1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: FÉNIX CONSTRUCCIONES S.A. Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará improcedente la tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. La parte accionante pretende reabrir un debate estrictamente legal con efectos económicos y patrimoniales en torno a la indexación de las sumas que la sentencia de segunda instancia ordenó devolver, pese a que dicha providencia comporta una redefinición de la situación jurídica existente.
II.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 29 de abril de 2026, la compañía Fénix Construcciones S.A., a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados por la sentencia del 23 de octubre de 2025, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-37-000-2018-00438-01.
Hechos relevantes 3. La compañía accionante es propietaria de un predio ubicado en el municipio de Sopó (Cundinamarca) que forma parte de una zona de expansión urbana del Plan Parcial Pionono, que se adoptó en el Decreto Municipal 080 de 2003, modificado por el Decreto 118 de 2016. 4. En Decreto 262 del 17 de noviembre de 2017, el alcalde del municipio de Sopó liquidó la participación del efecto plusvalía para los predios incluidos en el Plan Parcial Pionono. Para el predio de la demandante, se tuvo en cuenta como hecho generador el mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: Fénix Construcciones S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 2 5.
Contra la decisión anterior, la accionante presentó recurso de reposición, que el municipio de Sopó resolvió, de manera desfavorable, en Decreto 063 del 12 de marzo de 2018. 6. El 4 de octubre de 2018, el municipio de Sopó ordenó la inscripción del efecto plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios resultantes de la desagregación del inmueble del que la demandante es propietaria. 7.
Inconforme con lo anterior, la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, que el municipio rechazó en Resolución 320 del 27 de diciembre de 2018. 8. La demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los Decretos 262 de 2017 y 063 de 2018 y contra las Resoluciones 243 y 320 de 2018.
Los actos demandados adolecían de expedición irregular, falta de competencia temporal, infracción de las normas en que debían fundarse y falsa motivación. 9. En sentencia del 1° de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad parcial de los actos demandados y que la demandante no estaba obligada al pago del efecto plusvalía. 10.
Las partes apelaron. La demandante solicitó la devolución de los dineros pagados con ocasión de la liquidación del efecto plusvalía1 y condenar a la demandada a pagar los intereses moratorios derivados del pago. Por su parte, el municipio de Sopó solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones. 11. El 23 de octubre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, revocó el ordinal cuarto y, en su lugar, ordenó al municipio de Sopó devolver a la demandante la suma de $5.339.225.206, ajustada conforme al IPC desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta que se haga el pago. 12.
La demandante solicitó aclaración de la decisión en el sentido de precisar que la indexación procede desde el momento en que hizo los pagos hasta la ejecutoria de la providencia, y los intereses moratorios se causan sobre las sumas actualizadas a partir de la ejecutoria y hasta que se haga el pago. 13. En auto del 4 de diciembre de 2025, la Sección Cuarta de esta Corporación negó la solicitud, porque la decisión no contiene aspectos que generen duda.
En ella explicó de manera precisa cómo se debía ajustar la suma a devolver y el interés de mora correspondiente. Pretensiones 14. El accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales, que se deje sin efectos el ordinal primero de la sentencia del 23 de octubre de 2025 y el auto del 4 de diciembre de 2025. 1 Los pagos se efectuaron en el curso de la primera instancia, cuando ya habían concluido las oportunidades probatorias.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: Fénix Construcciones S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 3 15. Que se ordene a la Sección Cuarta de esta Corporación que profiera una decisión de reemplazo en la que modifique la fórmula de liquidación de la condena en el sentido de ordenar que la suma reconocida sea indexada desde la fecha en que hizo cada pago y, sobre el monto que resulte de la actualización, se liquiden los intereses moratorios.
Fundamentos de la demanda de tutela 16. La tutela cumple con los requisitos generales de procedencia. 17. La autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por interpretación indebida de los artículos 187 y 192 del CPACA. La decisión desnaturaliza la función de la actualización monetaria, al afirmar que la suma objeto de restablecimiento debía ajustarse desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia y no desde que se hizo el pago. 18.
La fórmula de liquidación que adoptó la Sección Cuarta de esta Corporación desplaza la indexación hacía el período en que deben causarse los intereses moratorios. 19. La sentencia que se cuestiona también desconoce el precedente de la propia Sección Cuarta de esta Corporación sobre la forma en que deben liquidarse las sumas objeto de devolución. La regla jurisprudencial indica que la indexación procede desde que se hizo el pago indebido hasta la ejecutoria de la sentencia y los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria y hasta el pago efectivo.
Trámite en primera instancia 20. Mediante auto del 29 de abril de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y vinculó a los terceros con interés. 21. Solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-37-000- 2018- 00438-00.
Intervenciones 22. La Sección Cuarta de esta Corporación2 pidió que se declare improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La sentencia que se cuestiona no vulnera los derechos fundamentales de la parte actora, la accionante busca que la tutela se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario. 23.
El municipio de Sopó3 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. El asunto carece de relevancia constitucional, porque es una discusión legal o económica. La accionante pretende reabrir el debate que ya fue definido por el juez natural. 2 SAMAI, índice 11. 3 SAMAI, índice 10. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: Fénix Construcciones S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 4 24.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron. III. CONSIDERACIONES Competencia 25. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para dictar sentencia de primera instancia, conforme al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 20194.
Problema jurídico 26. La Sala determinará si la Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la accionante, por no indexar la suma que reconoció a favor de la sociedad demandante desde el momento en que pagó el tributo, sino desde la ejecutoria de la sentencia. 27. Para resolver el problema jurídico, la Sala verificará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De superarse, determinará si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados. Análisis de la Sala Inmediatez 28. Este requisito se cumple, porque la Sección Cuarta de esta Corporación profirió la sentencia que se cuestiona el 23 de octubre de 2025 y el auto que resolvió una solicitud de aclaración el 4 de diciembre de 2025, mientras que la parte actora presentó la solicitud de amparo el 29 de abril de 2026.
Por tanto, el término es razonable. Subsidiariedad 29. El artículo 86.3 de la Constitución, en armonía con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 19915, establece que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, por lo que resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable6. 30.
La presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante agotó los mecanismos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico para discutir el asunto. 4 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”. 5 «La acción de tutela no procederá (…) [c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 6 Al respecto, ver la sentencia T-108 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: Fénix Construcciones S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 5 Relevancia constitucional 31. La acción de tutela no es una instancia adicional para discutir aspectos económicos, de mera legalidad o la interpretación legítima de los jueces naturales7.
Este mecanismo solo procede cuando afloran serias dudas sobre la arbitrariedad, capricho o irracionalidad de una decisión judicial. 32. La solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque la controversia que la accionante plantea es de naturaleza legal con efectos estrictamente económicos y no compromete derechos fundamentales. 33.
La accionante pretende que el juez del amparo analice los artículos 187 y 192 del CPACA para que se ordene la indexación de la condena desde que pagó el tributo y no desde la ejecutoria de la providencia. Ello, porque la afectación patrimonial que padeció no comenzó con la ejecutoria de la sentencia, sino desde el momento en que canceló. 34.
La actora utiliza la acción de tutela como una instancia adicional para cuestionar la interpretación que la Sección Cuarta de esta Corporación, como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos de esta naturaleza, dio a los mencionados artículos. Esta es una discusión que no trasciende la esfera legal y en la que el interés eminentemente económico y patrimonial de la demandante salta a la vista. 35.
La Sala advierte que la accionante simplemente se encuentra inconforme con la decisión que cuestiona, pero no demuestra una vulneración de derechos fundamentales. Tampoco acredita que la sentencia constituya una marcada arbitrariedad judicial que justifique la intervención del juez del amparo. 36. Al contrario, la decisión es razonable, se encuentra motivada y resolvió la controversia acorde con lo que la compañía actora pidió en la demanda.
El debate giró en torno a la nulidad de los actos de liquidación del efecto plusvalía y no, por ejemplo, de actos que niegan la devolución. 37. No se configura un desconocimiento del precedente de la Sección Cuarta de esta Corporación, porque las providencias que se invocan inadvertidas carecen de analogía fáctica y jurídica con la controversia que la autoridad judicial accionada resolvió. 38.
Las providencias que la accionante trajo a colación resolvieron censuras de legalidad contra actos administrativos que negaron la devolución de sumas no debidas, ajustaron aportes parafiscales o definieron controversias en las que ya existía una sentencia previa que ordenó la devolución del pago de lo no debido. 7 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional determinó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03297-00 Accionante: Fénix Construcciones S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela 6 39. La diferencia estriba en que en el caso concreto la demandante solicitó la declaratoria de nulidad de los actos de cálculo y liquidación del efecto plusvalía y, en consecuencia, ordenó la devolución de las sumas que la accionante pagó. De ahí que la sentencia extinguió una situación jurídica y creó una nueva que no existía: la devolución. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Fénix Construcciones S.A.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente, puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.