CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., tres(3) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 68001-33-33-012-2016-00331-01 (5559-18) Número interno: 5559-2018 Demandante: Jaime Eslava Forero Demandado: Nación- Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho decide el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte demandada contra el AUTO QUE NIEGA LA SOLICITUD DE CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO del 27 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander.
La demanda El demandante JAIME ESLAVA FORERO fue juez del Distrito Judicial de Barrancabermeja entre el 01 de enero de 1993 y el 30 de junio de 2014. A través de apoderado judicial, el señor ESLAVA formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 5163 de 27 de octubre de 2015 proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago del 30% de prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un componente adicional al salario.
Adicionalmente, solicita que se declare la nulidad el acto administrativo ficto o presunto proveniente del silencio negativo de la administración frente al recurso de apelación interpuesto el 15 de diciembre de 2015 contra la Resolución No. 5163 de 2015. La contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones. En su contestación, opuso la excepción previa de NO COMPRENDER LA DEMANDA A TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS con base en el artículo 61 del Código General del Proceso (CGP).
Según la demandada, la Ley 4 de 1992 faculta únicamente al Gobierno Nacional para determinar los salarios y prestaciones de funcionarios públicos. Sin que la Rama Judicial intervenga en dicho proceso, en tanto que, su competencia se limita a la ejecución de los precitados actos administrativos. Por lo tanto, considera que la defensa de la legalidad de los actos administrativos controvertidos está en cabeza de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Entidades que para efectos de la contestación son consideradas litisconsortes necesarios de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga. Audiencia inicial Durante la audiencia inicial del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que tuvo lugar el 27 de julio de 2018, y luego de saneado el proceso, el juez ad hoc procedió a resolver la excepción previa de NO COMPRENDER LA DEMANDA A TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS formulada en la contestación. La solicitud fue negada, lo que motivó el recurso de alzada de la parte demandada.
Auto apelado El juez ad hoc consideró que la conformación de un litisconsorcio necesario (artículo 61 del CGP) en los términos propuestos por la demandada desconocería la naturaleza del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto se debe a que, el objeto del debate judicial es la validez del acto administrativo —la Resolución No. 5163 del 27 de octubre de 2015 y su negativa— por lo que sólo resulta procedente la comparecencia de la autoridad que lo expidió, es decir, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga.
Para el juez, no se trata de un acto administrativo complejo que requiera el concurso de voluntades de otras autoridades administrativas. Impedimento presentado por la Sección Segunda, Subsecciones A y B del Consejo de Estado Remitido el expediente por el tribunal, la Sección Segunda, Subsección A el Consejo de Estado avocó su conocimiento.
En vista de que lo pretendido en la demanda es el reconocimiento y pago de la diferencia salarial resultante de reliquidar las prestaciones sociales devengadas por el accionante con la inclusión de un 30% de prima especial de servicios, la Subsección A se declaró impedida el 20 de febrero de 2020. Por consiguiente, en cumplimiento del numeral 4 del artículo 131 del CPACA, la Subsección A envió el expediente a la Subsección B. Esta Subsección también se declaró impedida para conocer del asunto el 30 de octubre de 2020.
Ambas Subsecciones sustentaron sus impedimentos en el artículo 130 del CPACA y 141 del CGP. Consideran que les asiste un interés directo o indirecto dentro del proceso. En tanto que el caso sub judice versa sobre el reconocimiento y pago de una prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Dicha disposición les es aplicable como Magistrados, de ahí que su imparcialidad se vea comprometida y, con ella, la correcta administración de justicia. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Competencia El Conjuez es competente para conocer del asunto en virtud del numeral 2 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011 y, como superior funcional del juez ad hoc, para pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuestos contra autos dictados en primera instancia por los tribunales administrativos.
Atendiendo a lo consignado en el expediente, este despacho procederá a pronunciarse sobre los impedimentos enervados por los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para luego abordar lo relativo al recurso de apelación interpuesto por la demandada. Sobre los impedimentos formulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado El artículo 141 del Código General del Proceso establece las causales de recusación que obligan a jueces y magistrados a apartarse del conocimiento de un asunto cuando alguna de ellas concurra.
Al amparo de [L]a taxatividad y orden restrictivo que les confirió el legislador a dichas causales, impiden que fuera de ellas subsista motivo alguno para que el juez se abstenga de cumplir los deberes que la ley le asigna y a su vez exigen que la motivación que origina el impedimento se enmarque con precisión dentro de alguna de ellas. En el litigio sub lite, los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento para conocer del recurso de apelación, por considerarse inmersos en la primera causal del artículo 141 del Código General del Proceso, la cual reza: «1.
Tener el Juez, su cónyuge compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso». Toda vez que las pretensiones de la demanda les interesan directamente en su calidad de magistrados del Consejo de Estado comprendidos en el régimen salarial y prestaciones que se discute en el proceso.
Además de que, eventualmente, las resultas del proceso podrían favorecerlos en los ingresos percibidos en virtud de su ejercicio judicial. En consecuencia, se estima que los argumentos que fundamentan los impedimentos elevados por la Sección Segunda se ajustan a derecho. Dado que, los magistrados y magistradas tienen un interés económico directo en las resultas del proceso.
Así pues, y con el fin de garantizar la imparcialidad de la judicatura en los asuntos de su competencia, el despacho acepta el impedimento, les declara separados del conocimiento del caso y asume la competencia para su solución con arreglo al numeral 6 artículo 131 del CPACA. El recurso de apelación interpuesto contra el auto que niega la solicitud de conformación del litisconsorcio necesario En atención a que el recurso de apelación fue interpuesto antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 86 de la nueva legislación procesal contencioso-administrativa:
ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Debido a que el recurso de apelación fue interpuesto el 27 de julio de 2018 y admitido por el a quo, antes de las modificaciones legislativas procesales de la Ley 2080 de 2021, el despacho dará trámite al recurso de apelación conforme lo establece el inciso final del artículo 180 del CPACA —previa modificación—, según el cual: «El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso».
Ahora bien, por tratarse de una decisión que no se encuentra listada dentro de aquellos asuntos que deben ser decididos por la Sala según el artículo 125 del CPACA, este despacho procede a resolver el asunto. La ausencia de vínculo sustancial entre la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública El despacho considera que la solicitud presentada por la demandada no está llamada a prosperar.
Con arreglo a lo establecido por la ley y la jurisprudencia, se advierte la inexistencia de vínculos de derecho sustancial entre la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el marco de un litigio que versa sobre el reconocimiento y pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Retomando los argumentos elaborados por el a quo, el acto administrativo demandado no es de carácter complejo puesto que para su formación sólo requiere la manifestación de voluntad de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. Dentro del catálogo de funciones de las tres entidades cuya vinculación procesal se pretende no se encuentra la de ejecutar los recursos asignados a la Rama Judicial.
Aunque la Ley 4 de 1992 facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales, el legislador limitó dicha facultad a las normas, criterios y objetivos previstos en este cuerpo normativo. En ese sentido, la sentencia C-312 de 1997 al analizar la constitucionalidad del artículo 1 de la referida ley estableció que La autonomía que atribuye la Carta a ciertos órganos, aunque debe estar soportada en elementos materiales, no requiere que la fijación salarial la realice el mismo ente o el legislador.
En todo caso, nunca la aludida autonomía podrá ser absoluta, puesto que los emolumentos no pueden superar la cifra de gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso. Esta interpretación se funda en que la dirección de la política salarial estatal descansa, en gran medida, en el Presidente de la República. De acuerdo con la arquitectura constitucional y legal, la definición de esta política se ve reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversión que, en todo caso, implican el diálogo entre las distintas instituciones del Estado.
En particular, los artículos 87 y 88 la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) previeron los mecanismos para la formulación del Plan de Desarrollo y la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial. Ambos instrumentos son puestos a disposición del Ejecutivo y el Legislativo durante la preparación de los proyectos de Plan Nacional de Desarrollo y ley de apropiaciones o presupuesto.
Es durante este proceso que la Rama Judicial determina sus necesidades de gasto, es decir, aquellos recursos que deberán cubrir su funcionamiento dentro de la vigencia fiscal. Ciertamente, el proceso judicial donde se reclama la debida liquidación de la prima especial de servicios no es el escenario apropiado para que la Dirección Ejecutiva manifieste sus angustias financieras.
Ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni el Departamento Administrativo de la Función Pública intervienen en la administración de los recursos asignados a la Rama Judicial. Es ésta, en el ejercicio autónomo e independiente de sus funciones administrativas, la que define los gastos de funcionamiento y ejecuta las apropiaciones asignadas para cubrirlos conforme a sus propios lineamientos presupuestales; que, en todo caso, deberán atender a las normas, criterios y objetivos fijados por el legislador.
Con base en estas consideraciones se concluye que no existe relación de derecho sustancial alguna que justifique la vinculación procesal de las entidades gubernamentales convocadas por la demandada. El caso concreto En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, se tiene que el auto emitido el 27 de julio de 2018, al negar la conformación del litisconsorcio necesario conformado por la demandada, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública, no incurrió en yerro jurídico alguno. En vista de que, como se expuso en esta providencia, no existe vínculo de derecho sustancial entre las entidades cuya vinculación procesal se pretende En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que negó la conformación del litisconsorcio necesario, y devolverá el expediente al despacho para continuar el trámite respectivo.
En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto del 27 de julio de 2018 que NEGÓ LA CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO conformado por la demandada, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
SEGUNDO. - DEVOLVER por Secretaría el expediente al despacho judicial de origen previas las anotaciones del caso. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA