11001031500020230005300 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Demandante: DANIEL QUINTERO CALLE Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Incidente de desacato en el trámite de cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de una acción popular. Competencia para proferir la providencia que resuelve el grado jurisdiccional de consulta SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el demandante, en su calidad del alcalde del distrito especial de ciencia, tecnología e innovación de Medellín 1 (en adelante el distrito de Medellín), quien actúa mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como el principio de seguridad jurídica, supuestamente vulnerados con el proveído de 24 de octubre de 2022, que confirmó la decisión que sancionó a la representante legal de la firma Promotora La Cumbre S.A. y al accionante con 10 y 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en su orden.

ANTECEDENTES 1. Hechos El actor relató que el señor Sebastián Giraldo Palacio presentó acción popular contra el municipio de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la sociedad Promotora La Cumbre S.A., con el fin de que se protegieran los derechos a la vida de la colectividad y a la moralidad administrativa, en virtud de la obra que se estaba implementando consistente en la construcción de un puente sobre la quebrada El Chocho, la cual era desarrollada por la constructora La Cumbre S.A. Adujo que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín por sentencia de 21 de mayo de 2019, declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos al espacio público y a la realización de las construcciones, edificaciones y 1 Acto Legislativo 1 de 2021, “Por el cual se otorga la calidad de Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación a la ciudad de Medellín y se dictan otras disposiciones” y la Ley 2286 de 2023, “Por medio de la cual se dictan disposiciones para el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y se dictan otras disposiciones”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y con prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En consecuencia, ordenó lo siguiente: “1. El municipio de Medellín, deberá realizar el estudio geotécnico de suelos que determine la estabilidad de la banca. Esto dentro de un término de 2 meses siguientes a la firmeza de esta sentencia. 2. La Sociedad Promotora La Cumbre deberá realizar: 2.1. Estudio geotécnico de suelos que determine la estabilidad de la banca. 2.2.

Estudio que determine la estabilidad y diseño geotécnico del terraplén. 2.3. Verificación de capacidad de soporte de la tubería de EPM que circula hacia la parte media del terraplén, teniendo en cuenta el uso al que será sometida la zona. 2.4. Verificación de la capacidad de soporte (Estabilidad geotécnica y capacidad estructural) de la estructura hidráulica (Box Culvert) para contener el lleno a entrada, a salida y en toda su longitud.

Además, del uso proyectado (vía publica). 2.5. Estudio del proceso de carcavamiento localizado hacia la pata del lleno para verificar si es posible que se den procesos erosivos que desestabilicen la estructura construida. 2.6. Estudio sobre el riesgo de las redes de acueducto y alcantarillado que se encuentran en la zona, situándose en el escenario luego de ser construida la continuación de las carreras 15 y 16, y en caso de encontrarse algún tipo de amenaza, se establezca un diseño, ubicación y construcción de la misma de manera tal que evite la concreción de algún tipo de daño sobre las mismas.

Cada uno de estos estudios debe contar con un acápite de conclusiones en el cual se determine con claridad qué obras - de ser necesarias-, deben ser realizadas en pro de la estabilidad de la zona, de cara al nuevo aforo vehicular que recibirá. Y una vez se cuente con las conclusiones de los estudios técnicos (los cuales deben ser realizados dentro de un término de dos meses), y que éstos indiquen en las conclusiones qué obras son necesarias en virtud del riesgo y estabilidad del terreno, las mismas deberán ser ejecutadas a cargo de la Sociedad accionada”.

Señaló que contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en fallo de 24 de agosto de 2020 2, la confirmó íntegramente. Afirmó que el 16 de septiembre de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín dio apertura a un incidente de desacato con el fin de establecer el cumplimiento de lo ordenado en los fallos proferidos en la precitada acción popular.

Sostuvo que en respuesta al incidente de desacato, la entidad territorial informó sobre todas las gestiones realizadas, las distintas solicitudes que formuló al despacho para identificar el lugar de intervención y los estudios de la banca teniendo en cuenta que se debe establecer si le corresponde a la constructora o al distrito de Medellín en el marco del plan parcial.

Agregó que la banca tiene una extensión considerable y dependiendo del lugar que señale el juez, así será la competencia y responsabilidad del particular o del ente territorial, y que, en su momento, informó sobre la imposibilidad de cumplir con lo ordenado en el fallo, toda vez que los residentes decidieron instalar una talanquera. Aseveró que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín por auto de 13 de octubre de 2022, declaró que la representante legal de la sociedad La Cumbre S.A. y el accionante, en su calidad de alcalde de Medellín, desacataron las sentencias de 31 de mayo de 2019 y de 24 de agosto de 2020.

Por consiguiente, impuso sanción de 10 y 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes, respectivamente. 2 M.P. Jorge León Arango Franco. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mencionó que el Tribunal Administrativo de Antioquia en proveído de 24 de octubre de 2022 3, dictado por magistrado ponente, confirmó la sanción impuesta en el trámite de desacato.

Indicó que formuló solicitud de nulidad de la decisión que resolvió el grado jurisdiccional de consulta, al considerar que debió proferirse por auto de Sala del Tribunal Administrativo de Antioquia, no por decisión de ponente, lo que, a su juicio, configuraba la causal de nulidad por falta de competencia. Finalmente, manifestó que por auto de 10 de noviembre de 2022 se negó la nulidad propuesta, también por auto de ponente, al considerar que de conformidad con el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, las decisiones que se resuelven el grado jurisdiccional de consulta en el marco de las acciones populares, no son autos de Sala. 2.

Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela con el objeto de que protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como el principio de seguridad jurídica, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia con el proveído de magistrado ponente de 24 de octubre de 2022, que en grado jurisdiccional de consulta confirmó la decisión de primera instancia que sancionó a la representante legal de la firma Promotora La Cumbre S.A. y al demandante con multa de 10 y 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes, respectivamente, con ocasión del incidente de desacato iniciado con el fin de verificar el cumplimiento de las sentencias de 21 de mayo de 2019 y 24 de agosto de 2020, proferidas dentro de la acción popular con radicado No. 05001-33-33- 004-218-00073-01.

A manera de introducción, la parte actora hizo referencia general a cuestiones de orden técnico para desarrollar el proyecto Almendros de La Calera, al trámite ambiental de ocupación de cauce que se adelantó y a la actualización del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres aprobado por el Concejo Municipal de Medellín. Así mismo, hizo referencia a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, para lo cual se apoyó en jurisprudencia indicativa de la Corte Constitucional, sobre cada uno de ellos.

Enseguida se refirió a los defectos que encuentra configurados en la providencia objeto de reproche constitucional, a saber: 2.1. De la falta de competencia del magistrado que profirió el auto que resolvió el grado jurisdiccional de consulta El demandante afirmó que el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 4, dispone que la sanción por desacato será consultada “al superior jerárquico”.

Por consiguiente, a su juicio, el superior del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín no es el magistrado que profirió la providencia objetada, sino toda la corporación, es decir, el Tribunal Administrativo de Antioquia. Sostuvo que la decisión que se consulta tiene naturaleza disciplinaria, razón por la cual sus garantías en este tipo de procedimientos se afianzan y se soportan en el 3 M.P.: Jorge León Arango Franco. 4 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 principio de legalidad. Agregó que el juez natural no puede variar según el despacho que asuma el conocimiento del asunto, no solo por respeto al principio de legalidad, sino como garantía del derecho a la igualdad.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en decisión de 26 de abril de 2022 (radicado No. 05001-33-33-014-2019-00348-02), decidió sobre la consulta en una acción popular. Igualmente, refirió que la Sección Quinta del Consejo de Estado por auto de 2 de junio de 2022, sostuvo, en un trámite similar (no indicó radicación), que las decisiones que resuelven el grado jurisdiccional de consulta de una sanción por desacato se profieren en sala o por una corporación judicial, no por decisión unitaria.

Refirió que el tema planteado en la acción de tutela ostenta la relevancia jurídica y constitucional, toda vez que de por medio se encuentra la sanción impuesta a una autoridad distrital, la cual debe estudiarse por el Tribunal Administrativo de Antioquia, como un cuerpo colegiado y no por un solo magistrado. Para terminar, agregó que “el derecho a la igualdad se predica frente a asuntos con idénticas características como lo es el caso: una acción popular, un incidente de desacato y el grado de consulta, los mismos que tendrían que definirse bajo las mismas reglas procesales, bajo las mismas reglas de competencia y en todo caso respetando el principio de la seguridad jurídica y la confianza legítima en las instituciones.

No es admisible que el administrado, ni las autoridades públicas se sometan a un proceso disciplinario que dependiendo del magistrado que lo tramite le imprimirá un procedimiento a su gusto”. 2.2. La decisión objetada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso por falta de valoración de la responsabilidad subjetiva El accionante afirmó que la providencia objetada no efectuó un análisis de la responsabilidad subjetiva, pues no se mencionó la infracción en que supuestamente incurrió el accionante, más aún cuando lo que hizo, en su calidad de alcalde, fue apoyarse en los informes técnicos de sus secretarios.

Señaló que la autoridad judicial accionada no efectuó un juicio de proporcionalidad y de eficacia, para lo cual señaló que la Corte Constitucional en las sentencias C- 033 de 2014 y T-280 de 2017, en estos casos, acude al test de proporcionalidad para identificar si la sanción cumple con el propósito requerido, pues “lo que se busca es la relación de medio a fin entre la sanción y el cumplimiento de la orden de amparo, pues bajo ninguna circunstancia puede existir una medida sancionatoria desproporcionada y desprovista de propósito para garantizar la materialización de la orden”.

Insistió en que la autoridad judicial accionada omitió realizar el test de proporcionalidad, así como la evaluación de la conducta del accionante en su calidad de alcalde, además que le impuso la sanción y ordenó el cumplimiento irrestricto de la decisión al margen de la discusión técnica planteada, a pesar de que no se evidenció conducta dolosa o culposa del demandante.

Agregó que “el incidente de desacato NO TIENE COMO FINALIDAD la imposición de la sanción. La finalidad, en los términos del H. Consejo de Estado (Sección Tercera, expediente 15001-23-31-000-2004-00966-02 (AP) del 15 de diciembre de 2011.) no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que es una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. De ahí que el desacato no es más que un medio disuasorio del que se dota al juez del conocimiento de la acción popular, en orden a que en ejercicio de su potestad disciplinaria proceda a Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sancionar a quien deliberadamente desatienda las órdenes judiciales impartidas para hacer efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos”. 2.3.

De las gestiones realizadas por el distrito de Medellín en cumplimiento del fallo de la acción popular Afirmó que el distrito de Medellín realizó los estudios exigidos en la sentencia y que se ha contado con los profesionales idóneos para trabajar en este punto, a lo que agregó que tras la visita de los técnicos (ingenieros especialistas en geotecnia y estabilización) para mejorar la condición vial, y que se tiene proyectada la ejecución del estudio geológico, geotécnico que incluye: “o Perforación en suelos - Con ensayo SPT, que incluyen toma de muestras alteradas e inalteradas cada metro (perforaciones a 15 metros) - Dos apiques con profundidad 1.5 metros o Ensayos de laboratorio - Granulometría por tamizado - Límites de consistencia - Humedades - Ensayo de corte directo CD - Compresiones simples, incluye preparación de la muestra en suelos o Ensayos geofísicos - Ensayo de refracción sísmica con medición de velocidad de onda compresional (o de corte, según criterio del geotecnista).

La línea deberá tener una longitud mínima de 80 m. El ensayo deberá llevarse a cabo en una fecha y horario que permita obtener datos confiables sobre la real estratigrafía del subsuelo. O Levantamiento topográfico - Comisión de topografía para localización, trazado y replanteo con equipo de precisión con estación total, topógrafo, 2 cadeneros, obrero; incluye demarcación, pintura línea de trazado, memorias de cálculo, copia de carteras, también transporte, archivos digitales, salarios, prestaciones sociales, utilidades.

O Investigación de redes. - Redes eléctricas, acueducto y alcantarillado Para tales efectos, se propone el siguiente cronograma para el cumplimiento y ejecución de los estudios y concomitante cumplimiento de la sentencia: o Cronograma El estudio geotécnico-geológico será realizado en un contrato actual que tiene la Secretaria de Infraestructura, vigencia del año 2022.

Los estudios también deben arrojar los diseños estructurales y el presupuesto respectivo. Las obras a ejecutar producto de los estudios técnicos deben incluir la reposición del andén peatonal en longitud, incluir pasamanos. - Estudios y perforaciones 1 mes - Diseño de obra 1 Mes”. Sostuvo que a raíz de la sanción solicitó a las dependencias respectivas el cumplimiento inmediato de las órdenes judiciales, sin embargo, ya se realizaron Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 actuaciones para acatar la sentencia de la acción popular, las cuales se deben entender como acciones positivas y no evasivas.

Por último, resaltó que los derechos amparados en la sentencia proferida en la acción popular están protegidos, y destacó que los propios habitantes del sector han vulnerado los bienes y el espacio de uso público (banca y vía pública), quienes ubicaron una talanquera que impedía la libre circulación, la cual ya fue retirada. Igualmente, la obra privada que adelantaba la constructora está suspendida, lo que permite concluir que no hay infracción o puesta en peligro alguna. 3.

Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “PRIMERA: Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito señor Juez de Tutela, proteger el derecho fundamental al debido proceso, Derecho de Defensa y seguridad jurídica del Distrito de Medellín. SEGUNDA: En consecuencia, de la protección al derecho fundamental de DEBIDO PROCESO solicito que se declare la NULIDAD del auto que decidió sobre la consulta en el asunto de la referencia con base en lo expuesto en este escrito de tutela.

TERCERA: Se ordene realizar la consulta conforme a lo establecido en la norma y jurisprudencia, esto es por la sala conjunta y no de forma unitaria respetando el debido proceso de mi representada y atendiendo a las acciones realizadas por esta última para cumplir el fallo. CUARTA: De igual forma se solicita muy respetuosamente decretar como medida provisional la suspensión provisional de los efectos de la sanción del incidente de desacato hasta que exista un pronunciamiento de fondo sobre la vulneración del derecho, esto para garantizar y proteger los derechos fundamentales y que la vulneración de los mismos no siga prologándose.

Lo que se busca no es otra cosa más que se efectúe un control constitucional y legal sobre el honorable ejercicio de la administración de justicia que para el presente caso es visible se desvió de su noble curso y resultó en actuaciones vulneradoras de derechos fundamentales”. 4. Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 20 de enero de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín allegó el expediente digital No. 05001- 33-33-004-2018-00073-03, que contiene las actuaciones del incidente de desacato adelantado contra municipio de Medellín y la promotora La Cumbre S.A. 5.

Trámite procesal Por auto de 17 de enero de 2023, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas. Asimismo, vinculó a la Promotora La Cumbre S.A., al señor Santiago Giraldo Palacio y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 3842 a 3848 de 20 de enero de 2023 y 4029 de 23 de enero de 2023 5, con el fin de dar cumplimiento de la anterior providencia. 5 El accionante, las autoridades judiciales demandadas y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: quinteroc.daniel@gmail.com; daniel.quintero@medellin.gov.co; hector@carvajallondono.com, adm04med@cendoj.ramajudicial.gov.co, sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 6.

Oposición 6.1. Respuesta de la Promotora La Cumbre S.A. En escrito de 25 de enero de 2023, el representante legal informó que la sociedad se allanó al cumplimiento del fallo de la acción popular y que el 20 del mismo mes y año remitió el respectivo informe al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín con el fin de demostrar el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de la acción popular, por lo que da como hecho superado lo planteado en la acción de tutela. 6.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el señor Santiago Giraldo Palacio guardaron silencio, aun cuando se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. La Secretaria del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín remitió el link del expediente digital correspondiente a la acción popular con radicado No. 05001-33-33-004-2018-0073-03, con la totalidad de las actuaciones procesales surtidas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.

La Sala debe precisar que si bien el demandante en las pretensiones de la solicitud cuestiona el auto 24 de octubre de 2022, que resolvió el grado jurisdiccional de consulta en el marco de la acción popular con radicado No. 05001-33-33-004-2018-00073-01, se entiende que los argumentos planteados se extienden al proveído de 10 de noviembre de 2022, mediante el cual se resolvió la solicitud de nulidad formulada, en el que, valga indicar, se expusieron las razones por las cuales la decisión podía ser de ponente, no de Sala.

De otra parte, formuló dos reparos. El primero, relacionado con la falta de competencia del magistrado que dictó la decisión que resolvió el grado jurisdiccional de consulta. El segundo, reprocha el juicio realizado en el trámite del incidente de desacato, respecto del cual considera que no se valoró la responsabilidad subjetiva. En esas condiciones, como quiera que en la solicitud de tutela no se indica de manera expresa en qué defectos incurrieron las mencionadas providencias, por razones metodológicas la Sala abordará el primer alegato relativo a la falta de competencia de la autoridad judicial demandada, bajo la caracterización del defecto sustantivo, en tanto el demandante considera que se aplicó indebidamente el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. sebastiangiraldop@hotmail.com, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, notimedellin.oralidad@medellin.gov.co, mhega@hotmail.com y promotoralacumbre.sa@gmail.com.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En relación con el segundo reproche formulado, relativo al juicio de responsabilidad subjetiva que se debe efectuar en el trámite de desacato, el cual la parte actora echa de menos en las providencias objeto de reproche constitucional, la Sala lo abordará como desconocimiento del precedente judicial. 2.2.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si los autos de 24 de octubre y de 10 de noviembre, ambos de 2022, proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco del grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta al demandante, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como al principio de seguridad jurídica, al incurrir supuestamente en los defectos i) sustantivo, por la indebida aplicación del artículo 41 de la Ley 472 de 1998 al resolver el grado jurisdiccional mediante decisión de ponente y no por un juez colegiado como superior funcional del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y ii) desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no se realizó el estudio de la responsabilidad subjetiva de acuerdo con las sentencias T-280 de 2017 de la Corte Constitucional y el auto de 15 de diciembre de 2011, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos6 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos7, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20128, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un 6 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 7 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 8 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 9 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico11;

(ii) Defecto procedimental absoluto12; (iii) Defecto fáctico13; (iv) Defecto material o sustantivo14; (v) Error inducido15; (vi) Decisión sin motivación16; (vii) Desconocimiento del precedente17 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo18 y de la Corte Constitucional19. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional porque el accionante invoca una presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como al principio de seguridad jurídica, por la 11 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 12 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 13 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 14 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 15 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 16 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 17 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 18 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 19 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 supuesta configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia al dictar los autos de 24 de octubre y 10 de noviembre, ambos de 2022, al resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta por desacato mediante decisión de ponente y que negó la solicitud de nulidad, a lo que se agrega que lo pretendido por la parte actora no es reabrir un debate legal propuesto o proponer una discusión a la manera de una instancia adicional.

Igualmente, (ii) las providencias objetadas se dictaron en el marco del grado jurisdiccional de consulta de una sanción por desacato, a lo que se agrega que si bien era procedente el recurso de reposición de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 contra el auto que resolvió el incidente de nulidad, lo cierto es que en el presente asunto el magistrado ponente en dos oportunidades consideró que era competente para resolver el grado jurisdiccional de consulta, por lo que la acción de tutela se impone como el medio de defensa judicial idóneo para resolver la controversia propuesta;

(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 20 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional21; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo porque no aplicó el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, a partir del alcance que le ha dado la Sección Primera del Consejo de Estado para resolver el grado jurisdiccional de consulta en las acciones populares 4.2.1.

La parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como al principio de seguridad jurídica, al incurrir supuestamente en los defectos i) sustantivo, por la indebida aplicación del artículo 41 de la Ley 472 de 1998 al resolver el grado jurisdiccional mediante decisión de ponente y no por un juez colegiado como superior funcional del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y ii) en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no se realizó el estudio de la responsabilidad subjetiva a partir del alcance que ha precisado la jurisprudencia. En el asunto bajo examen, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual, i) realizará una breve reseña de las acciones populares en el ordenamiento jurídico colombiano, ii) hará referencia a las principales actuaciones que se surtieron en el trámite del incidente de desacato de la acción popular en el que se dictaron las providencias objetadas, iii) resolverá el defecto sustantivo y, de ser necesario, iv) estudiará el desconocimiento del precedente judicial. 4.2.2.

La acción popular se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano con el Código Civil de 1887, específicamente en los artículos 1005, 1006, 1007, 2358, 2359, 2360, entre otros. Adicionalmente, el Decreto Ley 2303 de 1989 estableció la posibilidad de ejercer acciones populares para la preservación del ambiente rural y los recursos naturales renovables.

Asimismo, la Ley 9 de 1989 consagró dicho mecanismo para la defensa del espacio público, defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de bienes públicos mediante la 20 La providencia que resuelve la solicitud de nulidad se profirió el 10 de noviembre de 2022 y se notificó mediante fijación en estado de 11 de noviembre de 2022, mientras que la acción de tutela se instauró el 12 de enero de 2023, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 21 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios del medio ambiente.

Se trata de una acción judicial cuyo antecedente histórico se ubica en el derecho romano cuando se pretendía proteger o defender la res publica 22. Ahora bien, con la Constitución Política de 1991 se elevó a rango constitucional la acción popular, que en su artículo 88 alude a este mecanismo de defensa judicial cuando se pretenda “la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-437 de 1992 23, señaló que las acciones populares ya existían antes de la Constitución Política de 1991 y que el artículo 88 de la Carta, lo que hizo fue ampliar el campo de estas para atender las nuevas circunstancias que se vivía la sociedad moderna.

Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, que en el Título II reguló todo lo relacionado con la acción popular, y en el capítulo XII lo relacionado con las medidas coercitivas y otras disposiciones dispuso lo relativo con el incidente de desacato.

En concreto, el artículo 41 dispone: “ARTÍCULO 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo” (subrayas y negrillas por fuera del texto original). De lo anteriormente expuesto, es posible señalar que el trámite de la acción popular prevé el incidente de desacato como mecanismo para garantizar el cumplimiento de una orden judicial, trámite en el que es procedente imponer una sanción de multa que puede ser conmutable por arresto, por la misma autoridad que profirió la orden judicial, cuya consulta se surtirá ante el “superior jerárquico”.

Ahora bien, la sanción que se imponga en el trámite del incidente de desacato será consultada a través del mecanismo del grado jurisdiccional, figura que opera ope legis. En efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado de manera reiterada, que una vez impuesta la sanción por desacato, “ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado 22 Lozano y Corbi, Enrique.

La legitimación Popular en el Proceso Romano Clásico. Bosch, Casa Editorial S.A., 1982. 23 M.P.: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 incumplido”24. Igualmente, ha señalado que al juez de la consulta le corresponde, únicamente, revisar si la sanción ordenada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento (elemento objetivo) y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial (elemento subjetivo). 4.2.3.

Con el fin de resolver el caso puesto a consideración de la Sala, se hará referencia a algunas de las razones en las que se sustentaron las decisiones proferidas en el marco del incidente de desacato en el que se profirieron las decisiones objeto de reproche constitucional, relacionadas con la controversia bajo examen. El señor Sebastián Giraldo, quien es el actor popular, solicitó que se diera apertura a un incidente de desacato, en razón a que la Promotora La Cumbre S.A. y el ahora demandante estaban “incumpliendo parcialmente la obligación, en tanto que, no se contratan diferentes profesionales para cada estudio, sino que se contrató uno solo y sólo hace un acápite de conclusiones”.

El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín a través de proveído de 16 de septiembre de 2021, decidió dar apertura al incidente de desacato y por auto de 13 de octubre de 2022, declaró que la representante legal de la Promotora La Cumbre S.A. y del ahora demandante como alcalde del distrito de Medellín, desacataron la sentencia de 24 de agosto de 2020 dictada por el Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual confirmó el fallo de 21 de mayo de 2019 que accedió a la protección de los derechos e intereses colectivos.

Por consiguiente, sancionó con multa de 10 y 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la representante legal de la referida sociedad y al accionante, en su orden. Surtido el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia por auto de ponente de 24 de octubre de 2022 confirmó la sanción pecuniaria impuesta, proveído en el que se precisó que la competencia se habilitaba en virtud de lo previsto “en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998”.

Contra esa decisión el ahora demandante formuló solicitud de nulidad, con sustento en que dicha decisión debió ser dictada por la respectiva Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, no por auto de ponente. Esa solicitud fue resuelta por el mismo magistrado ponente en auto de 10 de noviembre de 2022, en el sentido de denegarla bajo los siguientes argumentos: “Sea lo primero advertir que las reglas de competencia, se encuentran revestidas del carácter de orden público y por consiguiente, de estricta observancia, sin que resulte válido pretender que las mismas se alteren por voluntad de las partes involucradas.

En este sentido, es preciso remitirnos a las reglas que para el efecto de los asuntos sometidos al conocimiento de la Colegiatura, establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 125 25 modificado por el 24 “El grado jurisdiccional de consulta está previsto para proteger los derechos del incidentado, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden judicial, en virtud de lo cual el Juez debe verificar su hubo un incumplimiento y si la sanción impuesta es adecuada y se ajusta a la Constitución y a la Ley, entendiendo que su estudio abarca la corrección de la sanción más no la legalidad de la sentencia en la cual se dio la orden que se alega incumplida”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 17 de noviembre de 2016, radicado No. 23001-23-33-000-2013-00361-02, M.P.: María Elizabeth García González, reiterada en el auto de 27 de abril de 2017, radicado No. 73001-33-31-009-2010-00269-01, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, a cuyo tenor literal, para la emisión de providencias, consagra:

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. (Negrillas propias) En este orden, es claro que el legislador enlistó de forma taxativa y no enunciativa, cuáles providencias deben ser dictadas por las salas, secciones y subsecciones, y precisó que las que no estén expresamente asignadas serán de competencia del magistrado ponente.

En otros términos, se establece como norma general para el ejercicio de la competencia, corresponde al ponente y de manera especial, a la sala, sección o sub sección en aquellos casos expresamente señalados. Adicional a lo anterior, a partir de la disposición en comento, queda igualmente claro que tratándose del juez colegiado (Tribunal), las competencias como órgano superior funcional del juez, no se alteran por el hecho de que sean asignadas a la Sala o al ponente.

Es precisamente el legislador quien define para el efecto funcional, como un órgano colegiado (como lo es el Tribunal Administrativo), cumple su papel de superior y para el efecto, dichas reglas se encuentran definidas desde el artículo 125 en cita. Se reitera, sin que resulte válido al juez o a las partes alterar las competencias asignadas.

Ahora, en lo que se refiere a la sanción, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. Bajo este marco, es claro que contrario a lo indicado por el incidentista la providencia que resuelve en grado de consulta sobre la sanción impuesta en el trámite de incidente de desacato, no es una de aquellas providencias expresamente asignadas a las salas, secciones, o subsecciones, por consiguiente, es una decisión que compete asumir al magistrado ponente. y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Adicionalmente, como se dejó dicho anteriormente, el hecho de que el legislador asigne la competencia al ponente o a la sala, sección o subsección, no significa que el Tribunal como órgano pierda el carácter de superior frente a la decisión del juez.

El Tribunal sigue siendo el superior, indiferentemente que conforme a las disposiciones de competencia, actúe a través del ponente o de la sala. Una interpretación diferente, conduciría a una lógica del absurdo para afirmar que el Tribunal solo se expresa como superior cuando decide en sala plena, lo que a todas luces se advierte contrario a nuestra realidad jurídica.

Así mismo, es claro que si bien el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto; dicho poder disciplinario recae en cabeza de la misma autoridad que profirió la orden judicial, que para el caso particular es el Juez A quo (Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín), mientras que la función asignada en el grado de la consulta se ciñe en verificar si la sanción impuesta resulta proporcionada, adecuada, como una garantía adicional para proteger el debido proceso, como quiera que lo que se busca es el cumplimiento efectivo de la sentencia, lo que puede incluso darse de manera tardía. Cosa distinta ocurre, cuando compete a este Tribunal asumir el conocimiento del trámite incidental por desacato, tras haber emitido la orden de la cual se exige el cumplimiento, evento en el que es la Sala de Decisión y no la Unitaria, quien debe analizar la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia, y si es del caso sancionarlos, precisamente, por tratarse de la decisión de la sala y no del ponente.

Es por ello, que el juez de la consulta tiene una función eminentemente de garante al revisar si la sanción decretada por el juez del desacato (o de la ejecución), estuvo o no ajustada a derecho, así como si conforme a lo acreditado, el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial, pero el juez de la consulta no cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento haciendo uso de los elementos propios del régimen sancionatorio en tanto su función como órgano de segunda instancia o de la consulta, es en esencia revisora de lo actuado en la primera instancia; de ahí precisamente, que resulte acorde con la voluntad del legislador al redactar el artículo 125 del C.P.A.C.A. que el auto que resuelve sobre la consulta, tras la imposición de una sanción, no sea uno de aquellos taxativamente dispuestos para ser emitido por la Sala, sino por el Magistrado Ponente.

Por lo anterior, no resulta de recibo el planteamiento efectuado por el incidentista, en el que refiere que el superior jerárquico del Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Medellín solo es el Tribunal Administrativo de Antioquia como corporación, y juez corporado, pues ello implicaría desconocer las disposiciones específicas enunciadas por el legislador en el artículo 125 ya citado, y que regula la expedición de providencias.

De esta manera, tal argumento no solo desconoce las reglas de competencia, sino que nos conduciría a la difícil labor de definir (ante el vacío legal), si el pretendido alcance ‘superior’, al que alude, debe ser ejercido en sala de decisión o en sala plena de la Corporación. Todo ello, se reitera, en un abierto desconocimiento del citado artículo 125 CPACA.

De lo hasta aquí expuesto, se concluye que dicho concepto de nulidad, no está llamado a prosperar. (…)”. De conformidad con lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada negó la solicitud de nulidad con sustento en que el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, no señaló que la providencia que resuelve el grado jurisdiccional de consulta de una sanción por desacato se deba proferir por la Sala, a lo que agregó que el hecho de que se resolviera mediante auto de ponente no desconocía lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, en razón a que la decisión se profirió por el superior funcional, es decir, el Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.2.4.

El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”26. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”27 (subrayas y negrillas por fuera del texto original). 4.2.5.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, dispone que en el trámite de desacato de las acciones populares, “la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo” (negrillas por fuera del texto original).

Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado como órgano de cierre en las acciones populares 28, al resolver el grado jurisdiccional de consulta de las 26 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 27 Ibíd. 28 Acuerdo No 080 de 2019, artículo 13 “DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 2.

Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sanciones impuestas por desacato, lo hace a través de auto de Sala -no de ponente-, lo que sustenta en la precitada disposición 29.

Lo mismo se puede evidenciar con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, lo que reafirma que el juez natural ha considerado que se trata de un asunto que debe ser decidido por la Sala, inclusive en vigencia de esta última normativa 30. Ese entendimiento de que el grado jurisdiccional de consulta se decide por auto de Sala, también encuentra sustento en la lectura sistemática del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, norma especial aplicable para el trámite de las acciones populares, en el que se dispone que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial y será consultada ante el “superior jerárquico”.

Dicho de otra manera, si la orden judicial proviene o fue confirmada por un órgano colegiado en segunda instancia, el grado de consulta debe surtirse por la respectiva Sala de Decisión. A lo anterior se agrega, que no existe un criterio jurisprudencial actual de la Sección Primera del Consejo de Estado que refrende la posibilidad de que pueda ser decidido por auto de magistrado ponente.

Precisado lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al desatender que el órgano de cierre con sustento en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, ha considerado que la providencia que resuelve el grado jurisdiccional de consulta debe ser proferida por la Sala. Es decir, no era posible acudir al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta que para el trámite de desacato y de consulta existe una norma especial.

Solo en aquellos aspectos no regulados podrá remitirse al Código General del Proceso o a la Ley 1437 de 2011, dependiendo de la jurisdicción que conozca la demanda, siempre y cuando no se oponga a la naturaleza y finalidad de la mencionada acción, tal como lo dispone el artículo 44 31 de la Ley 472 de 1998, lo que no ocurre en esta oportunidad porque, se reitera, es un asunto regulado en el marco normativo especial.

Significa lo anterior, que se trata de un escenario en el que era aplicable la norma especial, específicamente el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, en el que se establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, lo que para el caso concreto debe ser entendido como decisión de Sala, en tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, confirmó el fallo de primera instancia que accedió al amparo de los derechos e intereses colectivos. 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4. Las controversias en materia ambiental. 5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura. 6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. 7.

Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo. 8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia”. 29 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 14 de septiembre de 2020, radicado No. 88001-23-33-000- 2017-00059-06, C.P.: Oswaldo Giraldo López, auto de 30 de abril de 2020, radicado No. 13001-2331-000- 2012-00500-01, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez y auto de 20 de febrero de 2020, radicado No. 85001-23- 33-000-2015-00323-05, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 30 Auto de 25 de noviembre de 2021, radicado No. 88001-23-33-000-2017-00059-07, C.P.: Oswaldo Giraldo López, auto de 28 de octubre de 2021, radicado No. 73001-23-33-000-2013-00072-03, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, auto de 28 de octubre de 2021, radicado No. 20001-23-15-000-2003-01756-02, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón y auto de 16 de septiembre de 2021, radicado No.: 88001-23-33-000-2014-00040-04, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 31 ARTICULO

44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Por consiguiente, no era dable acudir al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 -con la modificación de la Ley 2080 de 2021-, para habilitar la competencia del magistrado ponente en el grado jurisdiccional de consulta, porque ello desconoció que la Sección Primera del Consejo de Estado, aún en vigencia de esta última disposición, decide ese trámite judicial por auto de Sala, con base en la norma especial -artículo 41 de la Ley 472 de 1998-, lo que, por lo demás, se acompasa con la garantía del debido proceso en un trámite sancionatorio de desacato.

Finalmente, la Sala debe precisar que si bien el análisis constitucional se realizó respecto de las razones expuestas en el auto de 10 de noviembre de 2022, por medio del cual se resolvió la solicitud de nulidad, considera que la mejor forma de garantizar la protección del derecho fundamental al debido proceso es dejando también sin efectos el auto de 24 de octubre de 2022, en el que se decidió el grado jurisdiccional de consulta, el cual como se indicó en precedencia, debió ser dictado por la respectiva Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Así las cosas, al encontrarse configurado el defecto sustantivo y, por contera, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del demandante, la Sala se relevará de efectuar el estudio del defecto por desconocimiento del precedente judicial por la supuesta falta de análisis de la responsabilidad subjetiva en la providencia que confirmó la sanción de multa, a partir de las gestiones que supuestamente ha adelantado el distrito de Medellín, en tanto será un asunto que le corresponderá analizar a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Por las razones expuestas, la Sala accederá al amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso del accionante, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, por lo que dejará sin efecto jurídico los autos i) de 24 de octubre de 2022 que resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la sanción de multa impuesta al accionante y ii) de 10 noviembre de 2022 en el que se negó la solicitud de nulidad formulada por el accionante.

En consecuencia, ordenará al magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, ponga a consideración de la Sala el proyecto de auto con el fin de que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta dentro del expediente de la acción popular radicada bajo el No. 05001-33-33-004-2018-00073-03.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del señor Daniel Quintero Calle, quien actúa por intermedio de apoderado judicial. En consecuencia, Segundo.- DÉJANSE SIN EFECTO los autos i) de 24 de octubre de 2022 que resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la sanción de multa impuesta al actor y ii) de 10 noviembre de 2022 en el que se negó la solicitud de nulidad formulada por el accionante, dentro del expediente de la acción popular radicada bajo el No. 05001-33-33-004-2018-00073-03.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00053-00 Actor: DANIEL QUINTERO CALLE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Tercero.- ORDÉNASE al magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, ponga a consideración de la Sala el proyecto de auto con el fin de que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta dentro del expediente de la acción popular radicada bajo el No. 05001-33-33-004-2018-00073-03.

Cuarto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN