CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 07067 01 (3679-2017) Demandante: Nohora Azucena Segura González Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.

Naturaleza de la vinculación docente. Docente en interinidad o en temporalidad. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Nohora Azucena Segura González por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho solicitó la nulidad de las Resoluciones UGM 009338 del 21 de septiembre de 2011 y UGM 033370 del 15 de febrero de 2012 por medio de las cuales, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus jurídico de pensionada, el reajuste del valor de las sumas adeudadas, se ordene pago de intereses moratorios e indexación con base al IPC y se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda La señora Nohora Azucena Segura González prestó sus servicios como docente, 1 Folios 28 al 40 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González así: i) interina en el Distrito de Bogotá por los períodos comprendidos entre el 06 de octubre al 26 de noviembre de 1980, del 12 de agosto al 11 de septiembre de 1981, del 18 de septiembre al 03 de noviembre de 1981; ii) como docente vinculada al sector departamental o distrital desde el 18 de agosto de 1983 al 31 de enero de 1992; iii) como docente con vinculación temporal desde el 17 de febrero al 01 de diciembre de 1992, y finalmente, iii) como docente territorial en propiedad por el período comprendido entre 08 de febrero de 1993 hasta su retiro por invalidez el 16 de mayo de 2011.

Precisó que el 19 de diciembre de 2006 cumplió 50 años de edad, sin embargo, al 31 de junio de 2003 ya había configurado el estatus pensional con más de 20 años de servicio como docente del orden territorial; que además desempeñó el cargo con honradez y buena conducta, por lo que estima cumple los requisitos para obtener la pensión gracia. Finalmente afirma que el 25 de abril de 2011 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala que la entidad demandada infringió el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 43 de 1975, y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En resumen, en el concepto de la violación después de realizar un recuento normativo de la pensión gracia, expone que la entidad demandada desconoce los tiempos de servicios certificados por el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca, en los que se evidencia claramente la vinculación por más de 20 años como docente de carácter territorial.

De otro lado, alega la violación de normas superiores con la expedición de los actos acusados, en tanto, contrario a lo resuelto por la UGPP, no es una exigencia la acreditación de la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, sino que únicamente debe probarse una vinculación docente antes de esa fecha, mientras que los demás requisitos pueden demostrarse con posterioridad.

Concluye que se cumplen las exigencias de ley para obtener la pensión gracia, no obstante, la entidad demandada negó el derecho en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González 1.4.

Contestación de la demanda2 Luego de presentada la demanda el 19 de diciembre de 2013 y admitida el 25 de febrero de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia, en especial los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que la mayoría de los tiempos laborados fueron con vinculación del orden nacional.

Concluyendo entonces que, conforme lo dispuesto en la Ley 114 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible computar tiempos como docente del orden territorial y del orden nacional para el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, propuso las excepciones de “cobro de lo no debido”, “prescripción” “buena fe”, y, “genérica o innominada”. 1.5.

Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, en sentencia de 20 de abril de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. En ese orden, i) declaró la nulidad de las Resoluciones UGM 009338 de 21 de septiembre de 2011 y UGM 033370 de 15 de febrero de 2012, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Nohora Azucena Segura González; ii) a título de restablecimiento del derecho se condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a la actora a partir del 20 de diciembre de 2006- fecha de adquisición del estatus pensional-, teniendo en cuenta los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional esto es, el sueldo, la prima especial, la prima de vacaciones y la prima de navidad, así mismo declaró la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de abril de 2008.

Como sustento de su decisión, adujo que se cumplen las exigencias de ley; y en punto a la vinculación como docente interina explicó que es un nombramiento valido que le permite al docente derivar derechos salariales y prestacionales como empleado público de la administración. 1.6. Recurso de apelación4 A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión 2 Folios 77 a 85 del expediente físico. 3 Folios 123 al 137 del expediente físico. 4 Folios 142 al 146 del expediente físico.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, pues, las vinculaciones a través de prestación de servicios no pueden ser tenidas en cuenta como una relación docente oficial.

Así mismo, precisó que se le debe aplicar al demandante el régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993 sin considerar que se trate de un régimen especial. Para culminar, aduce que los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, debían ser acreditados por la interesada antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; lo cual no ocurrió en el presente caso, no estando demostrado para dicha data la exigencia de 20 años de servicios ya mencionada. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto de 09 de mayo de 2018, se dispuso a correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Así, el apoderado de la UGPP5 reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Por su parte, la actora y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardaron silencio.

De otro lado, en fecha del 04 de mayo de 20236, se dictó auto para mejor proveer requiriendo a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca y del Distrito Capital de Bogotá, para que allegaran prueba documental relacionada con contratos de trabajo, ordenes de prestación de servicios y actos de nombramiento y posesión que den cuenta del servicio docente de la actora, certificados de tiempos de servicio, de la naturaleza del vínculo, de la institución educativa y de la plaza; así como se certificara de donde provenían los dineros con que se efectuaron a aquélla los pagos de salarios y prestaciones.

Posteriormente, mediante auto de fecha de 11 de abril de 20247 se decretó prueba de oficio, con la finalidad de resolver de fondo el asunto. 5 Folios 169 a 175 del cuaderno físico 6 Folios 184 y 185 del expediente físico 7 Actuación visible en el índice 69 de SAMAI Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González En respuesta a los requerimientos realizados, las Secretarías de Educación tanto del departamento de Cundinamarca y del Distrito Capital de Bogotá allegaron lo requerido8.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, solo una de las partes presentó recurso de alzada –entidad demandada-, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Nohora Azucena Segura González, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.

Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con 8 Actuación visible en la plataforma SAMAI 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años. Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto).

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»10 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».12 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González 2.3.2. Del servicio docente en interinidad Esta Subsección13 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina.

Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley14.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con 13 Sección Segunda - Subsección A- C.P. Rafael Suárez Vargas – providencia de 6 de marzo de 2024 – expediente 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951-2014). Sentencia de 30 de julio de 2015. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»15. (Resalta la Sala).16 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.17 2.3.3 Del servicio docente en temporalidad Sobre la vinculación del docente en temporalidad, esta Subsección ha señalado que es el mecanismo por medio del cual el ente territorial vincula personal ante la imposibilidad de suplir los empleos de carrera.

Ello, para garantizar la prestación de servicios educativos18. «También sobre el carácter temporal de la vinculación esta Sala reitera el análisis efectuado al respecto, en el que dispuso: En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza temporal, como una forma de proveer cargos docentes, dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso de la demandante.

Así las cosas, estima la Sala que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente, esto, con ocasión de cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia, comisión o vacaciones, la administración cuenta con la posibilidad de proveer dicho empleo en forma transitoria, a través de un nombramiento con tal naturaleza con el fin de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial» En ese escenario, es claro que la vinculación en temporalidad corresponde a otro tipo de vinculación al servicio público, que no tiene regulación expresa, sin embargo, 15 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 16 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015). 17 Véase, entre otras, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691–2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado: 25000 23 42 000 2018 02196 01 [0911-2021] y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 16 de marzo de 2017, radicado: 81001 23 33 000 2013 00285 01 [2806-2015] Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González esta se da ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, para garantizar la prestación del servicio de educación en el territorio nacional. 2.4 Actuación administrativa La demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 25 de abril de 201119 solicitud para el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución UGM 009338 del 21 de septiembre de 201120, dado que no se puede tener en cuenta tiempos como docente nacional.

Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto de manera desfavorable mediante la Resolución UGM 033370 del 15 de febrero de 201221. 2.5 Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra acreditado que la señora Nohora Azucena Segura González nació el 19 de diciembre de 1956, razón por la que, el 19 de diciembre de 2006, cumplió 50 años, aspecto que no se cuestionó con el recurso. • Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación, resulta necesario indicar que, conforme se expuso en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 19 Folios 13 y 14 expediente físico. 20 Folios 15 al 20 del expediente físico. 21 Folios 22 al 26 del expediente físico.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto últimos, incluso con posterioridad a dicha data.

En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía la docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la Ley 91 de 1989. - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 “vinculación en interinidad y en temporalidad” En atención al requerimiento realizado mediante auto de mejor proveer, la Secretaría de Educación de Bogotá en Formato Único para la Expedición de Historia Laboral del 27 de julio de 202322, certificó que el tipo de vinculación de la señora Nohora Azucena Segura González fue territorial, con subtipo distrital, y respecto a las fuentes de recursos, se describe como “recursos propios”.

Y en cuanto a la vinculación docente en interinidad se indicaron los siguientes períodos: i) Desde el 06 de octubre hasta el 26 de noviembre de 1980, ii) Desde el 12 de agosto hasta el 11 de septiembre de 1981, iii) Desde el 19 de septiembre hasta el 03 de noviembre de 1981, Dicha certificación es del siguiente tenor23: 22 Actuación visible en la plataforma SAMAI. 23 Se traen apartes de las mentadas certificaciones Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Si bien en el expediente no reposan los actos administrativos de nombramiento de la demandante -actas de posesión, decretos de nombramiento y/o contratos de prestación de servicios-, se advierte que conforme a las pautas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, a falta de actos administrativos donde conste el vínculo, la respectiva certificación de la autoridad nominadora es válida, por lo cual se tiene acreditado dicha vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González En lo que corresponde a dicha diferencia en los tipos de nombramiento esta Corporación en la anteriormente citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: “Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» En ese escenario, considera la Sala que la vinculación en interinidad de la señora Nohora Azucena Segura González fue territorial, con subtipo distrital, pues dicha vinculación provino de la autoridad territorial sin intervención de la Nación - Ministerio de Educación. Así las cosas, no le asiste razón a la parte demandada, cuando en el recurso simplemente afirma que la actora no tuvo una vinculación laboral como docente antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual quedó verificado en los términos antes señalados; por lo que para la Sala está demostrado que la señora Nohora Azucena Segura González laboró como docente territorial desde el 06 de octubre hasta el 26 de noviembre de 1980, desde el 12 de agosto hasta el 11 de septiembre de 1981, desde el 19 de septiembre hasta el 03 de noviembre de 1981, esto es por 4 meses y 5 días, período válido para la sumatoria de los 20 años de servicio docente. - Desde el 18 de agosto de 1983 al 01 de febrero de 1992.

(8 años, 5 meses y 14 días) El gobernador del departamento de Cundinamarca expidió el Decreto 2777 de 27 de julio de 1983, por medio del cual se nombró a la hoy demandante como profesora de sociales para el colegio departamental La Vega, al respecto, se observa: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Del anterior nombramiento, la señora Nohora Azucena Segura González tomó posesión el 18 de agosto de 1983 según consta en el acta suscrita en esa misma fecha por la docente y el jefe de la división de relaciones laborales.

Véase: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González De igual manera, el 26 de julio de 2023, la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca certificó que la docente estuvo vinculada a partir del 18 de agosto de 1983 hasta el 01 de febrero de 1992 al orden territorial; así mismo, indicó las siguientes novedades: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Lo descrito previamente, permite concluir que las novedades laborales que rodearon la prestación del servicio de la señora Nohora Azucena Segura González fueron prescritas por la autoridad territorial, en este caso, la gobernación del departamento de Cundinamarca, sin que se advierta intervención alguna del Ministerio de Educación y aunque esta Corporación ha venido insistiendo que la condición de docente nacional no se adquiere por el hecho de que en el acto administrativo de nombramiento intervenga un delegado de esa cartera ministerial y/o porque sus salarios hayan sido pagados con recursos del situado fiscal, ni mucho menos porque las autoridades territoriales obraran como presidentes de las Juntas Administradoras de los FER30, lo cierto es que conforme lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Ahora bien, contrario a lo señalado en la valoración probatoria del a quo frente a la fecha de inicio de este período, la Sala se permite aclarar que no se contabilizara desde la fecha de expedición del acto administrativo, toda vez que, en el acta de posesión no se hace referencia a efectos fiscales retroactivos, razón por la cual se excluye el período comprendido entre el 27 de julio y el 18 de agosto de 1983.

En línea de lo anterior, esta Sala considera que los tiempos de labor docente que prestó Nohora Azucena Segura González por orden del Decreto 2777 de 27 de julio de 1983, son de tipo nacionalizado, a partir del 18 de agosto de 1983 hasta el 01 de febrero de 1992 para un total de 8 años, 5 meses y 14 días, lapso que debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años de servicio contemplado en la Ley 114 de 1913. - Desde el 13 de febrero al 30 de noviembre de 1992 “vinculación temporal” (9 meses y 17 días) De la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá en Formato Único para la Expedición de Historia laboral de fecha 27 de julio de 202325, se extrae que el tipo de vinculación de la señora Nohora Azucena Segura González en este período fue temporal, de tiempo completo, territorial, con subtipo distrital, y respecto a las fuentes de recursos, se describe como “recursos propios”; véase: 25 Actuación visible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Respecto de la vinculación de la demandante como docente en temporalidad, es menester aclarar que la Ley 114 de 1913, creó la pensión gracia de jubilación como una recompensa a favor de quienes ejercen la actividad docente en el nivel territorial o nacionalizado durante 20 años de servicio, entre otros requisitos; razón por la cual, y conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia de esta Corporación26, no existe justificación alguna para excluir los tiempos servidos como docentes en temporalidad, pues, como se ha dejado sentado, ello no corresponde a una de las exigencias de la ley en cita, como tampoco de la jurisprudencia sobre la materia, por lo que, para efectos del reconocimiento pensional, no tiene relevancia si la modalidad de vinculación fue temporal o no, en la medida, se insiste, que sea con carácter territorial o nacionalizado.

Por ello, los docentes que acrediten su vinculación, ya sea de tipo nacionalizado o territorial, sin distinción de la modalidad (interno, temporal, propiedad, entre otros), tienen derecho a que dichos períodos le sean computados para la satisfacción del requisito de tiempo de servicio, pues, ello no afecta ni varía la naturaleza de la relación, ni mucho menos el desempeño del docente.

De manera que este período transcurrido 13 de febrero al 30 de noviembre de 1992, para un total de 9 meses y 17 días, resulta válido para pensión gracia. - Desde el 08 de febrero de 1993 al 16 de mayo de 2011 - nombramiento en propiedad- (18 años, 3 meses y 8 días) Se destaca entonces, que este último nombramiento se realizó en propiedad, como así da cuenta el certificado laboral arriba referenciado; del cual se sustrae el siguiente acápite para efectos de estudiar este período docente: 26 Al respecto, ver entre otras providencias, las del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P Gabriel Valbuena Hernández, del 10 de agosto de 2023 dentro del proceso con radicado nro. 25000 23 42 000 2017 06196 01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P Jorge Iván Duque Gutiérrez, del 5 de octubre de 2023 dentro del proceso con radicado nro. 25000-23-42-000-2015- 01035-01.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González Se observa que, la vinculación docente se llevó a cabo por la Resolución 202 de 01 de febrero de 1993, mediante la cual el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital nombró a la actora como docente de tiempo completo en dicho distrito.

Además, en este mismo acto se mencionó que con Acuerdo 08 de 1992 se dispuso la creación de una planta de personal docente para el sector educativo del Distrito Capital; sumado a que se aprobó dentro del presupuesto de la vigencia 1993, un rubro para el pago de quienes hacían parte de la planta distrital de educadores; disponiéndose finalmente que la Administración Distrital, nombraría en propiedad, a partir del 01 de febrero de 1993, al personal docente temporal que venía prestando sus servicios a la secretaría de educación, siempre y cuando cumplieran los requisitos de ley (Acuerdo 041 de 1992).

La mentada resolución es del siguiente tenor Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González De manera que, el nombramiento efectuado a la actora fue en propiedad, como docente territorial, pues como se observa, no hubo intervención alguna de la Nación, sino que, por el contrario, la vinculación provino de acto emanado de la entidad territorial, aprobándose un rubro en el presupuesto de la misma, para el pago del servicio docente.

Además, la certificación suscrita por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, citada con anterioridad, da cuenta que la vinculación de la señora Nohora Azucena Segura González con el Distrito de Bogotá, fue territorial, de manera que como se indicó, dicho período es válido para la pensión gracia. En esos términos, resulta claro que el material probatorio referenciado, permite establecer que la docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial y nacionalizada, por lo que los tiempos de servicio transcurridos entre i) el 06 de octubre hasta el 26 de noviembre de 1980, ii) del 12 de agosto hasta el 11 de septiembre de 1981, iii) del 19 de septiembre hasta el 03 de noviembre de 1981, (4 meses y 5 días); iv) desde el 18 de agosto de 1983 al 01 de febrero de 1992 (8 años, 5 meses y 14 días), desde el 13 de febrero al 30 de noviembre de 1992 (9 meses y 17 días), y desde el 08 de febrero de 1993 al 16 de mayo de 2011 – 18 años 3 meses y 8 días - (fecha de retiro por invalidez), -suman un total de 27 años, 10 meses y 14 días de servicio-.

En ese orden, encuentra la Sala que no le asiste razón a la parte recurrente, pues, adujo que la docente Nohora Azucena Segura González no acreditó un vínculo docente territorial o nacionalizado antes de 1980, lo cual quedó desvirtuado conforme se sustentó en precedencia. Así las cosas, aunque en el expediente no reposan los actos de nombramiento y Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González posesión de los períodos mediante los cuales, la demandante fue vinculada como docente interina y temporal, lo cierto es que existen otras pruebas, verbi gratia, el certificado de historia laboral en el formato expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, certificación expedida por la oficina de historias laborales de la dirección personal del departamento de Cundinamarca, y certificaciones de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, que analizadas en conjunto a la luz de la sana critica, ofrecen la certeza a la Sala sobre la prestación de dicho servicio.

En consecuencia, como quiera que los puntos objeto de reparo planteados por la entidad demandada en el recurso de apelación, se encuentran desestimados, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en líneas anteriores. Finalmente, se observa que la actora adquirió el estatus de pensionada cuando cumplió los 50 años de edad, esto es, el 19 de diciembre de 2006, momento para el cual ya había cumplido los 20 años de servicio –lo cual ocurrió el 01 de agosto de 2004-, razón por la cual esta Sala confirmará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” que accedió a las pretensiones. 2.6.

Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Nohora Azucena Segura González cumplió con todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para ser beneficiaria de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad, laboró en la educación oficial con naturaleza territorial por más de 20 años, y acreditó su vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación; motivo por el cual se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 20 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.7.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2013 07067 01 Demandante: Nohora Azucena Segura González contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, razones suficientes para no condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 20 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.