REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: MARÍA CAROLINA LAMUS BECERRA Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la demandante reclamó la protección a sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de la providencia judicial que confirmó parcialmente la sanción por responsabilidad fiscal que le impuso la Contraloría General de la Nación. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo frente a los defectos sustantivo y fáctico, y en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 21 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO. NEGAR el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la señora María Carolina Lamus Becerra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.” (archivo disponible en medio magnético en el índice 20 en SAMAI, negrillas del original).
I.
ANTECEDENTES La señora María Carolina Lamus Becerra a través de apoderada presentó acción de tutela1 en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado para la protección de su derecho constitucional fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, supuestamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 25000-23-41-000-2014-01422-01. 1 Escrito radicado el 21 de febrero de 2025 (índice 2 del aplicativo SAMAI) 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 1.
Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 del expediente digital de primera instancia disponible en SAMAI): 1) La señora María Carolina Lamus Becerra ocupó el cargo de Vicepresidenta Administrativa de SaludCoop EPS – organismo cooperativo (OC), entre el 24 de octubre del 2005 hasta el 2 de febrero del 2012 y, dentro de ese lapso en el periodo comprendido entre el 26 de octubre del 2005 y el 30 de enero del 2007 como miembro del Consejo de Administración de la EPS. 2) Como miembro del Consejo de Administración, estuvo presente en la sesión del día 31 de enero de 2006, según acta 136 en la que se aprobaron los estados financieros del año 2005, y en las otras sesiones a las que asistió solo tenía la calidad de vicepresidente administrativa y no tenía voto y, como consta en las actas, no intervino en la presentación ni aprobación de las operaciones que se informaron en dichas sesiones. 3) La Contraloría General de la Nación mediante auto 010 de 4 de abril de 2011, abrió indagación preliminar IP-010 del 2011 contra SALUDCOOP EPS para establecer si había una indebida utilización de los recursos parafiscales; después, mediante auto 000277 de 7 de noviembre de 2012 la contralora Delegada Intersectorial – Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción le imputó responsabilidad fiscal, a SaludCoop y a otras 56 personas y empresas vinculadas, dentro de las cuales relacionó a la señora Lamus Becerra, como presunta responsable por la conducta desarrollada, como vicepresidente administrativa y como miembro del Consejo de Administración, conducta cometida a título de culpa grave, por la lesión al patrimonio público en (ochocientos noventa y nueve millones cuatrocientos setenta y tres mil trescientos nueve pesos) $899.473.309.000.
En ese auto, se reseñó que en el periodo 2005 a 2010, la señora María Carolina Lamus hizo presencia como alto directivo en el Consejo de Administración y se afirmó que, debido a ello “manejó y dispuso recursos conforme a las decisiones que eran tomadas por los órganos de administración”. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 4) El proceso de responsabilidad fiscal continuó y el 13 de noviembre de 20132, se profirió decisión administrativa en la cual se declaró fiscalmente responsable a la demandante de manera solidaria con otros investigados, en cuantía de un billón cuatrocientos veintiún mil ciento setenta y ocho millones trecientos noventa y nueve mil setenta y dos pesos.
($1.421.178.399.972,78). 5) Contra la decisión anterior, la demandante interpuso recurso de apelación y alegó que no tuvo a su cargo la gestión fiscal de los recursos que manejaba la entidad; sin embargo, la decisión fue confirmada por decisión administrativa no. 0011 del 11 de febrero de 2014 expedida por la Contralora General de la República por las mismas razones indicadas en primera instancia. 6) El 28 de agosto de 2014, la demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento contra los actos sancionatorios expedidos por la Contraloría General de la República y alegó que no podía ser investigada como gestora fiscal, porque no se encontraba en el ejercicio de “la competencia y la capacidad jurídica para realizar uno o más de los verbos asociados a la gestión fiscal que define el artículo 3 de la ley 610 del 2000 (adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de las UPC giradas por el FOSYGA, así como a la recaudación, manejo inversión de las rentas”.
Como sustento de lo anterior, invocó la sentencia C-262 de 2013, en la que adujo que era posible evidenciar el vacío existente en cuanto al uso y la contabilización de las utilidades propias de las EPS; en dicha sentencia, la Corte Constitucional, al realizar un estudio de los antecedentes de la Ley 1438 de 2011 –que se expidió con posterioridad a los hechos que se imputaron a María Carolina Lamus–, observó que el uso de ese remanente de liquidez no requería que previamente la entidad hubiera incorporado las utilidades contables. 7) El 30 de mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la cual i) declaró la nulidad 2 “Si Lamus Becerra se hubiese sometido a las limitaciones que el régimen jurídico le imponía tanto a la empresa como a sus directivos, el daño no se hubiera generado.
Así puesto que fue por virtud del ejercicio de las funciones referenciadas, que intervino en la gestión fiscal de SALUDCOOP EPS OC., en una relación próxima y necesaria con dicha gestión fiscal, dada su vinculación ininterrumpida en ejercicio de cargos directivos, en las modalidades que se han referido, intervenciones con las que la imputada Lamus Becerra contribuyó a la destinación y apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público.
“[…]”. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo parcial del numeral primero de las decisiones administrativas de responsabilidad fiscal 01890 del 13 de noviembre de 2013, 00405 del 3 de febrero de 2014 y 011 del 11 de febrero de 2014, única y exclusivamente, en cuanto a que se le impuso a la señora María Carolina Lamus la obligación de resarcir al patrimonio público en la cuantía indexada de un billón cuatrocientos veintiún mil ciento setenta y ocho millones trescientos noventa y nueve mil setenta y dos ($1.421.178.399.072) y ii) se ordenó a la Contraloría General de la República, abstenerse de exigir y cobrar a la señora María Carolina Lamus dicha suma, sino únicamente los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2005 a 2010, que corresponden a la suma de $850.080.504.4653. 8) La demandante interpuso recurso de apelación y alegó que, por una parte, la condición de vicepresidenta de SALUCOP EPS no se asimila con el cargo de gestor fiscal, de manera que no era posible atribuirle responsabilidad fiscal, y por otra parte, no existe prueba, directa o indirecta, legalmente recaudada que demostrara con certeza que actuó con el conocimiento y la voluntad dirigida a permitir un desvío de recursos públicos por parte de terceros o de la propia SALUDCOOP, ni mucho menos con negligencia, impericia o imprudencia ni el título de imputación de culpa grave. 9) El 12 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la anterior decisión, tras considerar que, de la revisión del material probatorio, para la época de los hechos, la parte demandante tenía conocimiento de las Circulares Externas 26 de 2006 y 49 de 2008, que preveían que la inversión de recursos provenientes de las UPC en infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo. 10) Agregó que, su calidad de Vicepresidente de la organización, garantizaba el cumplimiento de las decisiones tomadas por el Presidente Ejecutivo, de manera que su tarea, conforme a las funciones del cargo, le exigía intervenir en la ejecución de los gastos ordinarios y extraordinarios de SaludCoop EPS OS y por consiguiente, era la 3 Se indicó que se le podía imputar la responsabilidad fiscal a María Carolina Lamus Becerra, por la conducta de haber participado en la aprobación del Consejo de Administración sobre los estados financieros y presupuestos de 2005 a 2007 y como vicepresidente administrativa en la gestión hasta 2010.
En lo que se refiere a la gestión como vicepresidenta administrativa, los razonamientos del Tribunal se estructuraron con fundamento en la apreciación de ser la demandante una de las personas del equipo directivo que se hacía presente en las reuniones del Consejo de Administración y conocía de todas las decisiones, respecto de lo cual desde el fallo fiscal se decidió que, por la sola presencia en las sesiones del Consejo de Administración y por conocer de lo que se dijo o trató allí puntualmente, “se infiere con total claridad que dichas transacciones sobre actividades operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración”. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo persona que tenía a su cargo la función de verificar el destino que tenía cada operación, así como la capacidad de conocer cómo operaba el desvío de recursos a través de los gastos administrativos. 11) El acto demandado hace especial énfasis no solo en las conductas de la parte demandante en su función como integrante del Consejo de Administración sino como Vicepresidente Administrativa, cuando afirmó que con su intervención en las aprobaciones presupuestales y de los estados financieros, en calidad de miembro de Consejo de Administración participó en el manejo inadecuado de los recursos parafiscales. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante adujo que la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental del debido proceso porque adolece de los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y fáctico (índice 2 en SAMAI). En su criterio, la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo porque, en primer lugar, en diversos párrafos de la sentencia se mencionó la culpa grave sin reparar en el concepto de la gravedad de la conducta bajo los parámetros definidos en el artículo 63 del Código Civil, como si fuera posible fundar el fallo fiscal en cualquier conducta que pudiera haber colaborado en el desvío de recursos a favor de SALUDCOOP. En segundo lugar, afirmó que se incurrió en defecto sustantivo por desconocer la sentencia C-438 del 30 de noviembre de 2022, también alegada en el escrito de apelación, mediante la cual la Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, con fundamento en un juicioso y completo análisis del control fiscal establecido en la Constitución Política Colombiana.
Adicionalmente cuestionó que se desconocieron los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C- 619 de 2002, C-572 de 2003, C-1040 de 2003, C- 824 de 2004, 979 de 2010 sobre la calidad de los recursos de la UPC, y la imposibilidad de distinguir o separar los recursos en la operación corriente de pago a las IPS y otros pagos propios de la operación comercial de la empresa. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo Para lo que interesa de esa providencia es relevante destacar el siguiente razonamiento de la citada Corte, fundante de su decisión “(…) prever que los particulares son responsables fiscales cuando, sin tener la calidad de gestores fiscales y por lo tanto sin realizar gestión fiscal alguna, participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al patrimonio público, especialmente cuando con su acción dolosa o gravemente culposa ocasionen daños a los bienes públicos, inmuebles o muebles, desborda la esfera de la vigilancia y el control fiscal y no permite en consecuencia deducir responsabilidad fiscal, so pena de violar los artículos 4, 119, 267, 268-5 y 272 de la Constitución Política.” Con total desconocimiento en la sentencia de segunda instancia, se reseñó la supuesta relación próxima de los actos que consumaron el daño fiscal y se reafirmó que “en relación con el ejercicio de la gestión fiscal, se remitía a lo ya expuesto sobre el particular y reitera que para que un sujeto sea imputable fiscalmente no necesariamente se requiere que sea el ordenador del gasto, sino que intervenga o incida en la gestión fiscal como gestor fiscal o en el desarrollo de una relación próxima, necesaria y determinante de la misma en la que se contribuya a la generación del daño fiscal”.
La falla de esa apreciación consistió en el razonamiento de las condiciones alternativas de imputación, se dijo que para la condena se requiere: ser gestor fiscal o persona determinante del daño; precisamente, allí se configuró una razón de la decisión desprovista de rigor, pues el precedente constitucional indica que el particular solo puede ser llamado a investigación y responsable de la gestión fiscal con la verificación de las tres condiciones necesarias y no alternativas: i) tener la calidad de gestor fiscal (por la naturaleza pública del recurso que administró) y ii) haber incurrido en una conducta dolosa o culposa en forma grave, determinante del daño (conexidad) y iii) debe acreditarse la existencia del daño fiscal; en su caso, no se probaron las dos primeras condiciones.
En relación con el defecto fáctico, alegó que se confirmó una sanción sin que exista prueba que soporte el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal, tampoco de la incidencia de la conducta de la demandante en la supuesta desviación de recursos, y menos de la modalidad de imputación de culpa grave por omisión, además, se omitió el análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandada que obraba en el expediente. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo El razonamiento de la imputación con responsabilidad fiscal, como miembro del Consejo, se basó exclusivamente en las actas, de allí se estableció el conocimiento de los informes que se presentaron al Consejo, de los estados financieros que se aprobaron; en su gestión como miembro del Consejo, el fallo se refirió a una sesión (Acta 134 de 2005), en la que se asignó responsabilidad fiscal a la demandante como culpable por violar lo dispuesto en la Circular 26 de febrero de 2006, acto administrativo e instrucción posterior a los hechos y conductas que se juzgaron.
La autoridad judicial asumió que al estar presente como vicepresidenta o al aprobar los estados financieros y presupuestos (2005 - 2007), la demandante fue culpable en forma grave de la desviación de recursos de la salud y, además, se le imputó la culpa grave por la omisión a un supuesto deber o función que le permitiera evitar el daño, deber que nunca se probó como definido ni ejecutado a su cargo, de manera previa a la conducta.
Tampoco se probó que el daño fiscal se hubiera causado por la “inadecuada administración, planeación y manejo de los recursos públicos del SGSSS” (numeral 159 de la sentencia), por parte de María Carolina Lamus Becerra, puesto que a ella no le correspondía administrar, planear o manejar las cuentas del SGSSS, que eran las de recaudo de los aportes de afiliados y deducción de la UPC, a través del Fosyga, ni las de las utilidades, excedentes o reinversiones. 3.
Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERA: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de MARIA CAROLINA LAMUS BECERRA y, en consecuencia, dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso de la referencia, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, número único de radicación: 25000234100020140142201, demandante: María Carolina Lamus, demandada: Contraloría General de la República, mediante la cual se confirmó la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDA: ORDENAR al Consejo de Estado Sección Primera que, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la providencia – o en el plazo que la Sala de Tutela determine-, profiera una nueva sentencia conforme a las directrices señaladas por la Sala de Tutela en su sentencia, 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo de acuerdo con las causales y razones invocadas por la demandante y acogidas en la parte motiva de la respectiva providencia. TERCERA: Notificar a la Contraloría General de la República para que, desde la fecha en que sea informada de la sentencia de tutela, suspenda cualquier acción coactiva, embargo o ejecución de bienes de María Carolina Lamus Becerra.
CUARTA: Instruir para que en la sentencia de reemplazo se ordene a la autoridad competente la terminación de los procesos de cobro coactivo, la eliminación del nombre y datos de la demandante en el registro responsables fiscales y del Boletín de la Contraloría General de la República y la anotación de la sentencia en el registro disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, en relación con la investigaciones que se le siguieron a la demandante con posible incidencia sobre la inhabilidad para contratar con el Estado y para ocupar cargos públicos.
QUINTA: Instruir a la Sección Primera del Consejo de Estado para que en la sentencia de reemplazo se conceda directamente -o para que determine al Tribunal a quo-, en orden a que se pronuncie sobre el restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad de los actos anulados, de acuerdo con lo probado en el proceso y con la debida actualización de las cifras.
SEXTA: Instruir a la Sección Primera del Consejo de Estado para que en la sentencia de reemplazo determine al Tribunal a quo, en orden a que, por auto, proceda a liquidar las costas, incluyendo las agencias en derecho, a favor de la demandante. SÉPTIMA: En caso de que la providencia que resuelva la tutela no sea impugnada o cuando quede en firme la impugnación, se solicita REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. OCTAVA: El contenido de la providencia, se debe publicar en la página web del Consejo de Estado y se solicita que se comunique a la Contraloría General de la Republica, a las entidades que conozcan de los embargos proferidos en cobro coactivo y a los terceros que se estime pertinente, para hacer valer los efectos de la decisión.” (archivo disponible en medio magnético en el índice 2 del aplicativo SAMAI, mayúsculas del original). 4.
La actuación en primer grado Por auto de 26 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, notificó a la Sección Primera del Consejo de Estado y vinculó a la actuación como terceros interesados a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Contraloría General de la República (índice 7 en SAMAI). 5.
La sentencia de primera instancia 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo El 21 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual negó la solicitud de amparo (índice 13 en SAMAI). Para el a quo, se cumplieron todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular el de la relevancia constitucional, dado que el asunto planteaba si la decisión objeto de reproche vulneró los derechos fundamentales de la demandante por incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
No obstante, la primera instancia consideró que no se configuró el defecto fáctico; señaló que no se acreditó una omisión en la valoración probatoria, toda vez que la autoridad judicial demandada realizó un análisis íntegro del material probatorio y concluyó que la condición de gestora fiscal, se encontraba acreditada con las funciones a su cargo, las cuales incluían el apoyo a la ejecución de decisiones del presidente ejecutivo, la intervención en la aplicación del gasto administrativo y la disposición sobre la infraestructura y la gestión administrativa de adquisiciones.
La imputación de culpa grave se basó en la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones, que contribuyeron a la destinación indebida de recursos, causando una pérdida y menoscabo del patrimonio público; pues, sin su participación como miembro del Consejo de Administración y luego como Vicepresidente administrativa, no se hubiera generado el daño fiscal atribuido (Debido a su intervención en la aprobación de presupuestos y estados financieros, así como en la gestión de gastos administrativos).
Igualmente concluyó que, en el expediente estaba demostrado que la Contraloría pudo evidenciar que la demandante tenía un conocimiento claro de cómo se manejaban los recursos públicos y su destino, debido a su rol y experiencia, lo que la hacía responsable del desvío de fondos, ya que sus acciones u omisiones contribuyeron a la pérdida de los recursos, todo esto fundado en los estados financieros, los libros de contabilidad certificados por la EPS, el informe técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la República, documentos de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC (actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables). 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo En cuanto a los referidos defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial sostuvo que, no se advierte que la decisión de la Sección Primera se hubiere proferido desconociendo el ordenamiento jurídico o las sentencias citadas en el escrito de tutela, por cuanto el fallo se fundamentó en el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, que establece que, los recursos de las instituciones de seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines distintos a los dispuestos en la norma; y en la sentencia SU-480 de 1997 de la Corte Constitucional que definió al Sistema de Seguridad Social en Colombia como mixto y estableció que los recursos que lo nutren, incluyendo las cotizaciones de empleadores y empleados, cuotas moderadoras, pagos compartidos, tarifas, bonificaciones de los usuarios y aportes del presupuesto nacional, deben destinarse a la función propia de la seguridad social y tienen carácter parafiscal.
La probada aprobación de presupuestos anuales y estados financieros permitieron la ejecución de inversiones y destinaciones de recursos que no estaban relacionados con la prestación de servicios de salud, es decir, gastos que debían cubrirse con recursos propios, y no del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), lo cual, constituye un incumplimiento grave de sus deberes, y evidencia una falta de diligencia que va más allá de la simple negligencia. 6.
La impugnación La demandante presentó impugnación en contra de la sentencia de primera instancia (índice 24 en SAMAI), la cual fue concedida por auto del 4 de junio de 2025 (índice 27 en SAMAI). Para sustentar el recurso, insistió en los argumentos presentados en el escrito de tutela y reafirmó que ella no era gestora fiscal de los actos probados en el proceso y no obró con culpa grave. 7.
Actuación en segundo grado Encontrándose el asunto de la referencia para ser proferida sentencia de segunda instancia, con auto de 25 de junio de 2025 el magistrado ponente de la presente providencia manifestó estar impedido para conocer de él con base en lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, por lo que solicitó ser separado del conocimiento del caso. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo Mediante auto de 2 de julio de 2025 se declaró infundado el impedimento manifestado por el aquí ponente4.
El 8 de julio de 2025, el expediente regresó al despacho para ser proferida sentencia de segunda instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: (i) finalidad de la acción de tutela y (ii) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 4 En esa providencia se consideró que la causal que sustentó el impedimento resultó infundada porque aunque actuó como ponente dentro del proceso No. 25000-23-41-000- 2014-01422-00, lo cierto es que, su intervención se limitó a la etapa preliminar de la primera instancia, actuación que no fue enjuiciada por la parte actora y, además, el magistrado no formó parte de la sala de decisión que profirió el fallo de primera instancia. Es más, los defectos alegados en la acción de tutela están encaminados a reprochar únicamente la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 por la cual se confirmó la decisión de anular parcialmente los actos por medio de los cuales se impuso sanción y se ordenó el pago únicamente de los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2005 a 2010, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la actora contra la Contraloría General de la República.
En la sentencia de primera instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo porque no encontró defectos en la providencia objeto de reproche constitucional. En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó la solicitud de amparo, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se exponen a continuación: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a la del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial5. 2) Revisada la acción de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 3) En efecto, la demandante reiteró los argumentos que planteó en el recurso de apelación contra la sentencia del 30 de mayo de 2024, en el cual controvirtió la decisión porque, en su criterio, no obra prueba de su condición de gestor fiscal, que los cargos de Vicepresidente y miembro del Consejo de Administración de SALUCOOP no se asimilan al de gestor fiscal, además, que no está probada la incidencia de la conducta de la actora en la supuesta desviación de recursos, y menos de la modalidad de imputación de culpa grave por omisión. 4) Para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, la demandante alegó que la autoridad judicial confirmó una sanción sin que existiera prueba que soportara el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal, tampoco de la incidencia de la conducta de la actora en la supuesta desviación de recursos, y menos de la modalidad de imputación de culpa grave por omisión, además, se omitió el análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la actora que obraba en el expediente ordinario. 5) El razonamiento de la imputación con responsabilidad fiscal, como miembro del Consejo, se basó exclusivamente en las actas, por violar lo dispuesto en la Circular 26 de febrero de 2006, acto administrativo e instrucción posterior a los hechos y conductas que se juzgaron; además, la autoridad judicial asumió que al estar presente como vicepresidenta o al aprobar los estados financieros y presupuestos (2005 - 2007), la demandante fue culpable en forma grave de la desviación de recursos de la salud y, además, se le imputó la culpa grave por la omisión a un supuesto deber o función que le permitiera evitar el daño, deber que nunca se probó como definido ni ejecutado a su cargo, de manera previa a la conducta. 6) A su vez, estos planteamientos fueron objeto de estudio por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 12 de diciembre de 2024, pues esa autoridad incluyó un acápite titulado “la ausencia de la condición de gestor fiscal de la parte demandante como vicepresidente”, y presentó las consideraciones que a continuación se transcriben: “[…] De la lectura de los actos acusados se tiene que la parte demandante, junto con los demás miembros del Consejo de Administración y otros Directivos de SALUDCOOP EPS OC., participó en las diferentes sesiones en la que se adoptaron de los estados financieros que reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, y por el contrario, 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo “[…] dichas transacciones sobre actividades operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración, durante esa vigencia. […]” 73.
Las funciones desarrolladas por la parte demandante, y conforme al material probatorio valorado por la parte demandada y el tribunal de instancia, consistieron en: i) apoyo a la ejecución de las decisiones por parte del Presidente Ejecutivo; ii) la intervención en la aplicación del gasto administrativo; iii) la disposición sobre la infraestructura y la gestión administrativa de adquisiciones. 74.
El acto acusado, fundado en material probatorio, manifestó que en su calidad de Vicepresidente de la organización, garantizaba el cumplimiento de las decisiones tomadas por el Presidente Ejecutivo, además de “[…] proponer estrategias para el adecuado control del gasto administrativo y asistir el eficiente desempeño del grupo en materia administrativa, puede deducirse que en el marco de sus funciones la imputada era consciente de que las partidas que se aprobaban en los estados financieros y en los presupuestos de la entidad se encontraban aquellas que como quedó plenamente establecido en el acápite del daño de esta Providencia, configuraron operaciones de desvío de los recursos parafiscales del SGSSS para aprovechamiento de la organización cooperativa y con menoscabo del patrimonio público. […]” 75.
De manera que su tarea, conforme a las funciones del cargo, le exigía intervenir en la ejecución de los gastos ordinarios y extraordinarios de SaludCoop EPS OS., y, por consiguiente, era la persona que tenía a su cargo la función de verificar el destino que tenía cada operación y por ende, la capacidad de conocer cómo operaba el desvío de recursos a través de los gastos administrativos. 76.
Respecto de lo que la recurrente afirma sobre la aprobación de los Estados Financieros y que dicha actividad no comporta acto de gestión fiscal, se reprocha de la sentencia apelada que omite pronunciarse sobre lo expuesto en la demanda sobre la asistencia de la demandante a las Asambleas donde se aprobaron los Estados Financieros, como invitado y sin representar a ningún asociado, hecho que no la convierte “[…] en manejador o administrador de recursos públicos. […]” 77.
El acto acusado hace especial énfasis no solo en las conductas de la parte demandante en su función como integrante del Consejo de Administración sino como Vicepresidente Administrativa, cuando afirmó que con su intervención en las aprobaciones presupuestales y de los estados financieros, en calidad de miembro de Consejo de Administración; y como ejecutora del gasto administrativo de los recursos parafiscales, en su calidad de Vicepresidente administrativa, contribuyó a la generación del daño, debido a su participación directa y su capacidad de conocer la concepción e implementación de operaciones, cuya ejecución debía hacer cumplir de acuerdo a las funciones a ella conferidas y que le permitían discernir que actuaría como herramienta para la destinación de recursos 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo públicos a otros menesteres distintos de los previstos para los parafiscales del SGSSS. 78.
Contrario a lo afirmado por la parte demandante en su recurso, el Tribunal si se pronunció respecto de la gestión fiscal que desempeñó, aspecto sobre el cual concluyó: “[…] Ahora bien, respecto de la gestión fiscal desarrollada por la parte actora, es claro que su participación en los hechos que son objeto del proceso y la conducta atribuida a quien fungiera primero como miembro del Consejo de Administración y luego como vicePresidente administrativa de SaludCoop EPS. […] 80.
Los argumentos expuestos en el recurso de apelación frente a este cargo se limitan a negar la gestión fiscal afirmando que no estaba dentro de sus funciones la ejecución de los gastos, ni el manejo o administración de los bienes o rentas de la EPS, cuando lo cierto, y así lo encontró probado el a quo, su actividad la desarrolló según las atribuciones legales y estatutarias con respecto a su cargo y en las conductas concretas como la intervención en la adopción de estados financieros, aprobación del presupuesto al punto que “[…] no haber mediado las actuaciones y omisiones de la demandante en calidad de miembro del consejo de administración y vicepresidente administrativo de Saludcoop, no se habría generado el detrimento de los recursos parafiscales de la salud, por tanto, sí existió el nexo de causalidad para declarar responsable fiscalmente a la demandante. […]” 107.
Se advierte que en el Fallo con responsabilidad fiscal 01890 de 2013 se mencionaron cada uno de los medios de prueba en los cuales se basaría la decisión, precisando que los estados financieros y los libros de contabilidad certificados de la EPS constituían un medio probatorio suficiente y eficaz sobre los hechos económicos investigados y de las conductas imputadas, así como los análisis de dichos hechos económicos presentados especialmente en el estado de flujos de efectivo y consignados en el Informe Técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la República designados para tal efecto; así, concretó que el acervo probatorio está conformado por los libros de contabilidad y otros papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC tales como actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables, así como los estados financieros del ente económico debidamente certificados y dictaminados, y el Informe Técnico que sirvió de soporte para la imputación, en el cual se analizan los hechos económicos evidenciados en los registros contables atendiendo a los criterios y métodos aceptados por las normas y la doctrina contable utilizando el análisis del estado de flujos de efectivo para determinar las fuentes de financiación del ente económico, entre otros métodos, además de las otras pruebas regularmente decretadas y practicadas en el proceso. 108.
En lo que se refiere a la demostración del daño, refiere la Contraloría, en el acto demandado, que tomó la información directamente de los libros de contabilidad, los Estados Financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos cooperativos y demás papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, que fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso.
Además, indica que para el período 1995- 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 2001 analizó los Estados de Flujos de Efectivo presentados por el método indirecto y los comprendidos entre los años 2002 a 2010 por el método directo. Así, precisa que el daño fiscal en este caso está determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados en efectivo a la empresa cooperativa SaludCoop y desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, por lo tanto, desviados del ciclo indisoluble que se agota con el pago oportuno de los proveedores de servicios de salud, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de manera que sólo reportan beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, como lo evidencian los estados financieros certificados, los libros de contabilidad y las actas de los órganos de dirección y administración del ente económico a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010”. 7) En cuanto a la ausencia de prueba que soportara la modalidad de imputación de culpa grave por omisión y la omisión del análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandante en la sentencia cuestionada se dijo: “123.
Como se observa, la parte demandante cuestiona la variación que tuvo el cargo entre el auto de imputación y el fallo con responsabilidad fiscal, con respecto a la calificación de la conducta. Al respecto debe decirse que existe prueba en el expediente administrativo sobre la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones que contribuyeron a la destinación y apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público.
Sin dicha participación primero como miembro del Consejo de Administración y posteriormente como Vicepresidente administrativa no hubiera estado en condiciones de generar el daño fiscal que se le atribuye, toda vez que como se vio en el acápite anterior, las operaciones de aprobación de presupuesto y adopción de estados financieros y luego, las de gastos administrativos, incluidas las que han sido objeto de imputación y estaban a cargo de la parte demandante […] 134.La Sala no acogerá los argumentos expuestos en el recurso, toda vez que, de la revisión del material probatorio, para la época de los hechos, la parte demandante tenía conocimiento de las Circulares Externas 26 de 2006 y 49 de 2008, que preveían que la inversión de recursos provenientes de las UPC en infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo.
En este sentido, era deber de las Entidades Promotoras de Salud asumir una administración absolutamente cuidadosa y prudente de los recursos recibidos por concepto de Unidad de Pago por Capitación - UPC, debiendo hacer uso de ellos para actividades dirigidas esencialmente a la prestación del Plan Obligatorio de Salud a sus afiliados y su administración, constituyéndose en irregular el uso de los recursos de la UPC, para otros fines […] 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 140.
Del análisis del acto acusado se tiene que la parte demandada hizo estudio de las diferentes conductas que la parte demandante ejerció, en un primero momento como integrante del Consejo de Administración, y en un segundo momento como Vicepresidente Administrativa. Respecto de su primera condición adujo que: “[…] En su condición de miembro el Consejo de Administración Dado (sic) que, como Directivo, la Señora María Carolina Lamus Becerra, ocupó inicialmente el cargo de integrante del Consejo de Administración, durante 2005 y 2006, se procede a estudiar su actuación e intervención en los hechos que se debaten.
Al analizar las funciones a cargo de dicho Consejo de Administración, conforme obra a folios 22733 […] 144. No obstante, el material probatorio da cuenta que conforme los estatutos de la EPS, y las propias actas de los consejos de administración, se aprobaban los presupuestos anuales que se sometían a consideración de este órgano por la Presidencia Ejecutiva y Administración de la EPS, y por otra, la administración de la EPS quedó habilitada para ejecutar durante el ejercicio, entre otras, las siguientes operaciones: honorarios asesoría jurídica, asesoría financiera, asesoría técnica por, arrendamientos (construcciones y edificios), gastos de viaje e inversión en infraestructura, partidas hacen referencia a gastos que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no pueden financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que dichas partidas aprobadas, solo podían atenderse con recursos propios. 145.
Respecto de la adopción de Estados Financieros, la parte demandada hace valoración probatoria de los resultados años tras año y que reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud. 146.
En su condición de Vicepresidente administrativa, las pruebas recaudadas por la parte demandada dan cuenta de su participación en la Asamblea General de Asociados, “[…] lo que permite vislumbrar que la imputada tenía acceso a todos los pormenores relacionados con la disposición de los gastos atribuibles a la organización. […]” 147.
Los informes presentados en la Asamblea permiten conocer la gestión administrativa tales como la coordinación nacional de nómina que amplió operaciones con la administración de nómina para empresas externas del Grupo SaludCoop, administrando 61 empresas del Grupo SaludCoop y 13 empresas externas con 496 funcionarios según se detalla. 148.
El acto acusado logró precisar además que se aplicó un instructivo avalado por la Vicepresidencia Administrativa para el proceso de predios en arrendamiento, se establecieron las minutas únicas para el contrato de arrendamiento, cesiones, otro si, transacciones y entregas. Igualmente se llevó a cabo el manejo de los arrendamientos en la dirección administrativa nacional con el fin de determinar el inventario de sedes en arrendamiento, conciliar ajustes y aplicar los incrementos en los meses y valores acordados, 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo evitando sanciones y multas que se estaban generando por estos conceptos. 149.
Así las cosas, la Sala advierte que la parte demandada no solo llevó a cabo un estudio pormenorizado del material probatorio, sino que llegó a conclusiones razonables en función de la conducta desplegada por la parte demandante, el daño al patrimonio, y la relación de causalidad existente entre una y otra al punto que con la experticia que su cargo le impone, tenía pleno conocimiento de sus decisiones, lo que permite endilgarle responsabilidad, sin que sea necesario ser ordenador del gasto, sino que intervenga o incida en la gestión fiscal como gestor fiscal o en el desarrollo de una relación próxima, necesaria y determinante de la misma en la que se contribuya a la generación del daño fiscal. 150.
No se desvirtuó que la parte demandante haya sido ajena a la producción del daño por cuanto tenía a su cargo el apoyo a la ejecución de las decisiones por parte del Presidente Ejecutivo; intervenía en la aplicación del gasto administrativo; y entre otras, tenía a su cargo de manera directa todo lo concerniente a la infraestructura y a la gestión administrativa de adquisiciones.
Es decir, que no sólo tenía que ver con los gastos ocasionados con las relaciones laborales sino con todo lo que implicara la gestión administrativa de la organización […] 154. La Sala, atendiendo la línea jurisprudencial que sobre la materia que ahora ocupa su atención fijó, considera que en el presente asunto la parte demandada, en los actos acusados, en especial del fallo con responsabilidad fiscal núm. 001890 de 2013, sí explicó con suficiencia las razones por las cuales se materializaban los elementos de la responsabilidad fiscal, en específico, después de relacionar cada una de las pruebas en que sustentaba la decisión en relación con la parte demandante y su capacidad de disposición, conciencia y deberes funcionales le daban las condiciones para conocer el ciclo que seguían los recursos públicos asignados […] 161.
En esas calidades participó en diferentes momentos tanto en la aprobación de presupuestos, como en la adopción de Estados Financieros. En efecto, en la aprobación o improbación de los Estados Financieros de cada ejercicio, los miembros del Consejo de Administración fueron conscientes de todas las transacciones, movimientos y cambios en los activos y pasivos de la empresa; y, por tanto, estuvieron en toda la capacidad y posibilidad de acceder y conocer los pormenores de los actos de comercio y otro tipo de transacciones que sirvieron para el desvío de los recursos parafiscales en beneficio privado de la empresa y de sus vinculadas. 162.
Está demostrado que la parte demandante como parte del Consejo de Administración de SALUDCOOP EPS OC., estuvo presente en la sesión del día 31 de enero de 2006, según Acta 136 en la que se adoptaron de los estados financieros del año 2005. El acto acusado indica que “[…] Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de 19 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo salud, según el análisis que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de la EPS.
En efecto, las situaciones que se reflejan los Estados Financieros correspondientes al año 2005, hacen referencia a gastos que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no podían financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que las operaciones mencionadas y reflejadas en los estados financieros del 2005, solo podían atenderse con recursos propios.
Sin embargo, si se tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del daño de esta Providencia, sobre los resultados del ejercicio del año 2005, se infiere con total claridad que dichas transacciones sobre actividades operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración, durante esa vigencia. […]” 8) De lo expuesto, la Sala advierte que en la sentencia cuestionada se hizo el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal de la señora María Carolina Lamus Becerra, se explicó la incidencia de su conducta en la desviación de recursos, y se expuso los argumentos sobre la configuración de la culpa grave. 9) Para definir su condición de gestora fiscal, el fallo encontró que sus funciones incluían el apoyo a la ejecución de decisiones del presidente ejecutivo, la intervención en la aplicación del gasto administrativo y la disposición sobre la infraestructura y la gestión administrativa de adquisiciones; la imputación de culpa grave se basó en la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones, que contribuyeron a la destinación indebida de recursos, que causó una pérdida y menoscabo del patrimonio público; pues, sin su participación como miembro del Consejo de Administración y luego como Vicepresidente administrativa, no se hubiera generado el daño fiscal atribuido (debido a su intervención en la aprobación de presupuestos y estados financieros, así como en la gestión de gastos administrativos). 10) En relación con el alegado defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, la demandante alegó que en la providencia cuestionada se estableció la culpa grave sin reparar en el concepto de la gravedad o levedad de la conducta bajo los parámetros definidos en el artículo 63 del Código Civil y con desconocimiento de las sentencias C- 619 de 2002 y C-438 de 2022 de la Corte Constitucional; adicionalmente cuestionó que se desconocieron los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias, C-572 de 2003, C-1040 de 2003, C-824 de 2004, 979 de 2010 sobre la calidad de los recursos de la UPC como parafiscales, y la 20 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo imposibilidad de distinguir o separar los recursos en la operación corriente de pago a las IPS y otros pagos propios de la operación comercial de la empresa.
Sobre tales particulares, la autoridad judicial demandada sostuvo lo siguiente: “Visto el artículo 9 de la Ley 100, sobre destinación de los recursos, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. 37. La Corte Constitucional mediante sentencia SU-480 de 1997, el Sistema de Seguridad Social en Colombia es mixto, en tanto que, el régimen contributivo, se nutre de las cotizaciones provenientes del patrono y el empleado, así como también de las cuotas moderadoras, pagos compartidos, tarifas y bonificaciones de los usuarios y, además, del presupuesto nacional, para lo cual consideró que estos recursos deben ser destinados a la función propia de la seguridad social y que, por demás, tienen el carácter de parafiscal, siendo definido en los siguientes términos: “[…] Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”, por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos.
Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.
Por eso, en la sentencia C 179/97, Magistrado Ponente Fabio Morón, se dijo: “Tenía soporte, entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales.
Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.” Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene.
(Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993). Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión 21 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios.
Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio; el artículo 182 de la ley 100 de 1993 ordena: “ART. 182.- De los ingresos de las entidades promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el plan de salud obligatorio para cada afiliado, el sistema general de seguridad social en salud reconocerá a cada entidad promotora de salud un valor percápita, que se denominará unidad de pago por capitación -UPC-.
Esta unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el consejo nacional de seguridad social en salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de salud.
PAR. 1º.- Las entidades promotoras de salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema de cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.”[…]” 38. Respecto de las características esenciales de las contribuciones parafiscales, la Corte Constitucional ha sostenido que: i) son obligatorias, porque se exigen en ejercicio del poder (…) 43.
La Superintendencia Nacional de Salud, con base en las posturas indicadas supra, expidió las circulares externas núms. 26 de 2006 y la Núm.049 de 2008 en la que precisó que la inversión de recursos provenientes de la UPC en infraestructura es una práctica insegura e ilegal, debido precisamente, a la naturaleza parafiscal de esos recursos percibidos por las EPS, motivo por el que únicamente podían invertirse en los servicios del POS y su propia administración. […] 96.
La Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2 de noviembre de 2003, sobre la destinación específica de los recursos parafiscales citados supra, recordó que “[…] Uno de los principios fundamentales del servicio público de la seguridad social, que consagra la norma superior y que desarrolla la Ley 100 de 1993, es el de eficiencia, entendido como la mejor utilización de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sea prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente […]” 97.
En la providencia indicada supra, la Corte precisó que, “[…] Dado su carácter parafiscal, los recursos de la seguridad social en salud tienen destinación específica, esto es, no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Carta Política al disponer que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella” […]”, de manera que, “[…] Como la norma superior que se comenta no establece excepciones, la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del 22 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible, tal como se despende del principio superior de eficiencia ya comentado […]” 98.
A su vez, recuerda que: “[…] El hecho de que los recursos de la seguridad social en salud tengan carácter parafiscal no significa otra cosa que los mismos deban destinarse a la función propia de la seguridad social: la salud de los afectados. Con tal fin, la Ley 100 de 1993 diseñó un sistema de seguridad social en salud (SGSSS), cuyo objetivo fundamental es crear las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud (POS) para todos los habitantes del territorio nacional, y el cual permitirá la protección integral de las familias a la maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención y diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan […]” (Destacado fuera de texto). […] 100.
De lo anterior se tiene que, en relación con la destinación específica de los recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud: i) atendiendo su carácter parafiscal, los citados recursos no se pueden emplear para fines diferentes a la seguridad social por así establecerlo expresamente el artículo 48 de la Constitución; ii) como la norma constitucional no establece excepciones, la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio por integrar un todo indivisible; iii) el hecho de que los recursos parafiscales de la salud sean parafiscales, significa que se deben destinar a la salud de los afectados; y iv) fue el constituyente quien determinó que los recursos de la seguridad social llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones no pueden ser utilizados con fines diferentes a los que están destinados por lo que tampoco pueden ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS, ni formar parte de sus bienes. […] 104.
Para esta Sala, la conclusión a la que llegó la parte demandada, en los actos acusados, no es contraria a la realidad y, por el contrario, por cuanto el Acta núm. 11 de la Asamblea General Ordinaria de Saludcoop, celebrada el 29 de marzo de 2011 con la participación de la parte demandante. 105. La Asamblea General Ordinaria de Saludcoop, en el acta citada supra, aprobó los estados financieros a 31 de diciembre de 2010 y, en ella, hizo constar que los: i) ingresos operacionales “[…] representan el 99.68% del total de los ingresos […]”, mientras que el “[…] 0.32%, son ingresos No Operacionales […]”; y ii) costos por prestación de servicios representan “[…] el 91.78% de los Ingresos Totales […]”28; es decir, la gran mayoría de recursos percibidos por Saludcoop E.P.S. estaban constituidos por los recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud. […] 108.
En lo que se refiere a la demostración del daño, refiere la Contraloría, en el acto demandado, que tomó la información directamente de los libros de contabilidad, los Estados Financieros certificados y dictaminados, las 23 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo actas de los órganos cooperativos y demás papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, que fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso.
Además, indica que para el período 1995- 2001 analizó los Estados de Flujos de Efectivo presentados por el método indirecto y los comprendidos entre los años 2002 a 2010 por el método directo. Así, precisa que el daño fiscal en este caso está determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados en efectivo a la empresa cooperativa SaludCoop y desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, por lo tanto, desviados del ciclo indisoluble que se agota con el pago oportuno de los proveedores de servicios de salud, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de manera que sólo reportan beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, como lo evidencian los estados financieros certificados, los libros de contabilidad y las actas de los órganos de dirección y administración del ente económico a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010. 109.
De lo anterior se tiene que, en el caso sub examine, el daño fiscal se encontró determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados a la empresa cooperativa SaludCoop desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes.
De esta manera, sólo reportaron beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010”. 11) Como viene de leerse, la autoridad judicial demandada resolvió los reproches relacionados con el carácter parafiscal de los recursos y lo hizo basándose en jurisprudencia de la Corte Constitucional y en las pruebas que constaban en el expediente, si bien no mencionó las sentencias que refiere la demandante, lo cierto es que sí se pronunció sobre las operaciones y movimientos en las cuentas de los recursos parafiscales, con incumplimiento de lo establecido en la ley. 12) Además, contrario a lo argumentado por la parte actora en el fallo cuestionado, no se limitó a lo establecido en las Circulares Externas 26 de 2006 y 049 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que, el argumento normativo 24 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo desatendido por la señora María Carolina Lamus Becerra lo fundaron en las disposiciones y sentencias arriba señaladas, con lo que, se desvirtúa el alegato de la aplicación retroactiva de las circulares en mención. 13) Si bien la demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales se dirigieron de manera exclusiva a reanudar un debate que fue estudiado y resuelto al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 14) Así entonces, para la Sala es claro que el único interés de la demandante es mostrar su desacuerdo con la providencia objeto de tutela simplemente porque le fue desfavorable a sus intereses, sin que en dicha discusión se haya planteado un asunto de una genuina importancia desde el punto de vista constitucional. 15) La Sala reitera que el presente mecanismo constitucional no está instituido como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia o interferir con el ejercicio de la autonomía judicial del juez natural, motivo por el cual se revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo pretendido para en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Revócase la sentencia proferida el 21 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva.
En su lugar, dispónese: 1º) Declárase improcedente la solicitud de amparo por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva. 25 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01022-01 Demandante: María Carolina Lamus Becerra Acción de tutela – Impugnación fallo 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítasele a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.