11001031500020250544200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Acción popular - Órdenes del juez popular | Defecto sustantivo – Prohibición normativa – Ampara | Defecto sustantivo – Imprecisión normativa – Niega Síntesis del caso: El accionante enjuició el fallo de segunda instancia que confirmó la vulneración de los derechos colectivos y revocó la orden impartida en primera instancia de modificación del POT, la cual fue sustituida por otras medidas.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Jesús Alberto Cabrera Zambrano contra el Tribunal Administrativo de Nariño. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.3. Trámite relevante en primera instancia. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 1 de septiembre de 2025, Jesús Alberto Cabrera Zambrano presentó, en nombre propio, una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia de 20 de mayo de 2025, proferida en el proceso de acción popular Rad. 52001-23-33-000-2022-00166-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “1. Que se declare la vía de hecho en que incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del Fallo de segunda instancia de la Acción Popular No. 520013333009 – 2022 – 00166-01. 2. Como consecuencia de lo anterior, tutelar el derecho al debido proceso y se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño, que, dentro del término prudencial, se ordene al Tribunal dejar sin efectos dicha sentencia y, en su lugar 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 15 profiera una nueva sentencia donde se estudie el amparo de derechos colectivos de los accionantes, aplicando la legislación vigente; que incluya las normas urbanísticas de uso de suelo, salubridad, seguridad y de no afectación a la convivencia ciudadana”. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 12 de enero de 2022, algunos residentes de los barrios Las Cuadras y Parque Infantil, entre ellos Jesús Alberto Cabrera, Carlos Santamaría, Raúl González y Alfonso Agreda Putumayo, interpusieron una acción popular contra el municipio de Pasto para la protección de los derechos e intereses colectivos al ambiente sano, al espacio público, a la tranquilidad y a la seguridad.

Solicitaron la suspensión de permisos para discotecas, bares, gastrobares y demás establecimientos con fuentes sonoras que perturbaran el sector comprendido entre las calles 18 y 20 y las carreras 29 y 31C, así como el control de vendedores ambulantes, la recuperación del espacio público y el cumplimiento de las normas del Código de Policía. 5.

Afirmaron que el conflicto se originó en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), al permitir el uso mixto del suelo residencial para actividades comerciales. Indicaron que, tras el cierre de los establecimientos, los asistentes permanecían en la vía pública, donde ingerían licor y drogas, generaban ruido, desechos y alteraciones al orden público, pese a las múltiples quejas y requerimientos presentados. 6. 2) El 21 de septiembre de 2023, el Juzgado 9 Administrativo de Pasto declaró vulnerados los derechos colectivos al ambiente sano, al espacio público y al desarrollo urbano ordenado, al considerar que la mezcla de usos aprobada por el POT resultaba incompatible con la actividad comercial de expendio y consumo de licor.

Sin embargo, decidió adoptar medidas distintas a las solicitadas para equilibrar los derechos de los habitantes y los de los comerciantes y trabajadores informales. 7. El juzgado concluyó que la coexistencia de bares, discotecas y ventas informales de bebidas alcohólicas había generado ocupación indebida del espacio público, contaminación auditiva, residuos, inseguridad y afectaciones a la salud y tranquilidad de los residentes.

Determinó, además, que los establecimientos incumplían los requisitos de funcionamiento y licencias urbanísticas previstos en la Ley 1801 de 2016 y en el POT, y que la administración municipal no había ejercido un control efectivo. Por esta razón, ordenó la realización de un estudio técnico sobre las zonas aptas para el expendio de bebidas alcohólicas y la posterior modificación del POT en un plazo de 9 meses.

También dispuso medidas transitorias de control, capacitación a los comerciantes, priorización de procesos administrativos, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 15 aplicación del Decreto 298 de 2020 para trabajadores informales y campañas de cultura ciudadana. 8. 3) El municipio de Pasto apeló la decisión al considerar que desconoció la presunción de legalidad del POT y atribuyó la causa del problema a su contenido normativo, sin contar con sustento técnico.

Alegó que la incompatibilidad provenía de una deficiente implementación y no del plan, y que la orden de modificar el POT excedía la competencia judicial. Asimismo, estimó irrazonable el plazo de 9 meses para su modificación y sostuvo que la solución debía centrarse en reforzar las medidas de control y mitigación, no en una reforma normativa.

Este recurso fue coadyuvado por el Ministerio Público. 9. 4) El 20 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la vulneración de los derechos e intereses colectivos, pero revocó la orden de realizar un estudio técnico y modificar el POT en 9 meses. En su lugar, ordenó al municipio verificar, en el término de 1 mes, que los establecimientos de comercio contaran con licencias de funcionamiento, uso del suelo y certificados de intensidad auditiva, además de implementar sistemas adecuados de insonorización conforme con la Ley 232 de 1995 y el Decreto 1879 de 2008.

Dispuso estudios técnicos adicionales en los casos donde se evidenciaran sistemas ineficaces de insonorización y activación de medidas policivas en caso de incumplimiento. La Policía Nacional debía efectuar controles quincenales de ruido, horario de cierre y ocupación del espacio público. A los propietarios les ordenó suspender el uso de cabinas, torres y bafles de sonido hasta que la administración definiera las adecuaciones estructurales necesarias.

Las demás órdenes fueron confirmadas. 10. El Tribunal limitó su competencia al examen del punto apelado, sin revisar la existencia de la vulneración. Concluyó que, si bien el POT permitió el uso mixto del suelo, no regló adecuadamente las actividades comerciales y sus impactos sobre el suelo residencial; por ello, resultaba razonable actualizarlo, aunque no era viable ordenar su modificación en un plazo de 9 meses debido a la complejidad del proceso.

Asimismo, señaló que el juez popular no podía anular disposiciones del POT conforme con el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, pues ello implicaría un juicio de legalidad reservado a la autoridad competente. Recordó que el POT admitía la coexistencia de usos residenciales y comerciales, pero los propietarios debían cumplir normas urbanísticas, ambientales y de control del ruido.

En consecuencia, ordenó a las autoridades verificar el cumplimiento de los requisitos de funcionamiento, incluidos los certificados de intensidad auditiva y los sistemas de insonorización. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 15 11. 5) El 12 de junio de 2025, la Procuraduría General de la Nación solicitó aclaración del fallo al advertir que la referencia a la licencia de funcionamiento y a la Ley 232 de 1995 resultaba imprecisa, pues el Decreto Ley 2150 de 1995 suprimió dicho requisito y la Ley 232 fue derogada por la Ley 1801 de 2016.

Solicitó que se precisara la orden conforme con la normativa vigente para evitar dificultades de cumplimiento. 12. 6) El 1 de julio de 2025, el Tribunal negó la aclaración por extemporánea. Posteriormente, el 16 de julio de 2025, la Procuraduría pidió modular los efectos del fallo con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, a fin de ajustar las órdenes a las disposiciones vigentes de la Ley 1801 de 2016 (arts. 84, 86 y 87).

La Defensoría del Pueblo y el actor popular también solicitaron la aclaración del fallo por argumentos similares. 13. 7) El 1 de agosto de 2025, el Tribunal negó nuevamente las solicitudes por extemporáneas. Respecto de la modulación de la sentencia enjuiciada determinó que el comité de verificación y la jueza de primera instancia podían ajustar las órdenes a las circunstancias del cumplimiento, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

Finalmente, el Tribunal consideró que la imprecisión normativa no impedía la ejecución del fallo, dado que las órdenes debían interpretarse conforme con los hechos, las razones jurídicas y la normativa vigente. Indicó que cualquier dificultad en la ejecución podría tramitarse mediante incidente de desacato o solicitud de modulación posterior. 14.

Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte actora señaló que la Sentencia de 20 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en un defecto sustantivo al basar su decisión en normas derogadas, lo que impedía el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas para conjurar la vulneración de los derechos colectivos. 15.

Manifestó que “en el fallo se hace alusión al concepto de <licencias de funcionamiento>; se cita en la orden que se imparte, cumplir de conformidad con la <Ley 232 de1995, reglamentada por el Decreto 1879 de 2008>, se considera que son elementos que dificultan la comprensión del alcance de la orden y por tanto de su cumplimiento, puesto que el concepto de licencias de funcionamiento se suprimió mediante el artículo 46 del Decreto Ley 2150 de 1995”. 16.

Sostuvo que la decisión se basó en normas que no estaban vigentes, porque se impartió la orden “con observancia de la Ley 232 de 1995, la cual fue derogada por la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Lo anterior no permite Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 15 dar claridad para el cumplimiento del mismo a los accionados y accionantes”. En consecuencia, el fallo enjuiciado sustentó su decisión en normas inexistentes, por lo que la parte resolutiva debe ser “precisada de acuerdo con la normativa vigente, pues de lo contrario ofrece dificultad fehaciente para su cumplimiento”.

Por último, cuestionó que el operador jurídico no hubiera tenido en cuenta el instrumento de planificación para adoptar las órdenes impartidas. Por último, insistió en la “aclaración de dicho fallo”. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados2 17. El Tribunal Administrativo de Nariño3 sostuvo que la acción de tutela no se dirigía contra la sentencia de primera instancia, sino que buscaba convertirse en una tercera instancia. Señaló que el accionante formuló conjeturas sobre posibles dificultades en la ejecución del fallo, sin demostrar un incumplimiento real y actual.

Afirmó que no existían razones válidas para considerar que la imprecisión normativa de la parte resolutiva afectaba el cumplimiento de las órdenes, pues la eficacia del fallo se encontraba garantizada por los hechos y fundamentos jurídicos que lo sustentaban. Además, indicó que la solicitud de aclaración fue presentada dentro del término legal. 18.

Agregó que la referencia a normas derogadas no limitaba el alcance ni la obligatoriedad del fallo, ya que lo exigible era el cumplimiento de las órdenes contenidas en la parte resolutiva. Precisó que una cita normativa imprecisa no desnaturalizaba las medidas adoptadas, las cuales conservaban plena eficacia. Recordó que, conforme con la jurisprudencia constitucional, si se presentaba un incumplimiento real y probado, el juez de la acción popular podía modular las órdenes para adecuarlas a las circunstancias de tiempo, modo y lugar, y así garantizar la efectividad de los derechos colectivos reconocidos. 2 Mediante Auto de 3 de septiembre de 2025, el despacho ponente 1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandado al Tribunal Administrativo de Nariño y, (3) vinculó al Juzgado 9 Administrativo de Pasto y el Municipio de Pasto, como terceros con interés en el asunto.

Posteriormente, mediante Auto de 9 de octubre de 2025 también fueron vinculados las siguientes personas: Procuraduría General de la Nación, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, Personería Delegada para lo policivo del municipio de Pasto, a Asodisbarc (Asociación de Discotecas, Bares, Restaurantes y Clubes), a Nubia del Carmen Rojas de Noguera, Marco Fidel Noguera Narváez, María Antonia Noguera Rojas, Ángela Karina Noguera, Holmes Iván Noguera Rojas, Sandra Delgado Orejuela, Samantha Santander Delgado, Juan José Santander Delgado, Mary Sotelo Domínguez, Nelson Eduardo Peña Caicedo, Magaly del Carmen Peña Caicedo, Alba Patricia Peña Caicedo, María Fernanda Figueroa Peña, Marcela Figueroa, Juan Manuel Peña Fajardo, Zenaida Santander Buriticá, Libardo Eraso Hidalgo, Jaime Santander España, Angélica Santander Yepes, Mercedes Esperanza Yépez Moncayo, Sofía Santander Yepes, María Eugenia Mesías Benavides, Yolanda Mesías Benavides, Alba Lucia Mesías Benavides y Efraín Santander España, Carmen del Rosario Ortega Guerrero, Ciro Alejandro Pupiales Chávez, Diana Milena Muñoz Madroñero, Dayana Valentina Ortega Cabrera, y Janneth Stella Botina Noguera, Sandra Isabel Valenzuela Santacruz, Luis Eduardo España Riascos, Maria Fanny Botina, Sonia Hernández Prada, Francisco Javier Pizara Salcedo, María Consuelo Benavides Valencia, Laureano Ramón Salas Enríquez, Hernando Mario Betancourth Palacios, Mischelee Melina Revelo Benavides, Clara Elisa Pizara Salcedo, Oscar Giovanni Moreno Cruz, Claudio Álvaro España Riascos, María Rubiela Castro, José Arturo Pizara Salcedo, Carlos Santamaría, Raúl Gonzales y Alfonso Agreda Putumayo, Mario Perafán Cabrera y Franco Romo Lucero como terceros con interés en el asunto. 3 Índice 12 de Samai.

El Juzgado 9 Administrativo de Pasto4 indicó que no se acreditó ningún defecto. 20. El municipio de Pasto5 manifestó que la acción de tutela pretendía usarse como una tercera instancia, al solicitar que se ordenara al juez popular reexaminar la vulneración de los derechos colectivos conforme con la legislación vigente en materia urbanística, de salubridad, seguridad y convivencia ciudadana. 21.

La Personería de Pasto6 solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso del accionante, con el fin de que se aplicara la normativa vigente y el fallo pudiera ejecutarse materialmente. 22. La Policía Nacional7 pidió ser desvinculada, al considerar que no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, pues la situación se derivaba de una providencia judicial. 23.

La Procuraduría General de la Nación8 advirtió que mantener la providencia judicial con fundamento en normas derogadas podría generar su incumplimiento, lo cual mantendría la vulneración de los derechos colectivos. Asimismo, indicó que, en el ejercicio de sus funciones, no vulneró los derechos invocados. 24. El Ministerio de Defensa9, la Defensoría del Pueblo10, Asodisbarc11 y las demás personas vinculadas12 guardaron silencio, a pesar de haber sido debidamente notificadas. 1.3.

Trámite relevante en primera instancia 25. El 18 de noviembre de 2025, el magistrado Fredy Ibarra Martínez manifestó su impedimento para conocer el asunto, con fundamento en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal13, y bajo los siguientes argumentos (se trascribe): 4 Índice 11 de Samai. 5 Índice 10 de Samai. 6 Índice 20 de Samai. 7 Índice 21 de Samai. 8 Índices 22, 26 y 27 de Samai. 9Índice 18 de Samai. 10Índice 18 de Samai. 11Índice 18 de Samai. 12 El accionante, mediante memorial del 20 de octubre de 2025, informó que los demás terceros vinculados podían ser notificados en la dirección” Calle 18 No. 30-44, Edificio Torre Central, Pasto (Nariño)” y en el correo electrónico “viajeroscultural@gmail.com” (índice 25 de Samai).

En consecuencia, el 27 de octubre se notificó el auto admisorio y se corrió traslado de la acción de tutela con sus anexos a los terceros interesados que aún no conocían el trámite, a través del correo electrónico indicado y mediante oficio físico el 11 de noviembre de 2025 remitido por la empresa de servicios postales 472. Quedó registrado el envío de correo electrónico, la trazabilidad y entrega de los oficios físicos, según consta en los índices 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de Samai. 13 “Artículo 56.

Causales de impedimento. Son causales de impedimento: ( ) 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 15 “En este caso, la parte actora cuestiona la Sentencia del 20 de mayo de 2025 emitida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño en el expediente de acción popular no. 52001-23-33-000-2022-00166-01, providencia judicial que fue suscrita, entre otros, por el doctor José Gabriel Santacruz Miranda, en su condición de magistrado integrante de dicha Sala (…) Lo anterior, toda vez que desde hace varios años mantengo una relación de amistad íntima con el doctor José Gabriel Santacruz Miranda, quien, además también fue magistrado auxiliar del despacho que actualmente dirijo; en consecuencia, dado que la acción de tutela se promovió precisamente en contra de una providencia judicial en la que el doctor Santacruz Miranda participó y suscribió como integrante de dicha Sala de Decisión, considero que me encuentro impedido para conocer del asunto de la referencia. Por consiguiente, en orden a preservar de manera integral la absoluta independencia, objetividad y transparencia en la resolución de esta actuación judicial, solicito respetuosamente que se me separe del conocimiento del caso”. 26.

En atención a lo expuesto, se considera que, en efecto, se configura la causal de impedimento invocada, toda vez que el asunto que se discute en la presente acción de tutela tiene relación con una providencia enjuiciada que fue suscrita por el magistrado José Gabriel Santacruz Miranda, como integrante de la autoridad judicial accionada y quien mantiene desde hace años un vínculo de amistad íntima con el magistrado Fredy Ibarra Martínez.

Este vínculo de amistad afectaría la debida imparcialidad y objetividad que debe observar el juez al conocer el asunto. En ese orden, se declarará fundado el aludido impedimento y se le separará del conocimiento del asunto.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Solicitud de desvinculación. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.5. Conclusiones. 2.1. Fijación de la controversia 27. Corresponde determinar, una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, si el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró el derecho al debido proceso del actor popular e incurrió en un defecto sustantivo al sustentar las órdenes del fallo de segunda instancia del proceso de acción popular en normas derogadas. 2.2.

Solicitud de desvinculación 28. En relación con la solicitud de desvinculación presentada por la Policía Nacional, la Sala la resolverá de manera desfavorable, ya que, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 15 aunque no se alega una presunta vulneración de derechos fundamentales respecto de dicha entidad, las decisiones que eventualmente se adopten podrían resultarle de interés, por haber intervenido en el proceso ordinario.

Por esta razón, fue vinculada desde el Auto de 9 de octubre de 2025. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 29. La Sala encuentra que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe medio de defensa judicial idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. 30.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la Sentencia de 20 de mayo de 2025 (29/5/2025)14 y la interposición de la presente acción de tutela (1/9/2025)15. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia dictada en el marco de un proceso de acción popular. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 31.

Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación del derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central gira en torno a un defecto sustantivo, argumento que no pudo plantearse en el curso del proceso ordinario de acción popular.

Esto cobra mayor relevancia si se considera que la providencia enjuiciada revocó la orden de modificar el POT del municipio de Pasto por otras medidas para conjurar la vulneración de los derechos colectivos, por lo que dichas órdenes no pudieron ser objeto de apelación, y, en consecuencia, no se pretende someter la controversia a una nueva instancia. 2.4.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 32. La Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del accionante al encontrarse acreditado un defecto sustantivo, pero únicamente respecto de la orden relacionada con la verificación de las licencias de funcionamiento. Respecto de las demás órdenes, no se advierte la configuración del defecto sustantivo, por las razones que se explican a continuación: 14 De acuerdo con la información que reposa en SAMAI, el mensaje de datos fue enviado el 27 de mayo de 2025. 15 Según acta Individual de reparto.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que se configura un defecto sustantivo cuando la decisión judicial carece por completo de fundamento jurídico o se apoya en una norma no pertinente, es decir, cuando esta no está vigente, es inexistente o, aun estando vigente, su aplicación resulta inadecuada para el caso concreto16. 34.

En el presente asunto, el juez popular, al resolver la apelación, confirmó la vulneración de los derechos e intereses colectivos, por no haber sido objeto de impugnación, y se concentró en definir el alcance de las órdenes adoptadas. En consecuencia, revocó parcialmente la medida que ordenaba modificar el POT y la reemplazó por las siguientes medidas (se trascribe): “PRIMERO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia de 21 de noviembre de 2023, conforme lo considerado y, en su lugar, adoptar las siguientes medidas de protección definitivas:

SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Pasto realizar las siguientes actuaciones: - En el término de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente decisión, deberá verificar que los establecimientos de comercio que funcionan en las Carreras 29 a 32 y Calles 18 a 21 de la ciudad de Pasto (Las Cuadras y Parque Infantil) cumplen con las licencias de funcionamiento, uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación y, además, con sistemas adecuados de insonorización, de conformidad con Ley 232 de 1995, reglamentada por el Decreto 1879 de 2008, que garanticen que sus emisiones de ruido no superen 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-487 de 2024.

“A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen. En esa medida, la Corte ha precisado que una providencia judicial incurre en un defecto sustantivo en el evento en que (i) El juez se aparte del marco normativo en el que debió apoyarse para sustentar su fallo, “bien sea porque aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es”;

(ii) “Existe una carencia absoluta de fundamento jurídico en el fallo adoptado”[45], porque la decisión cuestionada se fundamenta en una norma que no es pertinente; no está vigente; es inexistente; o a pesar de estar vigente y ser constitucional “su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión resulta inadecuada” (iii) La interpretación que el juez realiza desconoce sentencias con efectos erga omnes que constituyen cosa juzgada (control abstracto), lo cual sucede cuando (a) aplica disposiciones declaradas inexequibles;

(b) emplea normas cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución (decisum – exequibilidad condicionada); o (c) fundamenta su decisión en abierto desconocimiento de la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad. (iv) La providencia judicial adolece de “problemas determinantes” o es manifiestamente irrazonable.

(v) Existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, “al acreditarse que la resolución del juez se aparta de las motivaciones expuestas en la providencia”.(vi) El juez interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables, a pesar de que “en la aplicación de una norma se exige la interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y que resultan necesarias para la decisión adoptada”. vii) “Un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición”.

(viii) El juez interpreta o aplica la norma de manera errónea o “realiza una interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas aplicables para la resolución del caso” (subrayado fuera de texto). Esto puede ocurrir cuando la interpretación o aplicación de la norma, (a) prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad o proporcionalidad;

(b) el juez le otorga a la disposición un sentido o alcance que no tiene (interpretación contra legem); (c) es evidentemente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, sin que exista una justificación para ello; (d) es producto de una hermenéutica manifiestamente errónea o irrazonable, “sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial”; y, (e) resulta injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. En todo caso, la jurisprudencia constitucional también ha advertido que no cualquier interpretación o aplicación de una norma configura un defecto sustantivo.

Dada la posible existencia de “vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”, la procedencia de un “yerro trascendente, cuyo origen se encuentra en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas”, es realmente excepcional.

No es suficiente que se discrepe de la interpretación hecha por un juez o que se considere que la norma tiene un contenido distinto al que se valoró, pues para que se configure el defecto sustantivo se requiere demostrar, de manera incontrovertible, que la decisión judicial “se sale del razonable margen de interpretación autónoma que la Constitución le ha confiado”, de tal forma que resulta contraria al orden jurídico y deriva en la emisión de una decisión que obstaculiza la garantía de los derechos fundamentales de las partes y terceros involucrados en el proceso”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 15 los decibeles máximos permitidos en las Resoluciones 627 de 2006 y 8321 de 1983, así como en las regulaciones locales vigentes sobre intensidad auditiva.

Respecto de los establecimientos de comercio en los que se identifique la inexistencia de sistemas eficaces de insonorización, el Municipio de Pasto, por intermedio de la Secretaría de Planeación y las Oficinas de Control Físico y Ambiental, deberá realizar un estudio técnico para establecer las adecuaciones estructurales necesarias para garantizar el aislamiento acústico e insonorización requerida en cada uno de ellos.

Para el efecto, cuenta con un (1) mes posterior al vencimiento del concedido en el párrafo anterior. El término que deberá conceder a los establecimientos de comercio para realizar las adecuaciones técnicas que se determinen deberá ser, como máximo, de dos (2) meses. En caso de incumplimiento por parte de los propietarios de los establecimientos en cuanto a la realización de las adecuaciones en el término concedido, el Municipio deberá adoptar las medidas que correspondan, de conformidad con el Código Nacional de Policía, las que pueden ser sanciones (cierre preventivo del establecimiento comercial o decomiso preventivo de altoparlantes, amplificadores y demás aparatos generadores de ruido); multas determinadas por la ley (suspensión del registro o de la licencia de funcionamiento, cierre temporal o definitivo del establecimiento o decomiso definitivo de altoparlantes, amplificadores y demás aparatos generadores de ruido).

Realizar, en conjunto con la Policía Nacional, CORPONARIÑO y las autoridades de tránsito, control quincenal de intensidad auditiva, cumplimiento de horario de cierre y respeto por el espacio y vía pública. Este control deberá efectuarse durante los fines de semana en la jornada nocturna (…)”. 35. La Sala observa que las órdenes impartidas se sustentaron en los hechos acreditados y en el grado de afectación de los derechos e intereses colectivos, de modo que su finalidad fue responder a las condiciones que dieron origen a la vulneración de los derechos colectivos. 36.

Conforme con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez popular puede emitir órdenes de hacer o de no hacer que resulten necesarias frente a las circunstancias del caso concreto, con el propósito de proteger los derechos colectivos amenazados o vulnerados y evitar su reiteración. 37. Dicha facultad implica que el juez popular puede adoptar todas las medidas materiales que garanticen la efectividad del derecho afectado.

Por lo tanto, el juez popular debe examinar cuál es la situación de hecho que afecta el derecho o interés colectivo, determinar de qué forma vulnera dicho derecho o interés y disponer acciones para que ella se suspenda y no se vuelva a presentar17. Esto es compatible con la finalidad que persigue la acción popular, pues pretende la efectividad y eficacia de un derecho o interés colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2011.

Asimismo, la naturaleza de la acción popular le permite al juez proferir decisiones a la medida de la situación que se pretende conjurar, con independencia de que se hayan, o no, solicitado de forma expresa en la demanda18. Estas características demuestran las amplias competencias que tiene el juez popular para enfrentar la amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo, pues en el marco de estos procesos judiciales prevalece el derecho sustancial y la oficiosidad. 39.

La Sala encuentra que, en el caso bajo estudio, la orden impartida de verificación de la licencia de funcionamiento carece de fundamento jurídico, ya que el artículo 46 del Decreto Ley 2150 de 199519 y el parágrafo 2 del artículo 87 de la Ley 1801 de 201620 suprimen y prohíben de forma expresa la exigencia de dicho instrumento de policía administrativa.

Además, en relación con los hechos objeto de la acción popular, ninguna norma contempla o exige la licencia de funcionamiento. 40. Si bien el juez popular tiene competencia para diseñar medidas que se ajusten a la situación fáctica, no puede dictar órdenes contrarias al ordenamiento jurídico. La discrecionalidad en la protección de los derechos e intereses colectivos no es absoluta y está sujeta a los límites de la legalidad. 41.

En consecuencia, el juez popular desconoció el marco normativo y dispuso una obligación imposible de cumplir, lo que tornó ineficaz dicha orden frente a la protección de los derechos e intereses colectivos. Por ello, se dejará sin efectos parcialmente el numeral segundo del fallo enjuiciado, únicamente en lo relativo a la verificación de las licencias de funcionamiento.

Las demás órdenes se mantendrán, por tener sustento fáctico y ajustarse al ordenamiento jurídico vigente. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 7 Especial de Decisión, Sentencia de 26 de enero de 2021, Radicado 54518-33-31-001-2007-00013-01(AP)REV.“La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro. // El hecho de que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 disponga que <> no quiere decir que cuando encuentre que el derecho colectivo vulnerado es distinto del invocado por el demandante o cuando las peticiones impetradas por este, no sean las apropiadas para protegerlo no pueda (i) declarar la vulneración o la amenaza de un derecho colectivo; e (ii) imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o no hacer dirigidas a protegerlo. // En contraste, en aquellos casos en los cuales se concluya que los hechos probados no acreditan la violación de ningún derecho colectivo por la entidad demanda o por las personas vinculadas al proceso, no es procedente que el juez de la acción popular dicte órdenes de hacer o no hacer a las entidades accionadas”. 19 Decreto Ley 2150 de 1995.

“Artículo 46. Supresión de las licencias de funcionamiento. Reglamentado por el Decreto Nacional 1879 de 2008. Sin perjuicio del régimen establecido para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ningún establecimiento industrial, comercial o de otra naturaleza, abierto o no al público, requerirá licencia, permiso o autorización de funcionamiento o cualquier otro documento similar, salvo el cumplimiento de los requisitos que se enumeran en los artículos siguientes con el único propósito de garantizar la seguridad y salubridad pública”. 20 Ley 1801 de 2016.

“Artículo. 87. Requisitos para cumplir actividades económicas. (…)

PARÁGRAFO 2. Ninguna autoridad podrá exigir licencia, permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de actividades económicas salvo lo previsto en la ley”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 12 de 15 42. Respecto de las órdenes sobre uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y adecuación de sistemas de insonorización, la Sala considera que, aunque se fundamentaron en la Ley 232 de 1995 y el Decreto 1879 de 2008, ya derogados, no resultan contrarias al marco jurídico vigente.

Tales mandatos se corresponden con el contenido del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, que exige similares obligaciones en materia de control del ruido, usos del suelo y cumplimiento de normas urbanísticas y sanitarias (se trascribe): “Artículo 87. Requisitos para cumplir actividades económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la actividad económica los siguientes requisitos: 1.

Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación. 2. Mantener vigente la matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción donde se desarrolle la actividad. 3. La comunicación de la apertura del establecimiento, al comandante de estación o subestación de Policía del lugar donde funciona el mismo, por el medio más expedito o idóneo, que para tal efecto establezca la Policía Nacional. 4.

Para la comercialización de equipos terminales móviles se deberá contar con el permiso o autorización expedido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o su delegado. Durante la ejecución de la actividad económica deberá cumplirse con los siguientes requisitos: 1. Las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva. 2.

Cumplir con los horarios establecidos para la actividad económica desarrollada. 3. Las condiciones de seguridad, sanitarias y ambientales determinadas en el régimen de Policía. 4. El objeto registrado en la matrícula mercantil y no desarrollar otra actividad diferente. 5. Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago, protegidas por las disposiciones legales vigentes sobre derechos de autor, mantener y presentar el comprobante de pago al día. 6.

Para ofrecer los servicios de alojamiento al público u hospitalidad, se debe contar con el registro nacional de turismo (…)”. 43. En consecuencia, la desactualización normativa no invalida el fallo, puesto que las órdenes impartidas son compatibles con el ordenamiento jurídico vigente y persiguen la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos. 44.

Además, no se puede desconocer que el juez popular es el encargado de velar por la ejecución y el cumplimiento de dichas órdenes, según el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En esta fase de ejecución, el juez Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 15 popular está facultado para tomar todas las acciones que estén a su alcance para materializar las órdenes impuestas, a tal punto que puede modular los efectos de su providencia en aras de garantizar la protección del derecho colectivo.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-055 de 2021, determinó que (se trascribe): “[E]l juez de la acción popular, como juez constitucional, conserva la competencia para garantizar el cumplimiento de la sentencia hasta culminar su ejecución, de acuerdo con la naturaleza de las órdenes y el plazo razonable de cumplimiento que establezca el juez según su complejidad.

Esto implica que, hasta que no se garanticen los derechos colectivos protegidos, el juez popular puede, al interior del Comité de verificación, dictar las instrucciones para velar por la realización integral del fallo o incluso, adaptar las órdenes contenidas en el fallo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que tiene lugar la ejecución de la sentencia. A modo de ejemplo, si las normas que han servido de fundamento a la decisión cambian, si los plazos de ejecución fijados en el fallo no han podido cumplirse como consecuencia de circunstancias excepcionales o de hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, con la debida y suficiente motivación, el juez puede modular algunas de las órdenes contenidas en el fallo para no caer en el absurdo de obligar a lo imposible o a hacer que el cumplimiento de la sentencia sea más gravoso que la violación misma que se pretende subsanar.

En este asunto, el juez popular debe respetar que, si bien la sentencia tiene efectos de cosa juzgada, la interpretación y alcance de las órdenes adoptadas está determinada por los hechos que dieron lugar al pronunciamiento, así como a las razones jurídicas, normas y jurisprudencia vigentes, que amparan la decisión”. 45. La potestad de modular las órdenes se justifica en el principio de eficacia, siempre que la modificación se adopte mediante decisión motivada y busque optimizar la protección de los derechos colectivos reconocidos21. 46.

Por lo tanto, si el juez popular en el futuro encuentra que las órdenes emitidas obstaculizan o imposibilitan la materialización de los derechos colectivos involucrados, está facultado para modular los efectos de su decisión y garantizar su materialización durante toda la fase de cumplimiento. Esto demuestra que la eficacia de la decisión no compromete su validez, pues el fundamento de las órdenes judiciales emana de la comprobación de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos y no exclusivamente de la norma aplicada. 2.5.

Conclusiones 47. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso y dejará sin efectos parcialmente el numeral segundo de la sentencia objeto de reproche, únicamente 21 Corte Constitucional, Sentencia T-55 de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 14 de 15 respecto de la orden que dispone la verificación de las licencias de funcionamiento. En relación con las demás órdenes, se negará el amparo al no haberse acreditado la existencia de un defecto sustantivo. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto, de conformidad con los argumentos expuestos.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Jesús Alberto Cabrera Zambrano, en su calidad de actor popular, por las razones expuestas.

TERCERO: DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS el numeral segundo de la Sentencia de 20 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la acción popular Rad. 52001-23-33-000-2022-00166-01, únicamente respecto de la orden relacionada con la verificación de las licencias de funcionamiento, en atención a la configuración del defecto sustantivo invocado, tal y como se acreditó en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NEGAR el amparo solicitado respecto de las demás órdenes del fallo enjuiciado, por no haberse acreditado el defecto sustantivo invocado.

QUINTO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Policía Nacional, por las razones expuestas.

SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin22. 22 secgeneral@consejodeestado.gov.co.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05442-00 Demandante: Jesús Alberto Cabrera Zambrano Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara – niega ______________________________________________________________________________________________________________ 15 de 15 SÉPTIMO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA