CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veintiséis (2026) Radicado: 25000-23-42-000-2017-02778-02 (3897-2023)1 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Ejecutivo Tema: Reliquidación pensional – intereses moratorios Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, contra la sentencia del Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual, declaró probada parcialmente la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda ejecutiva 1.1. Pretensiones2 1. La parte actora, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva, en orden a que se librara mandamiento de pago a su favor, y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las siguientes sumas y conceptos: (i) $177.270.099 por concepto de intereses moratorios, derivados de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, 1 Expediente digitalizado del Tribunal de origen y, en esta instancia, se cuenta con expediente electrónico. 2 Índice 00017 del Samai.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2 Subsección “B”, la cual quedó ejecutoriada el Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), y que se causaron dentro del período comprendido entre el Doce (12) de Diciembre de la referida anualidad, y el Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), de conformidad con lo preceptuado en el artículo 177 del CCA;
(ii) la indexación de las sumas antes relacionadas, desde el Primero (1º) de Agosto de Dos Mil Once (2011), fecha siguiente al mes de inclusión en nómina, hasta que se verifique el pago total de la obligación; y (iii) la condena en costas a la ejecutada. 1.1. La suma de $ 177.270.099 expresa el producto de la liquidación efectuada por la parte actora, en la que consideró los siguientes parámetros: (i) intereses moratorios causados entre el Doce (12) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007) y el Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011);
(ii) una base de liquidación inicial que, para diciembre de Dos Mil Siete (2007), era igual a $ 139.791.741,95, por concepto del retroactivo pensional consolidado hasta la ejecutoria del título ejecutivo, debidamente indexado; (iii) aumento mensual de la base de liquidación, con adición de las diferencias que se generaron a partir de la ejecutoria del título ejecutivo y el Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), último mes previo a la fecha de inclusión en nómina, atendiendo a la resolución de cumplimiento; y (iv) la aplicación, durante todo el período, de la tasa correspondiente al interés comercial moratorio mensual (1,5 veces el interés bancario corriente). 1.2.
Los hechos3 2. Narró que, su cónyuge, el señor Libardo Méndez López, promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminado a obtener la reliquidación de su pensión, con inclusión de todos los factores devengados. Sin embargo, falleció el Cuatro (4) de Junio de Dos Mil Siete (2007), antes de proferirse una decisión. 3.
Precisó que, mediante sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, a reliquidar y pagar la pensión del causante, tomando como base todos los factores salariales. En la precitada providencia, se ordenó a CAJANAL dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA. 3 Índice 00017 del Samai.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 3 4. Indicó que, a través de la Resolución Núm. PAP 026634 del Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), CAJANAL dio cumplimiento al fallo judicial, en el sentido de reliquidar la pensión del señor Libardo Méndez López. 5.
Sostuvo que, en el mes de Julio de Dos Mil Once (2011), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) la novedad de inclusión en nómina, pagando a favor de la ejecutante las siguientes sumas: 6. Explicó que, en el pago efectuado, no se incluyó lo correspondiente a los intereses moratorios, en atención a lo previsto en el artículo 177 del CCA, los cuales fueron ordenados en la sentencia que sirve de base para la ejecución, y que, según expuso, fueron reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento. 7.
Señaló que, comoquiera que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL perdió la competencia para responder por el pago de los intereses ordenados, la entidad obligada, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos Núm. 4107 y 4269 de Noviembre de Dos Mil Once (2011), y demás normas concordantes, es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como sucesora misional de la extinta Caja. 1.3.
Mandamiento ejecutivo4 8.El Tribunal, mediante el auto del Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020)5, libró mandamiento de pago, únicamente por $177.270.099, a favor de la parte actora, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por concepto de intereses moratorios derivados de sentencia judicial proferida por esa sede judicial, 4 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 5 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, págs. 126 y siguientes.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 4 causados entre el Doce (12) de ese mes y año, y el Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), de acuerdo con la liquidación efectuada por la parte actora. 8.1.
En la mencionada providencia, el A-quo no mencionó la pretensión de indexación de los intereses moratorios, desde que finalizó su causación, hasta que se comprobara su pago, ni la incluyó en la mencionada orden de pago. 1.4. La oposición de la entidad ejecutada6 1.4.1. Recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo7 9. Mediante memorial radicado el Dos (2) de Marzo del Dos Mil Veintiuno (2021), la entidad solicitó reponer el auto proferido el Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020), mediante el cual, el Tribunal libró mandamiento ejecutivo. 10.
Para fundamentar el recurso, sostuvo que: (i) se configuró el fenómeno jurídico- procesal de la caducidad de la acción ejecutiva; (iii) la ejecutante adolece de legitimación por activa, toda vez que, con la muerte del señor Libardo Méndez López, los únicos legitimados para reclamar “los eventuales e hipotéticos intereses de mora” eran los herederos determinados e indeterminados, por tratarse de un derecho patrimonial y no de carácter pensional;
(iii) y que la condición de “sustituta” de la pensión del causante no la habilita en modo alguno para reclamar los intereses de mora, derivados del aludido pago tardío de la obligación reclamada. 11. Aunado a ello, reprochó la inobservancia de la los requisitos formales de la demanda ejecutiva, al sostener que, la ejecutante únicamente relacionó la sentencia que condenó a la entidad, sin tener en cuenta que el título ejecutivo está integrado por un conjunto de documentos, como son, la sentencia con la constancia de ejecutoria; la copia auténtica del acto administrativo PAP-26634 del Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), mediante la cual se reliquidó una pensión de vejez post-mortem a favor de la ahora reclamante, en cumplimiento de un fallo judicial; y la constancia de los pagos realizados a favor de la parte actora.
Así pues, aseveró que se debió constituir en debida forma el denominado “título complejo”. 6 Índices 00023, 00024 y 00025 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 7 Índices 00023 y 00024 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 5 12.
Por último, resaltó que, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL fue la entidad condenada a dar cumplimiento a la sentencia que sirve de base para la ejecución, es decir, el ente obligado a pagar los intereses moratorios, atendiendo lo dispuesto en el artículo 177 del CCA. En tal virtud, insistió en que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) “no es la entidad competente para el reconocimiento de los intereses moratorios, costas y agencias en derecho, y en general todo crédito cierto, en aquellos casos donde se evidencie que ha operado el fenómeno de la caducidad y en aquellos casos donde el título ejecutivo base de recaudo de la presente acción ejecutiva haya cobrado ejecutoria antes del 24 de agosto de 2009 y su beneficiario no haya solicitado reclamación ante el proceso liquidatorio (…)”. 1.4.1.1.
Decisión frente al recurso de reposición8 12.1. Mediante auto del Seis (6) de Mayo de Dos Mil Veintidós (2022), el Despacho Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no reponer el auto que libró mandamiento de pago, del Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020). Para resolver los reparos planteados por la recurrente, la sala unitaria recordó que, mediante auto del Siete (7) de Diciembre de Dos Mil Diecisiete (2017)9, se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo, tras considerar que había acaecido el fenómeno de la caducidad, y que, inconforme con esa decisión, la actora interpuso recurso de apelación, medio de impugnación que fue resuelto por la Sección Segunda del Consejo de Estado10, a través del proveído del Quince (15) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019), en virtud del cual se revocó dicho auto. 12.2.
Sobre el particular, esta Corporación señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del CCA, vigente para la época en que se profirió el fallo base de la ejecución, y con arreglo a lo señalado en la sentencia C-188 de 1999 de la Corte Constitucional, el cumplimiento de la providencia habría sido exigible una vez finalizara el período de dieciocho (18) meses siguientes a su ejecutoria, de no ser porque durante el interregno comprendido entre el Doce (12) de Junio de Dos Mil Nueve (2009) y el Once (11) de Junio de Dos Mil Trece (2013), obraba una restricción para iniciar proceso ejecutivos contra CAJANAL, debido a su liquidación. 12.3.
Por tal motivo, el reclamo de las obligaciones impuestas a esa entidad pendía 8 Índice 00035 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 9 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, págs. 77-81. 10 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 6 de un plazo que concluyó con el cierre del procedimiento de liquidación. Dicho obstáculo fue superado el Once (11) de Junio de Dos Mil Trece (2013) y, por ende, a partir del día siguiente, los créditos en cabeza de CAJANAL eran exigibles judicialmente, no frente a ésta, sino respecto a su sucesora procesal: la UGPP.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Colegiatura concluyó: “los cimientos de la decisión recurrida no corresponden a la posición actual de la jurisprudencia, puesto que el término de caducidad fue suspendido en virtud del procedimiento liquidatorio de la E.I.C.E. Cajanal, con fundamento en las Leyes 510 de 1999 y 1105 de 2006, así como en el Decreto Ley 254 de 2000 y en el Decreto 2196 de 2009 (…) Se tiene entonces que la no operancia de la caducidad a que se refiere la letra g) del artículo 22 de la Ley 510 de 1999, no fue condicionada por dicho estatuto, ni por los demás aplicables, a que el acreedor pensional se hiciera parte de la liquidación”. 12.4.
Advertidas las consideraciones precedentes, el A-quo adujo que, sobre el fenómeno jurídico-procesal de la caducidad, ya existía decisión de fondo. En lo que toca a la falta de legitimación en la causa por activa, aseguró que, los legitimados a reclamar los “eventuales e hipotéticos intereses de mora”, son los herederos determinados e indeterminados, por tratarse de un derecho patrimonial y no de carácter pensional, por lo que coligió que, al no haber otros herederos que se hubieran hecho parte del proceso, y al tener por acreditado que la reclamante era la esposa del causante y sustituta de su derecho pensional, estaba legitimada para demandar. 12.5.
Por último, con respecto a la aludida falta de legitimación en la causa por pasiva, se dijo que, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 es claro en señalar que la extinta CAJANAL debía pagar todas las obligaciones presentadas al inicio del trámite de liquidación, precisándose que “las obligaciones que no alcanzará a pagar Cajanal, y las que estén en trámite al cierre de la liquidación, estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por lo que no le asiste razón a la apoderada de la entidad demandada al afirmar que la responsabilidad del pago de los intereses no le corresponde y que carecen de legitimación en el proceso.” 1.4.2.
Contestación de la demanda ejecutiva11 13. A través del memorial radicado el Once (11) de Marzo de Dos Mil Veintiuno (2021), la entidad allegó el denominado escrito de “contestación de la demanda”, con arreglo al cual se opuso a las pretensiones de la ejecutante y, en su lugar, solicitó declarar la prosperidad de las excepciones propuestas, a saber, las de (i) pago;
(ii) 11 Índice 00024 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 7 inexistencia de la obligación; y (iii) prescripción. En adición, reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de reposición al que se hizo referencia, especialmente, los relativos a la caducidad de la acción ejecutiva y la falta de legitimación en la causa. 14.
En lo que toca a la caducidad de la acción ejecutiva, indicó que dicho fenómeno se configuró, habida cuenta que, como la sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), y se hizo exigible dieciocho (18) meses después, esto es, el Once (11) de Junio de Dos Mil Nueve (2009), conforme al artículo 177 del CCA, el término de caducidad de la acción comenzó a contabilizarse desde el Doce (12) de Junio de Dos Mil Nueve (2009), feneciendo el término el Doce (12) de Junio de Dos Mil Catorce (2014).
Entonces, como la demanda ejecutiva se presentó el Nueve (9) de Junio de Dos Mil Diecisiete (2017), se superó el plazo extintivo para el ejercicio del derecho de acción. Agregó que, en consecuencia, la UGPP “se encuentra en la imposibilidad de dar cumplimiento a la presente decisión por no contar el título base de ejecución con el atributo de exigibilidad, habida cuenta de que (sic) por el transcurso del tiempo ha operado el fenómeno de la caducidad”. 15.
Puso de presente que, como la extinta CAJANAL fue una entidad del orden nacional, de acuerdo con lo previsto en la Ley 490 de 1998, no era dable aplicar la Ley 550 de 1999 respecto al cómputo del término de caducidad y prescripción, toda vez que, “dicha norma regula el régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales y no nacionales”.
Además, arguyó que, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la Caja en cita, no fueron suspendidos durante el período de liquidación, puesto que las reclamaciones continuaban a cargo del liquidador. En ese sentido, adujo que la UGPP no es competente para el reconocimiento de los intereses moratorios en aquellos eventos en los que “el título base de ejecución haya cobrado ejecutoria antes del 24 de agosto de 2009 y su beneficiario no hubiese presentado reclamación ante el proceso liquidatorio de CAJANAL o que habiéndose presentado, el fondo de origen emitió una decisión de fondo sobre su reclamación”. 16.
Manifestó que, en gracia de discusión, de llegarse a considerar que no operó el fenómeno de la caducidad, debía tenerse en cuenta que, como la sentencia base de la ejecución cobró ejecutoria el Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), no podrían causarse intereses durante el período liquidatorio de CAJANAL (11 de junio de 2009 al 1º de junio de 2013), pues, a su juicio, “se trata de un evento de fuerza mayor o caso fortuito, que impide que haya lugar a indemnización de perjuicios (sic)”.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 8 1.5. La sentencia de primera instancia12 17. En el marco de la audiencia inicial celebrada el Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023)13, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, profirió sentencia en la que declaró probada parcialmente la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución. Al respecto, dispuso: Primero: Declarar probada parcialmente la excepción de pago presentada por la parte ejecutada, dicho monto pagado deberá ser tenido en cuenta en la liquidación del crédito teniendo en cuenta lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Ordénese seguir adelante con la ejecución de acuerdo con el mandamiento ejecutivo proferido dentro del presente proceso y lo expuesto en esta providencia. Tercero: Las partes, en la forma establecida en el artículo 446 del Código General del Proceso, presentarán la liquidación del crédito, so pena de que se de aplicación al artículo 317 ibídem.
Para esta liquidación se deberá tener en cuenta la fecha efectiva del pago del capital, así, si por virtud de los diferentes actos administrativos que ha expedido la entidad ejecutada para dar cumplimiento a la sentencia del 6 de julio de 2007, se han efectuado pagos parciales por concepto de capital, la fecha y valor de estos pagos deberá tenerse en cuenta.
Cuarto: Sin condena en costas a la parte ejecutada. Una vez presentada la liquidación del crédito por una o las dos partes, por secretaria de la Subsección córrase traslado a la contraparte por el término de tres (3) días, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso. 18. El Tribunal anotó que, la parte ejecutante propuso las excepciones de (i) pago;
(ii) inexistencia de la obligación; y (iii) prescripción. No obstante, precisó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 442 del CGP, al tratarse de obligaciones derivadas de una sentencia, sólo era dable alegar las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que, se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia. En tal virtud, señaló que la única excepción objeto de estudio y, de suyo, de pronunciamiento, sería la de pago, comoquiera que, la “excepción de prescripción no se basa en un hecho posterior a la sentencia y se propuso de manera general sin explicar su fundamento”. 19.
Advirtió que, lo pretendido por la ejecutante es que se reconozcan los intereses moratorios que se generaron como consecuencia del pago tardío de la obligación contenida en la sentencia que se constituyó como título ejecutivo. Así pues, recordó que, los intereses moratorios son aquellos que se derivan del cumplimiento 12 Índice 00070 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 13 Índice 00028 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 9 extemporáneo de la sentencia que puso fin al proceso, por lo que, se tratan de “una especie de indemnización a la que tiene derecho el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida, esto es, por existir un retraso en la ejecución de la obligación”. 20.
Indicó que, en lo que respecta a los intereses moratorios, el artículo 192 del CPACA, norma que consideró aplicable por ser la norma vigente al momento de proferirse y quedar ejecutoriada la providencia cuya ejecución se depreca, establece que “las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”.
En ese sentido, destacó que los intereses moratorios se causaron a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que puso fin al proceso, “que en este caso sería desde el 12 de diciembre de 2007, hasta el día anterior a la fecha del pago, que en este caso fue el 30 de junio de 2011, toda vez que según liquidación realizada por la entidad ejecutada, la orden dada a través de la Resolución No. 26634 del 22 de noviembre de 2010, fue ingresada en nómina desde julio de 2011”. 21.
Al efectuar el análisis de las pruebas, concluyó que, la entidad le adeuda a la señora Othilia Garzón de Méndez los intereses moratorios causados entre el Doce (12) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), al Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), pues, aunque en la sentencia se ordenó la reliquidación de la pensión e indexación de la primera mesada, con el pago de las diferencias y el reconocimiento de los intereses a los que hubiera lugar, la ejecutada sólo incluyó en nómina a la actora hasta el mes de Julio de Dos Mil Once (2011), generándose así, durante ese período, los intereses de mora a favor de la ejecutante, máxime, si al plenario no se aportó ninguna prueba que acredite el pago total de los conceptos adeudados. 22.
Puntualizó que, en el trámite del proceso, la entidad allegó la Resolución Núm. SOP202101006588 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021), mediante la cual, reconoció y pagó unos intereses moratorios a la ejecutante por la suma $19.836.301, los cuales fueron aceptados por ésta última. Por lo anterior, el A-quo declaró probada parcialmente la excepción de pago, precisando que dicho monto debía tenerse en cuenta en la liquidación del crédito.
Aunado a ello, el Tribunal ordenó seguir adelante con la ejecución. 23. Por último, aclaró que, aunque el beneficiario primigenio de la prestación (objeto de reliquidación) fue el señor Libardo Méndez López, la destinataria del pago debía Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 10 ser la ahora ejecutante, toda vez que, el causante falleció el Cuatro (4) de Junio de Dos Mil Siete (2007), y, dentro del proceso, se encontró acreditado que, a través de la Resolución 06151 del Diecinueve (19) de Febrero de Dos Mil Ocho (2008), se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la actora.
Por lo expuesto, aseveró que, la única titular del derecho es la señora Othilia Garzón de Méndez, y que la entidad obligada a verificar el pago correspondiente frente a ella es la UGPP. 1.6. El recurso de apelación14 24. Después de ser notificada en estrados de la decisión, la apoderada de la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación, con el cual, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia para que, en su lugar, se declare totalmente probada (sic) la excepción de pago, toda vez que, según adujo, los intereses moratorios reclamados ya fueron reconocidos y pagados a la parte actora, como consta en el documento SIIF Nación Núm. 91188322 del Siete (7) de Abril de Dos Mil Veintidós (2022), en el que quedó consignado el pago por la suma de $19.836.301. 25.
Indicó que, para el reconocimiento, debía tomarse como base de liquidación el valor de $139.791.819, y como fecha de solicitud aquella en la que se allegaron en debida forma la totalidad de los documentos requeridos para el pago. Anotó que, en caso contrario, si la sentencia fue allegada por el despacho correspondiente o por el área jurídica, se toma como fecha de solicitud el primer día posterior a la del pago efectivo, debiéndose pagar solamente los primeros seis (6) meses. 26.
Aclaró que, a partir del mes séptimo (7º), contado a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, se suspende la causación de intereses, y sólo se reanuda el cálculo a partir de la radicación de la documentación por la demandante, según lo estipule el acto administrativo de cumplimiento. Por otra parte, indicó que, en los casos en los que la accionante supere el término para incoar la demanda ejecutiva, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se entiende extendido el término por razón del período de liquidación de la extinta CAJANAL, del Doce (12) de Junio de Dos Mil Nueve (2009), hasta el Doce (12) de Junio de Dos Mil Trece (2013), evento en el cual se aplican las siguientes reglas: (i) Si la solicitud de cumplimiento del fallo debía ser resuelta por CAJANAL, 14 Índice 00070 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 11 de acuerdo con las competencias respectivas (peticiones radicadas antes del 8 de noviembre de 2011), habría lugar a suspender los términos de caducidad, incluso hasta el Doce (12) de Junio de Dos Mil Trece (2013).
(ii) Si la solicitud de cumplimiento del fallo declarativo debía ser resuelta por la UGPP, de acuerdo con las competencias respectivas (peticiones radicadas después del 8 de noviembre de 2011), habría lugar a suspender los términos de caducidad, incluso hasta el Ocho (8) de Noviembre de Dos Mil Once (2011) y, por el mismo término, la causación de intereses moratorios. 27.
Manifestó que, para el caso de autos, en la fecha en la que se presentaron todos los documentos, se suspendió la causación de intereses, es decir, desde el Once (11) de Junio de Dos Mil Ocho (2008), hasta el Veintiuno (21) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010). En adición, arguyó que, los términos se entienden suspendidos concomitantemente durante el período de liquidación de CAJANAL. 28.
En punto a la liquidación de intereses, sostuvo que, aquellos se calculan sobre las mesadas indexadas causadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, esto es, el Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), y que el período de cálculo va desde la ejecutoria hasta la fecha efectiva de pago que, para el caso, fue en Julio de Dos Mil Once (2011), “habida cuenta de las interrupciones o suspensiones de causación de intereses (…)”, sin que sea dable incluir el mes en el que fue incluida en nómina de pensionados la ahora demandante. 1.7.
Trámite del recurso de apelación y de la segunda instancia. 29. Mediante el auto del Dieciocho (18) de Junio de Dos Mil Veinticuatro (2024)15, el despacho sustanciador, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo de primera instancia y, al no haber pruebas por practicar, el proceso ingresó al despacho para fallo, sin pronunciamiento del Ministerio Público, ni de las partes.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 15 Índice 00007 del expediente que reposa en el Samai. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 12 30. La Sala de Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.
De igual forma, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)16, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Cuestión previa. Trámite y efectos del recurso de apelación en el marco de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia. 31.
El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en su redacción original, es decir, previo a la modificación introducida en virtud del artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 (en vigor desde el 25 de enero de 2021), estableció como apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los tribunales y juzgados, así como los autos dictados en la misma instancia, relacionados en los numerales 1-9 de dicho precepto.
El parágrafo de la norma en cita dispuso que, “la apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”. 32. Como se advirtió en precedencia, el artículo 243 fue modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, disposición en la que se señaló, en punto a las reglas del recurso de apelación contra autos y sentencias, que: “en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.
En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.” 33. La reforma introducida ofreció diversas dificultades interpretativas y de aplicación en el ámbito de esta jurisdicción, razón por la cual, mediante el auto de unificación jurisprudencial del Doce (12) de Septiembre de Dos Mil Veintitrés (2023)17, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo lo siguiente: 16 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación jurisprudencial de 12 de septiembre de 2023; expediente 11001-03-15-000-2023-00857-00, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 13 “Bajo dicho contexto, con el fin de establecer cuál es el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo, es necesario determinar si el parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al señalar que en el proceso ejecutivo la apelación procederá y tramitará conforme con “las normas especiales que lo regulan”, está haciendo o no una remisión al Código General del Proceso, o, por el contrario, dicha disposición se refiere al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […] Para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el parágrafo segundo del artículo 243 no remite a las normas del Código General del Proceso para admitir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo.
A esta conclusión se arriba a partir del examen del trámite legislativo del parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como a continuación pasa a explicarse. […] Teniendo en cuenta la regla de presentación del recurso de apelación prevista en el parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, resulta incuestionable concluir que, como quiera que el Código General del Proceso no regula lo concerniente a la sustentación del recurso en primera instancia, es imposible remitirse a este estatuto para efectos de determinar el trámite que debe darse a la apelación. En tales condiciones, deberá aplicarse para estos efectos lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como quiera que en él se establece de manera clara que el recurso debe sustentarse en la primera instancia, presupuesto al que se refiere el citado parágrafo del artículo 243 ibidem, a la vez que señala los plazos y las condiciones en que deben intervenir las partes y el Ministerio Público, en total concordancia con el régimen que aplica a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Una razón adicional para considerar que en los procesos ejecutivos la admisión del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia debe hacerse conforme con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es que se trata de controversias tramitadas en esta jurisdicción, la cual tiene unas características propias que la diferencian de los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción ordinaria; verbigracia, el inciso segundo del artículo 303 ibidem, establece que, en los procesos ejecutivos, se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia, intervención que no tiene lugar en los procesos ejecutivos de la jurisdicción ordinaria”.
(Destacado fuera del original) 34. De conformidad con lo expuesto, se extrae con claridad meridiana que, según la regla de unificación prohijada por esta Corporación, el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (a partir del 25 de enero de 2021) contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo, es el previsto en el artículo 247 del CPACA (y 243 ibidem). 35.
Por lo tanto, es dable concluir que, en materia de apelación de sentencias en procesos ejecutivos, sea en vigencia del texto original del artículo 243 del CPACA, o al amparo de las modificaciones realizadas con sujeción a la Ley 2080 de 2021, siempre han de seguirse las normas especiales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, comoquiera que, las reglas establecidas en el Código General del Proceso no resultan acordes con la naturaleza de las ejecuciones de providencias judiciales adelantadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 14 36. Esta Sala de Subsección, en la sentencia del Veintiséis (26) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024) 18, proferida en el marco de un proceso ejecutivo, reafirmó que, el recurso de apelación contra sentencias en procesos ejecutivos debe ser interpuesto y sustentado dentro de los diez (10) días siguientes a la respectiva notificación, y tramitado en el efecto suspensivo, de acuerdo con lo que, en todo tiempo, ha establecido el artículo 243 del CPACA.
Además, puntualizó que, “las pautas antes descritas encuentran justificación en las particularidades, características y alcance de los procesos ejecutivos adelantados ante esta jurisdicción, en virtud de los cuales, no resulta plausible que la apelación de la sentencia pueda ser tramitada en el efecto devolutivo y adelantada la liquidación del crédito con base en una sentencia que no se encuentra debidamente ejecutoriada”. 37.
En la providencia en cita, esta Sala sostuvo, además, que la conclusión que se reitera, tiende a garantizar los principios de economía y celeridad procesal, en cuanto se orienta a impedir que el juez de primera instancia incurra en actuaciones que, en consideración a una eventual modificación del fallo recurrido, comporten un desgaste innecesario de la actividad judicial, y puedan resultar contrarios a lo decidido por el superior funcional en segunda instancia. 38.
En el asunto sub examine, se observa que, en la sentencia objeto de apelación del Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023)19, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, dejó la siguiente constancia después de proferido el fallo: “una vez conferido el traslado del recurso presentado por la entidad ejecutada, la Sala concede el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en efecto devolutivo, por Secretaría envíese el expediente al superior para lo de su competencia”. 39.
Vistas así las cosas, le corresponde a la Sala corregir la actuación, en el sentido de precisar que el trámite y efecto del recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia citada en precedencia, corresponde al efecto suspensivo, y no al que fue dispuesto por el A-quo (efecto devolutivo), instancia judicial a la que se le enviará la respectiva comunicación al respecto. 39.1.
Esta determinación se adopta de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 325, 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 26 de septiembre de 2024, M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, Rad. 68001-23-33-000-2017-01441-01 (5438-2022). 19 Índice 00028 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 15 inciso 6º, del Código General del Proceso, que, sobre el particular, prevé que: “Cuando la apelación haya sido concedida en un efecto diferente al que corresponde, el superior hará el ajuste respectivo y lo comunicará al juez de primera instancia. Efectuada la corrección, continuará el trámite del recurso”. 39.2.
En concordancia con la medida a adoptar, esta Sala observa que, con posterioridad a la concesión del recurso de apelación, el Tribunal, mediante auto del Veintiuno (21) de Febrero de Dos Mil Veinticinco (2025)20, aprobó la liquidación del crédito realizada por el contador-liquidador de dicha Corporación, actuación que no debía tramitarse, habida cuenta que, el efecto en que debió concederse el recurso de apelación era el suspensivo.
Por tal razón, se ordenará al Tribunal para que adopte las medidas de saneamiento pertinentes, a efectos de encauzar la actuación judicial, con ocasión del efecto en que se tramita el recurso de alzada. 2.3. Problema jurídico. 40. En el presente caso, le corresponde a la Sala determinar, de acuerdo con los reparos esgrimidos en el recurso de apelación, lo siguiente: (i) ¿Cuál es la norma que resulta aplicable para la liquidación de los intereses moratorios reclamados por la parte ejecutante? (ii) ¿Operó la suspensión en la causación de intereses moratorios por la inactividad de la ejecutante, y, asimismo, durante el procedimiento liquidatorio de la extinta CAJANAL? (iii) ¿Se configuró la excepción del pago total de la obligación alegada por la entidad ejecutada, atendiendo a la suma de los intereses moratorios que adujo le fueron reconocidos y sufragados a la parte ejecutante? (iv) ¿Resulta procedente seguir adelante con la ejecución, en los precisos términos consignados en el mandamiento ejecutivo que libró el A-quo mediante auto del Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020)? 2.4.
Generalidades del proceso ejecutivo. 41. El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, 20 Índice 00094 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 16 compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”21.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”22. 42.
Pues bien, el artículo 297 del CPACA establece que, constituyen título ejecutivo: (i) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; (ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible;
(iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y (iv) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. 43.
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso (así como el texto original del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil), prevén que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. 44.
De la norma en cita se desprenden las características de la obligación, a saber, que sea clara, expresa y exigible; que esté consignada en un documento; y, 21 López Blanco, Hernán Fabio. (2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. 22 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 17 finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor -o del causante, según el caso-, las sentencias de condena, o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva, revisten el carácter de títulos ejecutivos. 45.
En cuanto a los atributos del título ejecutivo, se tiene que, la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa; es clara, cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación; y es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido23. 46.
Asimismo, es dable sostener que, esta Sala de Subsección, en providencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024)24 dispuso que, “cuando se pretende el cumplimiento de una obligación a cargo del Estado, el título ejecutivo se constituye exclusivamente en la sentencia, no solo porque el artículo 297 del CPACA no condicionó su integración con el acto administrativo de cumplimiento, sino además porque no se cumplen con los requisitos para que pueda ser catalogado como título complejo, pues no existe una relación inescindible entre estos para determinar su claridad y exigibilidad”.
En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes, y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar si el título ejecutivo cumple con los requisitos legales, esto es, si contiene una obligación clara, expresa y exigible. 2.4.1. La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago 47.
Sobre la carga probatoria en los procesos ejecutivos que versen sobre obligaciones de pagar sumas de dinero, y en los cuales se formule la excepción de pago, esta Subsección ha sostenido que, para que “el juez pueda dar por acreditado dicho pago, el deudor debe aportar pruebas que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tanto del capital como de los intereses cuando exista retardo, no bastando con la expedición de los actos administrativos que den cumplimiento a lo ordenado en los fallos judiciales25. 48.
En estos eventos, es la parte ejecutada la que tiene la carga de la prueba frente al pago de la obligación, conforme a lo dispuesto en los artículos 167 del CGP, 103 del CPACA y 1757 del Código Civil. Si no se demuestra el cumplimiento total de la 23 Velásquez G., Juan Guillermo. Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adminostrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de mayo de 2024, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Radicación: 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022) 25 Así quedó expuesto, entre otras, en la sentencia de fecha 30 de mayo de 2024, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 18 obligación, el juez deberá ordenar seguir adelante con la ejecución, en tanto el título ejecutivo conserva su fuerza ejecutiva y el crédito permanece insatisfecho. 49.
En lo atinente la orden de seguir adelante con la ejecución, esta Sala, en providencia del Dieciocho (18) de Mayo de Dos Mil Diecisiete (2017)26, precisó que: “la orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo”. 50.
En consonancia con lo expuesto, esta misma Sala de Subsección, en sentencia del Dieciséis (16) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)27, reafirmó que, la naturaleza de esta decisión se circunscribe a verificar que el título ejecutivo se ajuste a la legalidad y a determinar si subsiste o no la obligación a cargo del deudor, pues, es en la etapa siguiente, esto es, la liquidación del crédito, que se determinará con exactitud el monto de la deuda y se podrán tener en cuenta los abonos o pagos efectuados.
Así lo explicó la Corte Constitucional28, al sostener que: “en ese momento procesal «(i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada; (ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible”. 2.5.
Hechos probados. 51. De acuerdo con las pruebas que reposan en el dosier procesal, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes para la solución del caso: a) Mediante la sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007)29, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, resolvió: (i) 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto del 18 de mayo de 2017, radicación 15001-23-33-000-2013-00870-02 (0577-17). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 16 de octubre de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 68001-23-33-000-2018-00871-01 (2234-2024). 28 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-814 de 2009. 29 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE.
GARZÓN DE MÉNDEZ, págs. 17 y ss. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 19 declarar la nulidad de la Resolución Núm. 25381 del Veintinueve (29) de Agosto de Dos Mil Cinco (2005), por medio de la cual, CAJANAL negó la actualización de la mesada pensional del señor Libardo Méndez López;
(ii) como consecuencia de lo anterior, ordenar a CAJANAL liquidar en debida forma y pagar al señor Méndez López la actualización de la base de liquidación de la pensión de jubilación con fundamento en la variación del Índice de Precios al Consumidor – IPC, desde 1981 hasta 1989, ajustando la primera mesada para que “sobre esta se apliquen los ajustes de ley, pero con efectos fiscales a partir del 14 de septiembre de 2001, por prescripción trienal”; y (iii) dar cumplimiento a la providencia, dentro de los términos establecidos para el efecto en los artículos 176 y 177 del CCA. b) A través del proveído del Dieciséis (16) de Noviembre de Dos Mil Siete (2007)30, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró desierto el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, al no haber sido sustentado en debida forma el recurso, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 212 del CCA. c) El Cinco (5) de Diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016)31, se expidió la constancia de ejecutoria de la sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007), con fecha de ejecutoria del Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007). d) En virtud de la Resolución Núm. 06151 del Diecinueve (19) de Febrero del Dos Mil Ocho (2008)32, CAJANAL reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Othilia Garzón de Méndez, en calidad de cónyuge supérstite del señor Libardo Méndez López, efectiva a partir del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Siete (2007), día siguiente al del fallecimiento del causante. e) El Tres (3) de Abril de Dos Mil Ocho (2008)33, la señora Othilia Garzón de Méndez, actuando a través de apoderada, radicó ante la extinta CAJANAL una petición encaminada a dar cumplimiento a la sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. f) Por medio de la Resolución Núm. PAP-026634 del Veintidós (22) de Noviembre 30 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE.
GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 63. 31 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE. GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 65. 32 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE. GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 93. 33 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE. GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 67.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 20 de Dos Mil Diez (2010)34, CAJANAL dio cumplimiento a la sentencia referida ut supra, y, en consecuencia, reliquidó la pensión post-mortem del señor Libardo Méndez López, actualizando así “la primera mesada pensional al IPC de los años 1981 a 1989 de la señora Othilia Garzón de Méndez, con ocasión del fallecimiento del señor Libardo Méndez”.
Conviene anotar que, en los considerandos del citado acto administrativo, la entidad reconoció que, la señora Othilia Garzón de Méndez, mediante apoderado, presentó una primera solicitud de cumplimiento el Tres (3) de Abril de Dos Mil Ocho (2008), pedimento que, según consta en el mismo acto, fue reiterado el Ocho (8) de Marzo de Dos Mil Diez (2010), bajo el Rad.
Núm. 54727 de 2008. g) Tabla de liquidación de intereses moratorios, allegada con la demanda ejecutiva, en la que se discriminan los valores adeudados, los cuales ascienden, según los cálculos de la parte actora, a la suma de $177.270.099 M/Cte35. h) Mediante la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021)36, la subdirección de determinación de derechos pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reconoció a favor de la señora Othilia Garzón de Méndez la suma de $19.836.301 M/Cte., por concepto de intereses moratorios, valor que obtuvo “de tomar como fecha de solicitud la de radicación, en debida forma, de la totalidad de documentos requeridos para el pago, por parte del demandante, y la suspensión de causación de intereses moratorios desde el mes séptimo posterior a la ejecutoria”.
En la motivación de la referida resolución, se lee que los intereses se liquidaron al amparo de lo establecido en el artículo 177 del CCA. i) En el documento SIIF Nación Núm. 9118832237 “Orden de pago de conceptos de pago no presupuestal diferente de deducciones”, con fecha de registro del Siete (7) de Abril de Dos Mil Veintidós (2022), se hace constar un pago a favor de la señora Othilia Garzón de Méndez por el valor de $19.836.301.00, mediante abono en cuenta. j) Certificación FOPEP expedida el Treinta y Uno (31) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023)38, en la que se discriminan los devengados y descuentos de la parte actora. 34 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE.
GARZÓN DE MÉNDEZ, págs. 79 y ss. 35 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE. GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 105. 36 Índice 00027 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 37 Índice 00076 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, ANEXOS AA Y SOPORTES DE PAGO. 38 Índice 00076 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, ANEXOS AA Y SOPORTES DE PAGO.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 21 2.6. Caso concreto. 52. Como quedó expuesto, la señora Othilia Garzón de Méndez, en calidad de cónyuge supérstite del señor Libardo Méndez López, y como beneficiaria de la pensión post-mortem que le fue reconocida al causante, presentó demanda ejecutiva, con el propósito de hacer efectiva las acreencias reclamadas, por el valor de $177.270.099, por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de las sumas ordenadas en virtud de la sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, la cual quedó ejecutoriada el Once (11) de Diciembre de la referida anualidad.
Fuerza precisar que, en dicha providencia, el A-quo ordenó el cumplimiento de conformidad con lo dispuesto en los artículos 176 y 17739 del CCA. 53. En la sentencia objeto del recurso de apelación, el A-quo declaró probada parcialmente la excepción de pago formulada por la entidad ejecutada y, a su turno, ordenó seguir adelante con la ejecución, de acuerdo con el mandamiento ejecutivo proferido el Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020). 53.1.
En criterio del Tribunal, la entidad le adeuda a la señora Othilia Garzón de Méndez los intereses moratorios causados entre el Doce (12) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), día siguiente al de la ejecutoria de la sentencia que constituye la base de la ejecución, al Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), previo a la inclusión en nómina, pues, aunque en la sentencia se ordenó la reliquidación de la pensión e indexación de la primera mesada, con el pago de las diferencias y el reconocimiento de los intereses a los que hubiera lugar, la ejecutada sólo incluyó en nómina a la actora hasta el mes de Julio de Dos Mil Once (2011), generándose así, durante ese período, los intereses de mora a favor de la ejecutante. 53.2.
Valga anotar que, para el juez de primera instancia, la entidad logró acreditar, en el curso del proceso, que, mediante la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021), se reconoció a favor de la señora Othilia Garzón de Méndez la suma de $19.836.301, por concepto de intereses moratorios, 39 Al respecto, el inciso 6º señala: “Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 22 razón por la cual concluyó que, dicho monto constituía un pago parcial, y debía tenerse en cuenta al momento de efectuarse la liquidación ulterior del crédito. 53.3.
La conclusión a la que llegó el Tribunal encuentra sustento en los siguientes parámetros que se tuvieron en cuenta para liquidar los intereses moratorios: Fecha de ejecutoria de la sentencia base de ejecución 11 de diciembre de 2007 Fecha de solicitud de cumplimiento de la sentencia 3 de abril de 2008 Ingreso a nómina 1º de julio de 2011 Período a liquidar por concepto de intereses moratorios Del 12 de diciembre de 2007 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia), hasta el 30 de junio de 2011 (día anterior a la inclusión en nómina), sin lugar a suspender el término de causación. Valor pagado de forma parcial $19.836.301 2.6.1.
Síntesis del recurso y reparos concretos frente al fallo apelado. 54. La entidad ejecutada, en el recurso de alzada, explicó que: (i) la base de liquidación corresponde a la suma de $139.791.819; (ii) la solicitud de cumplimiento (elevada por la ahora demandante) fue radicada el Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010); (iii) el pago se efectuó en Julio de Dos Mil Once (2011);
(iv) la causación de intereses se suspendió, en atención a lo señalado en el artículo 177 del CCA, desde el Once (11) de Junio de Dos Mil Ocho (2008), esto es, a partir del séptimo (7º) mes (sic) contado desde la ejecutoria de la sentencia (al no haberse solicitado el cumplimiento dentro de los 6 meses), hasta el Veintiuno (21) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), es decir, un día antes de la “radicación en debida forma de los documentos”.
Además, arguyó que, (v) los intereses moratorios también cesaron o se suspendieron durante el procedimiento liquidatorio de la extinta CAJANAL, y (vi) que aquellos debían liquidarse sobre “las mesadas indexadas causadas hasta la ejecutoria de la sentencia declarativa”. 55. Con base en los reparos expuestos en el recurso de apelación, la Sala identifica los siguientes puntos a abordar, así: (i) una precisión preliminar sobre la norma aplicable al asunto de marras;
(ii) la alegada suspensión en la causación de intereses de mora por la supuesta inactividad de la parte ejecutante; (iii) en la misma Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 23 línea, la invocada suspensión en la causación de intereses de mora durante el procedimiento liquidatorio de CAJANAL;
(iv) y la base de liquidación que debía tomarse en cuenta para el cálculo de los intereses moratorios. 2.6.2. Aclaración preliminar sobre la norma aplicable al caso concreto. 56. La Sala estima conveniente precisar que, aunque en la sentencia objeto del recurso, el Tribunal consideró aplicable el artículo 192 del CPACA, “por ser la norma vigente al momento de proferirse y quedar ejecutoriada la providencia cuya ejecución se depreca”, lo cierto es que: (i) la providencia base de recaudo se profirió en vigencia del CCA, quedando ejecutoriada el Once (11) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), es decir, antes de la entrada en vigor del CPACA (2 de julio de 2012);
(ii) la liquidación efectuada por la parte actora, acogida por el Tribunal al momento de librar mandamiento de pago, se basó en la aplicación del artículo 177 del CCA; y (iii) en adición, tal circunstancia fue reconocida por la entidad ejecutada, la cual, en virtud de la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021)40, tuvo como norma aplicable el precitado artículo 177 del CCA. 57.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala precisa que, para todos los efectos, ha de entenderse que la liquidación de los intereses moratorios derivados del cumplimiento tardío del fallo que sirve de base para la ejecución, debe atender a los términos del artículo 177 del CCA, norma aplicable al asunto de marras, pues, como se anticipó, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyó con la sentencia declarativa, se adelantó bajo las normas del CCA. 57.1.
Sobre este particular, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia del Treinta y Uno (31) de Agosto de Dos Mil Veintitrés (2023), dentro del Rad. 25000-23-42-000-2017-01449-02 (3101-2022), reiterada por esta Subsección en la sentencia del Doce (12) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), dentro del Rad. 25000-23-42-000-2016-05857-01 (2999-2021), reafirmó que, “si la condena se impuso en vigencia del CCA, los intereses se deberán calcular hasta el momento del pago al tenor de este último.” Así, al amparo de la teoría de la causación, esta Colegiatura acogió el criterio según el cual, “debe acudirse a la fecha de instauración de la demanda ordinaria que dio origen al proceso ejecutivo, para determinar cuál es la normativa 40 Índice 00027 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 24 aplicable en dicho sentido, esto es, si fue presentada antes o después de la vigencia del CPACA”. 57.2. En otros términos, si la demanda ordinaria se instauró antes de la entrada en vigor del CPACA, los intereses moratorios que corresponde liquidar en el proceso ejecutivo son aquellos que el artículo 177 del CCA, pero si esta fue interpuesta después de la entrada en vigencia del CPACA, los intereses moratorios son los del artículo 195 del CPACA.
En el caso que ocupa la atención de esta Sala, es claro que el proceso inicial se tramitó y adelantó en vigencia del CCA, por lo que, se insiste, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 177 de este último Código. 58. Al respecto, al revisar el contenido del artículo 177 del CCA, norma aplicable para la fecha en la que se profirió la sentencia que constituye el título del presente proceso, se tiene que, con arreglo a lo dispuesto en el inciso 6º ibidem, “cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”. 2.6.3.
Sobre la alegada suspensión en la causación de intereses de mora por la supuesta inactividad de la parte ejecutante. 59. A juicio de la entidad, los intereses de mora ascienden a la suma de $19.836.301, cálculo que obtuvo al estimar que, en el caso concreto, se suspendió la causación de intereses moratorios desde el Once (11) de Junio de Dos Mil Ocho (2008), hasta el Veintiuno (21) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), siendo esta última fecha la del día anterior a aquel en que, según indicó, se presentó la solicitud de cumplimiento de la providencia declarativa en legal forma o, en sus términos, de “forma completa”.
Para liquidar el interés, tuvo en cuenta los parámetros contemplados en la Resolución RDP 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021)41. 41 Índice 00027 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 25 60.
Con base en los criterios expuestos, la entidad pretende que, se revoque el fallo de instancia y, en su lugar, se declare “totalmente probada” la excepción de pago, comoquiera que, según explicó, ya fue sufragada la suma adeudada por concepto de intereses moratorios (derivados del cumplimiento tardío del fallo declarativo). 61. Al acudir a un parangón entre los parámetros considerados por la entidad, y aquellos fijados por el A-quo en el mandamiento de pago, acogiendo la liquidación efectuada por la parte actora al incoar la demanda ejecutiva, la Sala observa que: (i) la base de liquidación es, en esencia, coincidente (salvo por una diferencia mínima de $80 pesos, al contrastar ambas cifras, es decir, la suma de $139.791.739 con la de $139.791.819);
(ii) sin embargo, la diferencia principal estriba en que, mientras la ejecutante sostuvo que no operó la suspensión de la que trata el inciso 6º del artículo 177 del CCA -aspecto que así fue advertido por el Tribunal, pero a partir de una referencia equivocada del artículo 192 del CPACA-, la entidad ejecutada arguyó que, en efecto, se suspendió la causación de intereses, comoquiera que, a su juicio, sólo hasta el Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), esto es, con posterioridad a los seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, que prevé la norma en cita, la parte actora solicitó el cumplimiento de la providencia declarativa, y allegó completamente los documentos requeridos para el efecto. 61.1.
Una diferencia adicional tiene que ver con que, al margen de los aspectos relativos a la suspensión, la ejecutante no concibió la suma de 139.791.741,95, por Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 26 concepto de “total de mesadas atrasadas indexadas a la fecha de ejecutoria”, como un valor estático, sino como una base variable, es decir, que debía incrementarse gradualmente con las diferencias de las mesadas dejadas de pagar, y hasta la fecha efectiva de inclusión en nómina, aspecto sobre el cual volverá esta Sala ut infra. 62.
En el caso de autos, la Sala evidencia que, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, la demandante sí allegó la solicitud de cumplimiento dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia del Seis (6) de Julio de Dos Mil Siete (2007), la cual, huelga insistir, quedó ejecutoriada el Once (11) de Diciembre de la referida anualidad.
Al respecto, en el expediente obra petición del Tres (3) de Abril de Dos Mil Ocho (2008)42, mediante la cual, la apoderada de la señora Garzón de Méndez, le solicitó a la extinta CAJANAL cumplir lo ordenado en sede judicial. 62.1. En este punto, la Sala reitera, como se mencionó en el acápite de “hechos probados”, que, en los considerandos de la Resolución Núm. PAP-026634 del Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo declarativo, la extinta CAJANAL reconoció que, la señora Othilia Garzón de Méndez, mediante apoderado, presentó la solicitud de cumplimiento el Tres (3) de Abril de Dos Mil Ocho (2008), pedimento que, según consta en el mismo acto, fue reiterado el Ocho (8) de Marzo de Dos Mil Diez (2010). 42 Índice 00072 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen, EJE.
GARZÓN DE MÉNDEZ, pág. 67. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 27 62.2. La Sala llama la atención en que, aunque en la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021)43, la entidad manifestó que “la completitud de los documentos” de la solicitud de cumplimiento se dio hasta el Ocho (8) de Marzo de Dos Mil Diez (2010), no es menos cierto que, la petición primigenia se radicó dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, esto es, el Tres (3) de Abril de Dos Mil Ocho (2008), sin que, para esa fecha, la entidad haya acreditado que tal petición adoleciera de algún elemento, o que se hubiese requerido a la entonces peticionaria para complementar una solicitud “incompleta”. 63.
En ese sentido, no es cierto, como equivocadamente lo expuso la entidad, que la solicitud de cumplimiento se haya efectuado el Veintidós (22) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010) y que, en tal virtud, al no haberse promovido petición alguna de la ejecutante dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que pretendía hacerse efectiva, se suspendió la causación de intereses. 64.
Por el contrario, al tenerse por acreditado que la solicitud fue radicada dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo cuyo cumplimiento se depreca, no cesó la causación de intereses moratorios a favor de la ahora ejecutante, de ahí que, de manera acertada, el A-quo determinó que los mismos se causaron desde el Doce (12) de Diciembre de Dos Mil Siete (2007), día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, hasta el Treinta (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), fecha anterior a la inclusión en nómina, como se pasa a observar en la siguiente constancia: 43 Índice 00027 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 28 65. Siendo así las cosas, el reparo de la entidad no está llamado a prosperar. 2.6.4. Sobre la invocada suspensión en la causación de intereses de mora mientras se adelantó el procedimiento de liquidación de CAJANAL. 66.
Tampoco le asiste razón a la entidad apelante al argüir que la causación de intereses se suspendió durante el procedimiento liquidatorio de la extinta CAJANAL, toda vez que, la liquidación ordenada contra tal entidad se originó de una decisión del Presidente de la República, por razones eminentemente “político-administrativas”, que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, pues, lo anterior redundaría en el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y, de suyo, en la causación de un daño antijurídico que la reclamante no tiene el deber de soportar.
Sobre este punto, la Sala de Subsección, en sentencia del Treinta (30) de Octubre de Dos Mil Veinte (2020)44, dijo: “(…) En consecuencia, el procedimiento que culminó con la extinción de Cajanal, no se puede asemejar a la liquidación forzosa administrativa prevista para las sociedades de naturaleza privada, tales como las comerciales y financieras, puesto que, frente a las primeras (comerciales), «el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria constituye fuerza mayor y por tanto, no hay lugar, en principio, al pago de intereses moratorios a partir de dicho auto, a menos que se haya pactado lo contrario», y, en lo que atañe a las segundas (financieras), «[l]os intereses moratorios de las acreencias corren solamente hasta la toma de posesión porque ese acto de autoridad constituye fuerza mayor y por ende, exonera de la mora».
Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».
En ese orden de ideas, la Sala encuentra infundados los motivos de inconformidad atinentes a estos planteamientos, en la medida en que no se configura la alegada fuerza mayor, además, debe tenerse en cuenta la naturaleza pública que caracteriza la acreencia de la actora, que en este caso se derivada de un reconocimiento pensional, a la cual no se le puede dar el mismo tratamiento que el sistema de fuentes otorga a los créditos que se originen frente al procedimiento consagrado para las liquidaciones forzadas.” 67.
En armonía con lo expuesto, en la sentencia del Doce (12) de Septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida dentro del Rad. Núm. 25000-23-42-000-2016- 05857-01 (2999-2021), esta Sala de Subsección concluyó que, comoquiera que los dineros relativos a intereses moratorios son accesorios de la condena principal, esto es, el pago de mesadas o diferencias pensionales e indexación, el(la) ejecutante no 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 30 de octubre de 2020, Rad. 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019), M.P. Carmelo Perdomo.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 29 debía presentar reclamación alguna ante el liquidador de CAJANAL, en razón a que estas obligaciones no hacían parte de la masa de liquidación. En ese sentido, la ahora demandada, como sucesora procesal, es la llamada a cumplir con la obligación. Asimismo, se reafirmó que, dicho procedimiento liquidatorio, no se erige como un evento constitutivo de fuera mayor, “porque se trata de una figura que únicamente aplica a los procesos iniciados por la autoridad de vigilancia y control frente a intervenciones de empresas privadas”.
Esta tesis ha sido reiterada, entre otras, en la sentencia del Dos (2) de Junio de Dos Mil Veintidós (2022), dentro del Rad. 25000-23-42-000-2017- 01978-02 (1297-2020), proferida por esta Subsección. 67.1. Esta postura ha sido igualmente reiterada por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Colegiatura, entre otras, en la sentencia del Treinta y Uno (31) de Agosto de Dos Mil Veintitrés (2023)45, providencia en la cual, en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos, se sostuvo que, ante una condena producto de una orden judicial, le correspondía acatarla inicialmente a CAJANAL y, posteriormente, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en calidad de sucesora de las obligaciones de la extinta entidad, “lo cual implica atender las obligaciones producto de la reliquidación de la pensión, así como reconocer y pagar los intereses moratorios que se causaron, toda vez que no eran parte de la masa liquidatoria de Cajanal”. 68.
En tal virtud, no es de recibo para esta Sala el argumento según el cual, durante el procedimiento liquidatorio de la extinta CAJANAL, se suspendió la causación de intereses de mora, de conformidad con lo expuesto en precedencia. 2.6.5. De la base de liquidación para el cálculo de los intereses moratorios. 69. Asimismo, tampoco es dable sostener, como lo repara la entidad demandada, que los intereses moratorios debían liquidarse sobre “las mesadas indexadas causadas hasta la ejecutoria de la sentencia declarativa”, comoquiera que, como el beneficiario de la prestación (en este caso, la cónyuge supérstite, quien funge como ejecutante), tiene derecho a recibir todas las mesadas actualizadas, incluyendo aquellas que no fueron pagadas oportunamente, lo que corresponde es tomar el capital acumulado a la ejecutoria y, mes a mes, incrementarlo con las mesadas y/o diferencias 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 31 de agosto de 2023, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Rad. 25000-23-42-000-2017-01449-02 (3101-2022).
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 30 causadas con posterioridad a ésta. Al respecto, en la sentencia del Veintinueve (29) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)46, esta Sala precisó que, los intereses deben establecerse sobre un capital variable, que no estático, como equivocadamente se concibió. 69.1.
En la citada providencia, esta Sala de Subsección sostuvo que: “84. Con todo, si la norma prevé que desde la ejecutoria hasta la fecha del pago se generan los intereses moratorios y entre este y aquella se generan sumas periódicas en favor del acreedor, debe comprenderse que el incumplimiento de la obligación se extendió hasta que se desembolsaron las sumas adeudadas por concepto de capital, razón por la cual sobre aquellas prestaciones periódicas causadas después [de la ejecutoria] también deben calcularse, máxime si el artículo 431 del CGP prevé que, cuando se trate de prestaciones periódicas, «la orden de pago comprenderá además de las sumas vencidas, las que en lo sucesivo se causen y dispondrá que estas se paguen dentro de los cinco (5) días siguientes al respectivo vencimiento». 85.
Es así porque –por ejemplo– en la sentencia dictada el 30 de abril de 202047, esta Sección precisó que «debe prevalecer el derecho [del pensionado] a recibir una mesada pensional que no resulte menguada por la depreciación del valor de la moneda» y, además, que el tiempo que se toma la entidad para expedir el acto de reconocimiento implica un menoscabo en su ingreso que le corresponde asumir a la entidad administradora de pensiones.” 70.
Por las razones expuestas, los motivos de inconformidad relacionados con la alegada suspensión en la causación de intereses moratorios, o la forma de liquidarlos, no tiene vocación de prosperidad y, en tal medida, no se acogen. 70.1. Sin perjuicio de lo anterior, se impone realizar las siguientes precisiones: (i) como se mencionó ut supra, tanto la ejecutante, como la ejecutada, tuvieron en cuenta una base de liquidación que, salvo por una diferencia exigua ($80,00 pesos), se acompasa la una con la otra (aquella que ronda la suma de $139.791.741, siendo esta última la determinada por la parte actora);
(ii) este aspecto se corrobora con la información consignada en la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021), en cuyo contenido se avizora que la base de liquidación que tuvo en cuenta la entidad se armoniza con el concepto denominado “mesadas atrasadas indexadas a la fecha de ejecutoria” que la ejecutante, tanto en la demanda ejecutiva, como en sus anexos-, consideró como base variable, esto es, aquella que iniciaba en $139.791.741 desde el día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia base de la ejecución, y que se incrementó, mes a mes, hasta el Treinta 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 29 de octubre de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 15001-23-33-000-2021-00582-01 (4289-2024). 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de abril de 2020, radicación 25000-23-42-000- 2014-01302-01(2319-17).
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 31 (30) de Junio de Dos Mil Once (2011), es decir, un día antes de la fecha de inclusión en nómina de la entidad demandada. 70.2. En esa misma línea, es del caso advertir que, revisada la liquidación efectuada por la ejecutante, la suma reclamada asciende a $177.270.099 por concepto de intereses moratorios, ejercicio para el cual incrementó, de forma mensual, la base de liquidación, con la diferencia de la mesada causada hasta el último día previo a la inclusión en nómina de la entidad, aspecto que se evidencia al examinar la liquidación anexada con la demanda, con los certificados48 aportados por la entidad, entre ellos, aquel en el que consta la diferencia de las mesadas por período.
Para ilustrarlo, se traen a colación las siguientes imágenes de referencia, en las que se vislumbra, a manera de ejemplo, que al sumarle a la base inicial de liquidación de $139.791.741, la diferencia de la mesada para el primer período del 2008, se obtiene una nueva base de liquidación a la que se le aplica el respectivo interés. (…) 48 Índice 00076 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 32 2.6.6. Del pago de la obligación. 71. Ahora bien, nótese que, en el trámite del proceso, la entidad allegó la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021)49, por medio de la cual, la subdirección de determinación de derechos pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), reconoció a favor de la señora Garzón de Méndez la suma de $19.836.301 M/Cte., por concepto de intereses moratorios.
Asimismo, aportó la constancia de pago, visible en el documento SIIF Nación Nº. 91188322. 72. Como se observa, la suma objeto de reconocimiento y pago fue de $19.836.301, monto que difiere de la liquidación del crédito efectuada por la parte ejecutante, la cual, fue acogida por el Tribunal al librar mandamiento de pago, por la suma de $177.270.099.
Así las cosas, es posible identificar que, el valor pagado atiende a los períodos de suspensión y demás parámetros que la entidad fijó, y que, como se examinó ut supra, no son de recibo para esta Sala. Bajo ese contexto, el pago por la suma antes indicada constituye un pago parcial, circunstancia que enerva la prosperidad de la excepción de “pago total” advertida por la entidad en la apelación. 73.
En este punto, debe decirse que, para que la excepción de pago promovida en el curso del proceso ejecutivo prospere, es necesario que la entidad interesada despliegue las conductas procesales necesarias, y aporte los medios de convicción conducentes y pertinentes, para acreditar que ha cumplido con las obligaciones objeto de la ejecución. En tal sentido, resulta claro que, de acuerdo con lo normado por el artículo 167 del CGP, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, principio que debe atenderse en la presente actuación, y sobre la cual esta Sala de Subsección ha establecido50: 49 Índice 00027 del Samai, visible en el expediente del Tribunal de origen. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 33 “(…) 87. Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil51. 88.
Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente52: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 89.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” 74.
Dicho lo anterior, la Sala concluye que, la excepción de “pago total” en la que insiste la demandada, no se encuentra probada y, en esa medida, los argumentos de la apelación no tienen la aptitud suficiente que conduzca a revocar el fallo de instancia y, por contera, para impedir que se siga adelante con la ejecución. En lo que respecta a la “excepción de pago parcial” que fue declarada por el Tribunal, conviene traer a colación las siguientes consideraciones. 74.1.
En punto a la imposibilidad de declarar la prosperidad de la excepción de pago propuesta por la entidad, se impone recordar que, con arreglo a lo señalado en la sentencia del Treinta (30) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por esta Subsección dentro del Rad. 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022), las excepciones señaladas en el artículo 442 del CGP solo se alegarán cuando se trate de hechos posteriores a la sentencia condenatoria, pero antes de proferirse el mandamiento ejecutivo.
En la providencia en cita, se hicieron las siguientes precisiones: (i) la excepción de pago procederá cuando la obligación se cumplió después de haberse proferido la sentencia objeto de recaudo, y antes de la presentación de la demanda; (ii) cuando se trate de pagos realizados después de esa etapa procesal, se deberá tomar como un abono; y (iii) nada impide que en la liquidación del crédito se puedan efectuar los descuentos correspondientes. 51 «Artículo 1649.
El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales. El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20).
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 34 74.2. Descendiendo al caso concreto, se tiene que, mediante la Resolución RDP Núm. 008745 del Trece (13) de Abril de Dos Mil Veintiuno (2021), la entidad ordenó el pago de $19.836.301 por concepto de intereses moratorios, suma que, según lo explicado en este proveído, constituye un pago parcial, pero que, de ninguna manera, logra enervar la pretensión, máxime, si se tiene en cuenta que la excepción invocada no podría prosperar al tratarse de un pago realizado con posterioridad al mandamiento ejecutivo que libró el A-quo (en virtud del auto del 29 de octubre de 2020).
Entonces, siguiendo las reglas señaladas en el párrafo antecedente, el pago efectuado sólo podría tomarse como un abono, sin que el mismo pueda configurar la excepción alegada. 74.3. En tal virtud, no resulta procedente declarar la excepción de “pago parcial”, como lo hizo el Tribunal, sino que, frente al pago efectuado, debe señalarse que el mismo corresponde a un abono respecto del monto adeudado y, en ese sentido, debe ser tenido en cuenta al momento de realizarse la liquidación del crédito.
Como colofón, ha de reiterarse que el pago efectuado por la entidad, con posterioridad al mandamiento ejecutivo, no debilita la pretensión que discute la ejecutante. 2.6.7. De la orden de seguir adelante con la ejecución. 75. La Sala estima necesario modificar la orden contenida en el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo, en aras de evitar que la ejecución se efectúe desconociendo los parámetros legales y jurisprudenciales indicados con antelación en este proveído.
Para ese propósito, se limitará a relacionar los parámetros que han de tenerse en cuenta para la liquidación del crédito. 76. Vale la pena resaltar que, aunque el contador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado elaboró la respectiva liquidación del crédito53, en la que determinó que los intereses moratorios ascendían a $120.814.338, suma de la que debía sustraerse el pago parcial por $19.836.301, lo cierto es que, dicho ejercicio no resulta atendible al haberse omitido el carácter variable de la base de liquidación (que se fijó en $139.791.739), lo que implica que, al total de mesadas indexadas hasta la fecha de ejecutoria del fallo declarativo, se le sumen, mes a mes, las 53 Índice 00018 del Samai.
Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 35 diferencias que se generen hasta la fecha efectiva de inclusión en nómina. 77. Vistas así las cosas, se modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de precisar que, la orden de seguir adelante con la ejecución, deberá atender a los siguientes parámetros: Norma aplicable Artículo 177 del CCA.
Período de liquidación Del 12 de diciembre de 2007 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia), hasta el 30 de junio de 2011 (día anterior a la inclusión en nómina), sin lugar a suspender el término de causación. Base de liquidación (variable) $139.791.739, que constituye la base de liquidación correspondiente al total de mesadas indexadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, suma que deberá incrementarse, mes a mes, con las mesadas que se generaron hasta la fecha de inclusión en nómina, esto es, hasta el 1º de julio de 2011.
Tasa de interés de mora El equivalente a 1.5 veces el interés bancario corriente para cada mensualidad, de conformidad con lo señalado en el artículo 884 del Código de Comercio. Descuento del pago parcial efectuado por la UGPP $19.836.301 2.6.8. Conclusión. 78. A manera de síntesis, la Sala, de conformidad con las consideraciones expuestas en renglones precedentes: (i) adecuará el trámite del recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra el fallo de primera instancia, en el sentido de advertir que, el efecto en que fue concedido corresponde al suspensivo y ordenará a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adoptar las medidas de saneamiento correspondientes;
(ii) modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva, con el propósito de ordenar que se siga adelante con la ejecución, atendiendo a los parámetros fijados por esta Sala de Subsección, prescindiendo así de las liquidaciones efectuadas por los contadores-liquidadores de ambas Corporaciones; y (iii) en lo demás, confirmará la providencia recurrida. 2.7.
Condena en costas. 79. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 36 temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, razón por la cual no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, por lo tanto, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. ADECUAR el trámite del recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en el sentido de advertir que, el efecto en que fue concedido el recurso corresponde al suspensivo, de conformidad con la razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
La Secretaría de la Subsección informará dicha determinación al juez de primera instancia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo dispuesto en el ordinal anterior, ORDENAR a la citada Sala de Decisión para que adopte las medidas de saneamiento pertinentes, a efectos de encauzar la actuación judicial, con ocasión del efecto en que se debe tramitar el recurso de alzada, atendiendo especialmente a la liquidación del crédito que se surtió con posterioridad a la concesión del recurso.
TERCERO. MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, así: Segundo: Ordénese seguir adelante con la ejecución, de acuerdo con los parámetros fijados en la parte motiva de este proveído, a saber: (i) tener como norma aplicable el artículo 177 del CCA;
(ii) tener como período de liquidación, el comprendido entre el 12 de diciembre de 2007 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia), hasta el 30 de junio de 2011 (día anterior a la inclusión en nómina), sin lugar a suspender el término de causación de intereses de mora; (iii) concebir el valor de $139.791.739, que constituye la base de liquidación correspondiente al total de mesadas indexadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa, como una base variable, por lo que, la suma que deberá incrementarse con las mesadas que se generaron hasta la fecha de inclusión en nómina, esto es, hasta el 1º de julio de 2011;
(iv) aplicar la tasa de interés correspondiente; y (v) descontar de la liquidación del crédito el pago parcial por el valor de $19.836.301. Número Interno: 3897-2023 Demandante: Othilia Garzón de Méndez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 37 CUARTO. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia del Diez (10) de Mayo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual, se declaró probada parcialmente la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
QUINTO. Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.