1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 25 de junio de 2025, el señor Arley Chacón Montoya promovió acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia2. 2. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 30 de enero de 2025, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que inició en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), con la pretensión de que se declarara la nulidad de los actos administrativos en los que se ordenó su reintegro a la institución castrense y el ascenso al cargo de coronel, pero se descontó de la indemnización reconocida la suma de $450.284.829 a favor de CASUR, correspondiente a la asignación de retiro que percibió mientras estuvo desvinculado. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 También invocó la protección de los principios de legalidad, cosa juzgada, confianza legítima e igualdad. 3 Expediente 25000-23-42-000-2021-00110-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 2 3. Mediante la providencia cuestionada, se confirmó la decisión adoptada el 28 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las pretensiones.
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado estimó que el actor no tenía derecho a recibir salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de su retiro del servicio declarado ilegal mediante sentencia judicial, junto con la asignación de retiro que le había sido reconocida. 4. La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada al dictar la sentencia referida, incurrió en los siguientes yerros: 5.
Defecto sustantivo, por indebida interpretación de la prohibición de doble erogación del erario público, contenida en el artículo 128 constitucional. Se pasó por alto que el pago ordenado a su favor tenía un carácter netamente indemnizatorio y tuvo como fuente, una decisión judicial, acorde a la ilegalidad del acto que lo desvinculó de la Policía Nacional.
Siendo ello así, no era procedente aplicar ningún descuento sobre esta suma de dinero, porque como tal, dichos ingresos no tenían como causa el ejercicio de la profesión policial. 6. Alegó que, en todo caso, se desconoció la excepción a dicha prohibición, prevista en el artículo 19, literal b) de la Ley 4 de 1992, en virtud de la cual, se permite a los policías percibir asignación de retiro y otros emolumentos pagados por el erario. 7.
Ese yerro judicial también tuvo como causa el desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias: (i) del 29 de enero de 2008, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 76001-23-31-000-2000.-02046-02, en la que se determinó que el pago de salarios y prestaciones sociales como condena por la anulación del acto administrativo de retiro del servicio, con efectos ex tunc, “no configura doble percepción de emolumentos, ni vulnera el artículo 128”, frente a la asignación de retiro, ya que ambos tipos de prestaciones, tiene como fuente un título jurídico distinto, esto es, la sentencia judicial que dispuso su reintegro; y (ii) del 27 de febrero de 2025, proferida por la Sección Segunda de la misma Corporación, Rad. 47001-23-33-000-2015-00222-01, en la que se dispuso la prohibición de la administración de ordenar la devolución de dineros por su propia cuenta. 8.
Afirmó que, dado lo anterior, se incurrió en violación de la cosa juzgada respecto de las sentencias que ordenaron su reintegro, porque en estas se prohibió expresamente los descuentos sobre la condena indemnizatoria decretada a su favor. Alegó que se reinterpretó la orden judicial en desconocimiento de que la administración no puede repetir contra el administrado cuando actuó conforme a la ley y de buena fe.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 3 9. Mediante auto de 3 de julio de 20254, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y se vinculó al Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, en calidad de terceros con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
(i) Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 10. Pidió negar el amparo al no haberse incurrido en los defectos alegados por el accionante. Expuso que en las sentencias que ordenaron su reintegro laboral5, no se declaró la improcedencia de efectuar descuentos por asignación de retiro sobre la condena decretada a su favor, sino únicamente sobre los ingresos que hubiera percibido al haberse vinculado laboralmente en empleos diferentes del que fue retirado, por ser otra la fuente de ingresos.
Luego, no se desconoció lo dicho por dichas instancias judiciales. 11. En consecuencia, estimó que tampoco se configuró el defecto sustantivo alegado, pues la interpretación hecha sobre el artículo 128 Constitucional, tuvo en consideración la excepción prevista en el artículo 19, numeral 2, literal b) de la Ley 4 de 1992. 12. Finalmente, descartó que se hubiera desconocido el precedente jurisprudencial.
La providencia objeto de tutela explicó que la sentencia de la Sala Plena del 29 de enero de 2008 rectificó la postura sobre que no se incurría en la prohibición de devengar doble erogación, cuando la fuente de la remuneración era el desempeño de un empleo público diferente de aquel respecto del cual fue desvinculado el servidor público.
(ii) CASUR 13. Solicitó su desvinculación del trámite de tutela al estimar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los reproches efectuados por el actor son ajenos al actuar de la entidad. En todo caso, pidió declarar improcedente el amparo, al considerar que no existió violación a los derechos fundamentales del señor Chacón. El juez natural hizo un estudio acertado del caso.
(iii) Policía Nacional 14. Adujo que la acción de tutela debe declararse improcedente, al no haberse probado vulneración alguna a los derechos fundamentales del actor, ni la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención, siquiera transitoria, por parte del juez constitucional. Resaltó que el demandante buscó utilizar este mecanismo judicial como una instancia adicional a fin de obtener una decisión judicial favorable. 4 Notificado el 10 y 13 de marzo de 2025. 5 Proferidas por el Juzgado 17 Administrativo de Santiago de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con fecha del 20 de abril de 2012 y 20 de mayo de 2013, respectivamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 4 II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 15. Esta Subsección negará la solicitud de desvinculación propuesta por CASUR, toda vez que le asiste un interés legítimo para intervenir en el presente asunto, en la medida que ostentó la calidad de parte demandada dentro del proceso en el cual se profirieron las providencias que se pretende dejar sin efectos.
D. Análisis del caso concreto 16. La Sala advierte que la tutela deviene en improcedente, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 17. La parte actora pretende que se acoja la manera como se debió haber zanjado lo referente al descuento de la asignación de retiro sobre la indemnización que le fue concedida judicialmente por su reintegro laboral, para cuyo efecto, se limita a presentar inconformidad con el proveído atacado, en cuanto a la aplicación normativa y jurisprudencial efectuada por la autoridad judicial demandada, con el propósito de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa. 18.
Los argumentos expuestos para sustentar el alegado defecto sustantivo fueron presentados por el demandante para fundamentar el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 28 de abril de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección E, en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 19.
En la sentencia objeto de censura, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dio respuesta clara, razonable y de fondo a cada uno de los reproches presentados por el accionante, de lo cual, no se deriva la ocurrencia de los defectos endilgados. Por el contrario, se advierte la insuficiente carga argumentativa con que se presentó el amparo, dada la falta de claridad del demandante sobre los términos en los cuales se le otorgó el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante su desvinculación de la Policía Nacional. 20.
Lo primero por indicar es que, contrario a lo alegado por el accionante, la autoridad judicial accionada expresamente reconoció que en el artículo 128 de la Constitución se prohibió recibir más de una asignación proveniente del erario, disposición que en todo caso fue desarrollada por la Ley 4 de 1992, en su artículo 19, numeral 2, literal b, en el que se dispuso una excepción frente a los miembros de las fuerzas militares y de Policía que contaran con asignación de retiro o pensión policial. 21.
A fin de desarrollar lo anterior, expuso que, la Corte Constitucional en sentencia C- 432 de 2004, explicó que era incompatible el pago de la asignación de retiro con otras Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 5 asignaciones financiadas con el erario, cuando ambos emolumentos tenían como fuente de reconocimiento la prestación del servicio militar. 22.
Interpretación que se compagina con lo dispuesto en sentencia del 3 de mayo de 2018 (Rad. 08001-23-33-2014-00016-02) dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en la que se indicó que: (i) recibir la asignación de retiro a la par con otro emolumento financiado por el Tesoro Público, cuyo origen no fuera una actividad diferente de la militar, prestada en otra entidad pública y en un tiempo diferente, producía la incompatibilidad prevista en el artículo 128 Constitucional, y por ende, (ii) la excepción del artículo 19 de la Ley 4 de 1992, se entendía ajustada a derecho porque permitía que un militar, que no estuviera en servicio activo y con derecho a la asignación de retiro, laborara y percibiera otro ingreso derivado del erario, por actividad diferente a la militar. 23.
Además, precisó que en reiterada jurisprudencia de la Subsección demandada, al analizar casos como el del accionante6, es decir, en los que un uniformado fue retirado del servicio, se le reconoció la asignación de retiro y posteriormente, el acto que dispuso su desvinculación fue anulado, también se predicaba la incompatibilidad entre lo recibido por asignación de retiro y los salarios y prestaciones sociales que la respectiva decisión judicial ordenara pagar a su favor.
Ello, por cuanto, la declaratoria de nulidad del acto de desvinculación tiene como consecuencia, el restablecimiento de derechos con efectos ex tunc, lo que implica que la situación se retrotrae a su estado original y se considera que el policía nunca fue retirado del servicio, y dichos ingresos, tienen origen en la misma actividad. 24.
En este punto, explicó que jurisprudencialmente se ha diferenciado entre la figura del restablecimiento del derecho y la reparación del daño. No puede confundirse el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, como consecuencia inherente a la anulación del acto de retiro (restablecimiento del derecho), con un monto concedido como “reparación del daño”, pues este último puede reconocerse independiente del anterior, acorde a la prueba que soporte dicha solicitud. 25.
Bajo este marco normativo y jurisprudencial, la Sala de Decisión accionada no accedió a lo pedido por el señor Chacón, al considerar que no se dieron los supuestos que habilitaran la aplicación de la excepción contenida en la Ley 4 de 1992. Esto, porque la asignación de retiro que recibía, tuvo su origen en la prestación del servicio como agente policial, lo que también se predica del pago de salarios y prestaciones sociales ordenado en la sentencia de reintegro, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo de retiro; condena que se hizo a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización. 26.
Precisó que esta decisión no contradecía la orden emitida en la sentencia del 20 de abril de 2012 por el Juzgado 17 Administrativo de Santiago de Cali confirmada por 6 Cita original: “Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 3 de mayo de 2018. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00016-01 (0727-16). Postura reiterada en la siguiente sentencia de igual sala: del 1 de febrero de 2024.
Radicado: 76001-23-33-000-2015-00449-01 (4564-2023)”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 6 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, puesto que en ella se dispuso la improcedencia de realizar descuentos por las vinculaciones laborales que el demandante hubiese tenido con otras entidades del Estado en los términos de la sentencia de Sala Plena del 29 de enero de 2008. 27.
Providencia en la que el Consejo de Estado rectificó su postura y dispuso que solo procedería la doble erogación, si la fuente de la remuneración hubiere sido el desempeño de un cargo público diferente de aquel respecto del cual fue desvinculado el servidor público. 28. Al no estar acreditado ese supuesto, consideró que el demandante no tenía derecho a recibir los salarios y prestaciones sociales dejados de recibir como consecuencia de su retiro del servicio, junto con la asignación de retiro que le había sido reconocida, puesto ello se enmarcaba en la prohibición del artículo 128 Constitucional. 29.
Acorde con lo hasta aquí expuesto, para la Sala es evidente que el demandante buscó utilizar la acción de tutela para reiterar la interpretación que pretende le sea dada a la prohibición de doble erogación consagrada en el artículo 128 de la Constitución, a fin de que se aplique una excepción frente a la cual no probó que se configuraron los supuestos de hecho para su configuración. Sumado a que, desconoció lo realmente dispuesto en la sentencia de unificación cuya inaplicación alega. 30.
Finalmente, se advierte que ausencia absoluta de carga argumentativa en cuanto al desconocimiento del precedente judicial que se predica de la decisión por no haber tenido en cuenta lo dispuesto en la sentencia del 27 de febrero de 2025 (Rad. 47001- 23-33-000-2015-00222-01), al ser una decisión judicial proferida con posterioridad al fallo que se cuestiona. 31.
En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04014-00 Accionante: Arley Chacón Montoya Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 7 TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF