CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 68001-23-33-000-2025-00252-011 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandado: Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander y la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento N° 3 Acción: Tutela Derechos: Debido proceso, al trabajo, mínimo vital y seguridad social Tema: Suspensión de efectos de una sanción disciplinaria Decisión: Confirma sentencia que declaró improcedente Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en la acción de tutela incoada por Luis Fernando Vásquez Escudero contra la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander y la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento N° 3, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, mínimo vital y seguridad social.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
El accionante interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al Debido proceso, al trabajo, mínimo vital y seguridad social, 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 2 presuntamente vulnerado por la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander y la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento N° 3.
Por consiguiente, requirió: «[…] ordenar a la Procuraduría General de la Nación que DE MANERA TRANSITORIA Y HASTA TANTO LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA SE PRONUNCIE SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES A SOLICITAR suspenda el cumplimiento de la sanción impuesta con ocasión al fallo disciplinario contenido en la Resolución No. PRJS-PI- 005 del 21 de enero de 2025, proferida por el despacho de la procuraduría regional de juzgamiento de Santander, dentro del proceso disciplinario radicado I US E-2021-644991/I UC D-2021-2159488 y el fallo No. 140-25 del 31 de marzo de 2025 […]». 1.3 Hechos.2 Relato el accionante que, fue nombrado Gerente de la E.S.E. Hospital San Antonio de Padua de Simití – Bolívar, mediante el Decreto No. 316 del 11 de agosto de 2020.
El 20 de agosto de 2020, se expidió el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera del hospital. Posterior a ello, el 11 de marzo de 2021, el actor emitió dos resoluciones (0001 y 0002) para iniciar cobro coactivo contra COOSALUD EPS-S y en las mismas ordenó el embargo de dineros contra la entidad de salud. A raíz de la denuncia presentada por el apoderado de COOSALUD, el 16 de noviembre de 2021 la Procuraduría Provincial de Magangué remitió el caso por presunto detrimento patrimonial.
Posteriormente, la Procuraduría Regional de Santander abrió indagación preliminar el 2 de febrero de 2022, y el 22 de febrero de 2023 se dio la apertura de la investigación disciplinaria. Como consecuencia del trámite desarrollado, el 23 de abril de 2024, la Procuraduría formuló cargo único por presunta vulneración al principio de inembargabilidad de recursos del SGSSS y el 21 de enero de 2025, la Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander lo declaró disciplinariamente responsable, sancionándolo con suspensión del cargo de Gerente de la ESE por el término de cinco meses.
El 31 de marzo de 2025, la Procuraduría Delegada de Juzgamiento No. 3 confirmó la responsabilidad disciplinaria, pero modificó la sanción reduciéndola a cuatro meses, y la conmutó a una multa equivalente a 4 meses del salario devengado en el 2021. 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 3 En mayo de 2025, la Comisión Nacional del Servicio Civil lo incluyó en la lista de elegibles para el cargo de Profesional Especializado código 2028 en la Superintendencia de Salud, ocupando el puesto N.º 14.
Debido a la vigencia de la sanción disciplinaria, el actor manifiesta que perderá la posibilidad de ser nombrado en el cargo, lo que representa la pérdida de su sustento económico y de su familia. El 19 de mayo de 2025, radicó solicitud de conciliación extrajudicial de radicado E-2025- 241310, como requisito previo a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, advierte que, el trámite ordinario tardará al menos tres meses, lo que volvería inútil cualquier decisión futura si ya ha perdido el empleo. 1.4 Argumentos de la tutela. La parte actora indicó que, su inconformidad radica en la imposibilidad de asumir el cargo en la Superintendencia eventualmente por la sanción disciplinaria en su contra, situación que causará un daño irreversible, ya que perderá el empleo ganado por mérito, sin posibilidad de reintegración futura aun si obtiene un fallo favorable años después. Para soportar esta afirmación manifestó que: «Así, con base en las pruebas que aporto, es más que claro que al acudir ante el juez de lo contencioso tardaría aproximadamente 3 meses (o más) para que el togado se pronunciara y decretara como medida provisional la suspensión de los actos administrativos demandados a través de la accion de nulidad y restablecimiento de derecho, lo cual me traería como consecuencia la perdida de la oportunidad de ocupar un empleo que obtuve por meritocracia siguiendo las reglas de la carrera administrativa y que se convertiría en mi única fuente de ingreso, garantizando con esto el mínimo vital propio y de mi núcleo familiar. […] El amparo constitucional de tutela suspendiendo la aplicación de la Sentencia de primera instancia contenida en la No. PRJS-PI-005 del 21 de enero de 2025, proferida por el despacho de la Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander, dentro del proceso disciplinario Radicado I US E-2021-644991/I UC D-2021-2159488 y mediante la cual fui declarado responsable disciplinariamente, en su calidad de gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua del Municipio de Simití (Bolívar), para la época de los hechos, sancionándolo con suspensión el ejercicio del cargo por cinco (05) meses; así como también se declare nulo el fallo No. 140-25 del 31 de marzo de 2025, proferido por el despacho de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento No. 3., de Bogotá, por medio del cual resuelve el recurso de apelación impetrado contra la resolución No. PRJS-PI-005 del 21 de enero de 2025, es una medida que se requiere con la mayor urgencia. Las demás alternativas legales jurisdiccionales y administrativas que brinda el ordenamiento jurídico se iniciaron, pero se insiste no son idóneas ni eficaces para evitar el perjuicio irremediable […]» II.
TRÁMITE PROCESAL Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 4 Por satisfacer los requisitos formales, el Tribunal Administrativo de Santander a través de auto del 22 de mayo del 20253, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión, ordenó notificar a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander y Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento N° 3 como accionados. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 las accionadas, a pesar de haber sido notificadas en debida forma, no contestaron la acción de tutela. 2.2 Sentencia de Primera Instancia4 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 30 de mayo del 2025 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que, el accionante con mecanismos ordinarios para proteger sus derechos, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para justificar lo anterior, indicó que: «En ese sentido, contrario a lo expuesto por el accionante, esta Sala considera que, en el presente caso, el accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.P.A.C.A., art. 138), como medio judicial de defensa principal para controvertir la decisión adoptada por la Procuraduría General de la Nación. Dicho instrumento procesal es idóneo y eficaz para alcanzar los propósitos planteados por el actor en el escrito de demanda, máxime cuando en la situación descrita por él no se vislumbra la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga viable la transitoriedad de la acción de tutela, toda vez que la sanción disciplinaria, como lo ha afirmado la Corte en ocasiones anteriores, no puede considerarse en sí misma un perjuicio irremediable.
Además, al demandarse la nulidad de un acto administrativo como el que se cuestiona, se cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional, si el Juez de la causa estima que éste manifiestamente contradice una norma superior a la cual se encuentra subordinado, medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre su legalidad (C.P.A.C.A., art. 229 y s.s.).
Del análisis del escrito de tutela, se concluye que los argumentos presentados como sustento del presunto perjuicio irremediable provienen más del temor e incertidumbre del actor que de una amenaza concreta, real e inminente. Si bien se indica que se adjuntó un enlace de prueba, el despacho no pudo acceder al mismo, siendo inexistente pruebas que demuestren lo contrario». 2.3 Impugnación5 3 Expediente digital en SAMAI, índice 5. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI 12. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI 16.
Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 5 El actor impugnó la decisión por encontrarse inconforme con ella, indicó que, la decisión atacada desconoce sus derechos fundamentales y la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; señaló que, existe un peligro inminente que exige medidas inmediatas, porque los mecanismos ordinarios de defensa judicial no son suficientes para proteger sus intereses de manera oportuna.
Esto incluye la imposibilidad de acceder al empleo en carrera administrativa en la Supersalud debido a los efectos de la sanción disciplinaria. Frente a ello manifestó: «Resulta claro que la decisión impugnada desconoce el propósito final de la presente acción, la cual valga insistir, nunca ha pretendido relevar al Juez Natural del acto o decisión sometida al medio de control de Nulidad y restablecimiento del Derecho.
Así las cosas, la presente decisión no solo desconoce las pruebas que se acompañaron con el presente amparo, sino que desconoce la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, tal y como se demostró en el escrito de tutela en los acápites III.- CONSIDERACIONES REFERENTES A LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS Y IV.
DERECHOS FUNDAMENTALES AMENAZADOS. Es claro para este accionante que existe otro mecanismo de defensa, una jurisdicción y juez natural que no es el de tutela, sin embargo ante la inminencia, el peligro inminente estos medios resultan diáfanos frente a lo que hoy reclamo, es por eso que a través de este mecanismo busco la protección de mis derechos Constitucionales. […] No existe ninguna herramienta legal que pueda utilizar (salvo la acción de tutela) para poder obtener un pronunciamiento para suspender transitoriamente los efectos de la sanción impuesta con ocasión al fallo disciplinario contenido en la Resolución No. PRJS-PI-005 del 21 de enero de 2025, proferida por el despacho de la procuraduría regional de juzgamiento de Santander, dentro del proceso disciplinario radicado I US E-2021-644991/I UC D-2021- 2159488 y el fallo No. 140-25 del 31 de marzo de 2025, proferido por el despacho de la procuraduría delegada disciplinaria de juzgamiento no. 3., de Bogotá, por medio del cual resuelve el recurso de apelación impetrado contra la resolución No. PRJS- PI-005 del 21 de enero de 2025».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 326 del Decreto ley 2591 de 19917 y 258 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 20199 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 6 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 9 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 6 3.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela es procedente para suspender los efectos de la sanción impuesta al señor Luis Fernando Vásquez Escudero hasta que acuda al juez ordinario; de superarse ello, se deberá analizar si la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander y la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento N° 3 han vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del actor, al mantener vigente una sanción que le impide ejercer un cargo obtenido por concurso, sin que existan mecanismos judiciales ordinarios eficaces y oportunos para evitar la pérdida irreversible de su oportunidad laboral. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable, cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho10. 3.4 Subsidiariedad de la acción de tutela. El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece: «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga 10 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 7 de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.
Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común.11 Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico.12 Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.13 En consecuencia, ha manifestado la Corte Constitucional que: «(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.
Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo».14 No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a, la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual, la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.
El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de 11 Ver sentencia T-680 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 12 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 13 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub. 14 Cfr. Sentencia T-406 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 8 tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.15 La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.
Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.16 En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio irremediable se caracteriza: «(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad»17. 3.6 Solución al caso concreto. 3.6.1 Falta de agotamiento de todos los recursos antes de acudir a la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que, se pretenda evitar que se cause de un perjuicio irremediable. 15 Ver sentencias T-106 de 1993, MP.
Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 16 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 17 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 9 De acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional18 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, «[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable».
La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria19.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el actor no cumplió con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. Cabe precisar que, tal y como lo admite en su escrito de tutela, el actor cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho20 para controvertir el fallo de la Procuraduría que lo sancionó y frente a ello no existe discusión: «Así, con base en las pruebas que aporto, es más que claro que al acudir ante el juez de lo contencioso tardaría aproximadamente 3 meses (o más) para que el togado se pronunciara y decretara como medida provisional la suspensión de los actos administrativos demandados a través de la accion de nulidad y restablecimiento de derecho, lo cual me traería como consecuencia la perdida de la oportunidad de ocupar un empleo que obtuve por meritocracia siguiendo las reglas de la carrera administrativa y que se convertiría en mi única fuente de ingreso, garantizando con esto el mínimo vital propio y de mi núcleo familiar.» En efecto, la Corte Constitucional ha indicado frente a la subsidiariedad en punto a la existencia de otros mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico que buscan proteger de alguna forma los derechos fundamentales de los actores, lo siguiente: 18 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 19 Corte Constitucional, sentencia C 132 del 2018 20 «ARTÍCULO 138.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel».
Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 10 «El carácter subsidiario y residual, significa entonces que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
A este respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que “esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable””»21. En este caso, el actor solicita que esta Sala ordene la suspensión de los efectos de la sanción impuesta en su contra al considerar que los mismos le impiden ingresar a un cargo de carrera en la Superintendencia de Salud en el que se encuentra en lista de elegibles22, situación que, en su concepto encuadraría en el riesgo inminente que permitiría superar el test de procedibilidad de esta acción. Al respecto, según se puede evidenciar en el fallo 140-25 emitido por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 3 en segunda instancia23, se confirmó la responsabilidad disciplinaria del señor Vásquez Escudero y se disminuyó la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo de 5 meses a 4; pero el juzgador, al evidenciar que el actor había cesado su periodo constitucional en el cargo, conmutó el correctivo a multa equivalente a 4 meses del salario devengado en el 2021: «PRIMERO: CONFIRMAR la responsabilidad disciplinaria en el fallo proferido por la Procuraduría Regional de Juzgamiento de Santander del 21 de enero de 2025 que declaró disciplinariamente responsable al señor LUIS FERNANDO VÁSQUEZ ESCUDERO, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.128.046.697 de San Jacinto (Bolívar), quien se desempeñó en el empleo de Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua del municipio de SIMITI (Bolívar) para la época de los hechos sancionándolo con suspensión el ejercicio del cargo por cinco (05) meses por estar probado el cargo único formulado 23 de abril de 2024 por la Procuraduría Regional de Instrucción Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la sanción impuesta en primera instancia al disciplinado señor Luis FERNANDO VÁSQUEz ESCUDERO, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.128.046.697 de San Jacinto (Bolívar), la cual quedará disminuida en la de suspensión en el ejercicio del cargo por el término definitivo de cuatro (4) meses, debiendo ser convertida en salarios de acuerdo al monto básico de lo devengado para el momento de la comisión de la falta; es decir, teniendo en cuenta que para la época de los hechos (año 2021)».
Al respecto, según se puede evidenciar al existir un medio adecuado de defensa de sus derechos fundamentales, esta Sala está obligada a verificar la idoneidad y la eficacia del mismo, de modo que no se haga nugatorio el derecho fundamental del actor, en particular, la Corte Constitucional24 ha manifestado que: 21 Corte Constitucional, sentencia T 022 del 2017. 22 Ocupa el puesto número 14 en la lista de elegibles para el empleo de Profesional Especializado, Código 2028, conforme se evidencia en la Resolución 5219 del 16 de mayo de 2025 portada por el actor al expediente. 23 Del 31 de marzo del 2025. 24 Corte Constitucional, sentencia T 156 de 2024.
Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 11 «50. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirmó que “por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa”.
Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiteró que la tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que “el carácter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constitución y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonomía e independencia judicial”. 51.
Esto es así dado que la ley dotó a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicción de una “perspectiva garantista, dado que amplió la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acción propia de esta jurisdicción lo que admite, entre otras cosas, que la protección de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos prima facie, de manera efectiva”. 52.
Precisamente en esa dirección señaló la Corte que de la referida acción se predican cinco características que evidencian su capacidad para la protección de los derechos y que contrastan con la regulación de la acción de nulidad y restablecimiento en el régimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984. Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento, la orden de adopción a la administración de una decisión, la demolición de una obra o las órdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer;
(ii) fue suprimida la expresión “manifiesta infracción” como condición para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableció un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma autónoma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliación prejudicial no les es aplicable; y (v) se prevén las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protección de los derechos fundamentales. 53.
En el punto relativo a las medidas cautelares es importante señalar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso”.
Igualmente, el artículo 233 de la misma normativa indica que “[l]a medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso”. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el artículo 234 del CPACA con un trámite abreviado. 54. En conclusión, la acción de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente.
Esto es así porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un régimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es idóneo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, será procedente el amparo». En este caso, tal y como se desprende de la jurisprudencia citada, no se demuestra que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea en efecto ineficaz para obtener el amparo deprecado por el actor, sobre todo considerando que puede solicitar la adopción de medidas cautelares en los términos del artículo 233 de la ley 1437 del 2011, entre ellas la de urgencia. IV.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, comoquiera que, la presente acción Acción de tutela 68001-23-33-000-2025-00252-01 Demandante: Luis Fernando Vásquez Escudero Demandada: Procuraduría General De La Nación y otros 12 no supera el requisito de subsidiariedad, se confirmará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 30 de mayo del 2025 emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró improcedente el amparo solicitado por Luis Fernando Vásquez Escudero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO