Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Accionado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en el marco de un medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo / Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 1° de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Rosa Isabel Villanueva de Correa contra los autos proferidos el 30 de noviembre de 2021 y el 14 de febrero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil dentro del medio de control de perjuicios causados a un grupo de radicado No. 68679-33-33-001-2019-00232-00.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 14 de junio de 2022 la señora Villanueva de Correa interpuso –a través de apoderada judicial– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica. En su concepto, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por los autos proferidos el 30 de noviembre de 2021 y el 14 de febrero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil.
Mediante la primera providencia, la autoridad judicial accionada dispuso como abogada coordinadora de la acción de grupo a la señora Patricia Lemus Santiesteban porque cuenta con la mayor representación del grupo en comparación con la señora Yamile Jaimes León; y mediante la segunda providencia, confirmó esa decisión en sede de reposición. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 2 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<Señor juez, con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, le solicito respetuosamente la protección de los derechos fundamentales de mi poderdante al debido proceso, entre otros, los cuales fueron vulnerados injustamente al incurrir en un error por parte del a quo en el alcance e interpretación del artículo 49 de la Ley 472 de 1998.
Primero: Dejar sin efectos los autos de fecha 30/11/2021 y 14/06/2022 (sic) proferidos dentro del expediente de radicado No. 68679-33-33-001-2019-00232-00 dentro del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. Segundo: Se ordene al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil realizar las gestiones pertinentes en atención a la orden impartida al Tribunal Administrativo de Santander, esto es, la conformación del comité y/o designación del abogado coordinador del medio de control con estricto apego a la normatividad (artículo 49 de la Ley 472 de 1998) y jurisprudencia del Consejo de Estado, sin interpretaciones contrarias a la Ley>>.
B. Hechos 3.- En una acción de grupo, la señora Villanueva de Correa y otros solicitaron que se declarara responsables a la Gobernación de Santander y al Consorcio Conectividad Vial San Gil por los perjuicios derivados de la ejecución del contrato de obra pública No. 2670 de 2014. La demanda se interpuso por intermedio de la apoderada Yamile Jaimes León. 3.1.- La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de San Gil bajo el radicado No. 68679-33-33-002-2019-00233-00.
Sin embargo, dicha autoridad judicial le remitió el proceso al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil, como quiera que este tenía a su cargo otro proceso con contornos fácticos idénticos, a saber: el proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo de radicado No. 68679-33-33- 001-2019-00232-00, el cual se presentó por intermedio de la apoderada Patricia Lemus Santiesteban. 3.2.- Mediante auto del 1° de julio de 2020 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil integró a la señora Villanueva de Correa –así como a las demás víctimas representadas por la señora Yamile Jaimes León– al proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo de radicado No. 68679-33-33-001-2019-00232-00. 3.3.- Mediante auto del 30 de noviembre de 2021 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil nombró a la señora Patricia Lemus Santiesteban como abogada coordinadora, pues estimó que cuenta con una mayor representación en comparación con la señora Yamile Jaimes León. Para fundamentar su decisión explicó que la señora Patricia Lemus Santiesteban actúa en representación de los señores Liliana Quiñones Santos, y Raúl Gustavo Hernández Villanueva y de las 250 víctimas posibles de identificar con base en los criterios contenidos a folio 9 de la demanda. 3.4.- La señora Yamile Jaimes León, en representación de su grupo, recurrió la anterior decisión. Argumentó (i) que se inaplicó el artículo 49 de la Ley 472 de 1998;
(ii) que no se integró el comité de que trata dicho artículo; (iii) que ella representa a 31 personas, mientras Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 3 que Patricia Lemus Santiesteban representa a dos personas; (iv) que Liliana Quiñonez Santos y Raúl Gustavo Hernández Villanueva no están facultados para ejercer la representación del grupo, pues hacen parte de este en igualdad de condiciones que las demás víctimas;
(v) que el solo hecho de indicar que se representa a las víctimas no implica que se goza de poder para ello; (vi) que la sentencia proferida el 12 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dice que la designación del abogado coordinador no debe ejercerse porque este actúa en representación de las víctimas que no hacen parte del proceso1;
(vii) que se desconoció lo dispuesto en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2011 por la Sección Tercera del Consejo de Estado2. 3.5.- Mediante auto del 14 de junio de 2022 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil confirmó su decisión. Expuso que en el proceso existen dos grupos: el grupo demandante, el cual está integrado por quienes ejercieron su derecho a accionar, y el grupo afectado, el cual debe comprender al menos veinte personas susceptibles de ser identificadas a través de unos criterios especificados en la demanda.
Adujo que, en este caso, el grupo de afectados asciende a 250 personas, quienes están representadas por Patricia Lemus Santiesteban debido a que en su demanda especificó los criterios para identificarlas; por ello, es evidente que es ella quien tiene una mayor representación en el grupo. Además, señaló que solo se debe conformar un comité cuando el juez se abstiene de designar al abogado coordinador.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- La señora Villanueva de Correa alega que el Juzgado Primero Administrativo de San Gil incurrió (i) en un defecto sustantivo, (ii) en un yerro por desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y (iii) en un vicio por violación directa de la Constitución Política. 4.1.- En primer lugar, manifiesta que la autoridad judicial accionada ejerció una indebida interpretación del artículo 49 de la Ley 472 de 1998, el cual establece que <<cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité>>. 4.1.1.- Lo anterior, dado que (i) no se conformó el comité para la designación del abogado coordinador;
(ii) la señora Yamile Jaimes León representa a la mayoría de los integrantes del grupo (a saber, 32 personas); (iii) no es cierto que los señores Liliana Quiñonez Santos y Raúl Gustavo Hernández Villanueva estén facultados para ejercer la representación del grupo, pues hacen parte de este en igualdad de condiciones que las demás víctimas;
(iv) se incurrió en error al afirmar que por el hecho de indicar que se representa a las víctimas, se goza de poder para ello. 4.2.- En segundo lugar, señala que en los autos objeto de controversia se desconocieron las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2011 por la Sección Tercera del Consejo de Estado3 y en el fallo de tutela proferido el 12 de 1 Radicación No. 11001-03-15-000-2019-03954-01.
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 2 Radicación No. 25000-23-27-000-2004-01163-02. C.P. Ruth Stella Correa Palacio 3 Radicación No. 25000-23-27-000-2004-01163-02. C.P. Ruth Stella Correa Palacio Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 4 febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado4.
Si bien no argumenta por qué –a su juicio– la primera sentencia fue ignorada, con respecto a la segunda sentencia afirma que esta establece que la designación del abogado coordinador no se debe realizar porque este actúa en representación de las victimas que no hacen parte del proceso. 4.3.- En tercer lugar, indica que los anteriores vicios o defectos representan una flagrante vulneración a sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil (accionado) afirma que en la providencia atacada se motivó con suficiencia el sentido de la decisión, a la luz del marco normativo y jurisprudencial aplicable, por lo que no se encuentra configurado defecto alguno. Adicionalmente, solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues no se acredita el cumplimiento de todos los requisitos generales de procedibilidad y, en todo caso, advierte que no se constituyó una conducta lesiva de los derechos invocados.
E. Fallo impugnado 6.- En sentencia del 1° de julio de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander declaró la improcedencia de la acción de tutela, pues consideró que esta no satisfizo el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, debido a que –en su concepto– la controversia es meramente legal: <<los cuestionamientos giran en torno a la interpretación que se hace de la norma jurídica, sin que tenga repercusión clara y concreta en derechos fundamentales>>. 6.1.- Para fundamentar su decisión, citó una sentencia del 12 de febrero de 2020 en la que la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de una acción de tutela promovida contra un auto que designó el abogado coordinador, por cuanto estimó (i) que el debate era meramente legal, (ii) que la designación del abogado coordinador no incidía en el goce de los derechos fundamentales de los actores sino en afectaciones de orden económico y que, por consiguiente, (iii) el asunto carecía de relevancia constitucional.
F. Impugnación 7.- La accionante reitera los argumentos planteados en la tutela y asegura que los supuestos fácticos de la sentencia citada por el fallador de primer grado son distintos a los de este caso, en tanto que la acción de la referencia se interpuso <<en atención al debido proceso que debe imperar en las actuaciones judiciales, al no darse cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 49 de la Ley 472 de 1998, así como el derecho a la igualdad>>.
II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala confirmará la sentencia de primer grado, pues concuerda con el Tribunal Administrativo de Santander en que la acción de tutela presentada por la señora Villanueva de Correa no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Sin embargo, esto no 4 Radicación No. 11001-03-15-000-2019-03954-01. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 5 responde a que la controversia sea de mera legalidad, pues la forma como se interpreta y se aplica una disposición legal afecta de forma directa el goce de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; obedece a que en la solicitud de amparo se reiteran los argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario5.
G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, la autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto o vicio alguno 9.- A pesar de que la actora formuló tres cargos distintos, todos giran en torno a un mismo reproche, a saber: en virtud de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 472 de 1998, en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2011 por la Sección Tercera del Consejo de Estado y en el fallo de tutela proferido el 12 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se debió conformar un comité para que este designara al abogado coordinador o, en su defecto, se debió designar a la señora Yamile Jaimes León. Lo anterior, en tanto que (i) ella representa a la mayoría de los integrantes del grupo y (ii) si bien la señora Patricia Lemus Santiesteban dice actuar en representación del grupo afectado, lo cierto es que indicar que se representa a las víctimas no implica que se tenga poder para ello. 9.1.- Por un lado, es posible constatar que la autoridad judicial interpretó adecuadamente el artículo 49 de la Ley 472 de 1998.
Dado que esa norma dispone que el juez reconocerá como coordinador del grupo a quien represente el mayor número de víctimas o, en su defecto, a quien nombre el comité, es acertado que el juzgado accionado haya entendido que está facultado para designar directamente un coordinador y que la elección por parte del comité es de naturaleza <<subsidiaria>>.
Por consiguiente, no resulta arbitrario que se haya elegido a la señora Patricia Lemus Santiesteban como coordinadora sin haber tratado con anterioridad de hacer una elección por parte del comité –que, por lo demás, está conformado únicamente por las señoras Jaimes León y Lemus Santiesteban–. 9.2.- Por otro lado, a la accionante no le asiste razón cuando afirma que la señora Yamile Jaimes León representa a la mayoría de las víctimas, pues –tal como lo explicó el juzgado accionado– el grupo de afectados susceptibles de ser identificados a través de los criterios especificados a folio 9 de la demanda presentada por la señora Patricia Lemus Santiesteban asciende a 250 personas.
Si bien es cierto que la señora Jaimes León tiene una mayor representación entre el grupo de demandantes –estos son, quienes ejercieron el derecho a la acción–, lo cierto es que la señora Lemus Santiesteban tiene una mayor representación en el grupo completo, comprendidos los afectados que no presentaron la demanda. 9.2.1.- Lo anterior, si se tiene en cuenta que el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998 dispone que <<en la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados (…) haya otorgado poder>>. 5 El magistrado ponente advierte que considera que la presente acción de tutela debe estudiarse de fondo porque la accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administrativo, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada (defecto sustantivo y fáctico).
Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito. Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 6 Por lo tanto, es claro que la decisión de nombrar a la señora Patricia Lemus Santiesteban como abogada coordinadora se encuentra sustentada y en concordancia con el artículo 49 de la Ley 472 de 1998, el cual establece que <<cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados (…) el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas>>. 9.2.2.- Tal como lo estableció la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 27 de octubre de 2011, el legislador no previó que el coordinador sea forzosamente el abogado que representó al primer grupo de personas que interpuso la demanda, ni tampoco el que represente el mayor número de demandantes, sino a quien represente el mayor número de víctimas –o, en su defecto, al que nombre el comité–.
Así las cosas, en este caso el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San Gil estuvo en lo correcto cuando designó como coordinadora a la abogada que representa el mayor número de víctimas. 10.- Aunado a lo anterior, cabe mencionar que –contrario a lo dispuesto por la actora en su escrito de apelación y en su escrito de tutela– en ninguna de las providencias objeto de reproche se sostuvo que los señores Liliana Quiñonez Santos y Raúl Gustavo Hernández Villanueva están facultados para ejercer la representación del grupo; lo que se dispuso en esos autos fue que la apoderada que presentó la demanda en representación de dichos ciudadanos –la señora Patricia Lemus Santiesteban– sería la abogada coordinadora del grupo.
Esta decisión no representa un trato diferenciado a los demandantes que ejercieron su derecho a la acción por intermedio de la señora Yamile Jaimes León, pues –como ya se mencionó– está ajustada a la normativa vigente y a la jurisprudencia aplicable. 11.- Finalmente, resulta necesario agregar que la sentencia de tutela proferida el 12 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en ningún momento establece que la designación del abogado coordinador no debe realizarse porque este <<supuestamente actúa en representación de las victimas que no se han hecho parte en el proceso>>.
En dicho fallo se determinó que la discusión sobre la designación del abogado coordinador es de carácter eminentemente legal, comporta un interés exclusivamente económico y no tiene incidencia sobre los derechos fundamentales, por lo que excede el alcance de la acción de tutela y es improcedente por falta de relevancia constitucional. Por ende, en esa oportunidad no se abordó de fondo la cuestión y, menos aún, se establecieron reglas jurisprudenciales relativas a los parámetros con base en los cuales el juez debe designar al abogado coordinador. 11.1.- De hecho, es posible evidenciar que en esa sentencia de tutela se señala que <<el abogado demandante (…) dijo que debía ser designado como abogado coordinador por experiencia, por haber sido el primero en interponer la demanda, por idoneidad profesional y porque, supuestamente, actúa en representación de todas las víctimas que no se han hecho parte en el proceso de acción de grupo>>.
Pero lo cierto es que esa afirmación no hace parte de las consideraciones o de la parte motiva del fallo, sino de los fundamentos de derecho que soportaron el ejercicio de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 68001-23-33-000-2022-00359-01 Accionante: Rosa Isabel Villanueva de Correa Se confirma la sentencia de primera instancia 7
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 1° de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Rosa Isabel Villanueva de Correa.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto