CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00493-00 Referencia: presunto conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) Asunto: autoridad ambiental competente para otorgar o negar una licencia, permiso, autorización ambiental cuando una Corporación Autónoma Regional cofinancia u aporta recursos para un proyecto en el marco de un convenio administrativo con un ente territorial.
Inexistencia de conflicto. No existe actuación administrativa particular y concreta pendiente de tramitar o resolver. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, en adelante CORANTIOQUIA, elevó solicitud ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de que emitiera «concepto jurídico sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales en trámites ambientales de los convenios suscritos con entidades territoriales». 2.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en oficio con radicado núm. 13002023E2035321 del 12 de octubre de 2022, rindió concepto en el sentido de indicar que la autoridad competente para conocer del trámite de autorizaciones, licencias y permisos sobre los proyectos cofinanciados por las CAR es la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en adelante ANLA. 3.
Mediante Oficio del 9 de julio de 2024, CORANTIOQUIA remitió ante esta Sala el expediente de la referencia, con el fin de que se determine la autoridad competente para 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 «conocer de los trámites ambientales que solicitan los entes territoriales (Municipios) para los procesos de saneamiento básico en sus territorios […], que son financiados [por las CAR]», ya que se considera competente para conocer de dicho procedimiento, de conformidad con las funciones que le fueron asignadas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
En tal sentido, explicó que, como máxima autoridad ambiental en el ámbito de su jurisdicción tiene dentro de sus funciones otorgar licencias, permisos, autorizaciones y concesiones, independientemente de que la obra, proyecto o actividad que se pretenda ejecutar sea financiado o no por una Corporación Autónoma Regional. Indicó que la ley solo prevé que la ANLA es la competente para expedir la licencia ambiental para la construcción y operación para los proyectos, obras o actividades, que sea solicitada por las Corporaciones Autónomas Regionales, más no cuando los proyectos, obras o actividades sean cofinanciadas por la autoridad ambiental.
Por lo expuesto, formuló la siguiente «consulta», en los siguientes términos: En virtud de las consideraciones antes expuestas, la Oficina Jurídico Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, conforme al artículo 39 de la ley 1437 de 2011, eleva consulta ante esta Sala con el objetivo de que se dirima el conflicto de competencias presentado para otorgar o negar las licencias, permisos, concesiones o autorizaciones ambientales derivados de un convenio administrativo suscrito entre una CAR y una entidad territorial dentro del cual la CAR ha cofinanciado u aportado recursos para desarrollo de éste y el titular del trámite es el ente territorial.
Finalmente, la formulación de esta consulta se realiza, toda vez que CORANTIOQUIA en la ejecución de sus funciones y para el desarrollo de los proyectos derivados de convenios administrativos suscritos con entidades territoriales da estricto cumplimiento a esas funciones que por ley se han otorgado e igualmente, propende en su actuar garantizar la protección de los recursos naturales, alcanzar un adecuado desarrollo sostenible bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía procesal, debido proceso, imparcialidad y transparencia. II.
ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y el 8 de agosto de 20242, se fijó el edicto núm. 482 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones. 2 Índice 2, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la ANLA, a CORANTIOQUIA y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible3. Según informe secretarial del 15 de agosto de 20244, durante el término de fijación del edicto, la ANLA y CORANTIOQUIA presentaron escrito de alegatos o consideraciones.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. ANLA El 13 de agosto de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Manifestó que no existe un conflicto de competencias administrativas entre esa autoridad y CORANTIOQUIA, en los términos previstos en el artículo 39 del CPACA, en tanto que, a través del presente asunto se pretende que se interprete «el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que consagra las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales».
Debido a lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta «inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en el caso bajo estudio, por inexistencia de conflicto de competencias administrativas - falta de naturaleza administrativa». Sin perjuicio de lo anterior, explicó que tiene competencia para otorgar permisos o licencias ambientales por conflicto de interés, el cual se predica «en aquellos casos que la Corporación Autónoma Regional aporta recursos y contrata con un tercero un determinando proyecto», de conformidad con el concepto del 18 de noviembre de 2015 emitido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.
CORANTIOQUIA El 13 de agosto de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en el que manifestó, en síntesis, lo siguiente: […] el objetivo de esta consulta es obtener claridad sobre quien es la autoridad ambiental competente para otorgar o negar una licencia, permiso, autorización ambiental cuando una Corporación Autónoma Regional cofinancia u aporta recursos para el desarrollo de un proyecto derivado de la suscripción de un convenio administrativo con un ente territorial; pues como ustedes comprenderán según el artículo 12 de la ley 99 de 1993, se entiende que precisamente esa función está en cabeza de las CARS, por lo que se considera que la cláusula general de competencia que señala el artículo 6 de la misma ley, en el que se precisa que el Ministerio del Medio Ambiente ejercerá, en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, 3 Índice 1, expediente digital. 4 Índice 5, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad; no es aplicable al caso en cuestión, porque la función si esta atribuida a las CARS. Por los hechos narrados, es que se considera necesario elevar la consulta al Honorable Consejo de Estado Sala de Consulta Civil, toda vez que de los memoriales adjuntos de la ANLA y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se establece que será la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales la competente para conocer de los trámites en los cuales haya una cofinanciación u aporte de recursos de las CARs a los entes territoriales; no obstante, se considera que para estos trámites específicos la competencia recae es en la Corporación Autónoma Regional, por las consideraciones ya descritas.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»5 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Se resalta] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 5 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
(Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 3. El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se exponen a continuación: Esta Sala ha reiterado7 que los conflictos de competencia administrativa deben recaer sobre situaciones particulares y concretas, puesto que, su finalidad es establecer, en forma definitiva y vinculante, la competencia para iniciar o continuar determinada actuación administrativa, o bien, para tomar una decisión o realizar una operación administrativa, en un caso concreto.
En efecto, la Sala8 ha establecido, con fundamento en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, que el procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el CPACA, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver «consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas»9.
Al respecto, vale la pena recordar que el artículo 112 del CPACA establece entre las funciones de la Sala la de «[a]bsolver las consulta generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo». Ahora bien, de la lectura del escrito por medio del cual se plantea el presunto conflicto de competencias administrativa de la referencia, se advierte que, lo que realmente le solicita CORANTIOQUIA a la Sala de Consulta es la emisión de un concepto en el que se le brinde «claridad sobre quien es la autoridad ambiental competente para otorgar o negar una licencia, permiso, autorización ambiental cuando una Corporación Autónoma Regional cofinancia u aporta recursos para el desarrollo de un proyecto derivado de la suscripción de un convenio administrativo con un ente territorial». 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de octubre de 2023, radicación núm. 1001-03-06-000-2023-00095-00, decisión del 13 de septiembre de 2023, radicación núm. 11101-03-06- 000-2023-00183; decisión del 19 de enero de 2022, radicación núm. 1001-03-06-000-2021-00103; decisión del 27 de noviembre de 2017, radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00164, entre otras. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de octubre de 2006, radicado núm. 11001-03-06-000-2006-00102; del 10 de octubre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00466- 00; del 8 de mayo de 2024, con radicación 11001-03-06-000-2024-0009900, entre otras. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de julio de 2019, radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00066. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 Lo anterior, en consideración a que, a su juicio, la Ley 99 de 1993 faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para expedir licencias, permisos y autorizaciones en el ámbito de su jurisdicción, sin excepción alguna, por tanto, la ANLA no es la competente para expedir dichos instrumentos ambientales cuando la obra, actividad o proyecto haya sido financiado por la autoridad ambiental.
Como se logra apreciar, el presente asunto no tiene como objeto que se dirima una situación particular y concreta, sino que se emita un pronunciamiento general o abstracto respecto de cuál es la autoridad competente para «otorgar o negar una licencia, permiso, autorización ambiental cuando una Corporación Autónoma Regional cofinancia u aporta recursos para el desarrollo de un proyecto derivado de la suscripción de un convenio administrativo con un ente territorial».
De ahí que no se advierte, por ejemplo, que CORANTIOQUIA se encuentre reclamando competencia para conocer de una actuación administrativa con ocasión de una solicitud elevada por un ente territorial en específico, sino para conocer de manera general los trámites que versen sobre el tema objeto de consulta, por lo tanto, no se evidencia la configuración de un conflicto de competencias administrativas, en los términos previstos en el artículo 39 del CPACA.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de concepto presentada por CORANTIOQUIA, la Sala debe recordar que, conforme al artículo 112 del CPACA, en concordancia con el artículo 115 de la Constitución Política, la función consultiva atribuida al Consejo de Estado se encuentra reservada al Gobierno Nacional, esto es, al señor presidente de la República, a los ministros del despacho y a los directores de los departamentos administrativos, por lo tanto, no es posible impartirle a dicha petición el trámite de una consulta, puesto que no está suscrita por los referidos sujetos.
En todo caso, se le advierte a CORANTIOQUIA que, si persiste el interés en que la Sala emita un concepto relacionado con el tema objeto de este estudio, puede formularlo a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme lo prevé el artículo 112 del CPACA. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia, el presunto conflicto de competencias administrativas entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por ser la autoridad que lo remitió. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00493-00 TERCERO. RECONOCER personería jurídica al abogado José Humberto Alvarado Niño, como apoderado judicial de la ANLA, en los términos del poder conferido.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.