CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: DORIS CONSUELO PALOMINO ULLOA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SSSSS SECCIÓN SEGUNDA y OTRO.

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIACONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. RELEVANCIACONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 30 de enero de 2025 por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo invocado en la acción de tutela ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 12 de diciembre de 2024, la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, al haber proferido la sentencia del 20 de marzo de 2024, que negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A al haber proferido la sentencia del 1° de agosto de 2024 que confirmó la sentencia de primera 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia instancia, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Municipio de Cajicá. En virtud del amparo, la accionante solicita que: PRIMERA: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, al trabajo y a la igualdad establecidos en los Artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política de Colombia; el principio de prevalencia de la ley sustancial, consagrado en el Artículo 228; y el derecho a la administración de justicia, establecido en el Artículo 229, en favor de Doris Consuelo Palomino Ulloa, vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” y el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ. SEGUNDA: QUE SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

TERCERA: ORDENAR al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ZIPAQUIRÁ y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, que en el término de esta providencia, profieran una nueva sentencia dentro del proceso, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis. 2.

Hechos relevantes Según la acción de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la acción de tutela en los hechos que se resumen así: Mediante la Resolución 024 del 8 de enero de 2008, el municipio de Cajicá nombró a la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa en provisionalidad en el cargo de profesional universitario, código 219 grado 03, en la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, el cual ostentó hasta el año 2017.

Que a través del Memorando AMC-DA-51-2017 del 9 de febrero de 2017, la directora administrativa del Municipio de Cajicá notificó a la señora Palomino Ulloa que debía trasladarse al cargo de profesional universitario en provisionalidad, código 219 grado 03 en la Secretaría General del municipio. Se le ordenó entregar el cargo que 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia desempeñaba desde 2008 y asumir el nuevo cargo en la Secretaría de Planeación, cargo que ocupó hasta su desvinculación. Afirma la demandante que el municipio de Cajicá inició el proceso de selección No. 512 de 2017, con el objetivo de proveer definitivamente 78 empleos con 111 vacantes permanentes en la planta de personal, en aplicación del principio de selección por mérito.

Sin embargo, el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, en la Secretaría de Planeación, ocupado por la demandante desde 2017, no fue incluido en el mencionado proceso de selección. La Secretaría General del municipio de Cajicá le comunicó a la señora Palomino Ulloa, mediante el memorando AMC-SG-080-2019 del 15 de mayo de 2019, que debía regresar al cargo en la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, Dirección para la Equidad y la Familia, sin justificación alguna.

Sin embargo, la demandante solicitó aclaración respecto al traslado, mediante radicado No. 9779, del 20 de mayo de 2019. Mediante el memorando AMC-SG-DGH-105-2019 del 6 de junio de 2019, el municipio de Cajicá respondió a la solicitud de la demandante indicando que ella no cumplía con el perfil del cargo en la Secretaría de Planeación. Por lo anterior, la señora Palomino Ulloa solicitó una aclaración sobre los motivos de su traslado y la terminación de su nombramiento provisional mediante radicado No. 11526 del 10 de junio de 2019, y presentó una queja ante el comité de convivencia laboral por acoso laboral, el 11 de junio de 2019, aportando las pruebas que consideró pertinentes.

El municipio de Cajicá dio por terminado el nombramiento provisional de la accionante en el cargo de Profesional Universitario, código 219, grado 03, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, mediante la Resolución No. 265 de 5 de junio de 2019. El cargo ocupado no fue incluido en el proceso de selección mencionado, constituyendo una vulneración de los derechos de la señora Palomino. Pues, la parte demandante considera que el traslado y la desvinculación de la demandante vulneraron sus derechos fundamentales, pues la actuación 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia administrativa se efectuó con el único fin de desvincularla, violando el principio de estabilidad laboral y el debido proceso.

La señora Palomino Ulloa presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda invocando la violación de la Constitución Política y otras normativas pertinentes. En ella, alegó que el acto administrativo demandado estaba falsamente motivado, pues la señora Palomino Ulloa fue trasladada de un cargo no convocado a concurso a uno convocado, con el fin exclusivo de desvincularla, lo que contraviene la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cuanto a la protección de personas en situación de vulnerabilidad.

El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá resolvió el 20 de marzo de 2024, negar las pretensiones de la demanda, considerando que, aunque el municipio cometió “errores” en el procedimiento administrativo, no se desvirtuó la legalidad del acto administrativo impugnado (Resolución No. 265 de 2019). Posteriormente, la accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentando que el juez no analizó adecuadamente los argumentos sobre la falsa motivación del acto y el comportamiento indebido de la administración al trasladar personas con el único fin de desvincularlas, y que existió incongruencia en el fallo.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda–Subsección A, el 1 de agosto de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. 3. Fundamentos de la solicitud La accionante considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia. En primer lugar, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, al haber proferido la sentencia del 20 de marzo de 2024 y, en segundo lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A al haber proferido la sentencia del 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 1° de agosto de 2024, pues a su juicio, incurrieron en el defecto fáctico al valorar indebidamente las pruebas allegadas.

Aduce que también incurrieron en el error de decisión sin motivación, toda vez que las accionadas de acuerdo con la parte demandante, no desarrollaron una argumentación suficiente ni razonada respecto a los hechos relevantes y la normativa aplicable, omitiendo un análisis riguroso de los principios de proporcionalidad y razonabilidad en relación con la situación de vulnerabilidad de la accionante.

Por otro lado, advirtió que la señora Palomino Ulloa actúo de acuerdo con las directrices de la administración, no le era posible prever que esas decisiones le pudieran general perjuicios laborales y se contrarió el principio de confianza legítima. Trámite de primera instancia El 13 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda-Subsección A admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como al municipio de Cajicá como tercero con interés y le reconoció personería al abogado Óscar Javier Peña Muñoz para actuar en la acción de tutela conforme al poder conferido.

En los escritos de contestación, el Juez Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, solicitó que se denegara el amparo, al considerar que en la sentencia se negaron las pretensiones de la demanda, entre otras razones, por encontrar probado que el retiro del servicio se justificó por el nombramiento en el cargo desempeñado en provisionalidad, de la persona que había superado el concurso de méritos.

Adicionó que la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que la acción de tutela no puede ser empleada como un recurso de apelación adicional, ni como una herramienta para obtener una nueva valoración de los hechos y las pruebas objeto de análisis. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda-Subsección A, se opuso a las peticiones formuladas por la parte accionante, señaló que las sentencias atacadas, al contrario de lo expuesto por la parte accionante acogió la normativa y valoró la totalidad de las pruebas obrantes en el plenario.

Expuso que el acto administrativo enjuiciado que dio por terminado el nombramiento provisional no estaba incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, puesto que la terminación del nombramiento provisional obedeció al proceso adelantado por la Comisión Nacional de Servicio Civil –CNSC-, para efectuar el nombramiento en periodo de prueba de la persona que se encontraba en la lista de elegibles para ocupar el cargo de profesional universitario código 219 grado 03.

Por último, manifestó que en el plenario se encuentra demostrado que al momento en que a la demandante se le terminó su nombramiento provisional, ya no se encontraba desempeñando el cargo en la Secretaría de Planeación, sino que ya había retornado a la Secretaría de Desarrollo Social, Dirección para la Equidad y la Familia. Mediante sentencia del 30 de enero de 2025 el Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, negó la acción de tutela de la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa, al considerar que las autoridades accionadas resolvieron el asunto bajo un análisis plausible, con una carga argumentativa suficiente y razonable que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.

Por otro lado, el Consejo de Estado, estimó que no se configuró el defecto fáctico y la decisión son motivación alegadas, pues las conclusiones a las que llegaron las autoridades judiciales accionadas no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, sino que, por el contrario, se basaron en la debida valoración de las pruebas allegadas al expediente.

La accionante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en la tutela. El 13 de febrero de 2025, se concedió la impugnación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 30 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección A, que negó la protección invocada en la acción de tutela respecto de las pretensiones dirigidas contra el Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección A 5.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La accionante estima que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá vulneró sus derechos fundamentales al proferir la sentencia del 20 de marzo de 2024, que negó solicitud de nulidad de la Resolución 265 de 2019, “Por la cual se termina un nombramiento provisional y se dictan otras disposiciones” y las demás pretensiones de la demanda.

Así mismo, estima que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, también vulneró sus derechos fundamentales al haber proferido la sentencia del 1° de agosto de 2024 que confirmó la sentencia de primera instancia, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Municipio de Cajicá. Por otro lado, la accionante alegó que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico debido a que se realizó una indebida valoración probatoria de elementos probatorios esenciales.

Lo anterior, ya que la señora Palomino Ulloa fue nombrada para el cargo de en la Secretaría de Planeación por decisión y orden de la administración, es decir, no fue una actuación voluntaria. Además, adujo que la omisión en la valoración probatoria resultó en una desvinculación injusta, basada en 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia una falsa motivación. Para la Sala los argumentos presentados por la actora no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre una controversia ya decidida por el juez de conocimiento y reflejan una mera inconformidad de la actora con las resultas del proceso, esto es la negativa de la nulidad y el restablecimiento del derecho frente a su desvinculación laboral.

Es claro que el asunto constituye una divergencia de carácter meramente legal donde la parte actora presenta un malestar con la interpretación que realizó tanto el juzgado, como el tribunal sobre la interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente. También se observa que los reproches de la parte actora constituyen un simple desacuerdo con la valoración probatoria hecha por los jueces, pues es claro que las accionadas presentaron argumentos razonables para negar las pretensiones de la demanda así: Conforme lo antes expuesto, a folio 14712 se observó Copia de Acta Individual de Grado expedida por la Universidad UNIMINUTO con título en Especialista en Gerencia de Proyectos, sin embargo, el Título Profesional en Pregrado otorgado a la accionante y según anexos aportados al momento de tomar posesión la Administración evidenció el Título de Trabajador Social (según manifestación folio 140 ídem).

De conformidad con la Resolución No. 674 de 2017, mediante la cual se ajustó el Manual de Funciones en la planta de personal la accionante fue trasladada temporalmente con el fin de apoyar la Oficina de la Secretaria de Planeación, no obstante, la señora Palomino Ulloa a todas luces no cumplía con los requisitos exigidos frente a la formación académica error en el que incurrió la administración municipal y no se encuentra explicación alguna, se aclara que, para el cargo ubicado inicialmente en la Secretaria de Desarrollo Económico y social los requisitos exigidos fueron debidamente formalizados.

(…) Lo anterior dando cumplimiento a lo establecido en artículo 31 de la Ley 909 de 2004, pues claramente se evidencia las etapas del proceso de selección del concurso, y una vez obtenidos los resultados de las pruebas escritas realizadas a los aspirantes en estricto orden se elabora la lista de elegibles las cuales tendrán vigencia de dos años y cubrirán las vacantes convocados, en el asunto que nos atañe se evidenció que, el cargo en el cual la accionante fue nombrada en provisionalidad fue ofertado en el proceso de selección No. 512 de 2017 y al ser expedida la lista de elegibles se contempla según el puntaje obtenido de mayor a menor un total de 45 personas. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia (…) Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-446 de 2011 estableció que los servidores con nombramiento en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, teniendo en cuenta que sólo pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan, con una persona de carrera.

De otro lado, la misma autoridad judicial en sentencia SU-691 de 2017 se pronunció, señalando que las mujeres cabeza de familia gozan de una estabilidad laboral reforzada, estabilidad que no es “absoluta ni automática”, ya que de existir una justa causa la trabajadora puede ser desvinculada, indica que las madres cabeza de familia puede llegar a reconocérseles la garantía de la estabilidad laboral reforzada, claro está, mientras no exista una causal justificativa del retiro del servicio, dado que la protección de la estabilidad laboral reforzada no debe confundirse con el otorgamiento de una inmunidad que exonere de las obligaciones a su cargo, desconozca principios superiores como el mérito que funda el sistema de carrera o que la proteja frente a las medidas disciplinarias, fiscales o penales que eventualmente puedan ejercerse en su contra.

(…) (…) obra documentos en los cuales el Fondo de Pensiones Porvenir manifestó mediante oficio de 20 de agosto de 2019 que la señora Palomino Ulloa no tiene derecho a bono pensional pues en la proyección que efectuaron se observa que registro 1.116 semanas cotizadas y no contaba con la edad mínima, razón por la que el Despacho indica que la accionante no acreditó las condiciones especiales que alega, sin embargo se reitera que lo establecido en SU proferida por la Corte Constitucional Sala Plena, 26 de mayo de 2011, Referencia: expedientes T- 2.643.464 (Acumulados), Consejero Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la cual se consideró que los provisionales no podían alegar vulneración de derecho alguno al ser desvinculados de la entidad toda vez que lo fueron para ser reemplazados por una persona que ganó el concurso.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

Aunado a lo anterior, se advierte que la solicitante se limitó a la enunciación y repetición de los derechos fundamentales que considera transgredidos. De ahí que la discusión planteada en el escrito de tutela se reitera, está motivada en el desacuerdo con el contenido de las providencias dictadas por los jueces naturales, respecto a la falta de análisis de las pruebas allegadas al caso, la Sala encuentra que las 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia autoridades judiciales hicieron un estudio razonable y argumentado del material obrante en el expediente.

En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional ni justificación de la vulneración de los derechos fundamentales frente a los cuales solicita protección. Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la acción de tutela, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedencia conlleva a su improcedencia e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo.

Así las cosas, la Sala habrá de modificar el numeral primero de la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo invocado por la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 30 de enero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela de tutela interpuesta por la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa contra el Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06830-01 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES vf