REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: LUCY DEL CARMEN MERCADO MARMOLEJO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la actora cuestionó la providencia en la que se negaron las pretensiones en contra del acto que declaró la insubsistencia de su nombramiento en un cargo de libre nombramiento y remoción. Se confirmará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante en contra de la sentencia de 21 de marzo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se resolvió: “Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Lucy del Carmen Mercado Marmolejo, quien actúa en causa propia, contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito [de] Sincelejo ( )”.
(mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). II.
ANTECEDENTES La actora promovió proceso de acción de tutela1 en contra de la sentencia de 10 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre por medio de la cual se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del municipio de San Antonio de Palmito en el proceso no. 70001-33-33-004-2020-00162-00/01, por cuanto, a su juicio, incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 9 de febrero de 2024.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La señora Lucy Mercado Marmolejo estuvo vinculada laboralmente con el municipio de San Antonio de Palmito (Sucre) en el cargo de secretaria ejecutiva del alcalde, en la modalidad de libre nombramiento y remoción, desde el 13 de febrero de 1998 hasta el 31 de enero de 2020, fecha en la cual se profirió el Decreto 013 que declaró la insubsistencia de su nombramiento por patología de posible origen laboral -túnel carpiano-. 2) La actora demandó la nulidad de ese acto administrativo y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro con el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir desde la fecha de retiro. 3) El 29 de septiembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda por considerar que, si bien la actora presentó diagnósticos médicos y ostentaba la condición de madre cabeza de familia, la naturaleza de su vinculación laboral no le permitía ser beneficiaria de una estabilidad laboral reforzada. 4) La señora Lucy Mercado Marmolejo apeló esa decisión2 y, a través de sentencia de 10 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó el fallo de primera instancia. 2 La demandante sostuvo que la decisión no tuvo en cuenta la sentencia SU-087 de 2022 proferida por la Corte Constitucional respecto de las condiciones a partir de las cuales se determina que un trabajador es beneficiario de la garantía de estabilidad laboral reforzada, independientemente de la naturaleza de su vinculación laboral.
Señaló que determinar una justificación válida para ordenar el despido de un trabajador que padece una limitación física que afecta su desempeño laboral es una carga probatoria en cabeza del empleador, quien debe desvirtuar la presunción de discriminación en tales casos. Alegó que antes de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento presentó solicitudes a la oficina de recursos humanos del municipio para asistir a citas y exámenes médicos para mejorar su patología y que el examen ocupacional de egreso arrojó como resultado la presunta existencia de una patología de origen laboral.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 5) Para la autoridad judicial demandada la actora no probó que la administración tuviera conocimiento de las situaciones de salud que la rodeaban, de ahí que no le resultara obligatoria la aplicación del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y la motivación del acto de retiro. 2.
Los fundamentos de la vulneración La actora afirmó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. Sobre el defecto fáctico afirmó que la providencia cuestionada carece de “apoyo pertinente” en atención a que las pruebas aportadas en el proceso no fueron valoradas en conjunto, pese a que ellas daban cuenta de que se encontraba en circunstancias de debilidad manifiesta por su condición de sujeto de especial protección constitucional, situación que debió primar sobre el tipo de vinculación laboral.
El Decreto 013 de 31 de enero de 2020, mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento, carece de motivación y debió detallar los motivos por los cuales se adoptó esa determinación y respetar el procedimiento establecido en el artículo 2 de la Ley 361 de 1997 ante el Ministerio de Trabajo, previamente a efectuar el despido de una trabajadora amparada con la garantía de estabilidad laboral reforzada.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial alegó que el Tribunal Administrativo de Sucre omitió las consideraciones de la sentencia T-094 de 2023 de la Corte Constitucional, según la cual es posible que el empleador infiera las condiciones de salud de un empleado a partir de indicios, por lo cual no es posible exigir la presentación de pruebas específicas que acrediten tales condiciones. 3.
Pretensiones Finalmente, afirmó que el certificado médico de aptitud laboral se expidió el 24 de febrero de 2020, esto es, con posterioridad al acto que declaró la insubsistencia de su nombramiento, por lo cual la relación laboral debe entenderse vigente hasta esa fecha. Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 Con fundamento en lo anterior, la demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “1.
Tutelar mis derechos fundamentales DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y SEGURIDAD SOCIAL, por las razones invocadas en esta acción constitucional. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efectos la sentencia de calendas 23 de marzo de 2023 (sic), proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con número de radicado N°. 70-001-33-33-001-2019-00166-01, por la sala cuarta de decisión [d]el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE. 3.
Se ordene a la Sala Cuarta de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, profiera una nueva sentencia, a través de la cual se acceda a la totalidad de las pretensiones presentadas en la demanda”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI –mayúsculas del original). 4. Actuación en primer grado Mediante auto de 20 de febrero de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió el proceso de acción de tutela, ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Sucre y vinculó al titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y al alcalde municipal de San Antonio de Palmito por asistirles interés en el resultado del proceso. 5.
Actuación de las autoridades judiciales demandadas El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Sucre solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque la providencia cuestionada se sustentó en las pruebas debidamente allegadas al proceso ordinario y en la normatividad y jurisprudencia aplicable en el caso concreto. 6.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 21 de marzo de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La acción de tutela no cumplió con los criterios necesarios para determinar la relevancia constitucional en atención a que la disputa planteada por la demandante Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 se centró en las interpretaciones jurídicas y valoraciones probatorias que correspondieron al juez natural del proceso ordinario.
La parte actora pretendió continuar un debate ya resuelto y reiteró argumentos previamente discutidos y resueltos en el proceso judicial, lo cual va en contra del propósito de la acción de tutela, que no debe ser utilizada como una instancia adicional o un recurso para reabrir debates legales ya cerrados. 7. Impugnación La actora presentó impugnación y le fue concedida con auto de 18 de abril de 2024.
Como planteamiento en contra de la sentencia del a quo la demandante afirmó que, contrario a lo decidido, la acción de tutela sí superó el requisito de relevancia constitucional porque no obedeció a una controversia meramente económica o legal, sino a la vulneración de garantías constitucionales relacionadas con el debido proceso probatorio.
Existe una presunción legal de despido injusto originada en su condición de sujeto de especial protección constitucional por su condición de salud, madre cabeza de familia y víctima del conflicto armado, lo cual le otorga la garantía de la estabilidad laboral reforzada y obliga al empleador a acreditar una causa justa de despido ante el Ministerio del Trabajo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Sucre con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por esa autoridad judicial el 10 de agosto de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrieron en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: 1) Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, siendo uno de ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial3. 3 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 2) Para la actora en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto fáctico, no obstante, para esta Sala resulta claro, como lo fue para la primera instancia, que los fundamentos que soportaron la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron planteados en la demanda y en la apelación que presentó la actora en el proceso ordinario, los cuales ya fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. 3) Los planteamientos de la demanda de tutela para invocar la configuración de tal defecto son una insistencia de aquellos expuestos en el curso del proceso ordinario, según los cuales aportó pruebas que demostraban circunstancias de debilidad manifiesta por su condición de salud que debían primar sobre su vinculación laboral, el desconocimiento del precedente que establece que se puede inferir que el empleador tenía conocimiento de la condición de salud del trabajador a partir de indicios e inferencias y la alegada falta de motivación en el acto que declaró la insubsistencia de su nombramiento. 4) Tales argumentos fueron decididos por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga en la sentencia de primera instancia proferida el 21 de marzo de 2023, en los siguientes términos: “Es pertinente advertir que según las reglas jurisprudenciales expuestas la demandante al estar vinculada laboralmente en un empleo de libre nombramiento y remoción no es beneficiaria a la estabilidad laboral reforzada alegada.
Aunado a lo anterior y en gracia de discusión, al revisar los exámenes médicos allegados, considera el despacho que no es posible determinar algún tipo de limitación de carácter incapacitante, si bien a la demandante le fue diagnosticada el síndrome de Túnel Carpiano, la situación de salud demostrada, no tiene la entidad suficiente para hacerla acreedora de una protección especial, puesto que no se logró probar que tal condición disminuyera sus capacidades físicas o mentales y como consecuencia de ello, le generara una limitación para el ejercicio del cargo o perturbación el desempeño de sus funciones.
Asimismo, indicó la demandante que es madre cabeza de familia y que tiene a su cargo a su hija LILIANA MARCELA MONTES MERCADO, la cual se encuentra cursando IV semestre de Derecho de la Universidad de Sucre, a su hijastra DIANA ISABEL MONTES TAMARA, y al señor ELICEO PÉREZ MÁRQUEZ, quienes padecen de son discapacidades, y requieren asistencia y acompañamiento permanente para el cumplimiento de sus necesidades, para respaldar lo manifestado, allegó al expediente declaración extrajudicial suscrita ante notario en la que manifiesta que tiene a su cargo a su hija LILIANA MARCELA MONTES MERCADO, quien Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 cursa tercer semestre de derecho, a su hijastra DIANA ISABEL MONTES TAMARA quien padece discapacidad cognitiva y al señor ELICEO PÉREZ MÁRQUEZ, quien padece trastorno esquizoafectivo bipolar, crisis psicótica extrapiramidalismo.
Al igual que el anterior cargo, al estar vinculada laboralmente en un empleo de libre nombramiento y remoción no es beneficiaria a la estabilidad laboral reforzada alegada. Aunado a lo anterior y en gracia de discusión, atendiendo el precedente jurisprudencial, la condición de madre cabeza de familia no se predica exclusivamente por el hecho de tener a cargo la dirección de un hogar y tener a su cargo personas en estado de discapacidad, sino, que se deben analizar ciertos criterios desarrollados jurisprudencialmente17, afectos de determinar dicha calidad, sin embargo, si bien la demandante indica que la Ley 790 de 2002 les otorgó una protección especial a las madres cabeza de familia sin alternativa económica y a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, este despacho considera necesario anotar que la citada Ley previó la figura del "reten social" a fin de proteger a las madres y/o padres cabezas de familia, personas en situación de discapacidad y prepensionados independiente del nivel a que pertenezcan, específicamente a los programas de renovación o reestructuración de la Administración Pública del orden nacional razón por la cual, no es aplicable al caso que nos ocupa.
Por otro lado, en lo atinente a la falsa motivación, afirma el demandante que los actos que declaren la insubsistencia del nombramiento de empleados de libre nombramiento y remoción, que tengan la calidad de sujetos de especial protección constitucional, debe ser motivado, debiendo el nominador exponer las razones o los motivos por las cuales se produjo la desvinculación; al respecto reitera el despacho que no se encontró probado en el presente proceso que la demandante ostente la calidad de sujeto de especial protección constitucional, no obstante, nos encontramos frente a un cargo que libre nombramiento y remoción, por lo que insiste el despacho que para su desvinculación, el acto no requiere de motivación ( )”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 5) Asimismo, debido a que sobre los mismos argumentos giró el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Sucre en la sentencia de 10 de agosto de 2023 resolvió tales planteamientos en los siguientes términos: “Pues bien, para la Sala, a pesar de estar demostrada la condición especial de vulnerabilidad de la demandante, el acto administrativo debe mantenerse incólume, pues, ninguna de las pruebas obrantes en el proceso permite inferir que la Administración tenía conocimiento de las situaciones que la rodeaban; concretamente la referente a su estado de salud, por lo que, no se vislumbra obligatoria la aplicación del Art. 26 de la Ley 361 de 1997 ni la motivación del acto de retiro de la demandante.
En efecto, en el concepto de la violación se afirmó “que, el Dr. Deivis Alberto Ledezma Pacheco, quien actuaba en calidad de representante legal MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DE PALMITO, al momento de la expedición del mismo, conocía el estado de salud en el que se encontraba la señora LUCY DEL CARMEN MERCADO MARMOLEJO, al igual que Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 debía conocer los derechos y garantías de que era acreedora, y que como defensor de los intereses de los ciudadanos debía proteger.
El anterior argumento, se concreta en los frecuentes permisos solicitados por la actora, dentro de su horario de trabajo, para la asistencia a las citas médicas requeridas, así como los periodos de incapacidades otorgados”, pero no fueron aportados documentos que respaldaran su dicho. Nótese que la demandante aportó unos formatos de “PERMISO PARA AUSENTARSE DE LA ENTIDAD; fechados 15, 21 (sin recibido) y 24 de enero de 2020; en los que solicita permiso para asistir a “Citas Médicas”, autorizados por la señora Iris Bertel Vergara de quien se dice en dichos documentos era su superior, así: ( ) Pero no se aportó prueba de la asignación de tales citas por parte de la EPS y mucho menos se demostró su cumplimiento, con excepción de la cita del 31 de enero de 2020, día en que fue declarado insubsistente su nombramiento; tampoco hay prueba de las incapacidades que se afirma recibió a causa de esa enfermedad.
( ) De manera que, las únicas pruebas aportadas al expediente con relación a su estado de salud fueron el examen de electromiografía de músculos; la historia clínica del mismo día de su retiro y la remisión a medicina laboral, quien determinó que su patología tenía un posible origen laboral. En esa medida, la señora Mercado Marmolejo debe soportar los efectos negativos del incumplimiento de la carga de la prueba de que trata el Art. 167 del C.G.P. ( ) En este punto se precisa que no se desconoce que la H. Corte Constitucional en Sentencia T-195 del 3 de junio de 2022 en amparo de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral, reforzada, igualdad y trabajo, de una mujer diagnosticada con síndrome del túnel carpiano, quien fue despedida a pesar de su condición de salud, ordenó su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, entre otros, pero en ese caso se logró determinar que el empleador conocía esta situación, lo que no acontece en el presente asunto.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 6) Así entonces, la discusión planteada en la acción de tutela, según la cual la providencia proferida por la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico porque no valoró las pruebas que daban cuenta del estado de salud de la actora sí fueron resueltas, en el sentido de indicarle que la demandante no informó oportunamente de tales condiciones a la administración, por lo cual no le resultaba obligatoria la aplicación del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y la motivación del acto que declaró la insubsistencia de su nombramiento. 7) A partir del análisis probatorio que la actora invocó como errado, el tribunal, en un claro ejercicio de autonomía judicial, concluyó que la señora Mercado Marmolejo no probó i) en qué consistieron las citas médicas para las cuales solicitó permisos a su superior para ausentarse de su puesto de trabajo, ii) que la historia médica Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 aportada en el proceso ordinario fue obtenida por la demandante el mismo día en que se profirió el acto de su retiro y iii) con una prueba concluyente que el origen de la enfermedad del túnel carpiano fuera de origen laboral. 8) Frente al alegado desconocimiento del precedente judicial basta con señalar que si bien la providencia cuestionada no se refirió de manera expresa a la sentencia de tutela invocada como desconocida por la actora, esa decisión sí se sustentó en jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del amparo del derecho a la estabilidad laboral reforzada, igualdad y trabajo de mujeres madres cabeza de familia diagnosticadas con síndrome de túnel carpiano, aplicable en aquellos casos en los cuales se puso de presente el estado de salud ante la administración, lo cual, como se concluyó, no aconteció en el caso de la aquí actora. 9) Así las cosas, es claro que en este caso la actora pretende revivir la discusión surtida en el proceso ordinario y resuelta por los jueces naturales de la causa en primera y segunda instancia, por lo cual buscó emplear la acción de tutela como una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 10) Como lo concluyó el a quo, los desacuerdos planteados en la acción de tutela coincidieron con aquellos expuestos y debatidos en sede ordinaria. 11) Por consiguiente, en la medida que para el juez constitucional está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Expediente: 11001-03-15-000-2024-00611-01 Demandante: Lucy Mercado Marmolejo Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 1º) Confírmase la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.