CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00060-00(59242) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA-CDMB Demandado: CARLOS OCTAVIO GÓMEZ BALLESTEROS Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA-Para conocer las repeticiones contra representantes legales de entidades del orden nacional.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN REPETICIÓN-Subrogación legal de derechos en repetición. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. PRUEBA TRASLADADA-Valor probatorio. ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable en hechos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001. ACCIÓN DE REPETICIÓN- Presupuestos y condiciones para su ejercicio. PRESUPUESTOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN-Condición de servidor o exservidor público, la obligación reparatoria a cargo del Estado, el pago y la conducta dolosa o gravemente culposa.

OBLIGACIÓN REPARATORIA A CARGO DEL ESTADO-Primer presupuesto de la acción de repetición. VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL PARA DE PAGO DE CONDENAS-Como la sentencia condenatoria quedó ejecutoriada en vigencia del CCA, el pago de condenas está regulado por los artículos 177 y 178 CCA. INDEXACIÓN-Procede por pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.

INDEXACIÓN DE LA DEVOLUCIÓN DE UN TRIBUTO-No es una obligación reparatoria a cargo del Estado. COSTAS-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en única instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de mayo de 2005[1] y en el artículo 182A CPACA, decide en única instancia, por sentencia anticipada, la demanda de repetición interpuesta por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga contra Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros.

SÍNTESIS DEL CASO El 16 de julio de 2003, Fredy Antonio Anaya Martínez –Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga–, por Resolución nº. 000640, distribuyó la contribución por valorización del proyecto «canalización de la quebrada La Iglesia» y fijó los valores de los predios beneficiados con la obra.

Un tribunal anuló el acto por falta de competencia y ordenó devolver las sumas indexadas pagadas por los contribuyentes. Como la entidad devolvió el valor pagado indexado, demandó en repetición al funcionario y al secretario general para que asumieran el pago de las sumas.

ANTECEDENTES El 27 de octubre de 2016, la Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de Bucaramanga –en adelante CDMB–, a través de apoderado judicial, formuló demanda de repetición contra Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros, para que se les declarara patrimonialmente responsables del pago de una indexación de condena judicial.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que, en 1998, la CDMB decretó la contribución por valorización del proyecto «canalización de la quebrada La Iglesia» y, en julio 2003, distribuyó la contribución en cada predio beneficiario de la obra. El Tribunal Administrativo de Santander anuló el acto de distribución respecto de dos inmuebles de la Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. y ordenó a la CDMB devolver a esa empresa las sumas recaudadas por la contribución, debidamente indexadas.

La entidad devolvió $131.969.392,99 por el tributo pagado más indexación. Adujo que los demandados –como director y secretario general, respectivamente– no tenían competencia para fijar el sistema y método de distribución del tributo. El 9 de marzo de 2018, se admitió la demanda y se ordenó su notificación personal al demandado y al Ministerio Público.

En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, Carlos Octavio Gómez Ballesteros afirmó que no participó en la expedición del acto administrativo anulado y que el acto se ajustó al Acuerdo 865 de 1998, estatuto del sistema de contribución por valorización expedido por el Consejo Directivo. Agregó que la entidad –al momento de distribuir la contribución– no conocía la sentencia C-155 de 2003 y que esta solo generaba efectos después de notificada.

Fredy Antonio Anaya no contestó la demanda. El 11 de noviembre de 2022, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas documentales y trasladadas solicitadas por las partes, para dictar sentencia anticipada (art. 182A CPACA). El 7 de marzo de 2023, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

Fredy Antonio Anaya Martínez alegó que la entidad demandante no sufrió daño patrimonial, porque la sentencia condenatoria le ordenó devolver los dineros de un tributo. Ese dinero, entonces, nunca debió entrar a su patrimonio. La demandante reiteró lo expuesto y agregó que el primer presupuesto de la acción de repetición se cumplía, porque la condena no solo ordenó la devolución de una contribución, sino que esas sumas debían estar indexadas.

La indexación –alegó– fue un perjuicio real a las finanzas de la entidad y se originó en el dolo y la culpa grave de los funcionarios. El Ministerio Público conceptuó que no era procedente condenar en repetición a los servidores públicos, pues la devolución indexada de los tributos no supuso un daño antijurídico para la entidad demandante.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001.

El Consejo de Estado es competente para decidir en única instancia este proceso, de conformidad con el artículo 149.13 CPACA y el parágrafo 1º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, vigentes para la fecha de presentación de la demanda, según los cuales estudia la acción de repetición que se ejerza contra los representantes legales de entidades del orden nacional.

Acción procedente 2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 CN, art. 142 CPACA, inciso 1º del art. 2 Ley 678 de 2001 y arts. 1668.3 y 1670 CC).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones en acciones de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectuado por la entidad, según el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 –antes de su modificación por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022– o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 10 meses de que trata el inciso 2º del artículo 192 CPACA.

La demanda se interpuso en tiempo –27 de octubre de 2016– porque el pago de la condena se hizo el 4 de mayo de 2016 [hecho probado 8.5]. Legitimación en la causa 4. La subrogación es la transmisión de los derechos del acreedor a un tercero que paga la obligación, en nombre del deudor, la cual puede tener origen en la ley o en el acuerdo de voluntades (arts. 1630, 1666, 1667 y 1668 CC).

Por virtud de la ley o el contrato, quien pagó la obligación se subroga en todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas que tenía el antiguo acreedor contra el deudor principal, como contra terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda (art. 1670 CC). De modo que, por transmisión o traspaso de los derechos del acreedor viene a ocupar su lugar (subrogación legal o convencional), pues la deuda no se extingue y solo cambia al acreedor[2].

El artículo 90 CN, desarrollado por el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, establece que la entidad que pagó la condena, por los perjuicios que sufrió un tercero con ocasión de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o exservidor público, estará legitimada para el ejercicio de la acción de repetición. Se trata, pues, de un evento de subrogación legal, en virtud del cual la entidad tiene derecho a repetir lo pagado –por ministerio de la ley– contra el servidor público que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, dio origen a la condena contra el Estado.

La Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de Bucaramanga –CDMB– está legitimada en la causa por activa, pues fue la entidad pública que devolvió una suma de dinero de un tributo, indexada y derivada de una sentencia judicial [hechos probados 8.4 y 8.5]. Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros están legitimados en la causa por pasiva, pues fueron los servidores públicos que –según la demanda– con su conducta gravemente culposa o dolosa dieron lugar a la devolución de unos tributos indexados producto de una sentencia judicial.

El primero era el director general de la demandante para la época en que se expidió el acto administrativo declarado nulo y el segundo era el secretario general en esa misma fecha, según da cuenta copia simple de certificados expedidos por el coordinador de gestión de talento humano de la CDMB (f. 56 y 60 c. 1). II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la devolución de un tributo indexado a un contribuyente es una obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante.

III. Análisis de la Sala 5. Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 6. El demandado Carlos Octavio Gómez Ballesteros solicitó, como prueba trasladada, un expediente de repetición contra los demandados por hechos similares a los del presente proceso (f. 178 c. 1 Índices 88 y 89 SAMAI).

Conforme al artículo 174 CGP, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas.

La misma regla se aplicará a las pruebas extraprocesales. Las pruebas serán valoradas, porque fueron practicadas con audiencia de la parte contra quien se aducen. 7. Las providencias judiciales son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y las actuaciones procesales[3]. La sentencia del 11 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander, será valorada. 8.

De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1. El 13 de julio de 1998, el Consejo Directivo de la CDMB, por Acuerdo n°. 866, decretó la la contribución por valorización del proyecto «canalización de la quebrada La Iglesia». Conforme al documento, la obra tendría lugar en Bucaramanga y Girón, Santander.

El 2 de diciembre de 1999, el Consejo Directivo expidió el Acuerdo n°. 879, que aclaró el Acuerdo n°. 866 y asignó al director general la competencia para distribuir el tributo, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 000640 de 2003 (índice 95 Samai, f. 21-31, páginas 9-19). 8.2. El 16 de julio de 2003, por Resolución nº. 000640, Fredy Antonio Anaya Martínez –director general de la CDMB– distribuyó la contribución por valorización del proyecto «canalización de la quebrada La Iglesia» y fijó los valores de los predios beneficiados con la obra.

Conforme al documento, para la distribución se tuvieron en cuenta varios factores como sistema y método para fijar la contribución, según da cuenta copia simple de la resolución (índice 95 Samai, f. 21-31, páginas 9-19). 8.3. La Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. era beneficiaria del proyecto y una de las obligadas a pagar la contribución por valorización, y la CDMB fijó la cuota total del tributo y la cuota mensual, según da cuenta copia simple de la Resolución nº. 000640 de 2003 (índice 95 Samai, f. 21-31, páginas 9-19). 8.4.

La Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución nº. 000640 de 2003, según da cuenta copia simple de la demanda (índice 95 Samai, f. 39- 58, páginas 58-78). 8.5. El 11 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander declaró la nulidad de la Resolución nº. 000640 de 2003 en cuanto a la asignación directa e individual de la contribución por valorización de la Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. Según el documento, la CDMB no tenía competencia para fijar el sistema y método de distribución de la contribución por valorización, pues esta función estaba reservada para el Congreso, y ordenó la devolución de las sumas pagadas por concepto de este tributo, según da cuenta copia simple de la sentencia (f. 37-50 c. 1). 8.6.

El 4 de mayo de 2016, la CDMB pagó $131.969.392,99 a la Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P., por concepto «devolución de contribución por valorización ordenada en sentencia». De esa suma, $50.947.281 correspondía al valor pagado por la sociedad más $81.022.111,99 de incremento del IPC, según da cuenta certificado original de la coordinación del grupo financiero de la CDMB (f. 51 c. 1), copia auténtica del comprobante de egreso n°. 2016000955 (f. 52 c. 1), copia simple del comprobante del banco Davivienda (f. 54 c. 1), y copia auténtica de la demanda y de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho (índice 95 Samai, f. 39-58, páginas 58-78; y f. 37-50 c. 1).

Régimen jurídico aplicable 9. Como los hechos que produjeron la condena ocurrieron el 14 de diciembre de 2006, el régimen vigente aplicable a la acción de repetición es la Ley 678 de 2001 que entró en vigor a partir de su publicación en el Diario Oficial nº. 44.509, el 4 de agosto de 2001 La Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, por ello, los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen enteramente por ella[4].

En lo sustancial la Ley 678 de 2001 no solo previó el objeto, noción y finalidades de este medio de control, sino que, al calificar la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público, estableció unas «presunciones legales» (artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001) que admiten prueba en contrario de conformidad con el artículo 66 CC.

La Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5º y 6º encontró que estaban ajustados a la CN, pues esas «presunciones» no implican atribución inmediata de responsabilidad del demandado, al ser mecanismos procesales que buscan que la entidad pruebe el supuesto de hecho de la presunción alegada y el demandado, mediante prueba en contrario, lo desvirtúe para eximirse de responsabilidad.

Para la Corte, de esta forma se garantiza el derecho de defensa, el debido proceso y un equilibro en el debate probatorio[5]. El artículo 243 CN dispone que los fallos que la Corte Constitucional dicte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Una vez en firme y ejecutoriada la decisión, esta tiene fuerza vinculante, obligatoria para todos, incluidos, por supuesto, los jueces de la República.

Si la Corte condiciona la decisión de constitucionalidad de un precepto legal, esa interpretación condicionada descarta expresamente otras interpretaciones posibles. Las sentencias interpretativas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad alteran parcialmente el contenido de la disposición, al tiempo que expulsa del ordenamiento cualquier otra interpretación que admita la norma acusada.

Presupuestos para la procedencia de la acción de repetición 10. La procedencia de la acción de repetición –a más de la condición de servidor o exservidor público, que ya fue analizada [núm. 4]– requiere: (i) la obligación reparatoria a cargo del Estado; (ii) el pago y (iii) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas[6].

Primer presupuesto: La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante 11. El primer presupuesto para que proceda la acción de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor suyo. La obligación de la entidad estatal, por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, de naturaleza judicial o extrajudicial, conforme al artículo 2° de la Ley 678 de 2001. 12.

El artículo 308 CPACA dispone que los procesos que estaban en curso cuando entró en vigencia esa ley seguirían con el régimen jurídico anterior y, por ello, las entidades deben pagar las sentencias condenatorias de los procesos tramitados con el CCA en el término indicado en ese código, es decir, dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria (inciso 4, art. 177 CCA).

Como la sentencia que dispuso la devolución de un tributo se dictó en un proceso tramitado por el CCA, las normas aplicables son, precisamente, los artículos 177 y 178 del CCA 13. El artículo 178 CCA dispone que la liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse, en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y el ajuste de esas condenas sólo podrá determinarse a partir del índice de precios al consumidor, o al por mayor.

El pago efectivo es la prestación de lo que se debe (art. 1626 CC) y el pago deberá hacerse bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación (art. 1627 CC). El artículo 178 CCA, al disponer el ajuste monetario en las condenas, reconoce el deterioro de la moneda y la obligación de incluir ese ajuste en las sumas líquidas reconocidas en las decisiones judiciales.

La indexación de valores –en estos casos– se fundamenta en el fenómeno económico de la inflación, por la pérdida notoria de la capacidad adquisitiva de la moneda. De sostenerse en el tiempo los mismos valores nominales de la moneda, podría configurarse un enriquecimiento sin causa para el Estado y un correlativo empobrecimiento para el beneficiario de la condena.

La corrección o actualización monetaria es, entonces, un deber normativo para la liquidación de sumas líquidas y para los pagos ordenados en condenas judiciales. 14. Según la demanda, Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros –como director y secretario general, respectivamente– actuaron con culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de la ley, pues profirieron el acto administrativo que distribuyó una contribución por valorización y el acto fue declarado nulo por falta de competencia. Como la entidad devolvió de manera indexada las sumas pagadas por el tributo, alega que los demandados deben asumir la corrección monetaria.

Está acreditado que el 11 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander anuló la Resolución n°. 000640 de 2003 –expedida por la CDMB–, por falta de competencia y ordenó a la entidad la devolución indexada de la suma pagada por Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. [hecho probado 8.5]. El 4 de mayo de 2016, la CDMB pagó $131.969.392,99, a la Empresa de Aseo de Bucaramanga-EMAB S.A. E.S.P. por la devolución actualizada de la contribución [hecho probado 8.5].

Conforme a las pruebas, la decisión judicial ordenó la devolución de una suma dinero por el pago de un tributo y ese restablecimiento del derecho no fue de naturaleza reparatoria, es decir, no se trató de una indemnización a cargo del Estado por un daño antijurídico causado. La decisión judicial ordenó devolver las cosas al estado anterior del acto anulado y no implicó para la entidad demandante una pérdida patrimonial.

Aunque la suma se devolvió indexada, esa actualización monetaria representa –al momento de su devolución– el mismo valor que el contribuyente pagó en su momento, suma que, con el paso del tiempo, perdió capacidad adquisitiva [núm. 13]. Aunque la devolución de $131.969.392,99 al contribuyente fue consecuencia de una sentencia judicial, no fue el resultado de una obligación reparatoria y no implicó una pérdida patrimonial a la entidad demandante, pues se trató de la devolución de un tributo pagado con su respectivo reajuste monetario (art. 178 CCA).

No está acreditado, entonces, el primer presupuesto para que proceda la acción de repetición y, en consecuencia, se negarán las pretensiones. 15. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.

El artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho se tasarán en el 5% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.

Como las pretensiones se estimaron en $131.969.392,99, el demandante pagará la suma de $6.598.470 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso y FÍJASE la suma de seis millones quinientos noventa y ocho mil cuatrocientos setenta pesos ($6.598.470), por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE AMB/OAO ----------------------- [1] Acta n°. 15 de esa fecha. [2] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 26 de noviembre de 1935 [fundamento jurídico 8] en Gaceta Judicial, Tomo XLIII, nº. 1904, p. 393. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, Rad. 24.844 [fundamento jurídico 3.3.3.2]. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 [fundamento jurídico 2.2]. [5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-374 del 14 de mayo de 2002 [fundamento jurídico 6] y C-778 del 11 de septiembre de 2003 [fundamento jurídico 7]. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 [fundamento jurídico 2.1] y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 42.183 [fundamentos jurídicos 12, 13 y 15].