Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante ELBA LUCÍA MORENO LÓPEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas Acción de tutela.
Mora judicial. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicitud de que se dicte sentencia de segunda instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra el fallo del 5 de marzo de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que dispuso: (Sic a toda la cita) «Primero: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Elba Lucía Piracoca Moreno, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho 5, a fin de que tenga en cuenta la condición particular de la demandante y en la medida de lo posible le dé prelación al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-012-2021- 00093-00 [01] y profiera sentencia de segunda instancia o adelante el trámite que corresponda. […]» ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 5 de febrero de 20261, la señora Elba Lucía Moreno López, actuando a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al derecho al mínimo vital, a la tutela judicial efectiva, y al «plazo razonable establecido dentro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos», por la presunta mora judicial al no haber dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33- 33-012-2021-00093-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (Sic a toda la cita) «PRIMERO: Solicito de manera respetuosa se declare que el Tribunal Administrativo de Boyacá ha vulnerado los derechos fundamentales de mi representada AL DEBIDO PROCESO SIN DILACIÓN, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO AL MINIMO (sic) VITAL, DERECHO A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y DERECHO AL PLAZO 1 Samai, índice 2.
Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RAZONABLE ESTABLECIDO DENTRO DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, como consecuencia de la dilación injustificada a la que se ha visto sometida para acceder al reconocimiento pago de sus prestaciones sociales y demás emolumentos a que tenga derecho.
SEGUNDO: Solicito de manera respetuosa se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá que dentro del plazo de 20 días se eleve y notifique fallo de segunda instancia dentro del proceso N° 1500133330122021000930, en segunda instancia magistrada ponente Angélica Alexandra Sandoval». 2. Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
La apoderada, mencionó que la señora Elba Lucía Moreno López prestó sus servicios al Municipio de Tunja, en la ventanilla de la dependencia de tesorería desde el 22 de febrero de 2016 y hasta el 21 de junio de 2020, mediante la suscripción de varios contratos de prestación de servicios. 2.2. El 2 de junio de 2021, la señora Elba Lucía Moreno López haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el municipio de Tunja, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio 1.4.1-711 de 18 de septiembre de 2020 y de las Resoluciones 0075 de 26 de noviembre de 2020 y 0443 de 17 de diciembre de 2020, como consecuencia de ello, solicitó se reconociera la existencia de una relación laboral en el periodo en el que la señora Moreno prestó sus servicios como auxiliar administrativa en la oficina de tesorería de la Secretaría de Hacienda, para que así se pudiera ordenar el pago de los salarios y prestaciones sociales correspondientes. 2.3.
En primera instancia el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja conoció del proceso 15001-33-33-012-2021-00093-00. En sentencia del 13 de junio de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada por la parte demandante y demandada. 2.4. El 14 de agosto de 2024, fue repartido en segunda instancia el proceso 15001- 33-33-012-2021-00093-00, correspondiéndole al Despacho Nro. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.5.
La parte actora manifestó, que ha transcurrido un año desde que el proceso 15001-33-33-012-2021-00093-01 se encuentra en trámite de segunda instancia, y aún no se ha dictado sentencia que defina el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Fundamentos de la acción En el escrito de tutela la señora Elba Lucía Moreno López, a través de su apoderada judicial, acusó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al derecho al mínimo vital, a la tutela judicial efectiva, y al «plazo razonable establecido dentro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos», comoquiera que el Tribunal Administrativo de Boyacá no ha dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-012-2021-00093-00/01, incurriendo así en una presunta mora.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que es una persona que se encuentra en situación de indefensión pues padece de «neuralgia del trigémino (enfermedad suicida)» lo que no le ha permitido laborar desde el año 2021 pese a que se encuentra medicada con «carbamazepina y “Pregabalina 25 mg- Lyrica Pfizer».
Añadió que su cónyuge sufrió una fractura de cráneo el 12 de diciembre de 2024 lo que lo tiene actualmente en rehabilitación cognitiva, sumado a que el «2 de octubre» fue retirado de la Contraloría General de la República quedando desempleado y sin acceso a seguridad social. Manifestó que tanto el juzgado como el tribunal tienen conocimiento de sus padecimientos que obran en la historia clínica aportada al expediente.
Como fundamento citó el derecho al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, y al plazo razonable consagrado en la Convención Americana de Derechos Humanos, como garantías que deben ser respetadas en su caso, más aún cuando considera que debe dársele prioridad en razón a su condición. Afirma que el proceso inició en el año 2021 y luego de tres años llegó a segunda instancia, por lo que «mantener la incertidumbre en segunda instancia por más de un año sin actuaciones es una carga desproporcionada», asegura que el tribunal no ha demostrado su diligencia para evacuar el expediente, y no existe justificación objetiva y suficiente para la paralización del trámite.
Finalmente pone de presente que la trasgresión del plazo razonable genera responsabilidad internacional del Estado. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 10 de febrero de 20262 se admitió la acción de tutela presentada por la señora Elba Lucía Moreno López contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés «a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Municipio de Valledupar» (sic); se ofició al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja para que allegara copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-012-2021-00093-00; se reconoció personería a la abogada Jessika Johana Ríos Piracoca para actuar en representación de la parte actora; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional3 rindió informe en el que manifestó que le corresponde a la accionante probar la transgresión de los derechos fundamentales alegados. Sin embargo, esa entidad considera que no ha vulnerado los derechos de la señora Moreno López por lo que se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela. 4.3.
El Municipio de Tunja4 señaló que las presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales alegados no corresponden a su actuar ya que la autoridad accionada es el Tribunal Administrativo de Boyacá lo que hace improcedente esta acción. Manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, en consecuencia, solicitó su desvinculación. 2 Samai, índice 4.
Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. 3 Samai, índice 9. Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. 4 Samai, índice 12. Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.
El Tribunal Administrativo de Boyacá5, a través del Despacho 05, realizó un recuento del trámite impartido al proceso 15001-33-33-012-2021-00093-00, así: Explicó que el 14 de agosto de 2024 llegó el expediente al tribunal para dar trámite al recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia; el 30 de septiembre de la misma anualidad se admitieron los recursos de apelación; el 18 de octubre de 2024 Angélica Alexandra Sandoval Ávila tomó posesión como magistrada de ese despacho; y finalmente, encontrándose el expediente al despacho en el turno que le correspondía para trámite se advirtió la existencia de «solicitudes de certificaciones», por lo que, el 13 de febrero de 2026 se dictó el auto que resolvió esas solicitudes.
Mencionó que actualmente ese despacho cuenta con 272 procesos para sentencia y 163 en trámite, de ahí que no ha incurrido en mora judicial pues no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante ya que se están atendiendo los procesos según el turno que tienen para ser evacuados. Indicó que una vez ingrese el expediente al despacho para sentencia se someterá al turno en el que se encontraba «dándole la mayor prioridad posible, con el fin de proyectar la sentencia a que haya lugar».
Finalmente adjuntó las piezas procesales y el enlace de consulta del proceso en el Sistema de Gestión Samai. 5. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 5 de marzo de 20266 resolvió negar la acción de tutela instaurada por la señora Elba Lucía Moreno López y exhortó al Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho 5 para que tuviera en cuenta la condición de la demandante, y así en lo posible le diera prelación al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33- 012-2021-00093-00/01, a efectos de que se dictara la sentencia de segunda instancia o se adelantara el trámite que correspondiera.
La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales, al mínimo vital, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al «plazo razonable», por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá al no haber proferido aún la sentencia de segunda instancia en el medio de control 15001- 33-33-012-2021-00093-00/01.
Para efectos de realizar el estudio la providencia procedió a realizar un recuento del trámite que se le había impartido al medio de control en la instancia ordinaria. Para ello identificó que el proceso le fue asignado al tribunal el 12 de agosto de 2024; que el 30 de septiembre de esa misma anualidad se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y se resolvió la solicitud de pruebas; que el 18 de octubre de 2024 la actual magistrada tomó posesión del cargo; y que el 13 de febrero de 2026 se expidió certificado del trámite adelantado.
A su vez, mencionó las pruebas que se aportaron con el escrito de tutela como la historia clínica y referenció el informe que rindió la autoridad accionada para indicar que «tiene a su cargo 272 procesos para sentencia y 163 para continuar con el trámite». 5 Samai, índice 13. Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. 6 Samai, índice 18.
Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que la tardanza del proceso no es una mora injustificada que corresponda a negligencia del tribunal, sino al volumen de trabajo, cargas laborales y las circunstancias propias de los procesos, como los turnos para decidir.
Añadió que, si bien la accionante manifestó que el tribunal conoce su estado de salud y de indefensión lo cierto era que no aportó prueba de esas afirmaciones o de haber presentado solicitud de prelación de fallo ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que, negó las pretensiones. Pese a ello, manifestó que exhortaría al accionado a fin de que tuviera en cuenta la condición de la demandante para una posible prelación en el trámite del proceso o para efectos de dictar sentencia. 6.
Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia para que fuera revocado. Esto en los siguientes términos: Reiteró los hechos planteados en el escrito de tutela, y mencionó su inconformidad frente al informe rendido por la autoridad accionada, toda vez que, el tribunal manifestó que tiene un total de 272 procesos para sentencia y 163 para trámite y, en su concepto, muchos de esos procesos llevan más de un año en espera de que se dicte providencia ignorando que los procesos de la jurisdicción contencioso administrativa tienen términos establecidos en la ley que deben cumplirse.
Puso de presente que su caso no ha tenido prioridad a pesar de que lleva 4 años desempleada y el asunto cuestionado es producto de prestaciones sociales, afirmó que sí existe negligencia por parte de la Rama Judicial pues aun cuando se advierte congestión judicial no se toman medidas, sino que se «siguen llenando de cumulo laboral dando en reparto procesos que duran más de 4 años para reconocer situaciones jurídicas».
Como fundamentos de su impugnación, expuso que: (i) El derecho al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y en el bloque de constitucionalidad, específicamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en donde se pretende evitar dilaciones injustificadas exigiendo una justicia rápida y eficaz;
(ii) La interpretación que se le debe dar al derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva que consiste no solo en recibir las demandas sino en ofrecer una respuesta pronta y de fondo. Por ello, mencionó como elementos de esos derechos la justicia en tiempo útil, el juez como un director del proceso activo y el efectivo vínculo con la ejecución, todo para lograr una sentencia «pronta, de fondo y ejecutable»;
(iii) El derecho al mínimo vital como aquel que tiene una persona para ejercer su libertad y vivir sin condiciones de penuria. Afirmó que lo anterior se materializa con una eventual sentencia de segunda instancia que le sea favorable, de ahí que la demora en dictar la decisión de fondo de esa instancia prolonga su estado de necesidad económica; y (iv) El derecho al plazo razonable establecido dentro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su caso se ha prolongado dado que el proceso inició en 2021 y tras tres años llegó a una segunda instancia en donde Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quedó paralizado y resaltó que no se puede excusar la demoras en el trabajo excesivo de los funcionarios judiciales. 7.
Actuaciones adelantadas en segunda instancia Mediante auto del 11 de mayo de 20267, el despacho sustanciador requirió a la abogada Jessika Johana Ríos Piracoca, para que en el término de dos días identificara con claridad la identidad de su poderdante, explicara los motivos por los cuales se referenció en el poder los nombres Elba Lucía Moreno López, y Elba Lucía Piracoca Moreno, y aportara copia de la cédula de ciudadanía de la accionante y, de ser el caso, allegara el poder que la legitimara para actuar en representación de la accionante.
Con memorial del 18 de mayo de 2026, la apoderada de la parte accionante cumplió con el requerimiento8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestión previa El despacho ponente de esta instancia observó que en el encabezado del poder otorgado para presentar esta acción se mencionó como accionante a la señora Elba Lucía Moreno López, mientras que en el cuerpo del poder se identificó como otorgante a la señora Elba Lucía Piracoca Moreno (quien a su vez suscribió el poder), y en el escrito de tutela se mencionó como actora a la señora Elba Lucía Moreno López.
Así mismo, en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-03-15-000-2026-00891-00 se tuvo como demandante a la señora Elba Lucía Moreno López, y en la sentencia de primera instancia de este trámite constitucional se identificó como accionante a la señora Elba Lucía Piracoca Moreno. Dado lo anterior, ese despacho procedió a requerir a la abogada Jessika Johana Ríos Piracoca, para que identificara con claridad la identidad de su poderdante y explicara los motivos por los cuales se referenciaron ambos nombres.
Cumplido el requerimiento la apoderada Jessika Johana Ríos Piracoca expuso que la accionante y su poderdante es la señora Elba Lucía Moreno López, quien para el año 2021 cambió su apellido de Piracoca Moreno a Moreno López. Como anexos aportó poder especial, copia de la escritura pública y de la cédula de ciudadanía. Por esta razón, la Sala tiene como accionante a la señora Elba Lucía Moreno López y se ordenará que por Secretaría se ajuste el nombre de la accionante en el Sistema de Gestión Samai. 2.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 7 Samai, índice 4. Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-01. 8 Samai, índice 9.
Expediente 11001-03-15-000-2026-00891-01. 9 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este Decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala analizar los argumentos planteados por la señora Elba Lucía Moreno López en el escrito de impugnación para de ellos determinar si le asistió razón al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia por considerar que no se incurrió en mora judicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-012-2021-00093-00/01. 4.
La mora judicial injustificada Como lo establece el artículo 29 de la Constitución, el derecho fundamental al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y al momento de determinar su alcance, la norma señala que toda persona tiene derecho a «un debido proceso público sin dilaciones injustificadas». La Corte Constitucional ha indicado que la vulneración de este elemento del derecho al debido proceso, trátese de un proceso judicial o administrativo, se configura cuando: «(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;
(ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora»10. Con base en lo anterior, se puede afirmar que el solo incumplimiento de un término establecido en la ley no basta para considerar vulnerado el derecho al debido proceso, sino que debe comprobarse que tal dilación es injustificada.
Frente a la mora judicial, esta Sala ha reconocido que quien interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido en que dadas las condiciones que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia11.
Debe decirse entonces que, la mora judicial corresponde al incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales para la tramitación o decisión de los procesos a su cargo. Por lo anterior, al juez de tutela le corresponde valorar en cada caso, si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión, como lo son la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Circunstancias que no pueden ser atribuibles a los funcionarios judiciales. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-297 de 2006. 11 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no se debe al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que exista una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada y en consecuencia no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia12. Sobre el particular, en la Sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados.
No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega».
En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora en que incurrió. Es decir, que al juez de tutela le corresponde realizar una valoración de los aspectos objetivos y subjetivos que rodean la tardanza.
En la Sentencia SU-394 de 2016, la Corte Constitucional precisó que la mora judicial injustificada, se presenta cuando (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial.
Y para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable, la alta Corte señaló que se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto; (ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite. Por otro lado, se ha reiterado que, aunque exista demora en la resolución de los casos, el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado.
Esta posición es reflejo del artículo 18 de la Ley 446 de 199813 que prevé: «Artículo 18. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». Esta regla, entonces, busca impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el Despacho.
De no ser así, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad14. A pesar de lo anterior, la propia Corte Constitucional ha admitido que excepcionalmente se varíe dicho orden de decisión, y se dé prelación a ciertos procesos, en situaciones particulares15, básicamente cuando la mora judicial justificada pueda poner en grave riesgo los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia, y siempre que exista una relación directa entre las 12 Corte Constitucional.
Sentencia T-230 de 2013. 13 En concordancia con el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. 14 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. 15 Corte Constitucional. Sentencias T-708 de 2006, T-1069 de 2012, T-315 de 2017 y T-320 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia16.
Así pues, en los casos de mora judicial justificada excepcionalmente hay lugar a alterar el sistema de turnos establecido al interior de cada despacho judicial. Posibilidad que, además de resultar extraordinaria, se restringe al cumplimiento de las condiciones dispuestas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 5. Análisis del caso concreto 5.1.
La señora Elba Lucía Moreno López en su escrito de impugnación señaló que el Tribunal Administrativo de Boyacá, despacho de la magistrada Angélica Alexandra Sandoval Ávila, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al derecho al mínimo vital, a la tutela judicial efectiva, y al «plazo razonable establecido dentro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos», con ocasión a la presunta mora judicial al no haber dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-012-2021-00093-00/01.
Reiteró los hechos planteados en el escrito de tutela, y mencionó su inconformidad frente al informe rendido por la autoridad accionada, toda vez que, el tribunal manifestó que tiene un total de 272 procesos para sentencia y 163 para trámite y, en su concepto, muchos de esos procesos llevan más de un año en espera de que se dicte providencia ignorando los términos establecidos en la ley.
Manifestó que el tribunal no le ha dado prelación a su fallo pese a que cuenta con su historia clínica y conoce su estado de salud. Puso de presente que su caso no ha tenido prioridad a pesar de que lleva 4 años desempleada y el asunto cuestionado es producto de prestaciones sociales, afirmó que sí existe negligencia por parte de la Rama Judicial pues aun cuando se advierte congestión judicial no se toman medidas, sino que se «siguen llenando de cumulo (sic) laboral dando en reparto procesos que duran más de 4 años para reconocer situaciones jurídicas». 5.2.
En este sentido, le corresponde a la Sala determinar si le asistió razón al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia por considerar que no se incurrió en mora judicial al no haberse dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33- 012-2021-00093-00/01.
Del informe rendido por el tribunal y de las pruebas allegadas, es posible advertir que el despacho de la magistrada Sandoval Ávila tenía un total de 272 procesos para sentencia y 163 en trámite. Indicó que se encuentra dictando fallo en el orden en que los procesos han ingresado al despacho según los turnos. Respecto del proceso 15001-33-33-012-2021-00093-00/01 informó que se le ha impartido trámite en segunda instancia. Expuso que se admitieron los recursos de apelación y encontrándose el expediente al despacho, en el turno que le correspondía, mediante auto del 13 de febrero de 2026 se procedió a resolver las «solicitudes de certificaciones» que se presentaron.
Y explicó que el 18 de 16 Corte Constitucional. Sentencia T-945A de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2024 la doctora Angélica Alexandra Sandoval Ávila tomó posesión como magistrada de ese despacho.
Ahora bien, del estudio del expediente allegado con la contestación17 y de la revisión realizada al Sistema de Gestión Samai del Tribunal, frente a la demora en dictar fallo de segunda instancia se debe indicar que, desde que el expediente pasó, por primera vez, al despacho para fallo hasta la fecha en la cual se radicó esta acción de tutela transcurrió 1 año, 3 meses y 4 días, en los cuales no se dictó fallo de instancia. Sin embargo, no se puede perder de vista que el proceso no ha estado todo el tiempo sin impulso alguno, pues se dictó otra providencia, auto que dio trámite de las dos solicitudes presentadas a índices 11 y 16 de Samai por la apoderada de la parte demandante, como se observa a continuación: Fecha de actuación Actuación adelantada en segunda instancia en el expediente 15001-33-33-012-2021-00093-00/01 12 de agosto de 2024 Se repartió el expediente al despacho del magistrado Néstor Arturo Méndez Pérez del Tribunal Administrativo de Boyacá quien había fallecido.
(Samai, índice 2) 16 de agosto de 2024 Pasa el expediente al despacho (magistrado Luis Ernesto Arciniegas Triana (E)) (Samai, índice 3) 30 de septiembre de 2024 Auto admite recursos de apelación contra sentencia de primera instancia y niega la solicitud de prueba de oficio. (Samai, índice 4) 1 de octubre de 2024 Pasa expediente a la Secretaría. (Samai, índice 5) 17 de octubre de 2024 La apoderada de la demandante aporta memorial (se desconoce la totalidad del contenido por encontrarse clasificada) (Samai, índice 11) 1 de noviembre de 2024 Se designa como nueva titular del despacho a la magistrada Angélica Alexandra Sandoval Ávila.
(Samai, índice 12) 1 de noviembre de 2024 Ingresa expediente al despacho (Samai, índice 13) 18 de mayo de 2025 Se recibe memorial de la señora Diana Alejandra Ibañez Rodríguez (se desconoce su contenido por encontrarse clasificada) (Samai, índice 14) 29 de mayo de 2025 Se recibe memorial del señor Wilson Leonardo Rodríguez Saavedra (se desconoce su contenido por encontrarse clasificada) (Samai, índice 15) 28 de noviembre de 2025 Se recibe memorial de la apoderada de la demandante (se desconoce la totalidad del contenido por encontrarse clasificada) (Samai, índice 16) 13 de febrero de 2026 Auto que resuelve dos solicitudes de la apoderada de la parte demandante, una relacionada con entrega de información del expediente a otra profesional del derecho y la otra pidiendo certificación para concurso de méritos, peticiones que según el auto obran a «índice 11 y 16 de la plataforma SAMAI». 13 de febrero de 2026 Pasa expediente a la Secretaría 12 de marzo de 2026 La Secretaría del Juzgado atendió las dos solicitudes.
Entre ellas expidió certificación para concurso a la apoderada de la parte demandante indicándole tiempo en el que ha actuado como apoderada en ese caso e indicando que el proceso 2021-00093-01 se encuentra «en turno para proferir sentencia de Segunda Instancia.». (Samai, índice 22 y 23) 12 de marzo de 2026 Pasa expediente nuevamente al despacho (Samai, índice 24) Por lo anterior, la Sala considera que la magistrada Angélica Alexandra Sandoval Ávila no ha incurrido en una mora judicial injustificada, provocando 17 Se precisa que el expediente remitido por el tribunal no cuenta con la totalidad de las piezas procesales, especialmente los memoriales que han enviado las partes en segunda instancia. A su vez, de la revisión del Sistema de Gestión Samai del Tribunal no es posible acceder a los mismos documentos dado que aparecen como «clasificados».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un retardo deliberado, más aún cuando estando el expediente al despacho para dictar sentencia de segunda instancia se procedió a dictar auto para resolver las dos solicitudes de la apoderada de la parte demandante, como se evidenció de la información visible en el Sistema de Gestión Samai.
Sumado a que la magistrada dijo que «una vez ingrese al Despacho para sentencia se someterá al turno en que se encontraba, dándole la mayor prioridad posible, con el fin de proyectar la sentencia a que haya lugar». Por lo tanto, la Sala considera que, aunque la autoridad judicial accionada aún no ha decidido de fondo el asunto, en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada, al no evidenciarse que la autoridad judicial accionada haya actuado con negligencia o retardo deliberado.
En consecuencia, por no advertir vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora, se negarán las pretensiones de la acción de tutela interpuesta. 5.3. Esta Sala no pasa por alto las circunstancias particulares del caso de la señora Elba Lucía Moreno López, quien de acuerdo con lo afirmado en el escrito de tutela padece de «neuralgia del trigémino (enfermedad suicida)» y se encuentra medicada con «carbamazepina y “Pregabalina 25 mg- Lyrica Pfizer».
Sin embargo, del análisis de la prueba denominada «historia clínica» que se aportó con el amparo, que contiene 5 páginas, se advierte lo siguiente: (i) la descripción de un procedimiento que se le realizó a la accionante el 26 de septiembre de 2025, en razón al diagnóstico de dolor crónico y la orden de seguimiento de la misma fecha y por el mismo diagnóstico (2 páginas); y (ii) una historia clínica del 5 de agosto de 2025 que según se indica a pie de página consta aparentemente de 4 folios pero solo se aportan tres (falta el 2 folio), cuya paciente sería la señora Elba Lucía Moreno López de 51 años, quien acudió a una evaluación para un diagnóstico de dolor crónico.
Sin embargo, en el folio 3 se menciona que los antecedentes de la enfermedad son: «PACIENTE DE 21 AÑOS DE EDAD CON ANTECEDENTE DE NEURALGIA DE NERVIO ESFENOPALATINO, HA REQUERIDO 08/08/2024 BLOQUEO ESFENOPLATATINO TRANSNASAL Y 28-03-2025 INTERVENCONISTA DEL DOLOR BLOQUEO CERVICAL TON Y C3-C5 DERECHO, PCIENTE HABIA PRESENTADO MEJOPRIA DEL 50% POSTERIOR A PROCEDIMINETO SIN EMABRGO REFIERE CUADRO CLINICO CONSISTENTE EN DOLOR INTENSO A NIVEL CERVICAL DERECHO.
EN MANEJO FARMACOLOGICO. DOLOR A LA PERCUSION NERVIO SUPRAORBITARIO, PREDOMINIO SINTOMAS A NIVEL CERVICAL DERECHO» (Sic a toda la cita) De lo anterior, es posible advertir que se hace referencia a una paciente de 21 años, lo que no coincide con la información de la señora Elba Lucía Moreno López, y tampoco se advierte que se encuentre completa la historia clínica dado que faltaría un folio.
A su vez, la apoderada de la parte actora manifestó que el tribunal en segunda instancia contaba con la historia clínica, no obstante, no fue posible verificar la totalidad del contenido de los memoriales enviados que obran en el Samai del Tribunal para determinar que allí se había puesto de presente la situación ante la magistrada ponente (archivos que son clasificados) documentos que no fueron aportados a esta acción ni por la accionante, ni por el tribunal y no fue posible realizar la revisión de manera directa dada su restricción. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00891-01 Demandante: Elba Lucía Moreno López 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma no se observó que la apoderada de la señora Moreno López hubiera presentado solicitud de prelación de fallo bajo las causales establecidas en la ley ante el tribunal.
Pese a lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste a la accionante, de estimarlo procedente y porque su situación se enmarque en alguno de los supuestos previstos en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, de solicitar ante el Tribunal Administrativo de Boyacá la prelación de su proceso en el turno para fallo. 6.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará el fallo del 5 de marzo de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A al concluir que la autoridad judicial accionada no ha transgredido los derechos fundamentales de la accionante en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-012-2021-00093-00/01.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 5 de marzo de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.
PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5. Por Secretaría modificar en el Sistema de Gestión Samai el nombre de la accionante en el entendido que se trata de la señora Elba Lucía Moreno López. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador