REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B Bogotá, DC, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: EDUARDO MOSQUERA CRISTANCHO Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDÓ (CHOCÓ) Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA - AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO Síntesis: la parte actora solicita que se declare la responsabilidad del municipio demandado por la omisión en el trámite de una querella policiva posesoria que privó a la señora Ana del Carmen Mena de Lozano de la posesión material del inmueble de su propiedad.
El tribunal de primera instancia denegó las súplicas de la demanda por falta de acreditación del daño alegado, pues, la señora Ana del Carmen Mena de Lozano enajenó el inmueble a la persona que se adujo como ocupante de hecho e irregular del inmueble. La parte actora apela para que se revoque la sentencia, pues, en su criterio, en el caso concreto quedó demostrada una falla del servicio imputable a la entidad demandada.
Temas: Acción de reparación directa – falta de prueba del daño – ausencia de prueba del daño – el daño como primer elemento del juicio de responsabilidad. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 1º de julio de 2015 proferida por la Sala Primera de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se resolvió: “F A L L A PRIMERO. NEGAR LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. SIN COSTAS en la presente instancia por no aparecer causadas.
TERCERO. DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Chocó, previas las anotaciones que fueren menester a efectos de que se notifique la sentencia de segunda instancia y se le dé el trámite posterior 2 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia que corresponda” (fl. 198 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas fijas del original).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito del 5 de enero de 2012 (fls. 1 a 7 cdno. 1), el señor Eduardo Mosquera Cristancho -quien actúa en nombre propio en calidad de abogado titulado-1 presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Quibdó (Chocó) para que se acceda a las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Declarar administrativamente responsable al MUNICIPIO DE QUIBDÓ, representado legalmente por el señor (…), o quien haga sus veces al momento de la notificación de la demanda por la actuación omisiva en que incurrió al no prestar en forma oportuna el amparo policivo solicitado por la señora ANA DEL CARMEN MENA DE LOZANO. SEGUNDA.
Que como consecuencia de la anterior declaración se condene en abstracto al MUNICIPIO DE QUIBDÓ (…) cancele (sic) al señor EDUARDO MOSQUERA CRISTANCHO, los perjuicios económicos sufridos por la cedente ANA DEL CARMEN MENA DE LOZANO en su doble modalidad DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE, por la no explotación económica del predio ocupado, de acuerdo con el trámite incidental que establece el artículo 307 del CPC.
TERCERA. Condenar en costas y agencias en derecho”2 (fl. 1 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas y negrillas del original). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) El señor Buenaventura Rentería Lozano y la señora Ana del Carmen Mena de Lozano contrajeron matrimonio el 15 de agosto de 1960. 2) El señor Buenaventura Rentería Lozano falleció el 31 de agosto de 2000 en la ciudad de Quibdó (Chocó). 1 El abogado Eduardo Mosquera Cristancho adquirió de la señora Ana del Carmen Mena de Lozano “los derechos litigiosos” correspondientes a este proceso mediante contrato celebrado entre las partes el 20 de abril de 2010, por un valor de $47´000.000 (fl. 9 cdno. ppal.). 2 En el acápite de estimación razonada de la cuantía se consignó que la misma equivalía a la suma de $383´040.000 (fl. 6 cdno. 1). 3 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia 3) La masa sucesoral del señor Buenaventura Rentería Lozano adquirió un inmueble por prescripción adquisitiva mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2001 por el Juzgado Único Civil del Circuito de Quibdó (Chocó). 4) La mencionada decisión judicial se registró en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria no. 180-21733 de la Oficina de Registros Públicos de Quibdó. 5) El 28 de diciembre de 2009, la señora Ana del Carmen Mena de Lozano se enteró de que el señor Ómar Quintero Alzate ingresó irregularmente al inmueble con la finalidad de construir un proyecto urbanístico, esto es, un conjunto de viviendas. 6) El 8 de enero de 2010, la señora Ana del Carmen Mena de Lozano presentó ante la alcaldía de Quibdó (Chocó) una querella policiva en contra del señor Ómar Quintero Alzate con el fin de que se decretara el lanzamiento por ocupación de hecho; sin embargo, la administración municipal omitió sus deberes y nunca ordenó iniciar el mencionado trámite por lo cual se terminó la construcción de la urbanización denominada “Esperanza”, lo cual privó a la señora Ana del Carmen Mena de Lozano de la posesión material del predio.
Como fundamentos jurídicos de la demanda la parte actora invocó los artículos 1, 2, 5, 13, 15, 16, 21, 24, 25, 28, 29, 30, 42, 44, 90, 91, 93, 249, 253, 314 y 315 de la Constitución Política; 2341 y siguientes del Código Civil y el Decreto 1355 de 1970, señaló que se configuró una falla del servicio imputable al municipio de Quibdó (Chocó) por la “pasiva actitud asumida en la práctica de la diligencia de desalojo por ocupación de hecho del señor Ómar de Jesús Quintero Alzate que impidió la prosperidad de las pretensiones de la cedente Ana del Carmen Mena de Lozano para que se le protegiera en su condición de colombiana” (fl. 4 cdno. 1). 2.
La admisión y la contestación de la demanda 1) Por auto de 20 de febrero de 2012 (fl. 61 cdno. 1), el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 4 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia 2) El municipio de Quibdó (Chocó) se opuso a las pretensiones elevadas con la demanda para lo cual formuló las excepciones de i) “inexistencia del nexo causal”, ii) “culpa exclusiva de la víctima”, iii) “indebida escogencia de la acción”, iv) “hecho de un tercero” y, v) “falta de integración del contradictorio”; en ese específico sentido indicó que el supuesto daño invocado en la demanda no se le puede atribuir causalmente por cuanto fue producido por un tercero, es decir, el señor Ómar de Jesús Quintero Alzate a quien se le reprocha haber invadido el inmueble de propiedad de la señora Ana del Carmen Mena, razón por la cual se han debido interponer las acciones judiciales ante la jurisdicción civil ordinaria para procurar la restitución material del predio (fls. 67 a 80 cdno. 1). 3.
Los alegatos de conclusión 1) Vencido el período probatorio dispuesto en providencia de 29 de agosto de 2012 (fls. 90 y 91 c. 1), el tribunal de primera instancia mediante auto del 23 de septiembre de 2013 corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 139 cdno. 1). 2) La parte actora adujo que el municipio de Quibdó no debió notificar mediante edicto la Resolución no. 003 de 24 de febrero de 2010 sino de forma personal de conformidad con los artículos 44 y 45 del Decreto 01 de 1984 (CCA), de allí que “ese acto es inadmisible procesalmente porque no se notificó personalmente al interesado.
Así las cosas, es claro que existió inacción de la demandada y como consecuencia de ello el actor judicial sufrió un daño antijurídico que no está en el deber de soportar en los términos del artículo 90 de la Carta Política, en armonía con el artículo 29 ibidem” (fls. 142 y 143 cdno. 1). 3) El Ministerio Público rindió concepto en el cual pidió denegar las súplicas de la demanda por cuanto la parte actora no demostró el daño alegado, ya que no se probó que el señor Ómar de Jesús Quintero Alzate construyera una urbanización en el inmueble propiedad de la señora Ana de Jesús Mena Palacios, más aún si, de conformidad con el folio de matrícula inmobiliaria no. 180-21733, aparece registrada una venta de la señora Ana de Jesús Mena de Lozano en favor del señor Ómar de 5 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia Jesús Quintero Alzate efectuada mediante escritura pública no. 53 del 18 de enero de 2011, por valor de $5´000.000 (fls. 146 a 150 cdno. 1).
La parte demandada guardó silencio. 4. La sentencia de primera instancia El 1º de julio de 2015 la Sala Primera de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda (fls. 169 a 178 cdno. ppal.); los fundamentos de la decisión apelada fueron los siguientes: 1) Mediante escritura pública no. 53 del 18 de enero de 2011, la señora Ana del Carmen Mena de Lozano celebró un contrato de compraventa con el señor Ómar de Jesús Quintero Alzate sobre la totalidad del predio objeto de la querella policiva adelantada ante el municipio de Quibdó. 2) En ese orden de ideas, el daño consistente en la imposibilidad de explotación económica del inmueble, tal como se alegó en la demanda, no se presentó bajo ninguna circunstancia, pues, no se probó cuáles eran las actividades productivas que realizaba la señora Ana del Carmen Mena de Lozano en el inmueble y, además, enajenó el lote a las personas que supuestamente lo invadieron, según se desprende del contenido del folio de matrícula inmobiliaria allegado. 3) En esa perspectiva, con independencia de la omisión administrativa del municipio por no haber dado trámite a la querella policiva presentada por la señora Ana del Carmen Mena de Lozano, no cabe duda que no se presentó el daño antijurídico invocado con la demanda, toda vez que la mencionada ciudadana en ningún momento perdió los derechos reales sobre el inmueble y, por lo tanto, la conducta de la administración no impidió que aquella pudiera realizar negocios jurídicos sobre el bien, como así efectivamente lo hizo. 6 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia 5.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación el cual fue concedido por auto del 7 de septiembre de 2015 (fl. 189 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 15 de enero de 2016 (fl. 195 cdno. ppal.). Los fundamentos del recurso de alzada de la parte actora (fls. 181 a 185 cdno. ppal.) son, en síntesis, los siguientes: 1) Del análisis de las normas contenidas en la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930 se desprende que existió una falla del servicio imputable al municipio de Quibdó por abstenerse de tramitar la solicitud de desalojo por ocupación de hecho, y así lo ha concluido la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades en relación con casos similares a este. 2) Si bien es cierto que la señora Ana del Carmen Mena de Lozano instauró la querella policiva el 8 de enero de 2010, esto es, cuando no gozaba del derecho de dominio sobre el inmueble, el cual obtuvo el 17 de abril de ese mismo año, lo cierto es que esa situación no impide el derecho a la indemnización, pues, el Código Civil (artículos 2342 y 762) permite que no solo el propietario sino también el poseedor del predio tengan derecho a la reparación. 6.
El trámite de segunda instancia Mediante auto de 26 de marzo de 2016 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 197 cdno. ppal.). 1) El demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación (fls. 199 a 203 cdno. ppal.). 7 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia 2) El Agente Delegado del Ministerio Público ante esta Corporación pidió confirmar la sentencia apelada con fundamento en el siguiente razonamiento: a) Es clara la existencia de una falla del servicio atribuible a la alcaldía municipal de Quibdó (Chocó) por el hecho de denegar, sin justificación, el trámite de un procedimiento policivo. b) A pesar de lo anterior, en el proceso quedó establecido que el 11 de febrero de 2011 la señora Ana del Carmen Mena de Lozano celebró un contrato de compraventa con el señor Ómar de Jesús Quintero Alzate y, con ese negocio jurídico, se resolvió la controversia suscitada en relación con la construcción de una urbanización de viviendas por este último, lo cual pone en duda la existencia del daño antijurídico alegado en la demanda. c) El apelante en el recurso adujo, exclusivamente, que la sola ocupación del predio constituyó un daño antijurídico; no obstante, la ocupación de hecho solo puede constituir un daño siempre que se generen perjuicios para el propietario, circunstancia que no ocurrió en este caso concreto en tanto que la situación irregular fue saneada con el negocio jurídico que la propietaria del bien celebró con el hasta ese momento ocupante de hecho; por consiguiente, aunque en el sub examine existió una falla del servicio por parte de la administración municipal, no cabe duda de que no se acreditó el daño antijurídico alegado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión general y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El contenido de la controversia se centra en determinar si en este caso concreto están acreditados los elementos de la responsabilidad patrimonial extracontractual 8 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia del Estado o, por el contrario, si la parte actora no probó la existencia de un daño antijurídico, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia3.
La Sala confirmará la sentencia apelada, porque la sola demostración de una falla del servicio atribuible a la administración no constituye un daño antijurídico per se ya que, para que opere la responsabilidad patrimonial del Estado es preciso la plena acreditación de un daño antijurídico, es decir, la lesión o afectación negativa a un bien jurídico tutelado o situación jurídicamente protegida que no se está en la obligación de soportar o padecer. 2.
Análisis del caso concreto 1) El demandante hace consistir el daño irrogado en el hecho de que con ocasión de una ocupación de hecho del mencionado predio por parte del señor Ómar de Jesús Quintero Alzate la señora Ana del Carmen Mena de Lozano sufrió “ perjuicios económicos (…) por la no explotación económica del predio ocupado” (fl. 1 cdno. 1).
El daño constituye el primer elemento en el juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, pues, con la expedición de la Constitución Política de 1991 se acogió un régimen resarcitorio basado en la lesión o afectación y su antijuricidad, de modo que con el sistema actual de daños lo relevante no es la ilegalidad o antijuricidad del comportamiento estatal sino, que la víctima sufra una afectación que no esté en el deber jurídico o normativo de soportar, debido a que el Estado no está habilitado, por ningún título, para imponerle a ella dicha carga.
De modo que la sola acreditación de una falla del servicio atribuible a la administración o a la entidad estatal no es suficiente para desatar el deber resarcitorio en cabeza del Estado, por cuanto, es indispensable que se verifique de antemano la existencia de una vulneración o afectación a un bien jurídicamente 3 La demanda se presentó oportunamente porque la omisión que se le endilga a la entidad demandada habría operado con posterioridad al 8 de enero de 2010 y la demanda se presentó el 5 de enero de 2012, esto es, antes del vencimiento del plazo de 2 años establecido en el artículo 136.10 del CCA para este tipo de acciones. 9 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia tutelado, pues, es precisamente el daño el objeto de la reparación, por lo tanto, ante la ausencia de este no hay lugar a hacer al Estado ninguna imputación, por sustracción de materia. 2) En este caso concreto, la parte actora aduce que a la señora Ana del Carmen Mena de Lozano se le lesionó el derecho a la propiedad, ya que esta adquirió la titularidad del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria no. 180- 21733 mediante la liquidación de la sucesión de su difunto esposo el señor Buenaventura Lozano Rentería, lo cual se protocolizó a través de la escritura pública no. 402 del 17 de abril de 2010 (fls. 44 a 47 cdno. 1).
A pesar de lo anterior, la señora Ana del Carmen Mena de Lozano enajenó el mencionado inmueble a favor del señor Ómar de Jesús Quintero Alzate mediante un negocio jurídico de compraventa contenido en escritura pública no. 53 del 18 de enero 2011 (fls. 112 cdno. 1), la cual se registró en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria del predio.
La mencionada negociación fue producto de un primer acercamiento entre las partes llevado a cabo el 6 de mayo de 2010, oportunidad en la cual los señores Ana del Carmen Mena de Lozano y Ómar de Jesús Quintero Alzate adelantaron una conciliación en la Casa de Justicia de Quibdó y se comprometieron a continuar conversando y explorando soluciones al litigio surgido entre ambos (fls. 41 y 42 cdno. 1). 3) Así las cosas, la Sala advierte que en este caso concreto no es relevante entrar a verificar si operó o no una falla del servicio imputable al municipio de Quibdó (Chocó), pues, se echa de menos la demostración del primer elemento del juicio de responsabilidad, esto es, la existencia de un daño, lo cual hace impertinente el examen de aquella, pues, se insiste, se trata de un caso específico de ausencia de daño. En efecto, cualquier lesión o afectación en el patrimonio de la señora Ana del Carmen Mena de Lozano quedó resarcida o reparada por la vía contractual, con la celebración del contrato de compraventa contenido en la escritura pública no. 53 del 10 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia 18 de enero de 2011, en cuanto tiene que ver con el derecho a la propiedad o titularidad del inmueble correspondiente, en tanto que el daño dejó de ser actual y latente, ya que su afectación fue reparada por la vía contractual. 4) Ahora bien, en relación con el daño derivado de la afectación a la posesión del inmueble durante el periodo comprendido entre el 28 de diciembre de 2009 y el 18 de enero de 2011, la Sala advierte que en el proceso no obra ningún tipo de prueba que permita dar cuenta de la existencia de esa afectación. Uno de los principios del daño es que su prueba y magnitud incumben a quien lo alega, por manera que la parte actora tenía a su cargo el deber procesal de acreditar los daños derivados de la afectación a la posesión, así como las eventuales consecuencias negativas de la alteración de la posesión del predio durante el mencionado interregno, ya que la parte actora no demostró que la señora Carmen Mena de Lozano tuviera actividades productivas al momento de los hechos.
Finalmente, la señora Carmen Mena de Lozano pudo acudir perfectamente a las acciones posesorias judiciales ante los jueces de la República para procurar el restablecimiento de la posesión afectada. 3. Conclusión general La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda, toda vez que, la parte actora no demostró el daño antijurídico alegado y, por el contrario, se acreditó que la eventual afectación patrimonial sufrida por la señora Ana del Carmen Mena de Lozano fue reparada o retribuida en virtud de un contrato de compraventa suscrito con el supuesto ocupante de hecho del predio, al que se refieren los hechos de la demanda. 4.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las 11 Expediente No. 27001-23-31-000-2012-00022-01 (55.540) Actor: Eduardo Mosquera Cristancho Medio de control de reparación directa-sentencia de segunda instancia partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso; en el presente asunto no hay lugar a la imposición de costas y agencias en derecho debido a que no se probó que la parte vencida hubiese obrado de esa forma.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia apelada de 1º de julio de 2015, proferida por la Sala Primera de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la Secretaría de la Sección devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.