Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 13 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: INSTITUTO FINANCIERO DEL CASANARE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Y OTRO Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso ejecutivo.

Violación directa de la Constitución, defecto fáctico, sustantivo, procedimental y por desconocimiento del precedente. Ampara y deniega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero del Casanare contra el Tribunal Administrativo del Casanare y el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 1 de septiembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela, el Instituto Financiero del Casanare, quien actúa a través de su gerente, pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión a los autos del 20 de febrero y del 29 de mayo de 2025, dictados por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo del Casanare, respectivamente, por medio de los cuales no se libró mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado 850013333-004- 2024-00230-00. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: Solicitamos de manera muy respetuosa a los Honorables Magistrados, obtener a través de su justicia la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la Administración de Justicia de mi representado Instituto Financiero de Casanare, por indebida valoración probatoria, exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, dentro del proceso ejecutivo de radicado 850013333- 004-2024-00230-00, en que incurren el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, así como otros que sufren la misma suerte por la misma interpretación. Con las decisiones adoptadas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, en auto de 20 de febrero de 2025, en la cual se dispuso: "DEJAR SIN EFECTOS los autos de fecha 11 de marzo de 2024 mediante los cuales el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, de un lado, dispuso librar mandamiento de pago, y de otro, decretar medidas cautelares, ( ) DISPONER, el levantamiento de las medidas cautelares decretadas ( ) NO LIBRAR MANDAMIENTO EJECUTIVO a favor de la EICE INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE (IFC) en contra de GEIVER VIANEY RIOS GUTIERREZ Y MIREYA GUTIERREZ PIRABAN'.

Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de fecha 29 de mayo de 2025, se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del IFC, en consecuencia solicito comedidamente:

PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE YOPAL en auto emitido en fecha 20 de febrero de 2025 y confirmado Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 29 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso 850013333-004- 2024-00230-00.

SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 20 de Febrero de 2025 emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en fecha 29 de Mayo de 2025, dentro del medio de control 850013333-004-2024-00230-00; por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4120752 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos, así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.

TERCERO: Que se ordene a los accionados Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, libre mandamiento de pago y/o ordene seguir adelante en la ejecución, decrete medidas cautelares a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de los demandados GEIVER VIANEY RÍOS GUTIÉRREZ Y MIREYA GUTIÉRREZ PIRABAN, dentro del proceso ejecutivo 850013333-004-2024-00230-00 y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.

CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el Instituto Financiero de Casanare, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y al Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.

QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido. 3. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El Instituto Financiero del Casanare (IFC) promovió demanda ejecutiva contra Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban, para que se ordenara el pago del capital pendiente por pagar del pagaré 4120752 de fecha 17 de diciembre del 2019, que había sido suscrito por la suma de $8.500.000, más los intereses corrientes y moratorios.

La demanda, en un principio, se adelantó bajo el radicado 85001-40-03-002-202300834- 00 y correspondió al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal que, por auto del 11 de marzo de 2024, libró mandamiento de pago a favor del mencionado instituto por las sumas de $1.281.130, correspondientes al capital pendiente de pago y contenido en el pagaré 4120752 y por $17.078 por concepto de intereses corrientes causados desde el 5 de agosto de 2022 hasta el 4 de septiembre de 2022, así como por los intereses moratorios.

Por auto separado de la misma fecha, el juzgado decretó el embargo y retención de los dineros que poseían Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban en entidades bancarias, así como de las sumas de dinero que, por concepto de convenios, contratos, salarios, honorarios u otros conceptos, recibieran los ejecutados de la gobernación del Casanare y la alcaldía municipal de Trinidad.

El 28 de octubre de 2024, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción y ordenó que se remitiera el expediente a los juzgados administrativos de Yopal, debido a que la Corte Constitucional había dirimido un conflicto de competencias en un asunto con supuestos fácticos y jurídicos iguales y había ordenado que el asunto era de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

El 3 de diciembre de 2024 el proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, y se le otorgó el radicado 85001-33-33-004-2024-00230-00, que, por auto del 23 de enero de 2025, requirió a la parte ejecutante para que, aportara la totalidad de documentos que hacían parte de los antecedentes de la actuación objeto del proceso Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutivo y los documentos que integraban el título ejecutivo complejo, presentara informe en el que manifestara si existía un contrato escrito que fuere la causa del título valor que se pretendía ejecutar y para que, de ser positiva la respuesta anterior, indicara si el contrato correspondía al giro ordinario de los negocios del IFC y allegara los correspondientes soportes.

El 30 de enero de 2025, el Instituto Financiero del Casanare aportó la carpeta de la solicitud de crédito que dio origen al pagaré 4120752 e informó que se encontraba constituido un contrato de mutuo a través del título valor pagaré y que ese contrato correspondía al giro ordinario de los negocios de esa entidad. El 20 de febrero de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal resolvió: i) avocar conocimiento, ii) dejar sin efectos los autos del 11 de marzo de 2024 dictados por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, iii) levantar las medidas cautelares que habían sido decretadas y, iv) no librar mandamiento ejecutivo.

Explicó que no se aportó el contrato de mutuo suscrito entre las partes, que, por lo anterior, no se podía presumir la existencia de este, debido a la solemnidad que caracteriza a los contratos estatales. Que se debió aportar el contrato escrito en el que constara la existencia de la obligación y que el título ejecutivo era complejo, pero no se había integrado, porque no se podía tener como base de la ejecución un simple pagaré. Que tampoco se había aportado un acto administrativo que declarara el incumplimiento del contrato, un acta de liquidación o cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en el que constara que la obligación era clara, expresa y exigible.

Inconforme, la parte ejecutante presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, en los que manifestó que la obligación contenida en el pagaré era clara, expresa y exigible, porque cumplía los requisitos de un título valor, estos eran, literalidad, circulación y autonomía. Que el título no era complejo, debido a que los elementos del contrato se encontraban plasmados en el pagaré, por lo que, a su juicio, se trataba de un título singular.

Que el contrato de mutuo no requería ser por escrito, puesto que se perfeccionaba con la entrega y tradición de la cosa. Que era una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, que, en consecuencia, desarrollaba actividades crediticias en competencia con el sector privado y su actividad contractual estaba regulada por las normas civiles y comerciales.

Por proveído del 27 de marzo de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal no repuso la decisión recurrida, debido a que no se cumplían los requisitos para librar mandamiento de pago, y concedió el recurso de apelación. El 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Casanare confirmó la decisión apelada. Explicó que, la acreencia plasmada en el pagaré objeto de ejecución había sido adquirida a través de un contrato de mutuo o préstamo de consumo que no había sido aportado, que el Instituto Financiero de Casanare se regía por las normas que regulan las empresas industriales y comerciales del Estado, por lo que, de acuerdo con los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 39 de la Ley 80 de 1993, ese contrato debía constar por escrito, porque de lo contrario no era posible determinar con certeza las obligaciones contraídas.

Por otro lado, que la parte ejecutante no había cumplido con la exhibición del título valor, en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, debido a que no había aportado copia original de este, sino que se había limitado a enseñar una digitalización, lo que, a su juicio, impedía su cobro. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Uno de los magistrados que integra el Tribunal Administrativo del Casanare salvó su voto, al estimar que, sí se debió librar mandamiento de pago, porque no se trataba de un título complejo y porque el cambio de jurisdicción no podía alterar la naturaleza del derecho. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes vicios de fondo: Desconocimiento del precedente fijado en el auto A-2014 de 2024 dictado por la Corte Constitucional, que, según la parte actora, explicó la forma en cómo celebraran los contratos de mutuo las empresas industriales y comerciales del Estado, así como que los pagarés prestaban mérito ejecutivo, de acuerdo con el artículo 297 del CPACA.

Adujo que, en esa providencia, la Corte Constitucional había definido que, la competencia de los procesos ejecutivos relacionados con el cobre de pagarés suscritos con ocasión de un contrato estatal de mutuo regido por el derecho privado, la debía asumir la jurisdicción contenciosa administrativa. Que en esos procesos no debía mediar el contrato de mutuo por escrito, conforme con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, porque ese contrato se perfeccionaba con la entrega de la cosa dada en préstamo y que en esos pagarés constaba una obligación clara, expresa y exigible, por lo que constituía un título ejecutable en la jurisdicción contenciosa administrativa, por ser uno de los documentos a los que se refería el numeral 3 del artículo 287 del CPACA.

Violación directa de la Constitución porque las autoridades judiciales demandadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Dijo que, de acuerdo con el auto A-2014 de 2024 dictado por la Corte Constitucional, el contrato de mutuo no debía constar por escrito, debido a que ese contrato se perfeccionaba con la entrega de la cosa dada en préstamo, que la mencionada corte había afirmado que ese tipo de pagarés prestaba mérito ejecutivo, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA1.

Que las autoridades judiciales demandadas se sirvieron del referenciado auto para avocar el conocimiento del asunto, pero desconocieron lo dicho por la Corte Constitucional sobre la idoneidad del pagaré como título valor independiente que prestaba mérito ejecutivo. Que las decisiones cuestionadas trasgredían el principio de buena fe, debido a que hace varios años ha otorgado créditos sin constituir contrato de mutuo por escrito, porque los asuntos judiciales que se presentaron con anterioridad al mencionado auto de 2024 fueron resueltos por los jueces civiles.

Que las autoridades judiciales demandadas le restaron mérito ejecutivo al título valor presentado, le exigieron documentos imposibles de aportar materialmente y que, por la naturaleza del negocio jurídico, no eran exigibles. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria del pagaré 4120752 y de la carta de instrucciones aportada al proceso ejecutivo, que, según la parte actora, constituían un 1 Artículo 297.

Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co título valor con una obligación clara, expresa y exigible, que, además, era simple y no complejo. Señaló que es una empresa industrial y comercial del Estado, regulada por la Ley 489 de 1998, que esa norma, en sus artículos 85 y 93, dispone que sus actividades se regulan por el derecho privado.

Que los créditos que había entregado correspondían a su actividad propia y al giro ordinario de sus negocios, que, itera, su regulación es conforme a derecho privado. Que las autoridades judiciales demandadas se equivocaron al restarle mérito ejecutivo al mencionado pagaré, pese a que contenía una obligación clara, expresa y exigible. Que también se equivocaron al imponerle condiciones imposibles de cumplir, como que aportara el contrato de mutuo por escrito y exigirle requisitos que la ley no contempla.

Que las decisiones de las autoridades judiciales demandadas implicaban que no pudiera exigir el pago de obligaciones contenidas en pagarés. Que los contratos de mutuo se perfeccionan con la entrega de la cosa y no resultaba necesario elevarse por escrito. Que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 297, así como del numeral 5 del artículo 99 del CPACA2, el pagaré sí constituía un título valor exigible en la jurisdicción contenciosa administrativa, debido a que era un acto proferido con ocasión de la actividad contractual, que provenía del deudor.

Defecto sustantivo porque las autoridades judiciales demandadas omitieron aplicar el artículo 297 del CPACA, que ordenaba que cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual constituía un título ejecutivo, como sería el caso del pagaré 4120752. Manifestó que las decisiones cuestionadas eran una forma de torpedear el proceso ejecutivo, porque no era necesario aportar el contrato de mutuo por escrito para librar mandamiento de pago.

Que, con lo anterior, las autoridades judiciales demandadas lo que pretendían era abstenerse de tramitar su demanda ejecutiva. Que también se inaplicó el artículo 299 ibidem, que ordenaba que se observaran las reglas del CGP para tramitar los procesos ejecutivos ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Que las decisiones acusadas dejaron de apreciar que el contrato de mutuo fue suscrito conforme a derecho privado, debido a su naturaleza jurídica, que esas providencias no realizaron una interpretación sistemática de las normas aplicables al caso concreto y contrariaron lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto A-2014 de 2024, lo que, a su juicio, vulnera sus garantías fundamentales reclamadas.

Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debido a que las decisiones cuestionadas vulneraron su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia sin justificación constitucional y le exigieron formalismos que no contempla la ley, puesto que el pagaré 4120752 sí prestaba mérito ejecutivo y por ello se debió librar mandamiento de pago. 5.

Trámite procesal Por auto del 11 de septiembre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare y a la juez cuarta administrativa de Yopal, y en calidad de terceros con interés, a Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban. 2 Artículo 99.

Documentos Que Prestan Mérito Ejecutivo A Favor Del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: (…) 5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, denegó la solicitud de medida provisional solicitada por la parte actora, relacionada con que se ordenara al Tribunal Administrativo del Casanare que se abstuviera de proferir decisiones como las del auto del 29 de mayo de 2025 hasta tanto no se hubiere decidido la presente acción de tutela.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 15, 17, 24 y 25 de septiembre de 2025. 6. Intervenciones La magistrada del Tribunal Administrativo del Casanare, ponente de la providencia del 29 de mayo de 2025, manifestó que se oponía a las pretensiones de la parte accionante, porque la decisión objeto de tutela se ajustó a las normas y la jurisprudencia aplicable.

Que el título que la parte actora había solicitado ejecutar era complejo, porque la acreencia que se encontraba plasmada en el pagaré 4120752 que suscribió con la parte ejecutada provenía de un contrato de mutuo que no fue aportado y sin el cual no era posible tener certeza de las obligaciones contraídas. Que, además, el pagaré no se había aportado en original como lo exigía la ley.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora, al estimar que no se cumplían los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Dijo que se incumplía el requisito de relevancia constitucional, porque se pretendía utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ejecutivo.

Que no se advertía la vulneración de los derechos fundamentales reclamados y que, por el contrario, solo se expusieron inconformidades con las decisiones que resultaron desfavorables a la parte accionante. Los señores Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban no se pronunciaron, pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados.

II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Competencia. La parte actora solicitó que se estudiara la presente acción constitucional en la Sala Plena del Consejo de Estado, porque, a su juicio, el asunto es de relevancia económica y social. Sin embargo, Sala debe precisar que el presente trámite constitucional se adelanta de acuerdo con las reglas de reparto previstas en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 2591 de 1991 y conforme con los artículos 13 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, por lo que corresponde decidirlo a la autoridad a quien le haya sido asignada por reparto, en este caso, esta Sala de decisión. En consecuencia, no hay lugar a acceder a esa solicitud. 2.

Problema jurídico y solución La Sala empieza por precisar que, si bien la parte demandante cuestiona los autos del 20 de febrero y del 29 de mayo de 2025, dictados por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo del Casanare, respectivamente, el análisis de los cargos propuestos se centrará en la última providencia por ser la que decidió de manera definitiva sobre el asunto.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo así, corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero del Casanare para dejar sin efectos el auto del 29 de mayo de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo del Casanare que confirmó la decisión de primera instancia de no librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado 850013333-004-2024-00230-00/01.

La Sala anticipa que amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por cuanto, el tribunal demandado inobservó el precedente constitucional aplicable al caso concreto. Adicionalmente, se declarará improcedente la pretensión relacionada con que está decisión tenga efectos inter comunis.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y, (iii) el análisis del caso concreto. 3. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La relevancia constitucional se encuentra acreditada. Si bien la decisión de primera y segunda instancia coinciden en que no era procedente librar mandamiento de pago, lo cierto es que lo alegado por la parte actora es que las autoridades judiciales demandadas, al parecer, no tuvieron en cuenta lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA, con lo que se transgrediría sus derechos fundamentales, además, de encontrarse acreditados los cargos alegados por la parte actora estaríamos ante una genuina afectación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, debido a que la entidad no podría volver a presentar la demanda ejecutiva porque la acción estaría caducada.

Adicionalmente, aunque en principio pudiera afirmarse que el asunto alude a una discusión de orden legal o económico, lo cierto es que la decisión que se cuestiona no constituye una decisión de fondo sino a una etapa inicial del proceso ejecutivo que, se insiste, podría afectar el derecho de acceso a la administración de justicia. Finalmente, se cumple con la carga argumentativa de señalar que, si existieran los errores que alega la parte actora, se estarían vulnerando sus garantías fundamentales reclamadas.

La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente del proceso ejecutivo, el auto del 29 de mayo de 2025 dictado por el Tribunal Administrativo del Casanare fue comunicado por correo 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co electrónico del 30 de mayo de 2025, de modo que fue efectivamente notificado el 3 de junio siguiente y la demanda de tutela fue radicada el 1 de septiembre de 2025, esto es, dos meses y 29 días después, término que no supera los seis meses fijados por la Sala plena de esta Corporación para presentar acciones de tutela.

La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovió demanda ejecutiva y cuestiona el auto que confirmó la decisión de primera instancia de no librar mandamiento de pago. Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA.

También se identifican los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada incurrió en violación directa de la Constitución, en defecto fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona los autos que no libraron mandamiento de pago en un proceso ejecutivo. 5. Análisis del caso concreto La parte actora alegó que el tribunal demandado incurrió en: i) Desconocimiento del precedente fijado en el auto A-2014 de 2024 dictado por la Corte Constitucional. ii) Violación directa de la Constitución por la vulneración a sus derechos fundamentales, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por aplicación indebida del auto A-2014 de 2024 dictado por la Corte Constitucional y por trasgresión al principio de buena fe. iii) Defecto fáctico por indebida valoración probatoria del pagaré 4120752 y de la carta de instrucciones aportada al proceso ejecutivo; porque sus actividades se regulan por el derecho privado, de acuerdo con la Ley 489 de 1998; debido a que se le exigieron condiciones imposibles de cumplir, tales como que aportara el contrato de mutuo por escrito y porque el mencionado pagaré constituye un título valor exigible por sí solo. iv) Defecto sustantivo porque se desconoció el artículo 297 del CPACA, que ordena que cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual constituía un título ejecutivo, como sería el caso del pagaré 4120752 y porque se inaplicó el artículo 299 ibidem, que disponía que se observaran las reglas del CGP para tramitar los procesos ejecutivos ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Además, porque no se tuvo en cuenta que el contrato de mutuo fue suscrito conforme al derecho privado, por lo que no era necesario que se firmara por escrito para su perfeccionamiento. v) Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debido a que se le pidió cumplir con requisitos formales que no contemplaba el ordenamiento jurídico, puesto que el pagaré 4120752 sí prestaba mérito ejecutivo y por ello se debió librar mandamiento de pago.

La Sala precisa que estudiará los cargos de manera conjunta porque apuntan a demostrar que sí se debió librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado 850013333-004-2024-00230-00/01. Para resolver tales cargos, la Sala estima necesario referirse a las actuaciones del proceso ejecutivo, a las pruebas aportadas en ese proceso y al análisis realizado en la providencia acusada.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Instituto Financiero de Casanare promovió demanda ejecutiva contra Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban, para que se ordenara el pago del capital pendiente de pago del pagaré 4120752, más los intereses corrientes y moratorios.

Con la demanda se aportaron como pruebas el pagaré 4120752, la carta de instrucción de ese pagaré, el estado de cuenta proferido por el sistema IAS del instituto demandante y los Decretos 107 del 27 de julio de 1992, <<por el cual se crea el Fondo para el Desarrollo de Casanare, se fija su objeto, funciones, su régimen de administración y se dictan disposiciones relacionada con la mismas>>, y 0073 del 30 de mayo de 2002, <<por medio del cual se reestructura el Fondo para el Desarrollo de Casanare y se dictan otras disposiciones>>.

La demanda fue conocida, en un principio, por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal que, por auto del 11 de marzo de 2024, libró mandamiento de pago en favor de la parte ejecutante y por auto separado de la misma fecha decretó el embargo y retención de los dineros de Geiver Vianey Ríos Gutiérrez y Mireya Gutiérrez Piraban depositados en entidades bancarias.

El 28 de octubre de 2024, el mencionado juzgado declaró su falta jurisdicción y ordenó que se remitiera el asunto a los juzgados administrativos de Yopal, debido a que, de acuerdo con el auto 1354 del 13 de agosto de 2024 dictado por la Corte Constitucional, los procesos en que se ejecutaran pagarés por cuenta el Instituto Financiero del Casanare debía ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativo.

El 3 de diciembre de 2024, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal que, por auto del 23 de enero de 2025, requirió a la parte ejecutante para que: i) aportara la totalidad de documentos que hacía parte de los antecedentes de la actuación objeto del proceso ejecutivo y los documentos que integraban el título ejecutivo complejo, ii) presentara informe en el que manifestara si existía un contrato escrito que fuera la causa del título valor que pretendía ejecutar y, iii) de ser positivo el punto anterior, indicara si el contrato correspondía al giro ordinario de sus negocios y allegara los correspondientes soportes.

El 30 de enero de 2025, el Instituto Financiero de Casanare aportó copia de la carpeta de la solicitud de crédito que dio origen a la obligación objeto de ejecución y manifestó que la obligación se encontraba constituía en el pagaré 4120752, que el contrato de mutuo se había perfeccionado con la entrega material de la cosa (dinero) a los ejecutados.

El 20 de febrero de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal resolvió: i) avocar el conocimiento del asunto, ii) dejar sin efectos los autos del 11 de marzo de 2024 dictados por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, iii) levantar las medidas cautelares decretadas y, iv) no librar mandamiento de pago en favor del Instituto Financiero de Casanare.

Señaló que debía asumir el conocimiento del asunto, en atención a la reiterada regla fijada por la Corte 5 en la que se definió que <<al no contar con material suficiente ante la duda sobre la existencia de un contrato estatal la competencia se asigna en cabeza del juez contencioso administrativo>>. Que dentro de los documentos allegados por la parte ejecutante para conformar el título base de ejecución no se había aportado el contrato de mutuo suscrito entre las partes, sin que fuere posible presumir la existencia de este, de cara a la obligatoriedad de la solemnidad de los contratos estatales, que era imposible tener el pagaré o lo ahí pactado como prueba de la existencia del contrato, porque de hacerlo se controvertirían principios de la contratación estatal.

Que ese no era un proceso declarativo sino meramente ejecutivo. 5 Citó los siguientes autos: A-1474 del 5 de septiembre de 2024, A-1652 del 9 de octubre de 2024, A-1623 del 2 de octubre de 2024, A-1622 del 2 de octubre de 2024 y A-1697 del 16 de octubre de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que no se habían aportado todos los documentos que integraban el título ejecutivo complejo.

Que no se allegaron documentales en las que se haya expresado la voluntad de la administración o se hubieren definido expresamente los aspectos relativos al régimen del contrato, las obligaciones de las partes y la naturaleza de los recursos. Que tampoco se acompañó un acto administrativo a través del cual se hubiere declarado el incumplimiento, un acta de liquidación del contrato o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en el que constara la obligación clara, expresa y exigible a cargo de las partes intervinientes, que, por lo anterior, no se cumplía los requisitos del artículo 297 del CPACA.

Inconforme, el Instituto Financiero de Casanare presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, en los que argumentó que se desconocieron aspectos del derecho civil y comercial que debían ser aplicados al asunto, que no se tuvo en cuenta el régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado. Que para el perfeccionamiento del contrato de mutuo solo se exigía la entrega de la cosa dada en préstamo, luego de que se surtieran los trámites de solicitud de crédito y suscripción del pagaré, de acuerdo con el artículo 2222 del Código Civil.

Que el pagaré contenía una obligación expresa, clara y exigible y debía entenderse como un título ejecutivo simple y no complejo. Que los créditos que se encontraban en mora hasta hacía poco se tramitaban en la jurisdicción ordinaria, pero que, por un pronunciamiento de la Corte Constitucional, al dirimir un conflicto de competencias, en lo sucesivo se habían asignado a la jurisdicción contenciosa administrativa Que exigirle documentos adicionales para librar mandamiento de pago constituía una obstaculización al acceso a la administración de justicia. El 27 de marzo de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal no repuso la decisión del 20 de febrero de 2025 y concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo.

El 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Casanare confirmó el auto del 20 de febrero de 2025, al estimar que la parte ejecutante, al ser una empresa industrial y comercial del Estado, en la celebración de sus contratos, se regía por el estatuto general de la contratación, de acuerdo con el artículo 93 de la Ley 489 de 19986.

Que la parte actora no había cumplido con la exhibición del título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, debido a que no había aportado copia original del pagaré, lo que impedía su cobro. Que el título a ejecutar era complejo, porque la acreencia plasmada en el pagaré devenía de la celebración de un contrato de mutuo que no fue aportado, sin el que no era posible determinar las obligaciones contraídas.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que, el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente constitucional aplicable al caso concreto. La Corte Constitucional en el auto A-403 del 22 de julio de 2021 fijó la siguiente regla de decisión: En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

Por otro lado, en el auto A-554 del 19 de abril de 2023, esa misma Corte fijó como regla de decisión que: 6 Artículo 93. Régimen de los Actos y Contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado.

Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios.

Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA. De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional en el auto A-2014 del 4 de diciembre de 2024, resolvió un conflicto de competencia entre un juzgado civil municipal de Yopal y un juzgado administrativo de ese circuito judicial, relacionado con una demanda ejecutiva elevada por Instituto Financiero de Yopal (IFEY) contra dos personas naturales, con base en un título valor representado en un pagaré y su correspondiente carta de instrucción, en esa ocasión el nombrado tribunal constitucional dijo: 25.

El negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que pretende ejecutarse es un contrato estatal, por lo que los procesos ejecutivos y controversias consecuencia del mismo son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473 el cual al parecer se emitió como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las personas naturales demandadas, el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito.

Esto último guarda lógica si en cuenta se tiene que las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito, pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico.

( ) 27. El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA. El título ejecutivo base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA. 28.

Así, como quiera que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten como consecuencia de contratos suscritos por entidades públicas conforme al artículo 104.6 del CPACA y, por ende, de los títulos valores emitidos en el marco de los mismos -al margen del régimen legal aplicable a dichos contratos-, es que se confirma que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para dirimir en este caso la demanda ejecutiva presentada por el IFEY. 29.

El IFEY no es una entidad pública de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configura la excepción del artículo 105.1 del CPACA, por lo que las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino que del Juez Contencioso Administrativo. 30.

En este caso existe certeza de que el pagaré No. 473 se expidió en el marco de un contrato estatal. En consecuencia, no resulta procedente la aplicación de la regla del Auto 1209 de 2024, tal como se hizo en los Autos 1622 de 2024 y 1705 de 2024, pues a diferencia de aquellos, en este caso existe certeza sobre el hecho de que el título ejecutivo se derivó de un contrato estatal regido por las reglas del derecho privado.

En efecto, la parte demandante indicó lo siguiente al subsanar la demanda: “no estamos frente a un contrato estatal sino ante un contrato de préstamo garantizado por la normatividad comercial. El eje jurídico al que aplica el titulo valor es el FINACIERO”; y, en una segunda ocasión, la parte actora, al contestar el requerimiento hecho por el Juez 004 Administrativo del Circuito de Yopal mediante Auto del 19 de septiembre de 2024, manifestó que aportaba la solicitud de crédito firmada por los deudores, la copia del acta de comité No. 18 del 5 de julio de 2022 a través de la cual se viabilizó el crédito por parte de la junta directiva del IFEY, precisando que no existía un contrato escrito del que se hubiera derivado el título valor.

Así reiteró que “de conformidad con la naturaleza de la entidad, y de conformidad al pagaré-título valor objeto de la ejecución, se trata de un contrato de mutuo o préstamo garantizado con un título valor pagaré No. 473, el cual por su naturaleza está regulado por la normatividad comercial”. 31. Así las cosas, al originarse el proceso ejecutivo a partir de un título valor-pagaré- suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado- contrato de mutuo- celebrado entre los demandados y el IFEY, empresa industrial y comercial del Estado que no tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo su conocimiento.

Al respecto, la Sala destaca que la Corte Constitucional en esas providencias señaló que las demandas ejecutivas con contornos fácticos como el descrito en esta acción de tutela, que se originen de controversias relacionadas con contratos suscritos por entidades Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas que no fueran vigiladas por la Superintendencia Financiera y que esos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios serían de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

De acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autónoma administrativa y presupuestal y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Casanare, que tiene por objeto, entre otros, <<(…)el desarrollo económico y social del Departamento y la región, mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local, municipal, regional y departamental, a través de servicio de asesoría integral, financiera y de crédito y la inversión en programas y proyectos de desarrollo local, municipal, regional y departamental (…)>>, no sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, de modo que, en principio, esa regla resulta aplicable al caso de la parte actora.

Siguiendo el desarrollo de la Corte Constitucional hecho en el auto A-2014 del 4 de diciembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare es una entidad que se rige por el derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto, por lo que, es posible que los contratos que celebra, pese a tener la calidad de estatales, se rijan por las disposiciones del derecho privado, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 489 de 19987, el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 19938 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 20079.

Por lo anterior, la Sala advierte que, de acuerdo con el régimen jurídico de la entidad y debido a que sus contratos se rigen por el derecho privado, era dable concluir, como lo ha afirmado la Corte Constitucional, que la obligación que pretendía ejecutar la parte actora se podría tratar de un título complejo integrado por un contrato de mutuo que no necesariamente debía mediar por escrito.

Lo dicho cobra mayor relevancia si se considera que, de acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autónoma administrativa y presupuestal y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Casanare, que tiene por objeto, entre otros, <<(…)el desarrollo económico y social del Departamento y la región, mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local,, municipal, regional y departamental, a través de servicio de asesoría integral, financiera y de crédito y la inversión en programas y proyectos de desarrollo local, municipal, regional y departamental (…)>>.

Es una empresa que no está sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia. Que conforme con el artículo 85 de la Ley 489 de 19986, el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 19937 y el artículo14 de la Ley 1150 de 20078, esa entidad se rige por el derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto, en 7 Artículo 85.

Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, 8 Parágrafo 1o. <Parágrafo modificado por el artículo 15 de la Ley 1150 de 2007.

El nuevo texto es el siguiente:> Los Contratos que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades. 9 Artículo 14.

Del Régimen Contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Las Sociedades de Economía Mixta, dus Filiales y Empresas con Participación Mayoritaria del Estado. <Artículo modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese orden, los contratos que celebran, pese a tener la calidad de estatales, se rigen por las disposiciones del derecho privado.

Por lo tanto, la obligación cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo, podría tratarse de un título complejo contenido en el pagaré 4120752, el cual se profirió en razón a un contrato de mutuo celebrado entre el Instituto Financiero de Casanare y el señor Geiver Vianey Ríos Gutiérrez, en calidad de deudor, y la señora Mireya Gutiérrez Piraban, en calidad de codeudora, el cual no obra por escrito, pues la entidad ejecutante se rige por el derecho privado en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales.

Por lo anterior, era dable que no mediara un contrato escrito, puesto que, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del contrato. En ese orden, para la Sala, el tribunal demandado no cumplió con los presupuestos necesarios para apartarse del precedente.

Al respecto, se debe precisar que la Corte Constitucional (Sentencia SU-087 de 2022) reconoció que la fuerza del precedente no puede ser absoluta, por lo que existe la posibilidad de apartarse, pero se impone a la autoridad judicial cumplir con dos cargas particulares, a saber: 1. Carga de transparencia. Consiste en el deber de reconocer el precedente del que pretende apartarse, pues no puede ignorar su existencia. En este punto debe exponer: (a) en qué consiste, (b) las providencias que lo han desarrollado y (c) el modo en que ha tenido lugar su aplicación 2.

Carga de argumentación. Que en palabra de la Corte <<impone el deber de justificar de manera clara y precisa las razones por las cuales ha decidido separarse del precedente existente. Se trata de un requerimiento particularmente exigente y proscribe no seguir el precedente a menos que existan razones para ello. El precedente cumple una función de “descargue” que no impone justificar su aplicación cuando se cumplen las condiciones para que ello sea posible.

Pero cuando el juez desafía su aplicación, la obligación de fundamentar la separación se encuentra a su cargo. No basta invocar la autonomía judicial para dejar atrás el precedente>>. En especial, sobre la carga argumentativa, señaló que el tipo de argumentos admisibles para separarse del precedente puede ocurrir cuando se demuestran: (a) cambios en la legislación dado que, de no proceder así “se estaría contraviniendo la voluntad del legislador, y por supuesto, ello implicaría una contradicción con el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder (artículo 113) y vulneraría el principio democrático de soberanía popular (artículos 1º y 3º)”;

(b) cambios en la situación social, política o económica de modo “que la ponderación e interpretación del ordenamiento (…) no resulten adecuadas para responder a las exigencias sociales”; y (c) ausencia de claridad “en cuanto al precedente aplicable, debido a que la jurisprudencia sobre un determinado aspecto de derecho sea contradictoria o imprecisa”, Finalmente, la Corte también consideró posible separarse de un precedente cuando pueda evidenciarse (d) un error de la jurisprudencia por ser “contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico”.

A partir de esas reglas, se advierte que en el caso objeto de estudio, el tribunal demandado no cumplió con ninguna de las reglas fijadas por la Corte Constitucional para apartarse del precedente, puesto que, no identificó la regla jurisprudencial existente y tampoco cumplió con la carga argumentativa suficiente que justificara su apartamiento.

Por lo expuesto, para la Sala, el tribunal demandado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por cuanto, inobservó el precedente constitucional aplicable al caso concreto y no explicó razones para su apartamiento. Sin embargo, se precisa que el amparo no orienta la forma en que la autoridad judicial demandada debe dictar la decisión de reemplazo, sino que impone el deber de considerar las reglas fijadas por la Corte Constitucional en el auto A-2014 de 2024, en especial, lo relacionado con que la obligación cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo promovido por el Instituto Financiero de Casanare se trata de un título valor contenido en Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el pagaré 4120752, el cual se profirió en razón a un contrato de mutuo celebrado entre la parte ejecutante y el señor Geiver Vianey Ríos Gutiérrez, en calidad de deudor, y la señora Mireya Gutiérrez Piraban, en calidad de codeudora, el cual no obra por escrito, pues la entidad demandante se rige por el derecho privado en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales, por lo que era dable que no mediara un contrato escrito, puesto que, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del contrato.

Ahora bien, la Sala no desconoce algunas tesis de la misma Corte Constitucional y de esta Corporación10 sobre la ejecución de títulos ejecutivos singulares, sin embargo, ese será un análisis que deberá abordar el tribunal al dictar su decisión de reemplazo Constitucional Finalmente, frente a la pretensión relacionada con que la presente decisión tenga efectos inter comunis, la Sala debe señalar que, para que una sentencia de tutela pueda tener el efecto pretendido resulta necesario que entre la parte actora y los sujetos a los que se pretende extender los efectos de la sentencia se presenten condiciones comunes y la orden dada por el juez constitucional repercuta de manera directa e inmediata en la trasgresión de las garantías fundamentales de aquellos que no solicitaron el amparo de sus derechos.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-1023 de 2001 dijo: Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes.

Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.

En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado.

Sin embargo, la Sala no advierte, prima facie, que esas condiciones se presenten en la acción de tutela de la referencia y la parte actora tampoco las acreditó. 10 Auto del 18 de marzo de 2010, dictado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el expediente 17001-23-31- 000-2007-00149-01, auto del 3 de agosto de 2000, dictado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el radicado CE-SEC3-EXP2000-N18256 y auto del 19 de marzo de 1998 proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el expediente 13992, entre otros.

Auto 403 del 22 de julio de 2021, dictado por la Corte Constitucional, en el que se dijo: La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, en virtud del artículo 784.12 del Código de Comercio colombiano, la autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en tratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del título (es decir, en la incorporación del derecho en este); y que, por ese motivo, la jurisdicción competente deberá ser definida atendiendo a si las partes del proceso ejecutivo-cambiario son o no las mismas de la relación jurídica subyacente que le dio origen a tal creación y/o transferencia (o sea, a la incorporación del derecho en el título-valor).

Así, cuando sean las mismas partes, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación y/o transferencia del respectivo título-valor. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo-cambiario no son las mismas del negocio jurídico que le dio origen a la emisión y/o transferencia del título —por haber ocurrido la transferencia del título mediante el endoso— debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título-valor; caso en el que la jurisdicción competente no podrá ser la de lo contencioso-administrativo, sino que deberá ser la jurisdicción ordinaria.

Lo último, en razón a que, en virtud del endoso en propiedad o en garantía del título, emerge el carácter autónomo —es decir, desligado del contrato estatal— del derecho incorporado en el título- valor. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05435-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Denegar la solicitud presentada por la parte actora, relacionada con que la presente acción de tutela fuera estudiada por la Sala Plena de esta Corporación, por las razones expuesta en esta providencia. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare 3.

Dejar sin valor ni efecto el auto del 29 de mayo de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo del Casanare en el proceso ejecutivo con radicado 850013333-004-2024- 00230-00/01. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo del Casanare que, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas. 5.

Declarar improcedente la pretensión relacionada con que está providencias tenga efectos inter comunis, de acuerdo con los fundamentos expuestos en precedencia. 6. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 7. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 8.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador