Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Demandante: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt Demandado: Senado de la República Temas: Recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda.
AUTO DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, propuesto por el apoderado del presidente de la República. I.
ANTECEDENTES 1. El 19 de mayo de 20251, Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral2, contra el Senado de la República con la pretensión de que se suspenda provisionalmente y se declare la «nulidad del procedimiento de elección, acta o certificación de consolidación de resultados» de la sesión en la que se emitió concepto desfavorable a la solicitud del presidente de la República de convocar a una consulta popular del orden nacional. 2.
Mediante providencia del 28 de mayo de 2025, el despacho sustanciador dispuso admitir la demanda y adecuarla al medio de control de nulidad3. A su vez, en auto separado4, ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional requerida por el demandante, en el mismo escrito inicial. 3. Esta última providencia fue notificada el 29 de mayo siguiente y el traslado de aquella (cinco días) surtió entre el 30 de mayo y el 6 de junio de 20255, oportunidad en la cual se pronunciaron los coadyuvantes, el Senado de la República6, el Ministerio Público7 y la Presidencia de la República8. 1 Índice 3 Samai. 2 Previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 3 Índice 5 Samai. 4 Índice 6 Samai. 5 Índice 14 Samai. 6 Índice 23 Samai. 7 Índice 24 Samai. 8 Índices 25 y 27 Samai.
Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. A través de auto del 9 de junio de 20259, el despacho conductor dispuso no acceder al trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por los ciudadanos Bernardo Henao Jaramillo y Marcel Fernando Vargas Montero.
Asimismo, reconoció a aquellos y a Germán Espinosa Mejía como coadyuvantes y a Pedro Felipe Gutiérrez Serna como tercero impugnador. 5. En ese sentido, se resolvió correr traslado de las solicitudes cautelares expuestas, por el término de cinco (5) días, oportunidad en la cual se pronunciaron coadyuvantes, terceros impugnadores, la Presidencia de la República10 y la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado11. 6.
El presidente de la República, a través de apoderado judicial, recurrió12 el auto del 28 de mayo de 2025, con sustento en que la Sección Quinta del Consejo de Estado no tiene la competencia funcional para conocer y tramitar el proceso de la referencia. 7. Al respecto, consideró que el acto acusado es parte del procedimiento de consulta popular regulado en la Ley 1757 de 2015 y, por ende, es la Corte Constitucional la competente para decidir los vicios de procedimiento que se alegan en el presente expediente, según lo establece el ordinal 3.º del artículo 241 de la Constitución Política. 8.
Finalmente, precisó que la última de las disposiciones normativas citadas no hizo distinción alguna en aquellos casos en los que el concepto del Senado de la República resulte desfavorable, por tanto, en su criterio, es la Corte Constitucional la competente para ejercer el control posterior de todo el procedimiento de la consulta popular del orden nacional, máxime si se tiene en cuenta la jerarquía normativa de la Constitución Política (artículo 241.3) frente al CPACA (artículo 149.17). 9.
Así las cosas, solicitó reponer el auto admisorio de la demanda y, en su lugar, declarar la falta de competencia y remitir el proceso a la Corte Constitucional. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 10. El despacho es competente para decidir el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, propuesto por la Presidencia de la República, conforme el ordinal 3.º del artículo 125 del CPACA13, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 9 Índice 33 Samai. 10 Índices 45 y 48 Samai. 11 Índice 46 Samai. 12 Índice 25 Samai. 13 «ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;». Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2.
Recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda 11. El apoderado del presidente de la República interpuso recurso de reposición contra la providencia del 28 de mayo de 2025, al considerar que no se debía admitir la demanda de la referencia, ante la falta de competencia funcional de esta corporación. En su lugar, solicitó remitir el proceso a la Corte Constitucional, en virtud de lo previsto en el ordinal 3.° del artículo 241 de la Constitución Política. 12.
Al respecto, se tiene que el artículo 242 del CPACA dispone que la impugnación en comento procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario, para lo cual debe remitirse a lo dispuesto en el Código General del Proceso (CGP) para efectos de su oportunidad y trámite. 13. Sobre esto último, el artículo 318 del CGP, indica lo siguiente: PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES.
Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 14.
Sobre ello se advierte que la norma en comento determina un término de tres (3) días siguientes al de la notificación, para efectos de recurrir la providencia, lo cual, en el presente caso, tuvo ocurrencia el 29 de mayo de 202514. 15. Por consiguiente, como la orden que se dio en el auto admisorio de la demanda15 fue comunicar «[…] al presidente de la República de la existencia del presente trámite, conforme el artículo 104 de la Constitución Política», entonces, la oportunidad corrió entre el 30 siguiente hasta el 4 de junio de 2025.
Así, como el recurso fue interpuesto el 6 del mismo mes y año16, su interposición habría sido extemporánea como lo advirtió la secretaría de esta Sección. 14 Índice 12 Samai. 15 Índice 5 Samai. 16 Índice 25 Samai. Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.
No obstante, el despacho no pierde de vista que la Secretaría de la Sección Quinta de esta corporación notificó tal decisión a los buzones electrónicos (notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co y contacto@presidencia.gov.co), circunstancia que evidencia que tal acto procesal se cumplió de manera personal17. 17. A partir de dicho escenario, en este caso particular, se tendrá por notificado al presidente de la República luego de transcurridos los dos (2) días hábiles que prevé el artículo 199 del CPACA, esto es, que el «[…] traslado o los términos que conceda el auto notificado solo se empezarán a contabilizar a los dos (2) días hábiles siguientes al del envío del mensaje y el término respectivo empezará a correr a partir del día siguiente», en tanto la Secretaría de la Sección procedió a su notificación personal. 18.
Así las cosas, en razón a las particularidades que surgieron de la notificación de la providencia al presidente de la República, en este preciso caso, se tiene que los términos que dispone el artículo 318 del CGP iniciaron su cómputo el 4 de junio de 2025 y finalizaron el 6 de siguiente, por tanto, el recurso de reposición formulado por el enunciado apoderado deviene en oportuno. 19.
Por otra parte, el reproche de aquel se centra en la falta de competencia de esta corporación para conocer y tramitar el proceso del asunto, pues, según su dicho, es la Corte Constitucional la corporación judicial para avocar el conocimiento de las supuestas irregularidades que tuvieron ocurrencia en la sesión plenaria del 14 de mayo de 2025, en la que el Senado de la República decidió dar concepto desfavorable a una consulta popular del orden nacional, conforme lo indicado en el ordinal 3.° del artículo 241 de la Constitución Política. 20.
De lo expuesto, el despacho anticipa que no revocará el auto del 28 de mayo de 2025, toda vez que la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer el proceso de la referencia, en única instancia, conforme lo disponen los artículos 149.118 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 201919, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación. 21.
En efecto, el control judicial recae sobre el acto definitivo mediante el cual el Senado de la República, en sesión plenaria del 14 de mayo de 2025, decidió emitir concepto desfavorable a una consulta popular del orden nacional, es decir, actuación 17 Así se dispuso textualmente: «[s]e notifica personalmente el auto admisorio de la demanda». 18 «COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos». 19 «DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.
Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: […] 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones».
Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mediante la cual culminó el trámite del mecanismo de participación ciudadana previsto en el artículo 104 de la Constitución Política. 22.
Por consiguiente, no queda duda de que lo demandado es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional como lo es el Senado de la República y, a su vez, de contenido electoral, pues, como se anticipó, materializó la decisión de aquel órgano legislativo en el marco de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 1757 de 201520, esto es, el concepto previo frente a una consulta popular del orden nacional. 23.
Tal posición encuentra también sustento en lo considerado, en punto de la competencia, en el auto que admitió la demanda en el medio de control que persigue la nulidad del Decreto 0639 de 202521, providencia en la que se indicó lo siguiente respecto de los actos de contenido electoral: Respecto de los actos de contenido electoral, esta Sala ha concluido que, aun cuando se profieren en ejercicio de la función administrativa, la decisión que materializan produce sus efectos en asuntos electorales, en cuanto la situación jurídica que crea modifica o extingue está reglada por normas de esta especialidad, en los siguientes términos: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;
(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo- símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.
Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.22 (negrilla fuera de texto original) En este caso, se advierte que el Decreto 0639 de 2025 es un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, en tanto desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular23. 20 «Conceptos previos.
Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública correspondiente». 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 18 de junio de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00086-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 22 «Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 9 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2016- 00480-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez». 23 «Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 29 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03-28-000-2021-00071-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra; pues, se consideró lo siguiente: «A diferencia de los actos electorales, los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;
(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral». [énfasis del despacho].
Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 24. Asimismo, frente a la supuesta falta de competencia de esta Corporación con sustento en lo previsto en el artículo 241.3 de la Constitución Política, resulta oportuno poner de presente que la Corte Constitucional en auto del 20 de junio de 2025, en el cual se avocó conocimiento del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, dispuso que tal decisión no implica el menoscabo de las competencias que le corresponden al Consejo de Estado.
De forma textual refirió dicho Alto Tribunal: 11. De conformidad con la competencia atribuida expresamente por el artículo 241.3 de la Constitución, y sin perjuicio de lo resuelto en las providencias atrás citadas proferidas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en la cuales se reconoce que la competencia de esa Corporación no desconoce ni vacía la competencia de la Corte Constitucional, luego de haberse recibido en esta Corporación el Decreto No. 0639 del 11 de junio de 2025, por medio del cual se convoca a una consulta popular nacional, el suscrito magistrado sustanciador debe asumir el conocimiento del presente asunto y, con ello, iniciar el trámite del proceso de control de constitucionalidad en los términos de la citada norma constitucional. 12.
Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma. 13. El suscrito magistrado sustanciador destaca que en esta etapa procesal, la Corte se limita a avocar el conocimiento del asunto para su trámite con fundamento en lo previsto en el artículo 241.3 de la Corte.
El análisis de fondo sobre el asunto, incluido el sentido y alcance de la competencia allí prevista y sobre su ejercicio, corresponde a la Sala Plena. 14. Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho24. 25.
Conforme lo expuesto, al tratarse el acto demandado de aquel que culminó el procedimiento administrativo electoral del mecanismo de participación ciudadana consistente a una consulta popular, el cual fue expedido por una autoridad del orden nacional, se concluye, con sustento en los artículos 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, que esta Corporación tiene la competencia funcional para decidir y tramitar el asunto de la referencia. 26.
Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia, se impondrá la negativa del recurso de reposición elevado por el apoderado del presidente de la República. 24 Corte Constitucional, expediente CCP-001. Auto del 20 de junio de 2025, MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por lo expuesto, el despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER el auto del 28 de mayo de 2025, conforme lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, según lo previsto en el artículo 318 del CGP.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx