Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01001-02 (0938-2021) Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Temas: Régimen de cesantías retroactivas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones de la demanda El señor José Sinforiano Beltrán Gutiérrez por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad del Oficio S-2018-32706 del 22 de febrero de 2018, por medio del cual la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó la liquidación de las cesantías con el régimen retroactivo.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de las cesantías con el régimen de retroactividad, ii) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, iii) la indexación de la suma conforme el IPC que certifique el DANE y (iv) el cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.1.
Hechos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: El señor José Sinforiano Beltrán Gutiérrez fue nombrado docente en propiedad por la Alcaldía mayor de Bogotá mediante el Decreto 202 del 1° de febrero de 1993, posesionándose el 8 del mismo mes y año. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prestó sus servicios al distrito capital de Bogotá de manera ininterrumpida desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 30 de abril de 2018, acumulando un total de 25 años, 2 meses y 22 días.
El 15 de febrero de 2018, el demandante solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas bajo el régimen retroactivo. Esta solicitud fue resuelta mediante el Oficio S-2018-32706 del 22 de febrero de 2018, en el cual se indicó que, por la fecha de su vinculación, le es aplicable el régimen anualizado. 1.2.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 17 literal a) de la Ley 6 de 1945; 2 literal a) de la Ley 4.ª de 1992; 1° y 2° de la Ley 65 de 1946; 6 del Decreto 1160 de 1947; 15 del Decreto 1498 de 1986; 5 de la Ley 91 de 1989;
Ley 60 de 1996 y 176 de la Ley 115 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada del demandante expuso que al no haber cumplido con los términos establecidos en la Ley 244 de 1995, nació para el administrado el derecho que se reclama. El proceder ilegal de la administración desconoció los derechos adquiridos del señor Beltrán Gutiérrez.
Finalmente, indicó que las cesantías de los docentes territoriales vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996 se liquidan con el régimen de retroactividad. 1.3. Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda. 1.4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, mediante sentencia del 29 de enero de 20201, negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos. De conformidad con el material probatorio allegado al expediente, quedó demostrado que el señor Beltrán Gutiérrez se vinculó al servicio público docente con el Distrito Capital de Bogotá en los siguientes periodos: 11 de abril al 8 de mayo de 1977 Docente interino 3 de abril al 30 de noviembre de 1991 Vinculación tiempo completo 1 Folios 75 a 86 del expediente físico.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 Vinculación tiempo completo 8 de febrero de 1993 al 30 de diciembre de 2017 Nombramiento en propiedad Luego, por medio de la Resolución 2192 del 31 de marzo de 2017, le fueron reconocidas sus cesantías definitivas.
En cuanto a la situación particular del actor, el único periodo respecto del cual no operó solución de continuidad fue el comprendido entre el 8 de febrero de 2013 (sic) y el 30 de diciembre de 2017, ya que entre las vinculaciones anteriores existió interrupción en la prestación del servicio, por lo que no se tiene en cuenta el tiempo laborado en el año de 1977.
En consecuencia, como la vinculación más próxima tuvo lugar el 3 de abril de 1991, es decir, después del 1° de enero de 1990, no es aplicable el régimen retroactivo de cesantías, sino el anualizado. Frente a lo dispuesto en la Ley 344 de 1996, a través del cual se estableció un nuevo régimen de liquidación anual de las cesantías, aplicable a partir de 1997, se señaló que ello no cambió la situación del demandante, debido a que dicha norma, si bien es aplicable a los empleados públicos cualquiera que sea su nivel y que posteriormente fue reglamentado por el Decreto 1582 de 1998, lo cierto es que los docentes cuentan con un régimen especial en esta materia, esto es, la Ley 91 de 1989.
Por último, atendiendo a la duración y la complejidad del proceso, condenó en costas a la parte vencida. 1.5. Recurso de apelación La apoderada del demandante2 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el cual solicitó que se revoque por los siguientes motivos: Luego de relacionar las normas aplicables al caso concreto -Ley 6 de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1945, Decreto 1160 de 1947, Ley 60 de 1993, Decreto 196 de 1995 y la Ley 344 de 1996-, afirmó que el demandante tiene derecho a exigir el régimen retroactivo de las cesantías, ya que su afiliación se realizó conforme a lo dispuesto en los Decretos 196 de 1995 y 2370 de 1997.
Como precedente jurisprudencial desarrolló las sentencias del Consejo de Estado de 10 de febrero de 2011, 16 de junio de 2012 y 28 de junio de 2012, al igual que decisiones proferidas por diferentes tribunales y juzgados administrativos, para concluir que las cesantías de los docentes territoriales, cuya vinculación se haya producido antes del 30 de diciembre de 1996, debe liquidarse con el régimen de retroactividad. 2 Folios 88 a 94 del expediente físico.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, citó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B” del 5 de julio de 2019, en la cual se reconocieron las cesantías bajo el régimen de retroactividad.
Finalmente, afirmó que la condena en costas es una «afrenta al reclamo» de quien clama servicio judicial y solución a la negativa de la administración, pues de ser así, todos los trabajadores se abstendrían de acudir a la jurisdicción, ante el temor de verse abocados a pagar sanciones por interpretaciones subjetivas de los operadores judiciales. 1.6.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante el auto del 27 de agosto de 20213, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Dentro de la oportunidad legal, la parte demandante4 al presentar sus alegatos manifestó que, pese a que la postura de su oficina es que a los docentes les es aplicable la Ley 344 de 1996, desiste de la pretensión de reconocimiento de las cesantías con el régimen retroactivo, en acatamiento a lo que vienen decidiendo los tribunales y jueces del país, en el sentido que lo previsto en la Ley 91 de 1989, el régimen aplicable para la liquidación de las cesantías de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, es el anualizado.
Y reiteró su solicitud de que se revoque la sentencia en cuanto condenó en costas. La parte demandada y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación guardaron silencio. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver el recurso de apelación, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. De igual forma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 3 Folio 105 del expediente físico. 4 Actuación visible en índice 13 de la plataforma SAMAI. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Cuestión previa El artículo 314 del Código General del Proceso6 faculta al demandante para desistir de la demanda mientras no haya sentencia en firme que ponga fin al proceso y, si el desistimiento se presenta ante el superior, por haberse apelado el fallo de primera instancia, se entiende que comprende el recurso, situación que se presenta en el caso de marras.
El artículo en cuestión también le permite al usuario desistir parcialmente de las pretensiones, cuya consecuencia es la siguiente: «el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él». En ese escenario, comoquiera que el apoderado de la parte demandante presentó desistimiento únicamente sobre el reparo concerniente al reconocimiento de cesantías con el régimen retroactivo, la Sala, atendiendo el principio de economía procesal y los deberes del operador judicial, entre ellos el de celeridad procederá a aceptar el desistimiento respecto de lo renunciado7 y, en consecuencia, en aplicación del inciso tercero del artículo 314 del Código General del Proceso8 procederá a resolver sobre la condena en costas. 2.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Subsección determinar si hay lugar a revocar la condena en costas impuestas en primera instancia a la parte demandante o confirmar lo decidido sobre este punto. Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: 2.3. Costas y 2.4. Caso concreto. 2.3.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone la condena en costas dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa, de la siguiente manera: «Artículo 188. Condena en Costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 6 ARTÍCULO 314.
DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por la demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso. El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. [ ] 7 A esta conclusión se llega una vez verificados los requisitos que establece el Código General del Proceso. 8 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, para la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia que condenó en costas a la parte vencida, si bien no se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021, es menester recordar que esta norma introdujo una modificación al antedicho artículo 188 del CPACA, así: «Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Por su parte, el artículo 365 trae algunas reglas sobre la condena en costas: «Artículo 365. Condena en Costas.
En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]» 2.4. Caso concreto La parte apelante manifestó su inconformidad por la condena en costas, advirtiendo que es una “afrenta al reclamo judicial” y que no debe castigarse al trabajador por acudir a la jurisdicción en busca de reclamar sus derechos.
Para la condena en costas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D” consideró lo siguiente: «Costas procesales. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
A su turno el numeral 1° del artículo 365 del C.G.P, prevé que “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.” (Negrillas propias) Ahora bien, conforme al artículo 361 del Código General del Proceso, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, y por las agencias en derecho, de ahí que para determinarlas es necesario acudir a lo establecido en el literal b) del numeral 1° del artículo 5 del Acuerdo PSSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que fija en los procesos declarativo en general en primera instancia “b. Por la naturaleza del asunto.
En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V”. Así las cosas, la Sala considera prudente tasar las agencias en derecho en el presente caso, en cuantía equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, a favor de la parte demandada, teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad» Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la fecha de imposición de la condena en costas, precisa la Sala que, por mandato del artículo 188 del CPACA, la condena en costas obedecía a un criterio objetivo, por lo que en su valoración no se incluía la conducta de las partes.
De este modo, conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, habrá lugar a condenar en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Revisado el expediente, considera la Sala que en el presente caso no se causaron las costas por concepto de agencias en derecho, toda vez que la entidad demandada no desplegó ninguna actuación en el trámite del proceso; esto es, no contestó la demanda, no asistió a la audiencia inicial, no presentó alegatos de conclusión y tampoco reprochó la sentencia de primera instancia. Así las cosas, comoquiera que no se demostró la causación de las costas, se revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en precedencia. 2.5.
Condena en costas En el caso no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Aceptar el desistimiento parcial del recurso de apelación en los términos del artículo 314 del Código General del Proceso.
SEGUNDO. Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 29 de enero de 2020 por el del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, en cuanto a la condena en costas impuesta, según las motivaciones expuestas en la parte considerativa. En consecuencia, quedará así: «SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia» Radicado: 25000-23-42-000-2018-01001-01 Demandante: José Sinforiano Beltrán Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.