www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2019 00294 01 (3265–2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consuelo Ruiz Uscategui Tema: Lesividad.

Reconocimiento de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 1 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 29971 de 2 de julio de 1993 y 11130 de 15 de noviembre de 1994, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de la señora Consuelo Ruiz Uscátegui.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia. 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234200020190 0294011100103 2 Folios 1 a 19 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda Se afirma que la señora Consuelo Ruiz Uscátegui nació el 30 de enero de 1947 y estuvo vinculada como docente nacionalizada en el Distrito Capital de Bogotá entre el 17 de enero de 1975 y el 17 de febrero de 1997.

Agrega que la demandada tiene reconocidas tres pensiones, a saber: i) una pensión gracia, en razón de su labor docente, reconocida mediante Resolución 002107 de 10 de febrero de 1998; ii) una pensión jubilación postmorten, en calidad de cónyuge supérstite del causante Luis Alfonso Peña Cifuentes; prestación que le fue reconocida a través de la Resolución 004379 de 28 de noviembre de 1991; y iii) pensión gracia postmorten reconocida con la Resolución 29971 de 2 de julio de 1993, reliquidada con la Resolución 11130 de 15 de noviembre de 1994, actos estos últimos demandados.

Respecto de lo anterior, precisó que el finado Luis Alfonso Peña Cifuentes laboró como docente del Ministerio de Educación Nacional del 1 de marzo de 1953 al 5 de enero de 1990, circunstancia que no le otorgaba el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que la pensión a él reconocida, y sustituida a la señora Consuelo Ruiz Uscátegui, se torna ilegal. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Sostiene que, si bien la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, es imprescindible cumplir con los requisitos para ser beneficiario de la primera, en este caso, el haber prestado servicio como docente en planteles departamentales o municipales, y, de llegarse a computar tiempos del orden nacional, se configura una incompatibilidad por cuanto la Ley 114 de 1913 es clara en determinar la procedencia de la pensión especial de gracia. Así, no resulta procedente el reconocimiento post mortem que ordenó CAJANAL en la Resolución 29971 de 2 de julio de 1993, toda vez que no se cumplieron los requisitos mínimos exigidos para ello. 1.4.

Contestación de la demanda3 A través de apoderado, la señora Consuelo Ruiz Uscátegui, se opuso a las pretensiones de la demanda, al efecto, indicó que lo que se busca es endilgarle los errores de la administración a la demandada, solicitando la devolución de dineros obtenidos de buena fe; así mismo, describió que el señor Luis Alfonso Peña Cifuentes (q.e.p.d) cumplió con todos los requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia, principalmente, demostrar el desarrollo de la labor docente por más de 20 años en educación oficial.

En consecuencia, considera que no resulta 3 Folios 182 a 195 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 procedente lo pretendido, pues los actos administrativos se encuentran ajustados a las normas y jurisprudencia vigente para el momento de su expedición. 1.5.

Sentencia de primera instancia4 Con decisión de 1 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de las Resoluciones 29971 de 2 de julio de 1993 y 11130 de 15 de noviembre de 1994, así mismo, negó el restablecimiento del derecho pretendido por la UGPP.

Como sustento de la decisión, señaló que la pensión gracia post mortem reconocida a favor de Luis Alfonso Peña Cifuentes, sustituida a favor de Consuelo Ruiz Uscátegui, incumplió con los requisitos exigidos para ello, toda vez que el tiempo de servicio como docente fue de naturaleza nacional y la pensión gracia está reservada para aquellos quienes cuenten con vinculación del orden territorial.

En cuanto al restablecimiento del derecho, aclaró que no se probó la mala fe de la demandante para obtener el reconocimiento y pago de la pensión, por lo que no resulta procedente la devolución de dineros pretendida. 1.6. Recurso de apelación5 Actuando a través de apoderado, la señora Consuelo Ruiz Uscátegui presentó recurso de apelación en el que indicó que la pensión gracia devengada es un derecho adquirido con el que cuenta hace más de 28 años; adicionalmente, señaló que dicha prestación fue reconocida bajo los criterios normativos y jurisprudenciales que aplicaban en la fecha de la expedición del acto demandado, por lo que es claro que contaba con todos los requisitos exigidos para ello, incluso los servicios prestados al Ministerio de Educación Nacional, los cuales fueron avalados a otros docentes en las mismas condiciones. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia El apoderado de la señora Consuelo Ruiz Uscátegui6 allegó alegatos de conclusión en los que explicó que el estudio de legalidad realizado por el a quo fue insuficiente, pues no tuvo en cuenta la jurisprudencia vigente para el momento de expedición de los actos demandados, además, pone en riesgo la pensión reconocida 28 años atrás sin tener en cuenta la seguridad jurídica y que se trata de un derecho adquirido. 4 Folios 325 a 338 del expediente. 5 Folios 341 a 344 del expediente. 6 Índice 19 del expediente digita disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado7 allegó concepto en el que solicita sea confirmada la sentencia objeto de apelación; al respecto, explicó que no procede la devolución de dineros solicitada por la UGPP, toda vez que el precedente jurisprudencial es claro al explicar que no es posible ordenar la devolución de dineros obtenidos de buena fe y sin las pruebas suficientes para determinar que existió la mala fe del titular para obtener el reconocimiento pensional.

Adicionalmente, indicó que el causante nunca tuvo el derecho, por cuanto no cumplió con los requisitos legales para su consolidación. La UGPP y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia postmorten de la demandada se encuentra indebidamente reconocida, y, por tanto, hay lugar a ordenar la nulidad del acto demandado y ordenar la devolución de dineros percibidos como consecuencia de ello, o si por el contrario hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del 7 Índice 23 del expediente digita disponible en SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el presente caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley10, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.11 10 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 11 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.81912, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.13 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que, conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, se estima necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 29971 de 2 de julio de 1993 y 11130 de 15 de noviembre de 1994, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia post mortem a favor de la señora Consuelo Ruiz Uscátegui como cónyuge sobreviviente del señor Luis Alfonso Peña Cifuentes. Sin embargo, en el folio 85 del expediente, se corrobora que la demanda 12 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 13 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 30 de junio de 2015, es decir, 22 años después de concedida la pensión; y 20 años, 7 meses y 16 días desde que se efectuó la reliquidación de la mesada pensional.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 1 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2019 00294 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones".

Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Se acepta la renuncia de la abogada Lucía Arbeláez de Tobón de acuerdo con el memorial allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el índice 25 del expediente digital disponible en SAMAI.

QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/