Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Rafael Alberto Ardila Pineda Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida excede lo debido. Régimen especial de pensiones para los detectives del DAS SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta2, por medio de la cual se modificó la decisión del 8 de abril de 2014 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, y se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Rafael Alberto Ardila Pineda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 19 de julio de 2017 por el Tribunal 1 En adelante Ugpp. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 50001-33-33-005-2013-00042-01; actor: Rafael Alberto Ardila Pineda, demandado: Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP Administrativo del Meta, que modificó la decisión del 8 de abril de 2014 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-23-33-005- 2013-00042-01, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Rafael Alberto Ardila Pineda y en consecuencia declaró la nulidad de la Resolución UGM 043810 del 25 de abril de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social3 ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% del promedio devengado durante los últimos 10 años de servicios. 2.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) la declaratoria de que Rafael Alberto Ardila Pineda no es acreedor de un derecho adquirido y por tanto, no le asiste derecho a que su pensión sea liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicios; y ii) la reliquidación y pago de la pensión, conforme con las reglas establecidas en las providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T039 de 2019, A326 de 2016 y A229 de 2017, todas proferidas por la Corte Constitucional, y con los factores de cotización del Decreto 1158 de 1994, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y la tasa de reemplazo del 75% de acuerdo con lo dispuesto en el «Decreto 1047 de 1978, por ser beneficiario de dicho régimen especial», al haber adquirido el estatus pensional en virtud del régimen de transición. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Rafael Alberto Ardila Pineda nació el 5 de septiembre de 1962 y durante el período comprendido entre el 17 de junio de 1988 y el 31 de julio de 2009 prestó sus servicios como detective profesional 207-10 del Departamento Administrativo de Seguridad4. 3.2.

Mediante la Resolución 3041 del 29 de enero de 2009, Cajanal le reconoció pensión de vejez, cuya liquidación se efectuó sobre el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicios; reconocimiento que se condicionó al retiro definitivo para el disfrute. 3.3. Con la Resolución 907 del 23 de julio de 2009, el director del DAS le aceptó la renuncia al cargo de detective 207-07, a partir del 1° de agosto de 2009. 3.4.

A través de la Resolución UGM 43810 del 25 de abril de 2012 Cajanal reliquidó la pensión de vejez reconocida a favor de Rafael Alberto Ardila Pineda, con una tasa 3 En adelante Cajanal. 4 En adelante DAS. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP de remplazo del 75 % del promedio devengado durante los últimos 10 años de servicios, es decir, sobre los aportes realizados entre el 16 de julio de 1999 y el 30 de julio de 2009, y con los factores de asignación básica, bonificación por servicios y la prima especial de riesgo. 3.5.

Inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, en orden a que se declarara su nulidad, por cuanto, a su juicio, no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados por él. 3.6.

El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio en sentencia del 8 de abril de 2014 declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios (asignación básica, primas de clima, de riesgo, de vacaciones, de servicios y de navidad, bonificaciones por servicios y por recreación, e indemnización por vacaciones). 3.7.

Contra la anterior providencia la Ugpp como sucesora procesal de Cajanal interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 19 de julio de 2017, en la que modificó la providencia recurrida, por cuanto, si bien le asistió razón al a quo en ordenar la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, lo cierto es que la «indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación no pueden ser consideradas como factores de liquidación de la pensión», toda vez que no tienen carácter prestacional al no retribuir un servicio prestado sino que «corresponde[n] en realidad a un descanso remunerado para el trabajador»(sic). 3.8.

Mediante Resolución RDP 033985 del 17 de agosto de 2018, la Ugpp dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de jubilación del solicitante sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, con exclusión de la indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. Mediante sentencia del 19 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo del Meta resolvió el recurso de apelación interpuesto por Cajanal y modificó la decisión del 8 de abril de 2014 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, por cuanto este decidió incluir en la reliquidación prestaciones que no podían servir para liquidar la prestación. En consecuencia, confirmó parcialmente la providencia apelada y ordenó reliquidar la pensión de Rafael Alberto Ardila Pineda, con inclusión de los factores de asignación básica, primas de clima, de riesgo, de vacaciones, de 5 En adelante CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP servicios y de navidad, y la bonificación por servicios devengados en el último año de servicios. 5.

Para tal efecto, concluyó lo siguiente6: 5.1. Rafael Alberto Ardila Pineda se vinculó como detective del DAS antes del 3 de agosto de 1994 y prestó sus servicios por más de 20 años, lo cual lo hace beneficiario del régimen especial de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994. Por tanto, su pensión debió liquidarse de conformidad con las condiciones establecidas en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. 5.2.

En cuanto al ingreso base de liquidación, se probó que durante el último año de servicios, devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificaciones por servicios y recreación, indemnización por vacaciones y las primas de clima, de riesgo, vacaciones, de servicios y navidad. 5.3. Según la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que el monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé; no obstante, «la compensación monetaria que se otorga al trabajador cuando disfruta de sus vacaciones, no puede servir de base salarial para liquidar la pensión de jubilación (…) Similar situación se presenta respecto de lo devengado por concepto de bonificación por recreación». 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación del causante en los términos ordenados no le corresponde, puesto que lo correcto era que se hubiese tenido en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, respecto del ingreso base de liquidación (IBL) y sus factores. 6.2.

Las autoridades judiciales desconocieron los pronunciamientos de la Corte Constitucional, por cuanto si bien es indiscutible que Rafael Alberto Ardila Pineda tiene derecho al reconocimiento pensional en las condiciones de edad, tiempo y monto previstas por los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 y la Ley 860 de 6 Folios 150 al 157. 7 Folios 236 al 248. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 2003, también lo es que en relación con el IBL la norma aplicable es el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 6.3.

La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró, porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 7.

Rafael Alberto Ardila Pineda se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación8: 7.1. La entidad recurrente formuló sus pretensiones de revisión en contravía de los principios de igualdad, favorabilidad, inescindibilidad de la ley, debido proceso, cosa juzgada y autonomía del juez, toda vez que las sumas de dinero reconocidas en los fallos judiciales objeto de revisión se fundaron en los preceptos legales y lineamentos jurisprudenciales vigentes para la época. 7.2.

Los detectives de DAS vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, gozaban de un régimen de transición especial o exceptuado por ejercer actividades de alto riego. 7.3. Ni en el trámite administrativo para el reconocimiento pensional ni en sede judicial hubo violación al debido proceso, puesto que fueron adelantados con plena observancia de todas las garantías de procesales. 7.4.

En la fecha en la que se profirió la sentencia objeto de revisión, aún no existían los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado, que fijaron derroteros frente a la interpretación del régimen de transición, diferentes de los que se siguieron en esa providencia, motivo por el cual resulta inviable pretender su aplicación retroactiva con el fin de que sea infirmada en esta etapa procesal. 1.4.

Concepto del Ministerio Público 8. En esta oportunidad no se pronunció. 8 Samai, índice 23. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 10.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12.

En el sub judice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 19 de julio de 2017 quedó ejecutoriada el 4 de agosto de ese año, razón por la cual la entidad recurrente debió presentar la solicitud de revisión hasta el 4 de agosto de 2022. 13. Así las cosas, comoquiera que la acción de revisión se presentó el 29 de noviembre de 2018, se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 2.3.

Los problemas jurídicos 14. Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta se profirió con vulneración del debido proceso y, en consecuencia, está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido a Rafael Alberto Ardila Pineda excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 9 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2011 de la Ley 797 de 200312 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 16.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 17. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen13. 18.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 11 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 13 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes14: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 19.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»15. 20. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación16 han admitido 14 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 15 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP expresamente que la Ugpp está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 21.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»17. 2.4.2. Régimen pensional de los servidores del DAS que ejercieron funciones establecidas por la ley como actividades de alto riesgo y su ingreso base de liquidación 22.

El gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197818, en virtud del cual dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) por 20 años, continuos o discontinuos, y hubieran aprobado el curso de formación que esta entidad impartía, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación en cualquier edad. 23.

Con la expedición del Decreto 1933 del 28 de agosto de 198919 se extendió este beneficio a los empleados del DAS que desarrollaran las funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, en sus diferentes grados y denominaciones, en tanto se indicó que en materia pensional se regirían por las disposiciones del Decreto Ley 1047 de 197820. 24.

A partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social dispuesto en la Ley 100 de 1993 se unificó el régimen pensional; no obstante, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 ibidem, sería el gobierno nacional el que 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 18 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 19 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 20 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP definiría «el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos». Además, la norma dispuso que este establecería los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del trabajador y/o el empleador, según cada actividad. 25.

Como consecuencia de lo anterior, el gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 199421, por el cual clasificó la labor de los detectives del DAS como de alto riesgo. Asimismo, la norma estableció un régimen de transición especial22 para aquellos que, a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Sin embargo, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200323 derogó el anterior y definió una vez más cuáles actividades serían consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. 26. Empero, la Ley 860 de 200324 se ocupó nuevamente de regular la materia y al efecto señaló que «El régimen de pensiones para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, al que se refieren los artículos 1° y 2° del Decreto 2646 de 1994 ó normas que lo modifiquen o adicionen» sería el que allí se define.

En tal sentido permitió que los detectives y otros empleados de la aludida entidad, se beneficiaran de un régimen especial que integra el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 199325. 27. Ahora bien, el parágrafo 526 del artículo 2 de la norma aludida previó el régimen de transición aplicable a los detectives del DAS vinculados antes del 3 de agosto de 1994 y con 500 semanas de cotización, a la entrada en vigencia de la norma en 21 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 22 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 23 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 24 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones». 25 Por virtud de lo dispuesto en el artículo 140 al que se hizo alusión en líneas anteriores. 26 «Parágrafo 5°.

Régimen de transición. Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas les serán reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP mención. Este régimen garantizó el reconocimiento pensional con las condiciones contenidas en el Decreto 1835 de 199427, las cuales se pueden resumir en la posibilidad de acceder al beneficio pensional en las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de los Decretos 1047 de 197828 y 1933 de 198929. 28.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de julio de 202230, determinó que el ingreso base de liquidación (IBL) para los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo y que fueron cobijados por el régimen de transición de la Ley 860 de 2003, es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 29.

Sobre el particular la Sala señaló: «Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993». 30.

Asimismo, en esa oportunidad, la Corporación estableció que «Los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley». 31.

Finalmente, se destaca que las reglas señaladas en esa decisión constituyen un precedente vinculante y obligatorio31 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con 27 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 28 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad». 29 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014) M.P. William Hernández Gómez. 31 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables». 2.5.

Caso concreto 32. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 33. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 34.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión32 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 35.

En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 36.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Meta profirió la decisión objeto de revisión con sustento en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994 y en la Ley 860 de 2003 que para los detectives del DAS establecen las condiciones para acceder a la pensión de jubilación, así como los factores salariales para su liquidación. 37.

Asimismo, se encuentra que para el momento en que se produjo la decisión objeto de revisión, se encontraba vigente la regla de unificación proferida por la 32 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP Sección Segunda de esta Corporación33, según la cual «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho».

La anterior posición fue reiterada en la sentencia del 1° de agosto de 201334, que se refirió al régimen especial de pensiones para los servidores del DAS y en la que se admitió que los factores salariales del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 no son taxativos, razón por la cual para la liquidación de la prestación pensional se deberían tener en cuenta todas las sumas que de manera habitual y periódica recibía el trabajador como contraprestación, pues estos «son factores que integran el salario que éste percibe». 38.

Al respecto, la recurrente sostiene que Rafael Alberto Ardila Pineda es beneficiario del régimen de transición únicamente en las condiciones de edad, tiempo y monto, pero como el IBL no hace parte de la transición, se debe liquidar teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. 39. En efecto, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, proferida el 19 de julio de 2017 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 40.

Precisamente, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 201835 y 28 de julio de 202236, respectivamente, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (19 de julio de 2017), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 41.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Meta ordenó que la pensión de Rafael Alberto Ardila Pineda se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores salariales: «asignación básica, prima de clima, prima de riesgo, bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad» (sic). En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 1° de agosto de 2013, radicado 44001-23- 31-000-2008-00150-01 (0070-2011), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 35 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 36 Expediente 2656-2014, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y 1° de agosto de 2013, que en lo particular dispusieron: «(…) los servidores a los cuales se aplica dicha norma quedan sometidos al régimen anterior que en lo pertinente establecen los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Lo anterior, porque en tanto una norma ‹especial› con fuerza de ley regula este aspecto pensional para el personal señalado, no es posible recurrir a otras disposiciones de carácter ‹general› que también regulan factores pensionales, salvo situación especial que se pueda presentar y que deba ser analizada en concreto. De lo anterior se colige que al personal de detectives que estuvieran vinculados con anterioridad a la vigencia del Decreto 1835 de 1994 se les debe respetar los derechos establecidos en las normas vigentes anteriores a la Ley 100 de 1993 (…) En este orden de ideas, la Sala reitera que los Decretos 1047 de 1978 y 1993 de 1989 establecieron un régimen especial de pensiones para los empleados vinculados al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en los términos precisos de su contenido respecto al tiempo de servicios, esto es 20 años, sin consideración a la edad y teniendo en cuenta, que por mandato expreso del citado artículo 18 del decreto 1933, los factores salariales para liquidar dicha prestación pensional». 42.

En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificado de factores devengados expedido el 2 de diciembre de 2009 por el pagador de la seccional DAS Meta37 según la cual, Rafael Alberto Ardila Pineda ejerció el cargo de «Detective Profesional 207-10» y devengó en el último año de servicios (2008-2009) los siguientes factores: i) asignación básica, ii) prima de clima, iii) prima de riesgo, iv) prima de navidad, v) bonificación por servicios, vi) indemnización por vacaciones; vii) bonificación por recreación; viii) prima de servicios; y ix) prima de vacaciones. 43.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: 43.1. Rafael Alberto Ardila Pineda nació el 25 de septiembre de 196238. 43.2. Laboró al servicio del DAS entre el 17 de junio de 198839 y el 1 de agosto 200940 y el último cargo ocupado fue el de detective profesional, 207-10, de la seccional Cesar. 43.3. Mediante la Resolución 3041 del 29 de enero de 200941, Cajanal le reconoció una pensión por vejez, en cuantía equivalente a $1’007.587; sin embargo, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. 37 Folio 71. 38 Folio 69. 39 Folio 70. 40 Según la Resolución 907 de 23 de julio de 2009, vista a folio 72, proferida por el director del DAS. 41 Folios 56 al 58. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 43.4.

Con Resolución UGM 43810 del 25 de abril de 201242 Cajanal reliquidó, por nuevos tiempos, la pensión de vejez otorgada y, por tanto, su valor aumentó a $1’039.613, efectiva a partir del 1° de agosto de 2009. 43.5. A través de la Resolución RDP 33985 del 17 de agosto de 201843, en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la Ugpp reliquidó la pensión de vejez de Rafael Alberto Ardila Pineda y, por ende, el monto de la mesada pensional aumentó a $1’566.635. 44.

Así las cosas, la reliquidación realizada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, sobre la pensión de jubilación reconocida a Rafael Alberto Ardila Pineda, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. Por lo que, concluye la Sala que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. 45.

En consecuencia, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 860 de 2003; ii) su vinculación con el DAS fue anterior al 3 de agosto de 1994; iii) a diciembre de 2003, contaba con más de 500 semanas cotizadas en el ejercicio de actividades catalogadas de alto riesgo, en concordancia con el Decreto 1835 de 1994; y iv) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el Tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 46.

Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de julio de 202244 la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues no puede entenderse «en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición de los servidores del DAS, con fundamento en (sic) tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en la jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada». 47.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 19 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la Ugpp. 42 Folios 99 al 103. 43 Folios 164 y 165. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01740-00 (6331-2018) Demandante: UGPP 2.6.

Costas 48. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 19 de julio de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT