Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03077-00 Accionante: Priscila Olachica de Patiño Accionados: Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela ejercida por la señora Priscila Olachica de Patiño, mediante apoderado judicial, en contra del Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo Priscila Olachica de Patiño, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela[1] en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas, que estimó vulnerados con las sentencias del 31 de mayo de 2021 y 7 de diciembre de la misma anualidad, proferidas respectivamente por las autoridades judiciales demandadas, que negaron las pretensiones de su asunto de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 6867933330032019029501. 2.- Hechos 2.1.- La señora Priscila Olachica de Patiño contrajo matrimonio con Luis Francisco Patiño Olachica quien falleció, el día 30 de julio del año 1992, siendo Inspector de Policía en el Municipio de Bolívar – Santander. 2.2.- Por lo mencionado, la accionante elevó solicitud ante el Fondo de Pensiones Territorial de Santander, con el fin de que se le reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes y el correspondiente retroactivo.
Esta solicitud fue negada mediante la resolución No. 7814 de 2018, la cual fue recurrida y confirmada en su integridad con las resoluciones Nos. 9662 de 2018 y 2434 de 2019. 2.3.- Con base en lo anterior, la interesada incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que peticionó que se declarara la nulidad de las resoluciones Nos. 7814 de 2018, 9662 de 2018 y 2434 de 2019, la primera de las cuales negó la pensión de sobrevivientes y las dos siguientes que resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente; a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la mesada pensional de sobrevivientes desde el momento del fallecimiento del señor Patiño Olachica, esto es, desde el 30 de julio de 1992 hasta la fecha. 2.4.- El asunto contencioso correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de San Gil, que con sentencia del 31 de mayo del 2021 negó las pretensiones de la demanda al considerar que no era factible aplicar la Ley 100 de 1993, con base en el principio de irretroactividad derivado de la Ley 153 de 1887. 2.5.- La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo del 07 de diciembre de 2021, confirmó la sentencia del a quo bajo los mismos argumentos y además indicó que el causante no era beneficiario de la pensión solicitada, en razón a que solo cotizó durante 4 años, 5 meses y 26 días. 3.- Fundamentos de la acción de tutela 3.1.- La accionante mencionó el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y la violación directa de la constitución; pero más allá de explicar en qué consisten y transcribir apartes doctrinales y jurisprudenciales al respecto, no puntualizó las causas por las cuales, en su sentir, las autoridades accionadas incurrieron en los mencionados yerros. 3.2.- De otro lado adujo, que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados en razón a que en el proceso ordinario no se aplicó de manera retrospectiva el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el principio de favorabilidad, y toda vez que esta norma resultaba más beneficiosa para su situación. 4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitaron las siguientes: “PRIMERO: Se deje sin EFECTOS la providencia expedida por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del día 31 de mayo del 2021, bajo Rad 2019 – 295 - 01, proferida el día 07 de diciembre de 2021, que decidió confirmar la sentencia del día 31 de mayo del 2021 del Juzgado Tercero de San Gil bajo radicado 2019 – 295, la cual negó el reconocimiento de pensión de sobrevivientes solicitada.
SEGUNDO. En su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, como también los principios constitucionales de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe de la accionante.
TERCERO. ORDENAR a quien corresponda dar trámite de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la peticionaria, en la suma que corresponda, como también el reconocimiento de las mesadas causadas y no prescritas hasta su inclusión efectiva en la nómina de pensionados.
CUARTO. SOLICITO respetuosamente, se vincule a la DEFENSORIA DEL PUEBLO en calidad de garante del derecho al debido proceso para que esta acción de Tutela sea objeto de revisión por parte de su honorable Despacho y así se pueda brindar garantías dentro de la acción pertinente a favor de mi representada”[2]. 5.- Trámite de la acción de tutela 5.1.- Mediante auto del 8 de junio de 2022[3] el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación[4]. 5.2.- El Juzgado Tercero Administrativo de San Gil indicó que se abstenía de pronunciarse sobre la solicitud de amparo, en tanto “el debate jurídico se enc[ontraba] legalmente concluido con las providencias que aquí se enjuician”[5]. 5.3.- La Defensoría del Pueblo[6] solicitó que se accediera a las pretensiones de la solicitud de amparo, y se ordenara a los accionados aplicar el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 de manera retrospectiva, por razones de favorabilidad. 5.4.- El Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional[7] también contestó y solicitó ser desvinculada por ausencia de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no fue demandada dentro del asunto ordinario. 5.5.- El Departamento de Santander[8] rindió informe y pidió que se declarara la improcedencia, o en su defecto se negaran las pretensiones de la acción de tutela, en razón a que no existió la mencionada vulneración de derechos fundamentales y no se cumplen los requisitos generales ni específicos de tutela en contra de providencias judiciales.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Priscila Olachica de Patiño en contra del Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora al incurrir en los defectos alegados. 2.2.- Para resolver lo anterior, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, especialmente con el de relevancia constitucional.
De superarse, se examinará el fondo del asunto. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[9] y de procedencia[10], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[11].
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[12]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, la Sala advierte que la demanda de amparo impetrada por Priscila Olachica de Patiño en contra del Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y el Tribunal Administrativo de Santander, no satisface los presupuestos que anteceden para que el juez de tutela pueda determinar la relevancia constitucional del asunto que se le pone a consideración. 4.2.1.- En cuanto al primero, se observa que, aunque la peticionaria relató los hechos que dieron lugar a la presente, lo cierto es que no desarrolló con la claridad deseable los argumentos sobre los cuales hacía consistir los alegados vicios.
Al respecto, se logra inferir que la accionante fundamenta la solicitud de amparo en el hecho de que los accionados no dieron aplicación retrospectiva al artículo 46 de la Ley 100 de 1993. 4.2.1.1.- En punto de lo mencionado la Sala nota que la solicitud radica expresamente sobre el aspecto mencionado en precedencia, pero en ningún momento se establece un nexo que permita fijar la razón por la cual las autoridades denunciadas debieron hacer esta excepción de aplicación retroactiva de la ley y de qué manera el análisis jurídico llevado a cabo por los jueces naturales en las providencias del proceso ordinario vulnera los derechos fundamentales de la actora.
En ese orden, las falencias argumentativas impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la amenaza o vulneración invocada, pues no se pueden ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera amenazar o trasgredir el núcleo esencial de los derechos constitucionales de la parte accionante. 4.2.2.- Con relación al segundo presupuesto analizado para determinar la relevancia constitucional, observa la Sala que tampoco se cumple, pues la tutela se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por los jueces naturales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 6867933330032019029501, como si fuera una tercera instancia. 4.3.- Empero, la Sala no puede pasar por alto que en los fallos enjuiciados se explicaron con extensión y claridad las razones y pruebas que al interior del proceso llevaron a las autoridades judiciales accionadas para decidir en el sentido en que lo hicieron.
Así, el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil adujo que: “En el presente caso se observa que, para el momento del fallecimiento del señor Luís Francisco Patiño Olachica ocurrido el 30 de julio de 1992, [e]ste se encontraba al servicio del Departamento de Santander y laboró en dicha entidad por un lapso de 4 años, 5 meses y 27 días entre el 1º de junio de 1977 al 30 de enero de 1979 y, del 12 de octubre de 1989 al 9 de agosto de 1992; por tanto, el régimen aplicable se encuentra consagrado en el Decreto 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, vigentes al momento de la causación del derecho.
Según el artículo 68 del Decreto 3135 de 1968, los requisitos para acceder a la pensión, son veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos y 55 años de edad. A su vez, la Ley 12 de 1975 “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación” exigía que el trabajador o empleado hubiera completado el tiempo de servicio al momento del fallecimiento, para acceder al reconocimiento de la pensión de sobreviviente[s], sin perjuicio de la edad.
Ahora bien, tal como quedó reseñado en el acápite normativo y jurisprudencial, el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Luís Francisco Patiño Olachica son las que estaban vigentes el 30 de julio de 1992, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la parte accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1º. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Lo anterior, permite concluir la improcedencia de aplicar la Ley 100 de 1993 a situaciones que se consolidaron antes de su entrada en vigencia en virtud del principio de favorabilidad, pues debe tenerse en cuenta la disposición normativa vigente en el momento de los hechos que dieron origen a la consolidación del derecho pensional y por tanto, no es posible con base en el artículo 288 ibidem, por favorabilidad aplicarla de forma retrospectiva a efectos de reconocer la pensión de sobreviviente[s] al núcleo familiar.
En las anteriores condiciones, toda vez que en el presente caso la situación se consolidó en vigencia del Decreto 3135 de 1968 y la Ley 12 de 1975, pues la muerte del señor Luís Francisco Patiño Olachica ocurrió el 30 de julio de 1992, no es procedente la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente[s] de la señora Priscila Olachica Vargas.
Finalmente, debe resaltarse que, pese a que la parte demandante cita algunas sentencias de tutela, entre ellas, la sentencia T-415 de 2017, que señala que el fenómeno de la retrospectividad permite que se aplique una norma a situaciones no consolidadas y que tuvieron lugar antes de su entrada en vigencia, pasa por alto que tratándose de pensiones de sobrevivientes, como lo ha explicado la Sección Segunda del Consejo de Estado, la prestación se consolida con el fallecimiento del causante, estableciéndose un precedente que debe acatarse”[13]. 4.3.1.- De su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, confirmó lo decidido en los siguientes términos: “[L]a Sala arriba a la conclusión de que la norma que debe aplicarse a la situación de la demandante es la vigente al momento del deceso del señor Luís Francisco Patiño Olachica, lo que sucedió el 30 de julio de 1992, esto es, la Ley 12 de 1975, cuyo artículo 1º dispone que “El cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si [e]ste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley, o en convenciones colectivas”.
A su turno, el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 consagró los requisitos para acceder a la pensión de jubilación en los siguientes términos: “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.
De lo anterior se concluye, como lo hizo el A Quo, que la demandante no le asiste derecho a la pensión de sobrevivientes que reclama, toda vez que el causante laboró por un tiempo inferior a 20 años, esto es, 4 años, 5 meses y 26 días. En cuanto a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, considera la Sala que dicha figura permitiría la aplicación inmediata de una ley promulgada con posterioridad a situaciones jurídicas en proceso de consolidación, circunstancia que no acontece en el asunto bajo estudio, toda vez que el fallecimiento de señor Luís Francisco Patiño Olachica ocurrió el 30 de julio de 1992, fecha en la que se consolidó el derecho a la pensión de sobrevivientes, en caso de haber cumplido con los requisitos exigidos en la ley, lo que, como se indicó con anterioridad, no sucedió en atención a que el causante solo cumplió con 4 años, 5 meses y 26 días de los 20 exigidos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. De otra parte, considera la Sala que, atendiendo a que la muerte del causante ocurrió el 30 de julio de 1992, y la petición para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes fue presentada por la señora Priscila Olachica de Patiño el 14 de febrero de 2018, se colige claramente que transcurrieron casi 26 años entre una situación y otra, lo cual permite desvirtuar que la negativa en el reconocimiento de la prestación pensional que se reclama en la demanda, comporte una afectación actual y grave a sus derechos fundamentales”[14].
(Negrillas del texto). En consecuencia, se advierte que tanto el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil como el Tribunal Administrativo de Santander, realizaron un estudio detallado y objetivo de la litis y arribaron a las conclusiones que ya se conocen, las que intentan desconocerse en esta vía, a través de argumentos de simple inconformidad, para reabrir un debate de orden legal que ya fue resuelto por los jueces naturales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.4.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[15], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[16]. 5.- Con fundamento en las consideraciones anotadas, la Sala declarará la improcedencia de la acción tuitiva.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 ----------------------- [1] Obra en el certificado 8537CF6FE63B9D7E 906548E460DD41E8 7D381FB926D40469 4E6F2E217694E5C5, índice 2 en el expediente de tutela digital. [2] Ibídem folios 4 y 5. [3] Obra en el certificado 06DA97EB894FA818 079BF5E1FF901D82 EB74C98AFFA888DA C30C1DB59ADC2F1F, indice 4 en el expediente de tutela digital. [4] Obra en los certificados 609324239E8A7489 B28E54E89E944C92 E30876B91C492BA3 0D2729F253FC07A4 y D84F6210E58F4E0D 71EC48D009677DF0 3DC170A6926B906A CC75B50456ADA088, índice 7 en el expediente de tutela digital. [5] Obra en el certificado C9E79A2259C5FD25 79B14FB2FE1A5F1A DC336FC80229BEF6 A893460BB0526BF8, índice 8 en el expediente de tutela digital. [6] Obra en el certificado F67D05FFF77EC0C9 645457535084F7DF C1B87CF59A39CE75 4C068FCA37221CD8, índice 9 en el expediente de tutela digital. [7] Obra en el certificado 8AC39BEA18283BA3 7A72D340B3A4CB62 B9D1361B36BBB621 27B8749568EC00E5, índice 10 en el expediente de tutela digital. [8] Obra en el certificado 0F68361D975CE8AB 3913F0572429535D EC35D5B35899F30C A9C8C0A541E53EFE, índice 11 en el expediente de tutela digital. [9] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [10] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [11] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [12] Sentencia del 05 de agosto de 2014, radicado No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). [13] Obra en el certificado A4E1B37004902738 0F83AF2BD0FD6757 9531FF8D8076CABE 78502B8A52581EE2, índice 2 en el expediente de tutela digital. [14] Obra en el certificado 968828B7A11EA55F 046EAD95C17AD814 9E8ECD4C5BB81D0D 2276934F99B1AC6E, índice 2 en el expediente de tutela digital. [15] Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. [16] Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.