11001031500020260380800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Demandante: ANDRÉS FERNANDO QUINTERO VIVEROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra providencia judicial.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Andrés Fernando Quintero Viveros, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, al debido proceso, así como la aplicación de los principios de «destinación exclusiva de los recursos de la seguridad social», sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social y el de «intervención del Estado para garantizar el acceso a los servicios básicos».

Lo anterior con ocasión de los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por la autoridad judicial accionada dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-001, en el que se examina la legalidad del Decreto 415 del 20 de abril de 2026. 1 A este proceso se acumularon los expedientes: 11001-03-25-000-2026-00260-00; 11001-03-25 000-2026-00257- 00; 11001-03-25-000-2026-00255-00 y 11001-03-25-000-2026-00251-00.

Declarar que los autos accionados incurren en defecto sustantivo por inaplicación del artículo 16 de la Ley 100 de 1993, norma plenamente vigente que ordena el traslado de recursos al producirse el cambio de régimen del RAIS al RPM, y por la aplicación indebida del artículo 24 de la Ley 2381 de 2024, norma que se encuentra suspendida por la Corte Constitucional y que nunca entró en vigencia jurídica ni operativa.

TERCERA. Declarar que los autos accionados incurren en violación directa de la Constitución por omisión de los artículos 48 y 334 Superiores, al no ponderar el carácter irrenunciable de la seguridad social como servicio público de destinación exclusiva, la sostenibilidad financiera del sistema pensional, y el rol del Estado en la dirección económica para garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a los servicios básicos.

CUARTA. Ordenar al Consejo de Estado, Sección Segunda, que al resolver los recursos de súplica interpuestos contra los autos accionados, o al adoptar cualquier nueva providencia dentro del expediente 1023-2026 y acumulados, aplique el artículo 16 de la Ley 100 de 1993 como norma vigente e imperativa, y pondere en su decisión los mandatos de los artículos 48 y 334 de la Constitución Política, en especial el carácter irrenunciable de la seguridad social, la destinación exclusiva de sus recursos y la sostenibilidad financiera del sistema.

QUINTA. Ordenar a las Administradoras de Fondos de Pensiones que retienen los recursos de los afiliados trasladados al régimen de Prima Media que transfieran a Colpensiones los recursos de las cuentas individuales de dichos afiliados, incluyendo capital y rendimientos, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 100 de 1993 y sin necesidad del Decreto 415 de 2026 ni de ningún otro decreto reglamentario.2 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 24 de abril de 2026, el señor Jesús Hernando Baena Álvarez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Pretendió que se declare la nulidad del Decreto 415 del 20 de abril de 2026, mediante el cual se reglamentó la exigibilidad del traslado de recursos desde el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por Colpensiones, en virtud de la oportunidad de traslado prevista en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024.

Junto con la demanda, el actor solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del Decreto 415 de 2026. Para sustentar dicha petición, señaló que la ejecución del acto administrativo demandado podía consumarse antes de que se profiriera sentencia de fondo, circunstancia que haría ineficaz la providencia definitiva que llegara a adoptarse dentro del proceso de nulidad. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El conocimiento del proceso identificado con radicado 11001-03-25-000-2026-00253- 00 correspondió por reparto al despacho del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, integrante de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Para resolver la medida cautelar solicitada, en auto del 28 de abril de 2026, la autoridad judicial accionada efectuó un análisis preliminar dirigido a establecer si el Decreto 415 de 2026 había excedido los límites de la potestad reglamentaria. Para ello, comparó el contenido del artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, norma objeto de reglamentación, con las disposiciones del acto acusado, a fin de determinar si este se había limitado a desarrollar la ley o si, por el contrario, había introducido modificaciones sustanciales a su contenido.

Al adelantar dicho estudio, el despacho encontró que el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024 estableció una oportunidad excepcional de traslado de régimen pensional para determinados afiliados y dispuso, en su parágrafo, que los valores contenidos en las cuentas de ahorro individual de quienes hicieran uso de ese mecanismo continuarían siendo administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones hasta el momento en que se consolidara la pensión de vejez del régimen anterior.

La providencia indicó que el Decreto 415 de 2026 introdujo una regla distinta, al ordenar que las Administradoras de Fondos de Pensiones trasladaran a Colpensiones la totalidad de los recursos existentes en las cuentas de ahorro individual de los afiliados que hubieran hecho uso de la oportunidad de traslado, incluso respecto de quienes no habían consolidado su derecho pensional.

En consecuencia, consideró que el acto administrativo acusado no se limitó a desarrollar la disposición legal reglamentada, sino que alteró uno de sus elementos esenciales, relativo al momento en que debían trasladarse los recursos. Con fundamento en esas consideraciones, el despacho decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 415 del 20 de abril de 2026.

Posteriormente, el despacho advirtió que otros procesos de nulidad promovidos contra el mismo Decreto 415 de 2026 habían sido remitidos o repartidos para evaluar su eventual acumulación al expediente principal. En particular, identificó los procesos con radicados 11001-03-25-000-2026-00260-00, 11001-03-25-000-2026-00257-00, 11001-03-25-000-2026-00255-00 y 11001-03-25-000-2026-00251-00, todos dirigidos contra el mismo acto administrativo.

Por auto del 4 de mayo de 2026, el magistrado ponente resolvió acumular dichos procesos al expediente 11001-03-25-000-2026- 00253-00. Luego de la acumulación y a través de auto del 11 de mayo de 2026, el despacho procedió a resolver las solicitudes de medida cautelar formuladas en los procesos acumulados. La autoridad judicial accionada destacó que el artículo 24 de la Ley 2381 de 2024 creó el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo como un mecanismo de reserva financiera orientado a contribuir a la sostenibilidad del sistema pensional en el largo plazo.

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Además, señaló que el legislador dispuso que dicho fondo se nutriría, entre otras fuentes, de la totalidad de los ingresos provenientes de los traslados materializados en virtud de la oportunidad excepcional prevista en el artículo 76 de la misma ley.

A partir de lo anterior, el despacho concluyó preliminarmente que los recursos objeto del traslado excepcional tenían una destinación legal específica definida por el legislador, consistente en su incorporación al Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo. Por esa razón, estimó que el Decreto 415 de 2026 desconoció esa destinación al asignar dichos recursos a Colpensiones, lo cual, en criterio del despacho, no correspondía a un aspecto susceptible de ser definido por vía reglamentaria.

En consecuencia, decretó la suspensión provisional del Decreto 415 del 20 de abril de 2026. Lo anterior, comoquiera que el acto acusado habría excedido la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, al desatender la voluntad del legislador sobre la destinación específica de los recursos del sistema pensional. 1.4. Fundamentos de la vulneración El accionante sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto habrían suspendido el traslado de recursos desde el RAIS hacia Colpensiones con fundamento en una lectura normativa incompleta.

En su criterio, el Consejo de Estado basó su decisión en la inaplicabilidad del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo previsto en el artículo 24 de la Ley 2381 de 2024, pese a que dicha disposición se encuentra suspendida por la Corte Constitucional y, por tanto, no habría entrado en vigencia. Afirmó que la autoridad judicial accionada omitió aplicar el artículo 16 de la Ley 100 de 1993, norma que, a su juicio, se encuentra plenamente vigente y regula de manera directa la situación jurídica examinada.

Según explicó, dicha disposición establece la incompatibilidad entre regímenes pensionales y ordena que, cuando una persona se traslada del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media, debe transferirse el saldo de su cuenta individual. Asimismo, señaló que los autos accionados vulneraron directamente la Constitución, en particular los artículos 48 y 334 superiores.

Frente al primero, adujo que las decisiones permiten que las Administradoras de Fondos de Pensiones retengan recursos de la seguridad social pertenecientes a personas que ya no son sus afiliadas, sin título legal para ello. Además, afirmó que dichas providencias obligan a Colpensiones a asumir el pago de mesadas pensionales con cargo al Presupuesto General de la Nación, pese a que los recursos destinados a financiarlas se encuentran en cuentas administradas por fondos privados.

En relación con el artículo 334 constitucional, el accionante indicó que el Consejo de Estado omitió ponderar el deber del Estado de garantizar la continuidad y sostenibilidad financiera del sistema pensional público como expresión de su función de dirección general de la economía. Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.5.

Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Admisión de la tutela A través de proveído del 25 de mayo de 2026, se resolvió: i) admitir la acción de tutela; ii) ordenar la notificación del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar que integra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B3; iii) vincular en calidad de terceros con interés a los señores Jesús Hernando Baena Álvarez, Reinaldo Cruz Figueroa, Juan Esteban Aguirre Espinosa, Daniel de Jesús Esmeral Jaramillo y Abelardo Gabriel de la Espriella Otero [actores del proceso de nulidad simple]4, a la Nación, Presidencia de la República5, al Ministerio del Trabajo6 y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 [extremo pasivo del medio de control] y a Colpensiones8 [A.F.P. a la que está afiliado el actor]; y iv) oficiar a la autoridad judicial accionada para que alleguen copia del proceso de nulidad radicado 11001-03-25 000-2026-00253-00 con los procesos que le fueron acumulados. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, se recibieron las siguientes: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B El magistrado ponente de las decisiones enjuiciadas solicitó declarar improcedente la acción de tutela.

Como fundamento de su solicitud, sostuvo que el accionante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no es parte ni tercero interviniente dentro del medio de control de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-00 y sus procesos acumulados, escenario en el que fueron proferidas las providencias cuestionadas. En ese sentido, afirmó que no acreditó una afectación directa, concreta y particular derivada de las decisiones censuradas.

Igualmente, señaló que no se satisface el requisito de subsidiariedad, pues el actor disponía de mecanismos judiciales ordinarios para plantear las consideraciones que ahora expone en sede constitucional. Al respecto, indicó que podía solicitar su intervención dentro del proceso de nulidad en calidad de coadyuvante de la parte demandada y participar en el debate cautelar, así como apoyar los recursos de súplica interpuestos contra las providencias que decretaron la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 3 Notificación enviada a ces2secr@consejodeestado.gov.co notifjbedoya@consejodeestado.gov.co tutelasportocarrero@consejodeestado.gov.co notifebecerra@consejodeestado.gov.co sjaimesv@consejodeestado.gov.co javilas@consejodeestado.gov.co dcogoloj@consejodeestado.gov.co ces2secr@consejodeestado.gov.co. 4 Notificaciones enviadas a jhbaena@hotmail.com aguirreespinosaesteban@gmail.com reinaldo.cruz.f@me.com abdelaesprie la@delaesprielalawyers.com linafernandez@delaesprie lalawyers.com. 5 Notificación enviada a notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co contacto@presidencia.gov.co marthacorssy@presidencia.gov.co denunciasfuncionarios@presidencia.gov.co. 6 Notificación enviada a notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co contactenos@mintrabajo.gov.co. 7 Notificación enviada a notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co atencioncliente@minhacienda.gov.co. 8 Notificación enviada a notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co contacto@colpensiones.gov.co.

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Asimismo, manifestó que la solicitud de amparo no demuestra de manera suficiente la vulneración de los derechos fundamentales invocados, puesto que no explica ni acredita cómo las decisiones judiciales cuestionadas habrían afectado concretamente sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso o a la vida digna.

Finalmente, sostuvo que la acción de tutela pretende reabrir el debate jurídico adelantado en el proceso ordinario de nulidad y controvertir la interpretación normativa efectuada por el juez natural, desconociendo el carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales. 1.6.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público La cartera, en calidad de tercero con interés dentro del trámite constitucional, solicitó acceder a las pretensiones de la acción de tutela y coadyuvó los argumentos expuestos por el accionante.

Alegó que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto procedimental al acudir al trámite excepcional de medida cautelar de urgencia previsto en el artículo 234 del CPACA, prescindiendo del contradictorio previo y limitando la participación de las entidades estatales interesadas sin que existiera, en su criterio, una justificación suficiente para restringir el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Agregó que esa irregularidad se habría profundizado con el auto del 11 de mayo de 2026, mediante el cual el despacho extendió los efectos del trámite cautelar de urgencia a los procesos acumulados.

De igual manera, afirmó que las decisiones cuestionadas incurrieron en un yerro sustantivo al fundamentar el análisis cautelar en disposiciones de la Ley 2381 de 2024 cuya eficacia jurídica fue suspendida por la Corte Constitucional. Reprochó que el Consejo de Estado utilizó como parámetro de control el diseño financiero asociado al Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo previsto en el artículo 24 de dicha ley, pese a que esa disposición no se encontraba produciendo efectos jurídicos.

Asimismo, argumentó que la autoridad judicial realizó una interpretación aislada y restrictiva del artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, al concluir que los recursos de los afiliados trasladados al Régimen de Prima Media debían permanecer en las Administradoras de Fondos de Pensiones hasta la consolidación del derecho pensional. Según el ministerio, dicha interpretación desconoció los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, eficiencia, solidaridad y unidad del sistema pensional, así como el deber estatal de adoptar medidas orientadas a garantizar la operatividad del régimen pensional en el contexto derivado de la suspensión parcial de la reforma pensional.

Finalmente, manifestó que las providencias acusadas desconocieron los mandatos previstos en los artículos 48 y 334 de la Constitución, al omitir valorar el impacto que la suspensión del Decreto 415 de 2026 podría generar sobre la sostenibilidad Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 financiera del sistema pensional y sobre la correspondencia entre las obligaciones asumidas por Colpensiones y los recursos destinados a respaldarlas. 1.6.3.

Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) La entidad sostuvo que la suspensión provisional del Decreto 415 de 2026 ha generado efectos negativos sobre la financiación del Régimen de Prima Media, por cuanto actualmente debe asumir el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales de miles de afiliados que ejercieron la oportunidad de traslado prevista en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, mientras los recursos acumulados en sus cuentas individuales continúan siendo administrados por los fondos privados de pensiones.

Asimismo, afirmó que las providencias accionadas incurrieron en defecto sustantivo al omitir la aplicación del artículo 16 de la Ley 100 de 1993 y de las disposiciones reglamentarias que desarrollan dicha norma. En su criterio, tal normatividad establece que cuando se produce el traslado de un afiliado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al Régimen de Prima Media, deben transferirse los recursos acumulados en la cuenta individual junto con sus rendimientos financieros.

No obstante, señaló que ninguno de los autos cuestionados examinó ni aplicó el marco jurídico pertinente. Igualmente, manifestó que el análisis efectuado por el Consejo de Estado se apoyó en normas cuya eficacia jurídica se encuentra suspendida por decisión de la Corte Constitucional. En particular, sostuvo que la argumentación desarrollada en el auto del 11 de mayo de 2026 parte de considerar que el legislador había definido como destinatario de los recursos trasladados al Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo previsto en el artículo 24 de la Ley 2381 de 2024, pese a que dicha norma se encuentra suspendida y el referido fondo no ha entrado en funcionamiento.

Finalmente, reiteró que las providencias judiciales desconocieron los mandatos contenidos en los artículos 48 y 334 de la Constitución Política, al no ponderar adecuadamente las consecuencias que la suspensión del Decreto 415 de 2026 genera sobre la financiación, sostenibilidad y funcionamiento del sistema pensional administrado por el Estado. 1.6.4.

Ministerio del Trabajo El Ministerio del Trabajo solicitó acceder a las pretensiones de la acción de tutela y coadyuvó los argumentos expuestos por el accionante. En su criterio, las providencias cuestionadas afectan los principios de solidaridad, eficiencia y sostenibilidad financiera que orientan el Sistema General de Pensiones, al permitir que las Administradoras de Fondos de Pensiones continúen administrando recursos correspondientes a afiliados que ya ejercieron su traslado al Régimen de Prima Media, mientras Colpensiones asume las obligaciones prestacionales derivadas de dicho traslado.

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La entidad consideró que las decisiones judiciales fueron adoptadas a partir de una interpretación parcial de la Ley 2381 de 2024, sin valorar adecuadamente el alcance del artículo 16 de la Ley 100 de 1993, disposición que, a su juicio, regula la transferencia de recursos entre regímenes pensionales y constituye un referente normativo relevante para resolver la controversia planteada alrededor del Decreto 415 de 2026.

Asimismo, manifestó que se vulneró el debido proceso porque el auto del 11 de mayo de 2026 fue proferido mediante el trámite excepcional de urgencia previsto en el artículo 234 del CPACA. Según indicó, esta circunstancia privó a las entidades demandadas de la posibilidad de intervenir oportunamente en el debate cautelar y ejercer plenamente sus derechos de defensa y contradicción. De igual manera, afirmó que la providencia incurrió en prejuzgamiento al formular conclusiones que corresponden al análisis propio de la sentencia de mérito, particularmente al sostener que el Decreto 415 de 2026 desconoció la voluntad del legislador y excedió los límites de la potestad reglamentaria.

Por ello, consideró que el examen realizado desbordó el ámbito propio de la decisión cautelar y anticipó aspectos que debían ser definidos al momento de resolver definitivamente la acción de nulidad. Finalmente, señaló que el proveído del 11 de mayo de 2026 presenta inconsistencias en el tratamiento jurídico otorgado al artículo 24 de la Ley 2381 de 2024, pues le reconoce relevancia como criterio interpretativo pese a encontrarse suspendido por decisión de la Corte Constitucional.

En ese orden, planteó que el Gobierno Nacional estaba habilitado para ejercer su potestad reglamentaria con el fin de garantizar la operatividad del sistema pensional y la protección de los recursos destinados a financiar las prestaciones a cargo de Colpensiones. 1.6.5. Asociación Colombiana de Administradores de Fondos de Pensiones y de Cesantía (Asofondos) Asofondos solicitó negar el amparo invocado.

Sostuvo que las providencias judiciales cuestionadas no vulneran los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital ni a la vida digna de los afiliados que ejercieron la oportunidad de traslado prevista en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024, puesto que la suspensión provisional del Decreto 415 de 2026 no afecta el reconocimiento ni el pago de las prestaciones a cargo de Colpensiones.

La asociación indicó que la controversia objeto del proceso de nulidad no recae sobre la destinación pensional de los recursos, sino sobre la entidad a la cual deben ser transferidos y el momento en que dicho traslado debe efectuarse. En ese sentido, afirmó que los recursos actualmente administrados por las AFP conservan su carácter de recursos destinados exclusivamente al financiamiento de prestaciones pensionales y no han sido utilizados ni pueden ser destinados a fines distintos de los previstos por el Sistema General de Pensiones.

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Asimismo, señaló que el artículo 16 de la Ley 100 de 1993, invocado por el accionante como fundamento para exigir el traslado inmediato de los recursos a Colpensiones, no resulta aplicable al supuesto regulado por el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024.

Explicó que la disposición de la Ley 100 busca impedir la distribución simultánea de cotizaciones obligatorias entre los dos regímenes pensionales, situación distinta a la de quienes ejercieron la oportunidad excepcional de traslado y realizan sus aportes exclusivamente al Régimen de Prima Media. Finalmente, advirtió que la oportunidad de traslado consagrada en la Ley 2381 de 2024 constituye un régimen especial y excepcional frente a las reglas generales de la Ley 100 de 1993, razón por la cual el tratamiento previsto para la administración y destinación de los recursos de los afiliados cobijados por dicho mecanismo debe analizarse a la luz de esa regulación especial y no de las disposiciones generales invocadas por el accionante. 1.6.6.

Juan Esteban Aguirre Espinosa El señor Aguirre Espinosa solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela. En primer lugar, sostuvo que el accionante carece de legitimación en la causa por activa, pues los planteamientos expuestos no se dirigen a la protección de derechos fundamentales de carácter individual, sino a la defensa de intereses relacionados con la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la administración de recursos públicos, asuntos que, en su criterio, corresponden al ámbito de los derechos e intereses colectivos.

En segundo lugar, afirmó que el mecanismo constitucional resulta improcedente por desconocimiento del requisito de subsidiariedad. Al respecto, señaló que las providencias cuestionadas fueron objeto de recursos de súplica que se encontraban en trámite ante el Consejo de Estado, escenario procesal previsto por el ordenamiento jurídico para revisar, modificar o confirmar las decisiones cautelares adoptadas dentro del proceso de nulidad.

En consecuencia, estimó que la acción de tutela pretende sustituir los mecanismos ordinarios de control judicial establecidos por el legislador para controvertir las decisiones cuestionadas. 1.6.7. Abelardo Gabriel de la Espriella Otero El señor de la Espriella Otero, a través de apoderado judicial, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento de varios de los requisitos generales exigidos para la procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales.

Por un lado, sostuvo que el accionante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no intervino como parte ni como tercero dentro del proceso de nulidad en el que fueron proferidas las providencias cuestionadas. En su criterio, aunque el medio de control de nulidad tenga carácter público, la legitimación para promover el mecanismo constitucional contra las decisiones allí adoptadas exige acreditar la Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 titularidad de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y una participación efectiva dentro del respectivo proceso judicial.

Por otro lado, afirmó que no se satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto la controversia se originó en un proceso judicial adelantado con observancia de las garantías propias del debido proceso y dentro de la competencia del juez natural. En ese sentido, señaló que la acción de tutela no puede emplearse como un mecanismo alternativo para sustituir los procedimientos ordinarios previstos por el legislador ni para reabrir debates jurídicos que corresponden a la jurisdicción competente.

Finalmente, indicó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues las inconformidades planteadas por el actor evidencian un desacuerdo con el análisis efectuado por el Consejo de Estado en el marco del estudio cautelar adelantado dentro del proceso de nulidad. Según explicó, la solicitud de amparo pretende reabrir una discusión de naturaleza eminentemente legal y obtener una nueva valoración de los argumentos examinados por el juez natural, finalidad que resulta incompatible con el carácter excepcional y subsidiario de la tutela contra providencias judiciales.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, los artículos 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.1 numeral 7° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

Lo anterior, por cuanto la acción constitucional se dirige contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.2. Cuestión previa La Sala advierte que al interior del auto admisorio del presente asunto no se ordenó la vinculación de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (Asofondos), toda vez que dicha entidad no figura como parte ni como tercero interviniente dentro del medio de control de nulidad en cuyo trámite fueron proferidas las providencias judiciales objeto de cuestionamiento.

No obstante, durante el trámite constitucional la mencionada asociación allegó escrito de intervención mediante el cual expuso argumentos orientados a oponerse a las pretensiones de amparo formuladas por el accionante. Tal circunstancia permite evidenciar que la controversia planteada en esta acción constitucional involucra intereses que guardan relación con la actividad de dicha agremiación, particularmente en atención a la discusión suscitada alrededor de la administración y destinación de los recursos correspondientes a los afiliados que hicieron uso de la oportunidad de traslado prevista en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se encuentran acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales respecto de los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por la autoridad judicial accionada dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25- 000-2026-00253-00? • ¿El señor Andrés Fernando Quintero Viveros posee legitimación en la causa por activa para cuestionar a través de la acción de tutela los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por la autoridad judicial accionada dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25-000- 2026-00253-00? En caso de ser afirmativa las respuestas a las anteriores interrogantes, se absolverá el siguiente problema jurídico: • ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con ocasión de los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-00, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante? Para resolver dichos problemas, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela;

(ii) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (iii) la legitimación en la causa por activa; y (iv) el caso concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable9. 2.5.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11 y declaró su procedencia.12 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela, que se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, obra como mecanismo que puede ser ejercido por toda persona «[…] por sí mismo o por quien actúe a su nombre […]», que pretenda obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos sean violados por la acción u omisión de cualquier autoridad estatal o eventualmente por una entidad particular.

En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991, «[…] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en los artículos 9 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 1°, 10°, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;

(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales13. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que «[…] Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto»14.

El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la «[…] acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]». La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200315, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre.

Por consiguiente, no se «[…] requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad […]»16.

En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: […] La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades17, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.

La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de 13Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 14«Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 de 1993». 15 M.P. Jaime Córdoba Triviño 16«Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991». 17«Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett».

Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela.

(Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso […].

Es así que la norma, aunada a la jurisprudencia vigente al respecto, establece como uno de los requisitos de procedibilidad, el hecho de que quien invoque este mecanismo para la protección de sus derechos fundamentales, se encuentre «[…] legitimado en la causa por activa […]», siendo exigible que el accionante sea quien detenta los derechos a proteger.

En relación con la legitimación en la causa, ésta «[…] es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […]»18. «[…] Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo […]»19.

Así, el artículo 86 Superior señala que la tutela puede ser ejercida por el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados: (i) en forma directa, (ii) por medio de representante legal (cuando se trata de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y/o personas jurídicas), (iii) a través de apoderado judicial, (iv) por intermedio de agente oficioso, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (v) por el defensor del pueblo y los personeros municipales. 2.7.

Caso concreto En lo que respecta a los cuestionamientos dirigidos contra los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por la autoridad judicial accionada dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-00, la Sala considera que no se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa, circunstancia que impide adelantar el estudio de fondo de los defectos que el accionante atribuye a dicha providencia judicial.

Como se expuso en las consideraciones generales de esta sentencia, la legitimación en la causa por activa es un presupuesto que exige que quien promueva el amparo sea el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, o actúe válidamente en nombre de este bajo alguna de las modalidades reconocidas por el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, corresponde al juez constitucional verificar que quien formula la solicitud de amparo se encuentre habilitado para reclamar la protección de los derechos cuya vulneración invoca. 18 Sentencia T-411 de 2017 19 T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En el presente asunto, de la revisión de las providencias judiciales cuestionadas y de los demás elementos de prueba obrantes en el expediente, no se advierte que el señor Andrés Fernando Quintero Viveros haya ostentado la calidad de parte dentro del dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25- 000-2026-00253-00, en el que se examina la legalidad del Decreto 415 del 20 de abril de 2026.

Por el contrario, se encuentra acreditado que dicho litigio fue promovido por los señores Jesús Hernando Baena Álvarez, Reinaldo Cruz Figueroa, Juan Esteban Aguirre Espinosa, Daniel de Jesús Esmeral Jaramillo y Abelardo Gabriel de la Espriella Otero contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que el aquí accionante hubiera intervenido en condición de demandante, demandado, tercero con interés legítimo o sujeto procesal de cualquier otra naturaleza.

Tampoco se demostró que el actor hubiese participado en dicho trámite como coadyuvante o interviniente, ni que hubiera solicitado su reconocimiento en alguna de esas calidades. De igual manera, no se observa que actúe como representante legal, apoderado judicial o agente oficioso de alguna de las partes que intervinieron en el referido proceso judicial.

En consecuencia, no existe elemento que permita concluir que la providencia cuestionada produjo una afectación directa e inmediata de sus derechos fundamentales susceptible de ser reclamada mediante la presente acción de tutela. La Sala destaca que, cuando la vulneración alegada se atribuye a una providencia judicial, la titularidad de los derechos fundamentales presuntamente afectados se encuentra, en principio, en cabeza de quienes participaron en el respectivo proceso judicial, esto es, las partes, terceros o coadyuvantes reconocidos dentro del trámite.

Por ello, la posibilidad de cuestionar una decisión judicial a través de la acción de tutela exige demostrar un vínculo jurídico concreto con el proceso en el que aquella fue proferida y una afectación directa derivada de su contenido. Así las cosas, al no encontrarse acreditada la calidad de sujeto procesal del señor Andrés Fernando Quintero Viveros dentro del medio de control de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-00, la Sala concluye que carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción constitucional contra los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. III.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: VINCULAR al presente trámite tutelar a la Asociación Colombiana de Administradores de Fondos de Pensiones y de Cesantía (Asofondos) en calidad de tercero con interés. Demandante: Andrés Fernando Quintero Viveros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2026-03808-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Andrés Fernando Quintero Viveros para cuestionar, a través de la presente acción de tutela, los autos dictados el 28 de abril y 11 de mayo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad simple identificado con radicado 11001-03-25-000-2026-00253-00 TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Salva el voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.