Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 30 de agosto de 2024.

En la providencia citada, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, por medio de apoderado judicial, la IPS Medicentro Familiar S. A. S. (en adelante la IPS) demandó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), por el presunto incumplimiento de los artículos 17, inciso primero, de la Resolución 1645 de 20161 y 8 de la Resolución 1236 del 20232 del Ministerio de Salud y Protección Social.

En ese sentido se formularon las siguientes pretensiones: […] 1. Se acojan las consideraciones aquí expuestas teniendo en cuenta que los términos establecidos en el inciso primero del artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 se encuentra taxativa y perentoriamente establecido en dicho acto administrativo, máxime si se tiene en cuenta el excesivo tiempo que prolongan las auditorías integrales como bien se logró demostrar en el cuadro que se adjunta y con las pruebas que se allegan con la presente acción constitucional. 1 Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones. 2 Por la cual se definen los requisitos, criterios y condiciones para la presentación de las reclamaciones, la realización de la auditoría integral y el pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y eventos catastróficos de origen natural presentados ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Se acojan las consideraciones aquí expuestas, teniendo en cuenta que el procedimiento establecido en el numeral 8.3 artículo 8.° de la Resolución 1236 de 2023 se encuentra taxativo y perentoriamente establecido en dicho acto administrativo, máxime si se tiene en cuenta el excesivo tiempo que prolongan las auditorías integrales como bien se logró demostrar en el cuadro que se adjunta y con las pruebas que se allegan con la presente acción constitucional. 3.

Se ordene y se garantice el cumplimiento de los términos establecidos en el numeral 8.3 artículo 8 de la Resolución 1236 de 2023 y el inciso primero del artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016, en tanto se ordene el cumplimiento efectivo de los actos administrativos pluricitados en la presente acción constitucional de cumplimiento […][3]. 2.

Hechos La demanda de cumplimiento se resume de la siguiente manera: la IPS actora manifestó que presta el servicio de salud a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza SOAT, con cargo a los recursos administrados por la ADRES, de conformidad con el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.6.1.4.1.3 del Decreto 780 de 2016.

La actora precisó que radicó 518 reclamaciones a la ADRES en los meses de febrero de 2023 a marzo de 2024 con ocasión de los servicios médicos que les prestó a las víctimas de accidentes de tránsito antes mencionadas, sin que a la fecha de radicación de la demanda se le haya notificado el resultado de las auditorías. Así las cosas, indicó que se incumplió el término de dos meses con los que cuenta la ADRES para realizar las auditorías integrales de dichas reclamaciones, de conformidad con las disposiciones invocadas.

Bajo ese hilo argumentativo, manifestó que, de conformidad con las normas cuyo cumplimiento solicitó el término para realizar la auditoría integral de las reclamaciones se encuentra ampliamente fenecido. Por lo anterior, el 18 de julio de 2023, la IPS radicó una petición ante la ADRES en la que buscó constituirla en renuencia respecto de las normas invocadas con el ejercicio de esta acción. Pese a que la entidad le brindó una respuesta, considera que la misma fue evasiva y con ello la accionada se ratificó en el incumplimiento. 3.

Trámite para la admisión de la demanda Por auto del 23 de julio de 20244, el magistrado ponente del Tribunal admitió la demanda. Asimismo, ordenó la notificación de lo decidido a la demandante y a la autoridad accionada. 3 Se trascribe tal cual incluso con posibles errores de redacción de la parte accionante. 4 Previa inadmisión a través de auto del 8 de julio de 2024.

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Informe La ADRES se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento. Al respecto, sostuvo que el presente mecanismo debe declararse improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial ordinario que debe impetrarse ante el juez de lo contencioso administrativo, sin que especificara cuál medio de control es el idóneo.

Por otra parte, informó que está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Asimismo, sostuvo que, a partir de la creación y entrada en funcionamiento de la entidad, se suprimió el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y con este la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social (DAFPS). Que la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) tiene por objeto «establecer las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga».

La entidad resaltó que el artículo 2.6.1.4.1. del Decreto 780 de 2016 señala las condiciones de cobertura, ejecución de recursos y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de un accidente de tránsito; que el artículo 7 de la Resolución 1645 de 2016 dispuso el término en el que las personas naturales y jurídicas pueden presentar sus reclamaciones; que, el artículo 9 de la mencionada disposición estableció que toda reclamación debe pasar las etapas de preradicación, radicación, auditoría integral, la comunicación del resultado de la auditoría y finalmente el pago cuando haya lugar y describió en qué consisten cada una de las citadas etapas. 5.

Sentencia de primera instancia En fallo de 30 de agosto de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción respecto al cumplimiento del artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 para las reclamaciones radicadas después del 31 de agosto de 2023, ya que la Resolución mencionada fue derogada en esa fecha, negó lo pedido respecto de 6 facturas dado que no se encontró acreditado que fueron radicadas ante la ADRES y accedió a las pretensiones de la demanda en cuanto a las reclamaciones de 15 de agosto de 2023 hasta marzo de 2024.

En ese sentido, el a quo explicó que las normas invocadas disponen el término de dos meses contados desde la fecha de cierre del periodo de radicación para efectuar la auditoría integral de las reclamaciones con ocasión de los servicios médicos prestados a las víctimas de accidentes de tránsito con cargo a la ADRES. A su vez, la primera instancia Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontró acreditada la presentación de las reclamaciones referidas por la accionante, sin que a la fecha de expedición de la sentencia exista pronunciamiento por parte de la ADRES.

Por tanto, como de las normas cuyo acatamiento se pidió se desprende el mandato imperativo e inobjetable de cumplir la fase de auditoría integral dentro del lapso improrrogable y perentorio de dos meses y que tal situación no ha sido acatada por la accionada. 6. Impugnación La ADRES impugnó la anterior decisión en cuanto a lo que atañe a que se accedió a lo pretendido.

Reiteró que el presente mecanismo debe declararse improcedente por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, ante la existencia de otro instrumento de defensa judicial que debe ser radicado ante el juez de lo contencioso administrativo, sin que aclarara a cuál medio de control se refiere. Asimismo, señaló que no se está ante la posible configuración de un perjuicio irremediable.

Finalmente, ratificó los fundamentos expuestos en la contestación y pidió que se declare la improcedencia porque se está haciendo un uso indebido de la acción constitucional. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 30 de agosto de 2024 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 30 de agosto de 2024. Para lo anterior, se plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de los artículos invocados en la demanda a la ADRES, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? De encontrar superados los anteriores requisitos –procedibilidad y procedencia– ¿existe o no el mandato imperativo, expreso e inobjetable en cabeza de la ADRES de realizar las auditorías integrales a las reclamaciones que presentó la parte actora e incumplió dicha entidad el término de dos meses para esa finalidad? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia en el caso concreto; (iii) requisitos de procedencia y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo5 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial 5 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), Sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo6. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material. Incluso, desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la república, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política8.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos. No obstante, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C- 193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»9.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que se constituye en una exigencia de procedibilidad. Para tenerlo por satisfecho, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición, pero enfocado al fin reseñado10.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,11 a menos que estén apropiados12 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). 11 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional13. 3.3.

De la renuencia Como se anticipó, el requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este14. A su vez, que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, esta sección Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»15. Igualmente, esta corporación16 ha dicho lo siguiente: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el 13 Sentencia antes citada. 14Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[17] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, conforme con lo expuesto, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia» o cuando no se señala de manera precisa la disposición que consagra el deber que se reclama.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»18. Para acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad, en el caso concreto, la parte actora aportó la petición de 17 de julio de 2023, en la que le solicitó a la ADRES el cumplimiento de los artículos los artículos 17, inciso primero, de la Resolución 1645 de 2016 y 8 de la Resolución 1236 del 2023.

En consecuencia, que atendiera el término de los dos meses después del periodo de radicación de las reclamaciones presentadas, en el sentido de comunicarle el resultado de la auditoría integral para dichos periodos. A su turno, en el expediente también obra la respuesta brindada por la ADRES a la anterior petición, mediante el Oficio 202334202022571 de 5 de octubre de 2023.

La accionada le indicó que remitió por competencia las peticiones al Ministerio de Salud y Protección Social. En este punto, la Sala aclara que no hay prueba o manifestación alguna, incluso en la impugnación, que acredite o informe de la respuesta a la auditoría integral de las reclamaciones precisadas por la IPS accionante. De conformidad con todo lo anterior, y acorde con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, no cabe duda de que la actora agotó en debida forma el requisito en mención, previo a interponer el medio de control. 17 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 18 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento La IPS actora pretende que, en cumplimiento de los artículos citados, la ADRES realice la auditoría integral de las reclamaciones presentadas entre febrero de 2023 a marzo de 2024.

En este orden de ideas, la Sala manifiesta que los preceptos que se piden acatar están contenidos en actos administrativos. Adicionalmente, no conllevan al establecimiento de gasto, en la medida en que, lo perseguido a través de esta acción consiste en que se surta la etapa de un procedimiento reglado que se radica ante la ADRES, consistente en que se auditen reclamaciones por la prestación del servicio de salud a las personas que han sido víctimas de accidentes de tránsito con vehículos sin póliza SOAT.

Así las cosas, la eventual orden de atender las disposiciones invocadas no implica el establecimiento de gasto, pues, en sede judicial, no se reclama pago alguno, sino que se resuelvan reclamaciones que no necesariamente devienen en pago. Tampoco se evidencia que lo pretendido por la actora involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento.

Es importante destacar que esta Sección resolvió en anteriores oportunidades casos similares, en los que diferentes IPS acudían en sede de cumplimiento a que se le ordenada a la ADRES que, en obedecimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, realizara las auditorías integrales producto de reclamaciones de recobro por la prestación de servicios médicos19.

La mayoría de los casos se suscitaron entre 2018 y 2020 y allí se concluía que las IPS contaban con otros mecanismos judiciales de defensa para que se atendieran sus pretensiones. Al respecto, se explicaba que «en la sentencia T-760 de 2008 la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela cuando lo pretendido sea obtener la resolución y pago de las reclamaciones de recobro realizadas por las entidades prestadoras de los servicios de salud ante el antiguo Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA)».

En esos casos se indicaba que, en la mencionada sentencia de tutela, la Corte Constitucional resolvió, entre otros, el problema jurídico relativo a si se vulneraba el derecho a la salud cuando las EPS brindaban insumos no incluidos en el entonces POS y, en consecuencia, procedía el recobro ante el FOSYGA. Con ocasión de dicha providencia, y otras problemáticas, el alto tribunal constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional por la violación generalizada del derecho a la salud debido a las fallas de regulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 18 de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00246-01, sentencia de 14 de noviembre de 2019, expediente 25000-23- 41-000-2019-00589-01, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00665-01, sentencia de 30 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00660-01, sentencia del 14 de marzo de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00796-01, entre otras.

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este marco, la Sección Quinta consideraba que las IPS pretendían específicamente «que se surta el procedimiento de la reclamación […], el cual debe culminar con el pago de los servicios médicos prestados conforme lo indica el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y, sin embargo, tal normativa está siendo objeto de estudio y seguimiento por la Sala Especial de la Corte desde el año 2009 y hasta la fecha».

En ese sentido, declaraba que las instituciones podían hacerse partícipes en la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 o acudir a interponer un incidente de desacato. Ello, en procura de satisfacer sus pretensiones relacionadas con el desarrollo de las auditorías integrales y el consecuente pago. Asimismo, se disponía la remisión de copias de las sentencias y expedientes sobre el tema, a la Sala Especial de Seguimiento que conformó la Corte Constitucional para la sentencia T-760 de 2008.

Con ocasión de lo anterior, dos entidades20, que acudieron previamente en acción de cumplimiento con el fin de obtener los resultados de las mencionadas auditorías en el término de los dos meses que indican las disposiciones invocadas en esta oportunidad, interpusieron incidente de desacato ante la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional.

Su pretensión última se circunscribía a que la ADRES realizara las auditorías atrasadas para el recobro de sumas adeudadas. No obstante, mediante auto 325 del 4 de septiembre de 2020, la Corte Constitucional resolvió «inhibirse de conocer el asunto (…) y devolver a la Sección Quinta del Consejo de Estado, la copia simple de las sentencias y de las copias digitalizadas (cd) de cada expediente, que fueron remitidas a la Corte Constitucional».

La Corte explicó que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices de pago en concreto, menos aún causadas con posterioridad a la expedición de la sentencia, sino ordenarle al Ministerio de Salud y Protección Social el diseño de «un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se encontraban atrasadas».

Nótese que las acciones dispuestas por la Corte tenían como fin último el pago de las reclamaciones auditadas y presentadas con anterioridad a la mencionada sentencia, pero que por un déficit financiero y estructural de la ADRES, no habían sido pagadas. Sostuvo que «la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha decisión».

Asimismo, la Corte puso de presente que no realizó ningún tipo de control ni seguimiento a las disposiciones que invocan las IPS en sede de acción de cumplimiento, ni a aspectos relacionados con el recobro o las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del entonces FOSYGA. Por tanto, lo anterior implica que la parte aquí actora no cuente con otros mecanismos 20 Fundación Campbell y Movemed. Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales de defensa ordinarios para solicitarle a la ADRES el acatamiento de los artículos 17, inciso primero, de la Resolución 1645 de 2016 y 8 de la Resolución 1236 del 2023, pese a que en anteriores oportunidades la Sección Quinta consideró viable la remisión de este tipo de casos a la Sala de Seguimiento de la Corte Constitucional.

En efecto, la anterior postura, consistente en que devenía improcedente la acción de cumplimiento en asuntos como el presente por considerar que existían otros mecanismos judiciales de defensa, fue rectificada en sentencia del 20 de mayo de 202121 y tal tesis se refuerza en esta oportunidad en el sentido de superar el requisito bajo análisis, proseguir con el examen de las normas objeto de la acción constitucional22, contrario a lo sostenido por la impugnante. 3.5.

Existencia de mandato imperativo, expreso e inobjetable. Como se indicó en precedencia, la parte actora solicita que, se cumpla el término de dos meses dispuesto en los artículos 17, inciso primero, de la Resolución 1645 de 2016 y 8 de la Resolución 1236 del 2023, con el fin de que se realicen las auditorías de las lesiones que radicó ante la ADRES entre el mes de febrero de 2023 a marzo de 202423.

Para mayor claridad, debe precisarse que el artículo 2.6.1.4.3.12 se encuentra dentro del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, denominado «Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT». Dentro del ámbito de aplicación del capítulo mencionado, se contempló que la normativa allí establecida, relacionada con las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT, estaba destinada, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, a los reclamantes de servicios médicos o de indemnizaciones, como, por ejemplo, por muerte, o demás entidades que pudieran llegar a tener alguna obligación o responsabilidad relacionada.

Es así, como las reclamaciones de que trata el mencionado capítulo pueden devenir de: la prestación del servicio de salud, de indemnización por muerte o incapacidad permanente o por incapacidades temporales, por víctimas de accidentes de tránsito donde estén involucrados vehículos fantasma o sin póliza SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o terroristas. 21 Sección Quinta del Consejo de Estado.

Exp.13001-33-33-000-2019-00477-01. 22 Esta postura es reiterada por esta Sala. Al respecto, pueden consultarse las sentencias de 15 de febrero y 11 de julio, ambas, de 2024, radicados 47001-23-33-000-2023-00206-01 y 47001-23-33-000-2024-00127-01, respectivamente, MP. Pedro pablo Vanegas Gil. 23 Artículo 12. Transitoriedad. Las reclamaciones de que trata el presente acto administrativo, que, a la fecha de expedición de esta resolución se encuentren en curso, así como las radicadas hasta el último día hábil del mes correspondiente a la entrada en vigencia del presente acto administrativo, se tramitarán conforme con el procedimiento previsto en la Resolución número 1645 de 2016.

Artículo 13. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga la Resolución número 1645 de 2016, excepto para los casos establecidos en el artículo anterior. En otras palabras, las reclamaciones de agosto, septiembre, noviembre y diciembre, de 2023 y del mes de enero de 2024 se rigen conforme a la con Resolución 1236 de 2023.

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, el artículo 2.6.1.4.2.1. dispone los servicios de salud que deben brindarse «a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social», por parte de las IPS.

A su vez, dispone la obligatoriedad de estas instituciones de estar inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y que solo se puede brindar la atención «en la jurisdicción en la que se encuentre habilitado por el ente territorial competente». Adicionalmente, el artículo 2.6.1.4.2.2 refiere que el prestador de servicios de salud, a las víctimas anteriormente mencionadas, está legitimado para reclamar el reconocimiento y pago de los servicios prestados al Ministerio de Salud y Protección Social «o a la entidad que se defina para el efecto», actualmente, la ADRES.

De lo anterior dan cuenta los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, que establecen lo siguiente: DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud”. […] PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.

Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. […] Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala itera que la IPS accionante indicó en su demanda que presentó reclamaciones junto con sus soportes debidamente radicadas por la IPS accionante ante la ADRES entre febrero de 2023 y marzo de 2024, sin que se haya cumplido el término de los dos meses que establece el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, invocado en la acción de cumplimiento.

En efecto, la mencionada norma, que hace parte del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, indica que «Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación» (destaca la Sala). En ese sentido se advierte que el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 establece el deber de auditar integralmente las reclamaciones del capítulo 4, entre las que se encuentran las que corresponden a los recobros realizados por las IPS a la ADRES por la prestación de los servicios de salud de las víctimas referidas anteriormente, «dentro de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. De igual forma, el artículo 8 de la Resolución 1236 de 2023, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, contempla dentro de la etapa denominada auditoría integral que «[l]a ADRES adelantará la auditoría integral, dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, conforme con lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto número 780 del 2016».

De lo evidenciado con antelación es claro que existe un deber a cargo de la ADRES de surtir la etapa de auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, dentro del término de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. Para el caso en particular, el lapso ya feneció, teniendo en cuenta que la última reclamación cuyo resultado de auditoría se echó de menos y que no fue objetado por las partes, data de marzo de 2024 y que para el momento de dictar la sentencia de primera no se advierte que fueran auditadas.

Ahora bien, la Sala precisa que, si bien el escrito de constitución en renuencia data de julio de 2018 y parte de las reclamaciones de la demanda corresponden a periodos posteriores —marzo de 2024—, lo cierto es que el requisito de procedibilidad se predica del deber contenido en la norma que se invoca en la demanda, pero no frente a cada reclamación, por tanto, era viable que la primera instancia ordenara que se atendieran todas las reclamaciones a las que se refirió en la demanda de cumplimiento.

Esta Sala precisa que el Tribunal concedió el término de 10 días para que la ADRES realizara la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad actora, sin que el lapso otorgado fuera motivo de impugnación por alguna de las partes, así como tampoco la negativa o la improcedencia que determinó la primera instancia; en otras palabras, solo se apeló lo desfavorable a Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la accionada24; determinaciones que, en todo caso, esta Sección observa que se encuentran debidamente motivadas por el Tribunal.

En vista de lo anterior, se confirmará la decisión de primer grado en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la ADRES que en el término de diez (10) días, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la parte actora. En suma, ante la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, contenido en los artículos artículos 17, inciso primero, de la Resolución 1645 de 2016 y 8 de la Resolución 1236 del 2023 que no se ha cumplido por parte de la accionada, y que establece el deber de realizar las auditorías de las reclamaciones producto de los recobros por los servicios de salud prestados por parte de la I. P. S. actora, se confirma integralmente el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 30 de agosto de 2024 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 24 Concordante con el artículo 320 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, esté último al cual remite el artículo 30 de la Ley 393 de 1997. «Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71».

Demandante: Medicentro Familiar I. P. S. – S. A. S. Demandado: ADRES Radicación: 25000–23–41–000–2024–01239–01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente.

Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx