Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó la Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima (Comfenalco), a través de la cual solicita la nulidad de las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 de 9 y 510 de 26 de octubre, todas de 2012, por medio de las cuales el Ministerio del Trabajo «RESUELVE UNA INVESTIGACI[Ó]N ADMINISTRATIVA LABORAL».
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda Comfenalco demanda la nulidad de las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 y 510 de 9 y 26 de octubre, respectivamente, todas de 2012, mediante las cuales el Ministerio del Trabajo decidió una investigación administrativa laboral iniciada contra aquella, en el sentido de conminarla a iniciar las conversaciones sobre el pliego de peticiones formulado por la subdirectiva seccional de Ibagué del Sindicato Nacional de Trabajadores de Cajas de Compensación Familiar (Sinaltracaf).
Los apartes censurados se encuentran establecidos así: RESOLUCION No. 00393 27 AGO 2012 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UNA INVESTIGACION ADMINISTRATIVA LABORAL EL COORDINADOR DEL GRUPO DE PREVENCION, INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y RESOLUCION DE CONFLICTOS – CONCILIACIÓN EN EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – MINISTERIO DEL TRABAJO EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES y I.
CONSIDERANDO
Que […] se comisionó al Inspector Primero de Trabajo y Seguridad Social con sede en esta ciudad, para que […] lleve a cabo investigación administrativa laboral en contra de […] “COMFENALCO TOLIMA” en virtud de la querella impetrada por SAUL BETANCUR RICO quien funge como Presidente de la organización sindical SINALTRACAF […], donde se le endilga la negativa a negociar el pliego de peticiones legalmente presentado por el Presidente de la Subdirectiva Ibagué FERNANDO RODRIGUEZ POMAR, junto con la denuncia parcial de la convención colectiva de trabajo adiada el 6 de diciembre de 2010. […] en diligencia de descargos […] COMFENALCO TOLIMA […] se pronuncia frente a los hechos denunciados de la siguiente manera: “(…) En ningún momento estamos incumpliendo los compromisos adquiridos, porque incluso en las mismas instancias establecidas como el Comité de Relaciones Laborales, la administración ha sido reiterativa y así ha quedado claro con la directiva sindical de que la mejor fórmula para tomar cualquier decisión al respecto es esperar a que salga el fallo de segunda instancia ante la Sala Laboral del Tribunal del Distrito Judicial que dirima la efectiva representación de una de las dos juntas directivas seccionales en contienda, (sic) quiero agregar además que el 15 de febrero de 2011 mediante la resolución 1653 del 15 de febrero de 2011 (sic) el Ministerio del Trabajo se había pronunciado al respecto absteniéndose de tomar medidas sancionatorias de policía administrativa laboral (…)” (Subrayamos) […] III.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR […] Lo anteriormente expuesto significa, que el querellante tiene para el efecto la carga de la prueba, y por lo tanto, es su deber sustentar y justificar con las probanzas conducentes que FERNANDO RODRIGUEZ POMAR a la fecha tiene la representación sindical de la Subdirectiva que inició el conflicto colectivo al interior de la caja de compensación familiar conocida en autos.
Bajo este contexto debemos indicar, que al interior del cartulario encontramos la certificación pertinente que acredita la legitimación por activa del señor RODRIGUEZ POMAR […], por lo que este funcionario de manera alguna podría desconocer lo que el mismo Ministerio del trabajo esta acreditando, de manera tal que mientras no se presente una decisión en firme que desvirtúe esa realidad, o se aniquile la personería sustantiva y adjetiva de la Junta Presidida por RODRIGUEZ POMAR, debe respetarse su legalidad y contenido con todas las consecuencias que a ello hubiere lugar; teniendo en cuenta que se trata de una actuación expedida en ejercicio de las funciones por funcionaria competente, y en la que va envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, lo cual a todas luces se torna ineficaz y valido en favor de sus propios intereses.
Es decir, no podemos seguir condicionando el ejercicio de un derecho fundamental al fenómeno de la prejudicialidad, máxime si el asunto a dilucidar difiere ostensiblemente de las pretensiones cursadas en la Sala laboral del H. Tribunal Superior de Ibagué, por lo que tenemos, la negociación colectiva es inherente al derecho de sindicalización y está considerada como el mecanismo idóneo para fijar las condiciones de empleo de quienes son ligados por un contrato de trabajo en procura de lograr la concertación obrero – patronal en el ámbito económico y social de un conglomerado […] De otra parte tenemos que COMFENALCO TOLIMA nunca tacho de falso susodicha certificación en las oportunidades previstas en el Código de Procedimiento Civil. […] En consecuencia, se puede colegir que la negociación colectiva a la hora de ahora sí se puede efectuar y sin ningún tipo de dilación por parte de […] “COMFENALCO TOLIMA”, ya que como se evidencia, la junta directiva presidida por FERNANDO RODRIGUEZ POMAR se encuentra debidamente acreditada por la autoridad competente para realizar lo pretendido.
Finalmente […] no es de recibo el argumento expuesto por […] COMFENALCO TOLIMA […] frente a la existencia de una posible cosa juzgada derivada del contenido de la Resolución 01653 del 15 de febrero de 2011, toda vez que en primer orden, los actos administrativos no gozan de dicha fuerza procesal, y en segundo, porque […] no podemos desconocer la certificación expedida por esta misma institución, la cual data del 27 de febrero del año en curso. […] IV.
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: Conminar a […] COMFENALCO TOLIMA […] INICIAR SIN DILACIÓN ALGUNA las conversaciones derivadas del pliego de peticiones presentado el 6 de diciembre de 2010 por la organización sindical SINALTRACAF Junta Directiva Seccional Ibagué presidida por FERNANDO RODRIGUEZ POMAR, bajo los apremios de multa en los términos que dispone el artículo 433-2 del Código Sustantivo del Trabajo […] (sic para toda la cita).
RESOLUCION No. 000464 -9 OCT 2012 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN TRES RECURSOS DE REPOSICIÓN Y SE CONCEDEN TRES DE APELACIÓN EL COORDINADOR DEL GRUPO DE PREVENCION, INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y RESOLUCION DE CONFLICTOS – CONCILIACIÓN EN EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – MINISTERIO DEL TRABAJO EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES […] Ahora bien, teniendo en cuenta el eje central de la protesta de COMFENALCO TOLIMA y DARCY JANETH HUERFIA MORENO orbíta frente al fenómeno de la prejudicialidad, toda vez que a la hora de ahora la justicia laboral no ha definido la representación sindical de la subdirectiva Ibagué de la organización sindical SINALTRACAF, es pertinente aclarar los siguientes aspectos a saber: En efecto, inicialmente debemos aclarar que la prejudicialidad alegada no está llamada a ser declarada, toda vez que el asunto a dilucidar difiere ostensiblemente de las pretensiones cursadas en la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Ibagué, es decir, aquí no estamos discutiendo quien tiene la representación sindical en el periodo en que se inició la acción judicial, sino el ejercicio del derecho a la negociación colectiva contenido en el artículo 55 de la Carta Fundamental.
De igual manera falso es de toda falsedad que la junta directiva presidida por el señor FERNANDO DE LA CRUZ RODRIGUEZ POMAR este siendo cuestionada judicialmente en su validez y legitimidad, en virtud que la misma aún no ha sido si quiera demandada ante la justicia laboral ordinaria. […] Vistas las cosas desde esta perspectiva, tenemos que en el plexo encontramos la certificación pertinente que acredita la legitimación por activa de FERNANDO DE LA CRUZ RODRIGUEZ POMAR […], por lo que […] no podríamos desconocer lo que el mismo Ministerio del Trabajo esta acreditando, de manera tal que mientras no se presente una decisión en firme que desvirtúe esa realidad, o se aniquile la personería sustantiva y adjetiva de la Junta Presidida por RODRIGUEZ POMAR, deberá respetarse su legalidad […]; por lo que rechazamos de plano la exculpación de la existencia de una fuerza mayor o un caso fortuito como causal de exoneración para que las partes no puedan sentarse a iniciar las conversaciones contenidas en la artículo 433 del CST.
De igual manera, y frente a la institución de la cosa juzgada, […] no tiene vocación de prosperidad, teniendo en cuenta que en primer orden, los actos administrativos no gozan de dicha fuerza procesal, y en segundo, porque […] no podemos desconocer la certificación expedida por el propio Ministerio del Trabajo la cual data del 27 de febrero del año en curso […], y la cual nunca fue tachada de falsa […].
II.
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: NO REPONER la Resolución No. 0393 del 27 de agosto de 2012 […] (sic para toda la cita). RESOLUCION No. 000510 26 OCT 2012 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN EL SUSCRITO DIRECTOR TERRITORIAL DEL MINISTERIO DEL TRABAJO, EN USO DE SUS ATRIBUCIONES DE ORDEN LEGAL […] el Ministerio del Trabajo, certifica que es el señor FERNANDO RODRIGUEZ POMAR el actual presidente de la Subdirectiva Seccional de Ibagué de SINALTRACAF, la cual tiene como fecha de expedición el día 27 de febrero de los corrientes, lo que de forma clara e insuperable le entrega la legitimación por activa al señor RODRIGUEZ POMAR, reconociendo claramente que si es el Ministerio del Trabajo la autoridad encargada de expedir esta clase de certificaciones, y que como ya se expresó anteriormente no se tiene noticia ni prueba que la junta precedida por el señor POMAR haya sido siquiera demanda ante la justicia ordinaria.
Cabe anotar en este momento, que las directivas que se encuentran en litigio ante el Honorable Tribunal Superior de Ibagué, son las que fueron conformadas para el periodo 2010 - 2011 y el tema que nos encontramos en sede de discusión se analiza con las directivas 2012, de la cual repetimos el Ministerio entrega certificación sin el acompañamiento siquiera de una anotación que indique que dicha directiva se encuentra enfrentando un proceso en cualquier sede […] argumentos que considera este despacho son más que suficientes para que de manera inmediata […] COMFENALCO nombre su comité negociador del pliego que se requiere. […] I.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución No. 000393 del 27 de agosto de 2012 […] 1.2 Normas violadas y concepto de violación La parte actora expone como normas violadas el preámbulo y los artículos 29 la Constitución Política y 391 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). Consideró que las determinaciones acusadas quebrantan su derecho superior al debido proceso, en especial, la prohibición de ser investigada dos (2) veces por el mismo hecho (principio de non bis in idem) y la cosa juzgada administrativa, pues, a pesar de que, con Resolución 1653 de 15 de febrero de 2011, la dirección territorial del Tolima del entonces Ministerio de la Protección Social negó imponerle sanción por presuntamente «no haber dado paso a la negociación del pliego de peticiones radicado el 6 de diciembre de 2010 por la organización sindical en cabeza del presidente FERNANDO RODRÍGUEZ POMAR» (sic), con aquellas se resolvió la querella formulada por el señor Saúl Betancur Rico, actual regente nacional de Sinatracaf, «por los mismos hechos que fueron materia de investigación».
Arguyó que la Cartera demandada «desconoció la prohibición del artículo 391-1 del C.S.T en la medida que condescendió con la existencia dos juntas directivas en la misma subdirectiva, prueba de ello es que esta misma territorial mediante Resolución No. 01653 del 15 de febrero de 2011 se abstuvo de sancionar a COMFENALCO por cuanto no se le puede exigir […] negociar con una o con otra de las dos juntas directivas, hasta tanto no se dirima este conflicto» (sic). 1.3 Trámite procesal A través de auto de 3 de junio de 2014, se admitió la demanda, se ordenó notificar esa decisión a la parte accionada y a los señores Fernando de la Cruz Rodríguez Pomar y Darcy Yaneth Huerfia Moreno, por tener interés directo en el resultado del proceso, y se les corrió traslado para que la contestaran; igualmente, se notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4 Intervención de la parte demandada El Ministerio del Trabajo contestó la demanda con oposición a sus pretensiones.
Aseveró que, para la fecha en que se instauró la querella que dio lugar a los actos cuestionados, el encargado de la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf era el señor Rodríguez Pomar, toda vez que, además de que así constaba en los documentos depositados en el archivo sindical, «había una sentencia judicial que así lo confirmaba, por una disputa jurídica ajena a los designios o atribuciones» de esa Cartera. 1.5 Alegatos de conclusión Mediante proveídos de 23 de octubre de 2019, se dispuso: (i) tener por saneado el proceso;
(ii) fijar el litigio en torno a determinar si las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 y 510 de 9 y 26 de octubre, en su orden, todas de 2012, del Ministerio del Trabajo, a través de las cuales conminó a la demandante a que iniciara la negociación del pliego de peticiones de 6 de diciembre de 2010 por parte de la organización sindical Sinaltracaf, junta directiva Ibagué, dirigida por el señor Rodríguez Pomar, bajo el apremio de imponerle la multa de que trata el artículo 433 (numeral 2) del CST, vulneraron los artículos 29 de la Carta Política, por desconocimiento de la cosa juzgada administrativa y la prohibición de ser investigada dos (2) veces por el mismo hecho, y 391 (numeral 1) del CST, de acuerdo con el cual no puede haber más de una subdirectiva sindical o comité por municipio;
(iii) tener como pruebas los documentos aportados por las partes, prescindiendo de un mayor término probatorio; y (iv) se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente. 1.5.1 El extremo accionado, en sus alegatos de conclusión, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y agrega que las autoridades que emitieron las Resoluciones enjuiciadas actuaron en el marco de sus atribuciones legales, al paso que reconocieron a «quien aparece […] en el registro sindical y enfocando la problemática sometida a su conocimiento, de fondo, que no es otra cosa que el interés del Estado en que se inicie y desarrolle la negociación colectiva, con los parámetros y bajo los presupuestos establecidos en la codificación laboral colombiana, no residiendo tal hecho o decisión en cabeza del Ministerio». 1.5.2 La parte actora, no presentó alegatos de conclusión, según constancia secretarial de 12 de noviembre de 2019. 1.6 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó que se acceda a las súplicas del libelo introductorio, porque la accionante no tenía herramientas para establecer cuál de las dos (2) juntas directivas de Sinaltracaf, existentes para la época de los hechos en la seccional Ibagué y que allegaron de manera separada pliego de peticiones sindicales, era con la que debía negociar, máxime cuando (i) el fallo de 15 de diciembre de 2011, por medio del cual el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa ciudad declaró nula la elección de la directiva aprobada en la asamblea de 4 de marzo de 2010, no había sido decidido en sede de segunda instancia; y (ii) la demandante deprecó del Ministerio del Trabajo concepto de cómo dilucidar esa dificultad, del que recibió respuesta en el sentido de que esa Cartera no tiene competencia para analizar ese asunto, al paso que la caja de compensación «no está obligada a negociar dos pliegos de peticiones con dos juntas directivas de la misma subdirectiva», lo que denota que esta «actuó cautelosa e incluso, diligentemente».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos emitidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral. 2.2 Problemas jurídicos La Sala, en el presente asunto, debe responder los siguientes problemas jurídicos: ¿el Ministerio del Trabajo, al conminar a la Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima (Comfenalco) a dar inicio a las conversaciones atinentes al pliego de peticiones formulado por la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf, (i) quebrantó el artículo 29 de la Carta Política, por desconocer la cosa juzgada administrativa y el principio de non bis in idem, dado que no podía ser investigada dos (2) veces por el mismo hecho; y (ii) desconoció que, conforme al artículo 391 (numeral 1) del CST, no puede haber más de una subdirectiva seccional o comité sindical por municipio? Con el propósito de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.3 Hechos probados; 2.4 Marco jurídico: 2.4.1 Del principio de non bis in idem y la cosa juzgada administrativa en el derecho sancionador, y 2.4.2 Acerca de las subdirectivas sindicales; y 2.5 Caso concreto. 2.3 Hechos probados El 6 de diciembre de 2010 la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf, dirigida por el señor Rodríguez Pomar, denunció parcialmente la convención colectiva de trabajo suscrita entre esta y Comfenalco el 14 de febrero de 2009 y presentó pliego de peticiones.
Mediante oficio 15201007-013459 de 7 de diciembre de 2010, la actora advierte al mencionado Sindicato que, como «actualmente existe un proceso instaurado por ustedes mismos, contra la otra junta subdirectiva seccional […] cuya pretensión principal es definir la legitimidad de la representación de la organización sindical, y aunado a la comunicación recibida en el día de hoy de la junta Subdirectiva Seccional que preside DARCY JANETH HUERFIA MORENO, en la cual le solicitan a la Caja abstenerse de iniciar cualquier tipo de conversaciones con la Junta Directiva y/o la Comisión negociadora, en virtud a que consideran que son las personas legitimadas para presentar el pliego de peticiones lo cual harán oportunamente, […] no puede negociar dos pliegos de peticiones emanados de dos juntas subdirectivas de un mismo sindicato» (sic).
Con oficios 15201007-013723 y 15201007-013724 de 14 de diciembre de 2010, la accionante reclama de las dos (2) juntas atrás mencionadas (regentadas cada una por los señores Rodríguez Pomar y Huerfia Moreno) «definir intersindicalmente» cuál es la llamada a comparecer a la mesa de negociación. De conformidad con la Resolución 1653 de 15 de febrero de 2011, el grupo de prevención, inspección, vigilancia, control y resolución de conflictos-conciliación de la dirección territorial del Tolima del entonces Ministerio de la Protección Social decidió la investigación administrativa laboral promovida por el señor Rodríguez Pomar contra Comfenalco, así: Básicamente fundamentan su denuncia en el hecho de que […] COMFENALCO TOLIMA […] se ha negado en iniciar conversaciones del pliego de peticiones presentado por los ciudadanos en mención el día 6 de diciembre de 2010, transgrediendo los términos para ello establecidos en el Art. 433 del C.S.T. […] si bien es cierto está demostrado la materialización de un hecho antijurídico, el cual no es otro que COMFENALCO TOLIMA no haya iniciado conversaciones, esto no es óbice para que se pueda sancionar de plano dicha conducta, teniendo en cuenta que con la simple ocurrencia del hecho indebido no se está demostrando que la Caja de Compensación sea responsable, como quiera que tenemos dos juntas directivas en las dependencias del empleador, una liderada por FERNANDO RODRIGUEZ POMAR y la otra encabezada por DARCY JANETH HUERFIA; hecho cierto y verificable que la ley no permite su coexistencia para presentar conjuntamente dos pliegos de peticiones.
En este punto es procedente indicar que una situación como la que ocurre en el SINALTRACAF genera un choque que no seria competencia de este Despacho dilucidar, aunado al hecho de que dicha problemática escapa de la órbita de la Caja, pues la misma no ha recibido pronunciamiento alguno en donde se permita establecer con cuál de los dos juntas el empleador debe negociar, tal y como se evidencia del cartulario […], pues en dichas comunicaciones COMFENALCO TOLIMA respetuosamente solicita definir intersindicalmente con cuál de las dos juntas se debe sentar en la mesa de negociación sin haber recibido respuesta para el efecto. […] Frente a este contexto, no podemos endilgar a […] - COMFENALCO TOLIMA – un resultado con fundamento en una simple relación de causalidad material, ya que podríamos estar en curso de una responsabilidad objetiva prohibida por el legislador. […] nosotros como funcionarios administrativos estamos imposibilitados para declarar derechos a la luz de lo dispuesto en el Art. 486 el CST por encontrarnos en una controversia jurídica derivada de dos juntas directivas paralelas de un mismo sindicato. […] Finalmente se observa que es cierto lo afirmado por […] COMFENALCO TOLIMA, pues encontramos que el pliego de peticiones presentado por el señor […] RODRIGUEZ POMAR no cumple con el procedimiento legal contenido en el Art. 376 del Código Sustantivo del Trabajo, como quiera que se aprobó el pliego y se nombro la comisión negociadora a través de una Asamblea General Ordinaria de Delegados el 27 de noviembre de 2010 […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: ABSTENERSE DE TOMAR MEDIDAS SANCIONATORIAS DE POLICIA ADMINISTRATIVA LABORAL en contra de […] COMFENALCO […] (sic para toda la cita). A través de sentencia de 15 de diciembre de 2011, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué «DECLAR[Ó] nula la elección Directiva Seccional del Sindicato Nacional de Trabajadores de las cajas de compensación Familiar “SINALTRACAF” llevada a cabo en la asamblea celebrada el 4 de marzo de 2010, en la que se nombró a DARCY YANETH HUERFIA MORENO como presidenta»; y reconoció a la subdirectiva de esa organización sindical elegida el 4 de julio de 2009.
El 17 de mayo de 2012 el señor Saúl Betancur Rico, como presidente de la junta directiva nacional de Sinaltracaf, formuló querella laboral contra la demandante «por la negativa a negociar el pliego de peticiones legalmente presentado con la denuncia parcial de la convención colectiva de trabajo, en Diciembre 06 de 2010». De acuerdo con las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 y 510 de 9 y 26 de octubre, respectivamente, todas de 2012, la Cartera accionada desata la anterior investigación, en el sentido de conminar a Comfenalco a dar inicio a las conversaciones derivadas del pliego de peticiones allegado el 6 de diciembre de 2010 por la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf, regentada por el señor Rodríguez Pomar, so pena de multa.
Según acta 1 de 30 de noviembre de 2012, suscrita por los representantes de la actora y la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf (entre ellos, el señor Fernando Rodríguez), en esa fecha se instaló la mesa de negociación para discutir las peticiones traídas por dicha organización el 6 de diciembre de 2010. Con providencia de 12 de diciembre de 2012, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué (sala laboral) revocó la de 15 de diciembre de 2011 (referida en líneas previas) y, en su lugar, negó las pretensiones formuladas por Sinalcatraf contra la señora Darcy Yaneth Huerfia Moreno y otros, al estimar que «El control de legalidad de los actos de la organización sindical seccional Ibagué en que descansa la decisión impugnada fueron los artículos 7 y 9 de sus estatutos y el artículo 386 CST.
Con relación a los primeros […] no pueden considerarse vigentes a la época de la asamblea en donde se tomó la decisión objeto de control -4 de marzo de 2010, pues éstos […] corresponden a los modificados y adoptados en la Asamblea de 8 de mayo de 2010 […] y su depósito data de 11 de mayo de 2010 […] y en tales condiciones no puede la Sala inferir […] que constituyen parcial o totalmente las reglas que ha debido observar la Asamblea de 4 de marzo de 2010.
Otro tanto ocurre con los aportados por la parte demandada […], pues si bien es cierto que datan de 15 de diciembre de 2009 […], no aparece su constancia de deposito» (sic). De acuerdo con los oficios de 12 de mayo de 2012 y 16 de abril de 2013, Comfenalco solicitó del Ministerio del Trabajo indicaciones para poder continuar con las negociaciones colectivas, dado que Sinalcatraf continúa en conflicto respecto de la existencia de dos (2) juntas subdirectivas en Ibagué, cuanto más si el Tribunal Superior de ese Distrito «determinó que ninguna de las partes había logrado demostrar la legitimidad o la ilegitimada[d] de las juntas, para actuar en representación de la organización Sindical» (sic).
Por conducto de oficio de 23 de abril de 2013, la Cartera accionada atiende el anterior requerimiento, en el sentido de remitirse a lo expuesto en la Resolución 510 de 2012 y precisar que no tiene injerencia en la situación acaecida, «pues no existe reglamentación alguna que así lo imponga […] a sabiendas que la jurisdicción ordinaria se encargará en su momento de dilucidar este asunto» (sic).
A través de certificaciones de 27 de febrero de 2012 y 26 de julio de 2013, el Ministerio demandado da cuenta de que las últimas juntas directivas de la subdirectiva seccional de Ibagué de dicho Sindicato fueron depositadas el 14 de julio de 2011 y 15 de julio de 2013, en su orden, cuyo presidente es el señor Rodríguez Pomar. 2.4 Marco jurídico 2.4.1 Del principio de non bis in idem y la cosa juzgada administrativa en el derecho sancionador En primer lugar, recuérdese que, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política, «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas» (se subraya), lo que comporta, entre otros aspectos, el derecho a «no ser juzgado dos veces por el mismo hecho» (principio de non bis in idem).
El anterior postulado coincide con aquel contenido en el artículo 14 (numeral 7) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 16 de diciembre de 1966, aprobado por el Estado colombiano a través de la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, de acuerdo con el cual «Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme, de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país» (destaca la Sala).
Si bien esa prerrogativa pareciera estar dirigida, de manera exclusiva, al ámbito penal, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha advertido que también incluye otros escenarios, como el atinente al derecho sancionador, que corresponde a aquel que ejerce la Administración y «opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas».
Acerca de este tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-870 de 2002, dijo: Como se observa en el artículo 29, quienes son protegidos por la prohibición al doble juicio son los “sindicados”, lo cual ubica este principio dentro del régimen penal. Por eso, esta Corte ha admitido que quien está siendo juzgado o ha sido juzgado penalmente pueda también ser llamado a responder, por ejemplo, en un juicio civil o fiscal por los mismos hechos.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable.
En efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de diferentes maneras, es decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso primero del artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las “actuaciones judiciales y administrativas” sancionatorias. […] En concordancia con lo anterior, la aplicación del principio non bis in idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”. […] En tal virtud, cuando las autoridades estatales imponen sanciones contra terceros por la eventual comisión de conductas contrarias al ordenamiento jurídico (aunque no tengan la connotación de delito), al afectado le asiste derecho a invocar a su favor la mencionada garantía superior.
Sin perjuicio de lo anotado, resulta importante precisar que dicha prerrogativa no se limita a salvaguardar a quien haya sido sancionado o condenado dos (2) veces por el mismo comportamiento, dado que ello incluye también la imposibilidad de iniciar más de un juicio (administrativo o judicial) sustentado en supuestos fácticos verificados, analizados y resueltos con antelación, pues no es dable someter a los ciudadanos a investigaciones interminables o sorpresivas sobre controversias ya decantadas, en la medida en que con ello se soslayan principios de raigambre legal como la seguridad jurídica y la confianza legítima.
Al respecto, en el fallo citado en líneas precedentes, la Corte Constitucional discurrió: […] el constituyente colombiano prefirió una consagración del principio non bis in idem según la cual la prohibición no está dirigida exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser “juzgado” dos veces. Considera la Corte, que lo anterior se ajusta a los fundamentos del principio non bis in idem ya que la seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de tener una persona que soportar juicios sucesivos por el mismo hecho.
El principio non bis in idem prohibe que después de que ha terminado conforme a derecho un juicio, posteriormente se abra investigación por el mismo “hecho” dentro de la misma jurisdicción. De tal manera que la expresión “juzgado” comprende las diferentes etapas del proceso de juzgamiento, no sólo la final. Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una doble sanción por el mismo hecho.
Esta posición es acorde con los fundamentos del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio repetido y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el mismo hecho.
En suma, el principio de non bis in idem se dirige a evitar que el Estado dé trámite, de manera reiterada, a actuaciones orientadas a establecer la comisión de conductas susceptibles de reproche, pese a que previamente se haya condenado o absuelto al sujeto pasivo por las mismas razones, situación que, de suyo, constituye quebranto del derecho constitucional al debido proceso, habida cuenta de que desconoce decisiones que ya alcanzaron firmeza, es decir, en las que se configuró la cosa juzgada administrativa.
Ahora bien, aunque podría pensarse que el referido principio de non bis in idem y el instituto de la cosa juzgada contienen definición y consecuencias análogas, lo cierto es que el segundo supone la extinción del derecho al eventual ejercicio de una nueva controversia que ya haya sido dilucidada mediante determinación anterior que quedó en firme, prohibición que se respalda con el aludido principio, según el cual no resulta acertado investigar, enjuiciar o castigar a una persona en más de una ocasión por el mismo motivo, esto es, «La vigencia del principio del non bis in idem supone la inmutabilidad e irrevocabilidad de la cosa juzgada».
Sobre el particular, esta Sala ha dicho que «A la cosa juzgada o "res judicata" se le ha asimilado al principio del "non bis in idem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica». 2.4.2 Acerca de las subdirectivas sindicales Cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 39 de la Carta Política, «Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado», cuya estructura interna y funcionamiento «se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos»; al paso que el 55 ibidem, dispone que «Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales», como que «Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo».
Conforme a lo anotado, a los trabajadores les asiste derecho a reunirse para crear organizaciones sindicales que, así constituidas, podrán acordar con el respectivo empleador las condiciones laborales que reclaman como necesarias para desempeñar las tareas asignadas, estando a cargo del Estado procurar que las eventuales diferencias, que puedan surgir entre esos extremos, sean resueltas de manera pronta, pacífica y en beneficio común. La organización sindical y sus características se encuentran sometidas a lo estipulado en el Código Sustantivo del Trabajo (CST), estatuto cuyo objeto es «lograr la justicia en las relaciones que surgen entre {empleadores} y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social», y, además, regular el derecho individual del trabajo de carácter particular y los lineamientos concernientes al derecho colectivo de esa especialidad (artículos 1 y 3).
Ahora bien, dentro de las funciones de los sindicatos de trabajadores se hallan las de «Presentar pliegos de peticiones relativos a las condiciones de trabajo o a las diferencias con los {empleadores}, cualquiera que sea su origen y que no estén sometidas por la ley o la convención a un procedimiento distinto, o que no hayan podido ser resueltas por otros medios» y «Adelantar la tramitación legal de los pliegos de peticiones, designar y autorizar a los afiliados que deban negociarlos y nombrar los conciliadores y árbitros a que haya lugar» (numerales 2 y 3 del artículo 374 del CST).
Dado que el derecho de asociación tiene sustento constitucional y debe ser garantizado por el Estado, el CST preceptúa que aquel empleador que, entre otras conductas, se niegue «a negociar con las organizaciones sindicales que hubieren presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales», será «castigad[o] cada vez con una multa equivalente al monto de cinco (5) a cien (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente, que le será impuesta por el respectivo funcionario administrativo del trabajo.
Sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar» (artículo 354). La competencia para imponer este tipo de sanciones por desconocimiento de normas de carácter laboral recae en el Ministerio del Trabajo, que tendrá el carácter de autoridad de policía para lo relacionado con la vigilancia y control y está facultado para aplicar multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo legal mensual vigente, según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin que pueda declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión se encuentre atribuida a los jueces (artículo 486).
Por otra parte, en relación con el régimen interno de los sindicatos, el artículo 391-1 del CST estipula que «Todo sindicato podrá prever en sus estatutos la creación de Subdirectivas Seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a veinticinco (25) miembros. Igualmente sé podrá prever la creación de Comités Seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros.
No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio» (se destaca). Dicho artículo y, particularmente, su frase final, fueron analizados por la Corte Constitucional, en sentencia C-43 de 2006 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), en la que discurrió: Por ende, al contemplar las normas acusadas que se podrá prever en los estatutos sindicales, tanto la creación de subdirectivas seccionales en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal, como la creación de comités seccionales también en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva; y, que no podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio, no se viola la Constitución ni los convenios internacionales que en materia de asociación y libertad sindical se integran al bloque de constitucionalidad según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, por cuanto la estructura interna y funcionamiento de los sindicatos deben sujetarse a las restricciones impuestas por el orden legal, las cuales, para el caso, no resultan irrazonables ni desproporcionadas, ni violan el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad sindical.
Por el contrario, las exigencias establecidas en las normas acusadas resultan mas bien necesarias y proporcionadas a la finalidad perseguida como lo es el garantizar la estructura interna y funcionamiento de los sindicatos en un ambiente democrático y participativo. Permitir la creación de subdirectivas y comités seccionales, en aquellos municipios distintos al del domicilio principal del sindicato, e indicar que no podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio, apenas impone unos requisitos mínimos e indispensables para el normal funcionamiento y organización de un sindicato, que permiten ampliar su campo de acción y así garantizar los derechos de asociación y libertad sindical, así como el de participación de quienes lo integran.
Cabe observar, que las normas acusadas acogen una perspectiva descentralizadora en beneficio de la representación de los trabajadores, que tiende “a dar una mayor garantía al derecho de asociación y al principio de libertad sindical, y a la modernización de las instituciones del derecho colectivo del trabajo”. Además, en cuanto a que no pueda existir más de una subdirectiva o comité por municipio, debe señalarse que el derecho de participación democrática en las organizaciones sindicales no puede soportarse en la simple existencia de un gran número de directivas o comités seccionales en un mismo municipio, lo que podría entorpecer su normal funcionamiento, sino en garantizar la real y efectiva participación de todos los trabajadores en las decisiones que los afectan y en la defensa de sus intereses comunes, lo que se logra con la posibilidad de crear una subdirectiva o comité por municipio y en un lugar distinto al del domicilio principal del sindicato.
Visto lo anterior, la imposición de requisitos como, entre otros, que los sindicatos se abstengan de crear más de una subdirectiva o comité seccional por municipio, garantiza que los fines y postulados del derecho colectivo laboral se materialicen, dado que permite que las necesidades de los trabajadores se centralicen en un solo grupo que los represente, sin pugnas de poderes que puedan impedir su real participación. 2.5 Caso concreto En el asunto sub judice, la Caja demandante depreca la anulación de los actos enjuiciados, por cuyo conducto la Cartera accionada la conminó a adelantar las conversaciones derivadas del pliego de peticiones presentado el 6 de diciembre de 2010 por la subdirectiva seccional de Ibagué de Sinaltracaf, so pena de multa, por cuanto, además de que fue consecuencia de una investigación idéntica a otra que se había surtido con antelación y en la que la Administración se abstuvo de imponerle sanción; si no instaló la mesa de negociación con el Sindicato, fue porque hasta entonces existían dos (2) juntas, una presidida por el señor Rodríguez Pomar y otra por la señora Huerfia Moreno, de lo cual estaba enterado el Ministerio del Trabajo, concurrencia prohibida por la legislación laboral.
En lo que respecta al primero de los mencionados reparos, los medios de convicción obrantes en el expediente dan cuenta de que el 15 de febrero de 2011 (Resolución 1653) la entonces coordinadora del grupo de prevención, inspección, vigilancia, control y resolución de conflictos-conciliación de la dirección territorial del Tolima del desaparecido Ministerio de la Protección Social decidió la investigación administrativa laboral promovida contra Comfenalco por el señor Rodríguez Pomar, entre otros, quien alegó que aquella se negó a concertar el pliego de peticiones de 6 de diciembre de 2010.
Al respecto, dicha autoridad no impuso sanción, puesto que, aunque encontró acreditado que la Caja aquí accionante no atendió el plazo legal para impartir trámite al reclamo sindical (artículo 433 del CST), ello no fue consecuencia de un actuar caprichoso, negligente o arbitrario, sino por no tener certeza con cuál de las dos (2) juntas subdirectivas seccionales existentes en Ibagué (bien la liderada por el señor Rodríguez Pomar, ora la que estaba en cabeza de la señora Huerfia Moreno) debía conversar, pese a que previamente había deprecado de ellas definir esa situación, por comportar un asunto propio e interno de Sinaltracaf, sin obtener respuesta.
En efecto, en la citada determinación se anotó que «las luchas intestinas existentes en la organización sindical» no justifican de esta o sus integrantes «alegar su propio dolo para justificar una situación que recae sobre los mismos interesados». No obstante, el 17 de mayo de 2012 el presidente de la junta directiva nacional de Sinaltracaf (señor Saúl Betancur Rico) pidió iniciar investigación administrativa laboral contra Comfenalco «por la negativa a negociar el pliego de peticiones legalmente presentado con la denuncia parcial de la convención colectiva de trabajo, en Diciembre 06 de 2010» (sic), desatada por el coordinador del aludido grupo de prevención, inspección, vigilancia, control y resolución de conflictos-conciliación y el director territorial del Tolima del Ministerio del Trabajo (en sede de apelación), a través de los actos acusados en el sub lite, pero ahora, en el sentido de conminar a esa Caja «INICIAR SIN DILACIÓN ALGUNA las conversaciones derivadas del pliego de peticiones presentado el 6 de diciembre de 2010 por la organización sindical SINALTRACAF Junta Directiva Seccional Ibagué presidida por FERNANDO RODRIGUEZ POMAR, bajo los apremios de multa en los términos que dispone el artículo 433-2 del Código Sustantivo del Trabajo» (sic).
Para sustentar lo anterior, se endilgó que la actora omitió aportar prueba que indicara que el señor Rodríguez Pomar carecía de legitimación para actuar como presidente de la subdirectiva seccional de Ibagué, máxime cuando tal calidad se encontraba debidamente certificada por el Ministerio del Trabajo; además, agregó que la determinación contenida en la Resolución 1653 de 15 de febrero de 2011 no supone que se haya configurado la cosa juzgada, por cuanto ese instituto procesal no aplica cuando se trata de actos administrativos, al paso que no se podía condicionar la reunión entre el sindicato y el empleador al fallo de segunda instancia pendiente de proferir por la jurisdicción ordinaria laboral.
En atención a lo expuesto en precedencia, esta subsección observa que, como lo alega la accionante en el escrito inicial, fue investigada y juzgada por el Ministerio del Trabajo dos (2) veces por igual motivo, es decir, la eventual omisión de adelantar oportunamente las conversaciones sobre el pliego de peticiones presentado por el mencionado Sindicato el 6 de diciembre de 2010, encabezado por el señor Rodríguez Pomar, cuyo argumento de defensa fue la imposibilidad de dar curso a esa gestión, ante la coexistencia de dos (2) juntas directivas en la seccional de Ibagué, supuesto expresamente prohibido por el artículo 391-1 del CST, lo que denota quebranto del derecho constitucional fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Carta Política), particularmente, el principio de non bis in idem inherente a aquel.
Asimismo, se advierte que el cambio del coordinador, que regentaba la dependencia de la Cartera accionada a cargo del estudio de las quejas atrás referidas, también significó la variación de los criterios de decisión, lo que no resulta dable, pues la Administración es una y, por ende, no puede estar sujeta a las posiciones de los servidores de turno, situación reprochada por la Corte Constitucional, en sentencia T-502 de 2019, así: El derecho administrativo colombiano canaliza el principio de eficacia de la función pública en la irrevocabilidad de los actos administrativos.
En efecto, de manera preliminar, la Corte Constitucional ha establecido que la intangibilidad de los actos administrativos tiene por objeto proteger los intereses legítimos y derechos adquiridos de las personas beneficiarias de dichos actos, así como la confianza legítima en la administración, la cual se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de turno. De ahí se deriva el concepto de cosa juzgada administrativa.
Este concepto hace referencia a una reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable por la administración. En ese sentido, surge como la protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la administración pública. De igual modo, si la mutación de postura fue inspirada en la intención de corregir un yerro en el que, ab initio, se hubiera incurrido, tampoco justifica el desconocimiento de la cosa juzgada administrativa, toda vez que «La función [del] principio non bis in idem, es la de evitar que el Estado, con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad.
Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la Constitución prohiba que un individuo sea “juzgado dos veces por el mismo hecho.”» (se subraya). Además, si se quería enmendar algún error, pudo haber hecho uso de la revocación directa establecida en el capítulo IX del título III de la parte primera del CPACA, desde luego, siempre que colmara los requisitos allí estipulados.
Por consiguiente, no era dable que la accionada impartiera trámite a una investigación contra la demandante por inconformidades y supuestos fácticos ya estudiados y definidos con anterioridad, circunstancia que omitió la aplicación del debido proceso administrativo que le asistía a esta. En consecuencia, se concluye que el cargo prospera.
Entonces, dado que la parte demandada transgredió garantías de raigambre constitucional y legal al juzgar una conducta de la actora en dos oportunidades, lo que impone anular los actos censurados, por sustracción de materia no se analizará el segundo problema jurídico planteado, por innecesario. En este orden de ideas, las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 de 9 y 510 de 26 de octubre, todas de 2012, del Ministerio del Trabajo, quebrantan el marco constitucional y legal, motivo por el cual deben ser anuladas.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala accederá a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declarará la nulidad de las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 y 510 de 9 y 26 de octubre, en su orden, todas de 2012, por medio de las cuales el Ministerio del Trabajo «RESUELVE UNA INVESTIGACI[Ó]N ADMINISTRATIVA LABORAL». Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 393 de 27 de agosto y 464 y 510 de 9 y 26 de octubre, en su orden, todas de 2012, por medio de las cuales el Ministerio del Trabajo «[…]
RESUELVE
UNA INVESTIGACI[Ó]N ADMINISTRATIVA LABORAL», por los motivos consignados en la parte considerativa.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la sección, archívese el expediente dejando las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS