REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 50001-23-33-000-2014-00302-01 (64.844) Demandante: ORLANDO TORRES ROJAS Y OTROS Demandado: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA -CORMACARENA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN – DAÑO POR PROLONGACIÓN DE MEDIDA PREVENTIVA DE SUSPENSIÓ DE ACTIVIDADES COMERCIALES Síntesis del caso: se pide indemnización de perjuicios por la prolongación injustificada de una medida preventiva de suspensión de actividades comerciales que se le impuso a la planta procesadora de subproductos de matadero denominada “H&S” localizada en la vereda “San Luís de Ocoa” en el municipio de Villavicencio (Meta), durante el trámite de una investigación administrativa por contaminación ambiental adelantada por Cormacarena; la medida se extendió entre el 9 de julio de 2004 y el 25 de junio de 2012 cuando se archivó en forma definitiva dicha actuación, periodo en el cual dicho establecimiento permaneció cerrado.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 427 a 432 cdno. apelación) en contra de la sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta (fls. 407 a 425 cdno. apelación) mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. DECLARAR probada de oficio la excepción denominada inexistencia de daño antijurídico atribuible a Cormacarena y en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante. Una vez ejecutoriada esta providencia, ingrésese el expediente al Despacho para fijación en agencias en derecho, y posteriormente realícese la liquidación de las costas por Secretaría.

TERCERO: RECONOCER personería a la abogada DILIA INES QUIMBAYO BARRANCO, como apoderada de CORMACARENA, en los términos y para los fines del poder conferido, visible a folio 403, C2.

CUARTO: POR SECRETARÍA, ejecutoriada esta providencia procédase al archivo del expediente, previa devolución del remanente por concepto de gastos procesales si a ello hubiere lugar” (fl. 425 cdno. apelación – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.

ANTECEDENTES La demanda En escrito presentado el 12 de agosto de 2014 (fl. 12 vlto. cdno.no.1), el señor Orlando Torres Rojas, en la condición de propietario de la planta procesadora H&S, y las señoras Adela Patricia Ruiz Sabogal y Ana Sofía Rojas de Torres en sus calidades de cónyuge y madre, respectivamente del prenombrado presentaron demanda de reparación directa en contra de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la Macarena -Cormacarena- (fl.7 cdno, no.1) con las siguientes pretensiones: PRIMERA.

Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA – CORMACARENA por los perjuicios causados a los accionantes con las actuaciones surtidas entre julio de 2004 y junio de 2012. “SEGUNDA. Que se condene a CORMACARENA al pago de los siguientes perjuicios en favor de los accionantes: PERJUICIOS MATERIALES: DAÑO EMERGENTE 1.1.1 La suma de CIENTO VEINTIOCHO MILLONES DE PESOS ($128.000.000) por concepto de los dineros destinados a la adquisición de la maquinaria destinada al funcionamiento de la planta procesadora, y a la implementación del PLAN NACIONAL DE PRODUCCIÓN LIMPIA, conforme con las declaraciones de renta presentadas por el accionante. 1.1.2 La suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS ($200.000.000) por concepto de las edificaciones y mejoras construidas para la operación de la planta procesadora H&S, conforme las declaraciones de renta presentadas. 1.1.3.

La suma de CUARENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($43.200.000) por concepto de salario pagado al vigilante de la planta procesadora entre el 2004 y el 2011, conforme con las declaraciones de renta presentadas. 1.2 LUCRO CESANTE: La suma de TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES CINCUENTA Y OCHO MIL CIENTO VEINTIÚN PESOS ($3.933.058.121) que corresponde a las utilidades dejadas de percibir entre julio de 2004 y junio de 2012, con ocasión de las medidas preventivas impuestas, que implicaron la suspensión de toda actividad productiva, discriminadas así: Por el año 2004…………………………………..la suma de $94.232.010 2005………………………………………………………… $137.030.327 2006………………………………………………………… $201.097.711 2007………………………………………………………… $292.556.561 2008…………………………………………………………..$392.053.714 2009……………………………………………………….….$497.047.406 2010…………………………………………………………..$621.582.840 2011…………………………………………………………..$771.660.510 2012…………………………………………………………..$925.797.042 Para calcular el lucro cesante se tomó el promedio de ventas que venía registrando la empresa a julio de 2004 equivale a SESENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS DIECIOCHO MIL CIENTO SETENTA Y SIETE PESOS ($63.418.177) soportados en los estados financieros, y declaraciones de renta presentados por ORLANDO TORRES ROJAS proyectados al 2012, conforme con el promedio de crecimiento ponderado que se venía registrando.

PERJUICIOS MORALES Para el accionante la suma de CIEN (100) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES vigentes a la fecha de la sentencia. Para ADELA PATRICIA RUIZ SABOGAL, la suma de OCHENTA (80) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES vigentes a la fecha de la sentencia, en su condición de cónyuge de ORLANDO TORRES ROJAS. Para ANA SOFIA ROJAS DE TORRES la suma de OCHENTA (80) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES vigentes a la fecha de la sentencia, en su condición de madre de ORLANDO TORRES ROJAS.

TERCERA. Condenar en costas a CORMACARENA” (fls. 7 a 8 cdno. no. 1. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2. Hechos Como fundamento de las súplicas se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) En el año de 1995, el señor Orlando Torres Rojas constituyó una planta procesadora de subproductos de matadero -hueso y cebo- denominada H&S que se encontraba ubicada en la vereda San Luis de Ocoa del municipio de Villavicencio (Meta), la cual contaba con los respectivos permisos legales para su funcionamiento emitidos por las autoridades competentes de la época. 2) Años después la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la Macarena -Cormacarena- dentro de la investigación administrativa no. 97-150 V le ordenó a la empresa H&S adoptar unas medidas preventivas de carácter ambiental a través de las Resoluciones nos. 2604-054 de 27 de febrero de 2004 y 2604-118 de 6 de abril de 2004, disposiciones que fueron acatadas por el demandante según documentos radicados el 6 de abril y el 15 de julio de 2004 “Plan de Producción más Limpia”. 3) Mediante la Resolución no. 26-04-294 de 9 de julio de 2004, Cormacarena i) le abrió investigación administrativa a la referida empresa; ii) le formuló cargos por contaminación del medio ambiente, vertimiento de residuos, desconocimiento de áreas de protección; iii) le impuso medidas preventivas de suspensión inmediata de todas las actividades que desarrollaba, de vertimientos, de obras e intervenciones en las rondas hídricas del rio Ocoa y, finalmente, iv) le ordenó presentar dentro de un plazo de treinta (30) días un plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas. 4) El demandante presentó descargos; el 24 de febrero de 2005 le solicitó a la entidad demandada impulsar la investigación 97-150 V; el 7 de septiembre y el 18 de octubre de 2011 la requirió para que certificará el estado de dicho proceso y, posteriormente, interpuso una acción de tutela en contra de Cormacarena la que fue fallada en favor del actor para que se calificara dicha investigación. 5) A través de la Resolución PS-GJ1.2.6.12.0811 de 25 de junio de 2012, Cormacarena decretó el archivo definitivo del expediente 97-150V seguido en contra de la planta procesadora H&S por ausencia del riesgo ambiental debido a que dicho establecimiento había suspendido sus actividades en forma definitiva, decisión que le fue notificada al actor el 17 de julio de 2014. 6) La prolongación de las medidas preventivas que conllevaron al cese de las actividades de la planta procesadora H&S adoptadas dentro de la mencionada actuación sancionatoria, que se extendió por más de ocho (8) años, le ocasionaron a los demandantes los perjuicios reclamados, pues, dicho comercio no pudo continuar con sus labores, su planta física quedó en ruinas y la maquinaria empleada se volvió obsoleta (fls. 1 a 6 cdno. no. 1). 3.

Trámite de primera instancia 1) La demanda fue admitida el 8 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Meta, quien ordenó notificar personalmente a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena -Comacarena, a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (fls. 276 a 278 cdno. no. 1). 2) La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena -Cormacarena- en su contestación replicó los hechos, se opuso a las pretensiones de la demanda, propuso las excepciones de “inexistencia de daño antijurídico atribuible a Cormacarena”, “falta de legitimación en la causa por activa”, “innominada” y, finalmente, adujo que no es responsable del daño reclamado por el cese de actividades de la procesadora H&S debido a que fue liquidada voluntariamente por el actor y este no acató las obligaciones ambientales que le fueron impuestas por Cormacarena (fls. 299 a 300 cdno. no. 1 y 301 a 310 vlto. cdno. no. 2). 3) El 21 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Meta realizó la audiencia inicial en la cual declaró que no estaba probada la excepción propuesta por la entidad demandada de “falta de legitimación en la causa por activa” de la señora Ana Sofía Rojas de Torres”; vencido el período probatorio las parte demandante presentó alegatos de conclusión en los que reiteró los argumentos expuestos en la demanda, la entidad demandada alegó de conclusión en forma extemporánea y el Ministerio Público guardo silencio (fls. 369 a 372, 373 a 382, 395 y 399 vlto. cdno. no.2). 4.

La sentencia apelada El 25 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta declaró probada de oficio la excepción denominada “inexistencia de daño antijurídico atribuible a Cormacarena” y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte actora por las siguientes razones: 1) Se demostró en el proceso que a la planta procesadora de subproductos de matadero denominada “H&S” de propiedad del actor la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -Corporinoquia- le inició la investigación administrativa no. 97-150 V por contaminación ambiental, la cual fue continuada por Cormarcarena, quien mediante Resolución no. 26-04-294 de 9 de julio de 2004, le ordenó la suspensión inmediata de todas las actividades que desarrollaba y le exigió la presentación de un plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas; finalmente, esa investigación fue archivada por medio de la Resolución no. PS-GJ.1.2.6.12 0811 de 25 de junio de 2012 debido a que para esa época dicho establecimiento comercial ya no desarrollaba ninguna actividad y había cesado la contaminación. 2) Según el Decreto 1594 de 1984 -que establecía el trámite del proceso ambiental vigente para la época de los hechos- Cormacarena contaba con treinta (30) días prorrogables por el mismo término para practicar pruebas (art. 208) y vencido dicho plazo disponía de diez (10) días hábiles para calificar la falta e imponer la sanción procedente (art. 209), sin embargo, pese a que el referido proceso se reanudó en el año de 2011 y se archivó en el año 2012, la prolongación en el tiempo de la medida preventiva de suspensión de labores impuesta a “H&S” no le generó el daño antijurídico reclamado, por cuanto se probó que el actor no presentó el plan de mejoramiento del área de protección de las fuentes hídricas afectadas que le fue ordenado con lo cual propició la imposición y la permanencia de la referida suspensión, sumado al hecho de que el 20 de agosto de 2004 el demandante informó a Cormacarena que había disuelto la referida planta procesadora lo cual demostraba que no le asistía ningún interés por cumplir con los requerimientos ambientales, pues, luego de que presentó en el año 2005 un recurso contra el auto que le negó pruebas no se allanó cumplir con el mencionado plan de mejoramiento ni tampoco lo controvirtió y, finalmente, dejo transcurrir más de seis (6) años para solicitar información sobre el estado del proceso sancionatorio. 3) Por tanto, la medida preventiva de suspensión de actividades que se le impuso a la planta procesadora “H&S” obedeció al hecho que el señor Orlando Torres Rojas incumplió las normas ambientales, lo cual generó una grave afectación al ecosistema; medida que, según el artículo 186 del Decreto 1594 de 1984, solo podían levantarse cuando se comprobara que habían desaparecido las causas que determinaron su imposición; de otra parte, el actor tampoco solicitó la declaratoria de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración por resultarle favorable a sus intereses según lo dispuesto en el artículo 38 del CCA (fls. 407 a 425 cdno. apelación). 5.

El recurso de apelación La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda por considerar, fundamentalmente, que i) no es cierto que el cese de actividades de la empresa “H&S” devino de la decisión exclusiva de su propietario de disolverla, sino que, obedeció a la medida de suspensión de labores impuesta el 9 de julio de 2004 por la entidad demandada, cual se prolongó injustificadamente hasta el 25 de junio de 2012 cuando se archivó el proceso sancionatorio 97-150 V; ii) el a quo no reparó en las pruebas que demuestran que el actor estaba cumpliendo con los requerimientos efectuados por esa autoridad ambiental y que el cierre de la planta le ocasionó los perjuicios reclamados y, finalmente, iii) no era cierto lo afirmado en el fallo acerca de que si el actor solicitaba la caducidad de la facultad sancionadora o demostraba el cumplimiento de los requerimientos ambientales la planta procesadora podía continuar ejerciendo sus labores comerciales.

(fls. 427 a 433 cdno. apelación). 6. Actuación surtida en segunda instancia El 16 de octubre de 2019 se admitió el recurso de apelación y el 28 de mayo de 2012 se corrió traslado a las partes para alegaciones finales por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto (fl. 440 cdno. apelación y Samai – índice 28).

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, debido a que la entidad demanda es responsable de los perjuicios causados al actor por la prolongación de la medida preventiva de suspensión de actividades comerciales de la empresa H&S. (Samai – índice 31).

A su turno, Cormacarena y el Ministerio Público guardaron silencio (Samai – índice 34). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el presente asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) caducidad del medio de control de reparación directa, 3) hechos probados, 4) análisis del recurso, 5) conclusión y, 6) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia gira en torno a establecer si la entidad demandada debe indemnizar los perjuicios reclamados por la prolongación injustificada de una medida preventiva de suspensión de actividades impuesta al establecimiento comercial “H&S” en el marco de una investigación administrativa por daño ambiental, la cual se extendió entre el 9 de julio de 2004 y el 25 de junio de 2012 fecha esta última cuando se archivó en forma definitiva dicha actuación sancionatoria ambiental.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, porque no se demostró en el proceso la configuración del daño antijurídico derivado de la prolongación indebida de la referida medida preventiva de suspensión de actividades que la entidad demandada le impuso al establecimiento comercial “H&S” de propiedad del actor en el proceso sancionatorio por contaminación ambiental no. 97-150 V, toda vez que, si bien es verdad esa medida se extendió entre el 9 de julio de 2004 y el 25 de junio de 2012, fecha esta última cuando la administración archivó la referida investigación administrativa, se demostró en el proceso que el demandante en agosto de 2004 había decidido, en forma autónoma, disolver la referida empresa procesadora de subproductos de hueso y sebo; sumado al hecho de que su propietario no demostró el cumplimiento de los requerimientos para solucionar el daño ambiental ni tampoco solicitó en consecuencia el levantamiento de la referida medida, por tanto, el cierre definitivo de dicho establecimiento comercial no provino de la referida actuación administrativa sino de la propia voluntad del demandante de clausurar dicha empresa y su desinterés por cumplir con las obligaciones que le fueron impuestas por la autoridad ambiental demandada.

Caducidad del medio de control de reparación directa Según la demanda, el daño reclamado proviene de la prolongación indefinida de la medida preventiva de suspensión de actividades que mediante Resolución no. 26-04-294 de 9 de julio de 2004 Cormacarena le impuso al establecimiento comercial denominado “H&S” dentro de la investigación no. 97-150 V por contaminación ambiental, la cual perduró hasta que dicha entidad expidió la Resolución no. PS-GJ.1.2.6.12-817 de 25 de junio de 2012 que dispuso el archivo definitivo de esa investigación. Sin embargo, en el expediente no obra constancia de que dicho acto administrativo le fue notificado al actor, por tanto, si aún se contabilizara el término de caducidad a partir de la expedición de la referida decisión de archivo, se advierte que no se configura la caducidad del medio de control de reparación directa conforme lo previsto en el artículo 164-i del CPCA, toda vez que los demandantes tenían hasta el 26 de junio de 2014 para demandar, no obstante, este plazo se interrumpió el 30 de mayo de 2014 con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se reanudó a partir del 26 de julio de 2014 con la expedición de la constancia de no conciliación y fenecía para el 20 de agosto de ese año. Por tanto, como el libelo se presentó el 12 de agosto de 2014 se observa que se demandó oportunamente, conclusión que cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que el 12 de julio de 2012 la administración citó al demandante para notificarle el acto administrativo que archivó la investigación, pero, no se acreditó en el expediente la realización de esa diligencia, de suerte que si dicho término de caducidad se cuenta a partir de la fecha de la citación o conforme el procedimiento de notificación de las decisiones administrativas que establece la Ley 1437 de 2011, tampoco se estructura la caducidad del medio de control de reparación directa (fls. 12 vlto., 21 vlto, 25 a 31, 95 a 104 y 216 cdno. no.1). 3.

Hechos probados La Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes para resolver la presente controversia: 1) Según certificado expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio (Meta), el 17 de mayo de 1995 el señor Orlando Torres Rojas matriculó en el registro mercantil el establecimiento de comercio denominado “Hueso y Cebo H&S” ubicado en la vereda “San Luis de Ocoa del municipio de Villavicencio (Meta), cuya última renovación fue el 31 de marzo de 2004 (fl. 316 - CD - fls. 475 a 476 cdno. 2). 2) Mediante Resolución no. 0099 de 29 de septiembre de 1995 el Inderena le otorgó a ese comercio licencia de vertimiento de aguas industriales por espacio de cinco (5) años (fl. 316 – CD fls. 107 -114 cdno. no. 2). 3) La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -Corporinoquia- abrió en contra de ese negocio comercial el expediente 97-150 V por daño ambiental y mediante Resolución no. 479 de 11 de diciembre de 1996 ordenó su cierre temporal hasta que presentara un plan de manejo ambiental, la cual levantó a través de la Resolución no. 322 de 30 de mayo de 2000 (fl. 316 - CD - fls. 10 a 11 y 107 a 114 cdno. no. 2). 4) El 6 de noviembre de 2002, el Procurador 14 Judicial Ambiental le solicitó al director regional de Corporinoquia que se adoptaran las medidas necesarias para evitar que la planta procesadora “H&S” contaminara el medio ambiente y las fuentes hídricas del rio “Ocoa” (fl. 316 - CD - fls. 191 a 192 cdno. no. 2). 5) Con fundamento en el concepto técnico de 25 de junio de 2004 en el que se verificó que el establecimiento “H&S” generaba contaminación ambiental, que el uso del suelo no era compatible con las actividades comerciales que esta desarrollaba en el mencionado sector y en virtud de sendas quejas presentadas por la comunidad dentro del expediente no. 97-150 V, Cormacarena mediante la Resolución 26-04-294 de 9 de julio de 2004 dio apertura a una investigación administrativa en contra de dicha planta procesadora, le formuló cargos, como medidas preventivas le impuso, entre otras, la suspensión inmediata de todas las actividades que desarrollaba y le ordenó que presentara un plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas (fls. 95 a 104 cdno. no 1; 316 CD – fls. 349 a 359 cdno. no. 2). 6) El 15 de julio de 2004, el actor allegó a la entidad demandada “El Plan de Producción Limpia para le Empresa H&S” dirigido a modificar el proceso de extracción de sebo sin la generación de aguas residuales industriales; el 13 de agosto de 2004 presentó descargos; el 20 de agosto de 2004 informó a la entidad demandada que había decidido disolver la planta “H&S” como recolectora de subproductos de hueso y sebo debido al cese de actividades ordenado y problemas suscitados con la comunidad, lo cual fue reiterado en oficio de 23 de noviembre de 2004 y, el 19 y 23 de noviembre de 2004 aportó documentación relativa al cumplimiento de la Resolución no. 26-04-294 de 9 de julio de 2004.

(fl 316 – CD - fls. 477 a 488, 504 a 512 y 549 a 550 cdno. 2). 7) En el informe técnico de 11 de octubre de 2004 Cormacarena estableció que el negocio “H&S” no había presentado el plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas ordenado en la Resolución 26-04-294 de 9 de julio de 2004; el 5 de noviembre de 2004 dicha entidad instó a ese establecimiento para que allegara dicho documento dentro del término de quince (15) días y el 14 de diciembre de 2004 incorporó al proceso documentos presentados por el actor sobre el cumplimiento del mencionado acto administrativo (fls. 66 a 68 cdno. no. 1, 316 - CD fls - 494 a 497 cdno. 2). 8) En el concepto técnico de 1 marzo de 2005, Cormacarena concluyó que la planta procesadora “H&S” no había elaborado ni ha presentado el plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas ordenado en la Resolución 26-04-294 de 9 de julio de 2004, como tampoco que la reforestación y revegetalización se efectuó antes de la expedición de dicha decisión (fl. 316 – CD - 614 a 617 cdno. no. 2). 9) El 7 de septiembre de 2011 el demandante le pidió a esa autoridad ambiental copia del expediente no. 97-150 V; el 2 de noviembre de 2011 se abrió a pruebas esa investigación; el 30 de marzo de 2012 el actor solicitó el archivo definitivo de ese instructivo sancionatorio y, el 31 de mayo de 2012 el Juzgado Cuarto Penal de Villavicencio tuteló el derecho fundamental al debido proceso del demandante y le ordenó a Cormacarena calificar la mencionada actuación ambiental (fls. 35 a 37, 40 a 41 cdno. no. 1, fl. 316 - CD - 661 a 669 cdno. no. 2). 10) En concepto técnico no. 711 de 19 de junio de 2012, que se realizó en cumplimiento del auto de pruebas de 2 de noviembre de 2011, Cormacarena evidenció que el comercio “H&S” no desarrollaba para la época ninguna actividad de procesamiento de subproductos de matadero, la maquinaria fue retirada en su totalidad y que según el encargado del predio donde operaba dicho establecimiento el terreno fue vendido por su propietario, por la cual había cesado el riesgo por contaminación ambiental y, consecuencia, se recomendaba archivar la investigación no. 97-150 V (fl.316 - CD – fls. 670 a 672 cdno. no. 2). 11) Con fundamento en el referido concepto técnico, mediante Resolución no. PS-GJ1.2.6.16 0817 de 25 de junio de 2012 Cormacarena ordenó el archivo definitivo del referido expediente porque concluyó que el establecimiento “H&S” ya no desarrollaba ninguna actividad de procesamiento debido a que fue disuelta por su propietario y no se evidenciaba ninguna afectación ambiental, por lo cual no era posible continuar con la referida investigación sancionatoria en contra de esa planta procesadora (fl. 316 – CD – fls. 673 a 676 cdno. no. 2). 12) En este proceso la señora Paola Andrea Cumbal Devia declaró i) que fue secretaria de “H&S” entre los años 2001 a 2004 y se ocupaba de la planta de personal, nómina y proveedores; ii) que dicho establecimiento cerró en agosto de 2004; iii) que en ese entonces laboraban alrededor de 30 y 40 personas a quienes se les liquidaron los contratos; iv) el cierre de dicho comerció obedeció a la contaminación del agua y, v) finalmente, refirió que el demandante efectuó cuantiosos gastos para cumplir con los requerimientos de Cormacarena y que la madre y esposa de aquel sufrieron padecimientos por la clausura del comercio H&S (fl. 349 CD – audiencia de pruebas cdno. no. 2). 13) De igual manera, la señora Zoraida Beltrán Saboya atestiguó i) que era la contadora del establecimiento “H&S”; ii) que el señor Orlando Torres hizo una inversión de $ 300.000.000 por compra de equipos y mantenimientos; iii) que la empresa entre los años 2003 y 2004 tuvo un significativo crecimiento económico; iv) que el cierre del establecimiento afecto gravemente las finanzas de su propietario y actualmente se encuentra muy endeudado; v) que el cese de labores de la planta “H&S” afectó a los demandantes; y, por último, vi) la testigo explicó los ingresos consignados en las declaraciones de renta del actor correspondientes a los años 2002 a 2005 (fl. 349 CD – audiencia de pruebas cdno. no.2). 14) De otra parte, el testigo Miguel Augusto Rojas declaró i) que es primo del señor Orlando Rojas y laboró en el establecimiento comercial “H&S” entre los años 1996 a 2004 y que era el encargado de la recolección de los subproductos de hueso y sebo del matadero; ii) que el actor estaba cumpliendo con los requerimientos efectuados por Cormacarena y, iii) que cuando ocurrió el cierre del establecimiento por orden de aquella entidad, se estaban construyendo unas instalaciones que no se pudieron utilizar (fl. 349 CD – audiencia de pruebas). 15) En el proceso obran declaraciones de renta de los años 1993 a 2007 con anexos presentadas por el demandante demostrativas de su patrimonio económico (fls. 165 a 214, 227 a 272 cdno. no. 1). 4.

Análisis del recurso 1) Esta Subsección ha reiterado que el medio de control judicial de reparación directa consagrado en el artículo 140 del CPACA está concebido para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, siempre que esta última no consista en un acto administrativo porque, cuando este constituye la fuente de un daño, por regla general, la ley prevé como medio de control generalmente pertinente el de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante, existen casos excepcionales en los que el medio de control de reparación directa es procedente cuando el daño proviene de actos administrativos, los cuales esta Subsección ha precisado así: “A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;

(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;

(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa.

Con relación a la primera de las excepciones, se debe distinguir si las pretensiones cuestionan o no el acto administrativo; de suerte que si no se discute la legalidad de aquél sino los efectos que produce y que ponen al afectado en una situación de desequilibrio frente a las cargas públicas, la reparación directa se torna viable para encausar las pretensiones así formuladas, bajo el título de imputación de daño especial por provenir de una actividad lícita y legítima del Estado.

A contrario, si lo que en el fondo se produce es un ataque contra el acto administrativo, así se invoque una acción diferente, la que procede es la de nulidad y restablecimiento.”. Por tanto, cuando la fuente del daño es un acto administrativo y el medio de control ejercido es el de reparación directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro excepciones que jurisprudencialmente se han identificado, sin perjuicio de que puedan presentarse otros eventos. 2) De la lectura de la demanda se advierte que la parte actora no cuestiona la validez o los efectos ablatorios de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad demandada le impuso al establecimiento comercial denominado “H&S” una medida preventiva de suspensión de actividades y posteriormente archivó la respectiva investigación administrativa, sino que, reclama perjuicios por la prolongación de dicha medida entre el 9 de julio de 2004 y el 25 de junio de 2012, lo cual conllevó al cierre definitivo de dicho negoció y les ocasionó un grave detrimento patrimonial; por consiguiente, el medio de control de reparación directa es adecuado para perseguir la indemnización pretendida, toda vez que, según la demanda, la fuente del daño proviene de la dilatación en el tiempo de la referida decisión administrativa sin que se reproche su legalidad. 3) El balance probatorio realizado en precedencia permite establecer las siguientes conclusiones: a) El establecimiento denominado “H&S” de propiedad del actor y dedicado al procesamiento de subproductos de matadero fue objeto de investigaciones administrativas por contaminación ambiental del sector aledaño a sus instalaciones ubicadas en la vereda “San Luis de Ocoa” del municipio de Villavicencio (Meta); en ese sentido, se evidencia, por ejemplo, que el 11 de diciembre de 1996 Corporinoquia ordenó su cierre temporal hasta que se presentara un plan de manejo ambiental (Resolución no. 479), la cual se levantó el 30 de mayo de 2000 (Resolución no. 322). b) Las reiteradas quejas de los vecinos del lugar, autoridades públicas, la Procuraduría General de la Nación y varios conceptos técnicos efectuados por Cormacarena dan cuenta que en desarrollo de esas labores dicho negocio persistió en la contaminación del medio ambiente por vertimientos de aguas residuales, inadecuado manejo de desechos sólidos e intervención de las rondas de protección del río “Ocoa”; por lo cual durante el trámite de la investigación 97-150 V la entidad demandada formuló cargos, impuso, entre otras, la medida preventiva de suspensión inmediata de todas las actividades que desarrollaba en dichas instalaciones y ordenó la presentación de un plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas (Resolución 26-04-294 de 9 de julio de 2004). c) Pese a que el 13 de agosto de 2004 el actor presentó descargos, el 20 de agosto de 2004 le informó a la entidad demandada que había decidido disolver la planta “H&S” como recolectora de subproductos de hueso y sebo, lo cual fue reiterado en oficio de 23 de noviembre de 2004 y confirmado por las declaraciones de los testigos que refirieron que en agosto dicha empresa clausuró sus actividades y liquidó los contratos de los trabajadores. d) Aunque el actor presentó ante la entidad demandada documentos para demostrar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en dicha investigación, los informes técnicos de Cormacarena de 11 de octubre de 2004 y 1 de marzo de 2005 establecieron que este no había elaborado ni presentado el plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas que fue ordenado en el referido acto administrativo; no obstante, varios años después (septiembre de 2011 y marzo de 2012) el demandante le solicitó a Cormacarena copias del expediente y que dispusiera su archivo, finalmente, interpuso en contra de dicha entidad una acción de tutela que en la que se le ordenó a esta calificar dicha investigación. e) Por último, se acreditó que el 25 de junio de 2012 Cormacarena decidió archivar en forma definitiva el expediente no. 97-150 V porque, para ese entonces el establecimiento “H&S” no desarrollaba ninguna actividad de procesamiento de subproductos de matadero debido a que fue disuelto por su propietario y no se evidenciaba afectación ambiental (Resolución no. PS-GJ1.2.6.16-0817). 4) En ese contexto, se advierte que para la época de los hechos el trámite del proceso sancionatorio ambiental por remisión expresa del parágrafo 3 del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 estaba regulado en el Decreto 1594 de 1984; en la actualidad ese procedimiento está previsto en la Ley 1333 de 2009, cuyo artículo 64 dispone que en aquellos procesos ambientales en los cuales se hubiesen formulado cargos antes de la entrada en vigencia de esa normatividad continuarían rigiéndose hasta su terminación por el mencionado decreto. 5) De ese modo, según el Decreto 1594 de 1984, vencido el término de diez (10) días hábiles que tenía el actor para presentar sus descargos, la entidad demandada disponía de treinta (30) días hábiles prorrogables por el mismo término para practicar pruebas y vencido dicho plazo contaba con diez (10) días hábiles para calificar la falta e imponer la sanción procedente.

No obstante, el material probatorio demuestra que esos plazos fueron excedidos por la administración en el trámite del proceso sancionatorio ambiental no. 97-150 V seguido en contra del comercio “H&S”, toda vez que, después de que el actor presentó sus respectivos descargos, la entidad demandada tardó varios años en decretar pruebas y resolver de fondo el asunto, lo cual conllevó, a su vez, que la referida medida preventiva se prolongara hasta cuando se archivó esa investigación. Por consiguiente, en ese horizonte es posible concluir, en principio, que la entidad demandada le ocasionó un daño antijurídico al demandante porque la prolongación indebida de esa investigación implicó que la medida preventiva de cesación de actividades comerciales perdurara hasta cuando se archivó la referida investigación sancionatoria ambiental, lo cual, según la demanda, generó el cierre del establecimiento denominado “H&S” y los perjuicios concomitantes. 6) Sin embargo, las pruebas recabadas demuestran que ese daño no llegó a estructurarse, toda vez que se probó en el proceso que tan pronto el actor presentó oportunamente sus descargos en dicha investigación luego de la emisión de la Resolución de 9 de julio de 2004, este le informó a la entidad demandada que había decidido disolver la planta “H&S” como recolectora de subproductos de hueso y sebo (20 de agosto de 2004), lo cual fue reiterado en el oficio de 23 de noviembre de 2004 y ratificado por los testigos que declararon en este proceso quienes refirieron que en agosto de 2004 la empresa se cerró y se liquidaron los contratos de los trabajadores. 7) En esa perspectiva, se advierte que el daño reclamado no es cierto, porque el actor resolvió, en forma autónoma, clausurar el establecimiento comercial “H&S” una vez la entidad demandada le impuso la referida medida de cesación de actividades por contaminación ambiental, por tanto, no es posible afirmar que el daño reclamado proviene de la prolongación indebida de dicha medida preventiva ni es válido reclamar perjuicios por ello; tampoco se puede dejar de lado el hecho de que el actor nunca cumplió con los requerimientos ambientales establecidos en la Resolución de 9 de julio de 2004 para detener la afectación del medio ambiente ocasionada por las actividades de procesamiento de hueso y sebo desarrolladas por esa empresa y solicitar, consecuencialmente, de paso el levantamiento de dicha medida o el archivo del expediente para poder proseguir válidamente con la operación comercial del establecimiento.

En efecto, no debe olvidarse que la medida preventiva fue impuesta con fundamento en lo dispuesto en el literal c) del numeral 2) del artículo 85 de la Ley 99 de 1993; disposición que en virtud del principio de precaución en materia ambiental habilitaba a la entidad demandada para suspender las actividades comerciales que realizaba la empresa “H&S”, debido a que el procesamiento de subproductos de matadero generaba contaminación ambiental en el sector aledaño a sus instalaciones localizadas en la vereda “San Luis de Ocoa” en el municipio de Villavicencio (Meta), medida que, por otra parte, tampoco fue cuestionada por el demandante ni solicitó su levantamiento ante la entidad demandada, pues, solo requirió el archivo de la actuación sancionatoria años después de que había disuelto ese establecimiento comercial. 8) De igual manera no puede soslayarse que el propietario del establecimiento comercial “H&S” tenía obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico de proteger el medio ambiente en el desarrollo de sus actividades empresariales, sin embargo, se acreditó en el proceso que la referida planta procesadora venía contaminando en forma sistemática el medio ambiente.

En ese sentido, los conceptos técnicos de octubre de 2004 y marzo de 2005 evidencian que el demandante no demostró que había cumplido con los requerimientos ambientales ni tampoco que había presentado el plan de mejoramiento del área de ronda de protección de las fuentes hídricas afectadas que fueron ordenados en la Resolución de 9 de julio de 2004 para remediar el daño ambiental ocasionado con las labores de procesamiento de hueso y sebo en el área circundante a las instalaciones de dicho comercio y de esa manera poder reanudar en legal forma la operación del establecimiento, lo cual, como lo reconoció el tribunal de primer instancia, evidenciaba el desinterés del demandante en cumplir con los mandatos impartidos por entidad demandada dirigidas a recuperar el ecosistema del sector; conclusión que cobra mayor entidad si se repara en el hecho de que el actor había adoptado la decisión voluntaria y unilateral de cerrar dicha empresa en agosto de 2004, lo cual revela que en esa oportunidad no le asistía ningún interés en que se levantara la medida preventiva o que se cerrara el expediente sancionatorio para efectos de continuar con sus labores comerciales. 9) Por tanto, aunque no se discute que la entidad demandada excedió los plazos legales para resolver de fondo la referida investigación sancionatoria ambiental, lo que de paso también prolongó la medida preventiva de suspensión de actividades impuesta al establecimiento comercial “H&S”, se reitera que esas circunstancias no generaron el daño reclamado porque años antes de que se archivara definitivamente la investigación no. 97-150 V (25 de junio de 2012) el actor voluntariamente decidió cerrar la mencionada empresa tan pronto se expidió la Resolución de 9 de julio de 2004, sumado al hecho de que tampoco demostró haber cumplido con los requerimientos ambientales que le impuso ese acto administrativo con el fin de que se levantara la referida medida preventiva y se cerrara dicha investigación; en consecuencia, como no se acreditó la configuración del ese daño no hay lugar a analizar los demás elementos de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado, de ahí que conforme los razonamientos expuestos no son admisibles los argumentos del recurso de apelación. 10) Finalmente, la Sala no comparte el argumento del tribunal según el cual el actor podía haber continuado desarrollando sus actividades comerciales de procesamiento de subproductos de matadero si hubiese solicitado la caducidad de la facultad sancionatoria en los términos del artículo 38 del CCA, toda vez que, como quedó acreditado, el actor voluntariamente había decidido cerrar la aludida planta procesadora, de lo cual se infiere que a este no le interesaba interponer esa excepción para reanudar sus actividades comerciales, aunque, igualmente tampoco lo hizo. 5.

Conclusión No prospera el recurso de apelación, por cuanto no se configuró el daño jurídico reclamado derivado de la prolongación injustificada de una medida preventiva, porque, años antes de que la entidad demandada finalmente archivara la investigación sancionatoria ambiental no. 97-150 V seguida en contra del establecimiento comercial denominado “H&S”, el actor había decido por iniciativa propia clausurar dicha empresa (agosto de 2004).

Por tanto, se confirmará por las razones expuestas el fallo apelado y se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante. 6. Condena en costas Según lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437, salvo en los procesos en se ventile un interés público se condenará en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En esta línea el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso (…) cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. En este caso, la parte vencida es la parte demandante, por consiguiente, se la condenará a pagar las costas por concepto de gastos y expensas en esta instancia, en la medida de su comprobación, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen en forma concentrada según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.

De otra parte, respecto de las agencias en derecho el numeral 4 del artículo 366 del CGP dispone que para su liquidación debe tenerse en cuenta “la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente”, no obstante, como el apoderado nombrado de la parte vencedora no intervino en esta instancia, las agencias en derecho en esta instancia se fijaran en favor de las entidad demandada en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a esta fecha a cargo de la parte actora de conformidad con lo establecido para el efecto en Acuerdo no. 1887 de 26 de junio de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confirmase la sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Meta. 2º) Condénase en costas por concepto de expensas y gastos en esta instancia a la parte demandante, las cuales deberán liquidarse por la primera instancia de forma concentrada en caso de haberse causado.   3º) Fíjanse por concepto de agencias en derecho en segunda instancia la suma de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta providencia a cargo de la parte demandante y en favor de la entidad demandada. 4º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) FREDDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ponente Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.