CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00058-00 Accionante: Carlos Hugo Ruiz Patiño Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Carlos Hugo Ruiz Patiño en contra del Tribunal Administrativo del Meta y del Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Carlos Hugo Ruiz Patiño, por medio de apoderado, presentó acción de tutela, con la pretensión de que se ampararan sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital, a la tutela judicial efectiva y a la vida en condiciones dignas.

El accionante considera lesionadas las anteriores garantías constitucionales, con ocasión de las siguientes decisiones judiciales proferidas en el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05001-33-33-004-2019-00171-00/01: (i) sentencia del 26 de febrero de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio; y (ii) fallo del 5 agosto del mismo año por el Tribunal Administrativo del Meta. 1.2.

Hechos 1.2.1. Carlos Hugo Ruíz Patiño laboró en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) entre el 12 julio de 1991 y el 31 de diciembre de 2015, es decir, por 24 años. 1.2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) expidió los siguientes actos administrativos: Resolución n.o GNR 75408 del 6 de marzo de 2014, en la que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor de Carlos Hugo Ruiz Patiño. Resolución n.o GNR 71711 del 7 de marzo de 2016, en la que ordenó el ingreso a la nómina de la pensión de vejez reconocida a favor del señor Ruiz Patiño. Resolución n.o GNR 245238 del 19 de agosto de 2016, en la que reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Ruiz Patiño. Resolución n.o SUB 192201 del 12 de septiembre de 2017, en la que reliquidó, por segunda vez, el comentado beneficio pensional del señor Ruiz Patiño. Resolución n.o SUB 191355 del 18 de julio de 2018, en la que negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez del señor Ruiz Patiño, promovida el 26 de marzo de 2018.

Resolución n.o DIR 17029 del 19 de septiembre de 2018, en la que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el señor Ruiz Patiño y en contra de la anterior decisión, en el sentido de confirmarla. 1.2.3. Carlos Hugo Ruiz Patiño presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con la pretensión de que se anularan los actos administrativos descritos en el párrafo anterior.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante pidió que se ordenara al demandado, que reliquidara su pensión de vejez, conforme al Parágrafo Transitorio n.o 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, a la Ley 32 de 1985 y al Decreto 1045 de 1978; y que reconociera y pagara la mesada pensional adicional que es cancelada en el mes de junio todos los años, denominada “mesada 14”. 1.2.4.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, con sentencia del 26 de febrero de 2021, negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Ruiz Patiño. Como sustento de su decisión, el juez de primera instancia del proceso ordinario indicó estas razones: 1.2.4.1. El Decreto 2090 de 2003 estableció el régimen de transición especial pensional para las actividades de alto riesgo.

Los requisitos para acceder a aquel beneficio pensional son: (i) tener 500 semanas de cotización especial; (ii) haber cumplido con el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión; y (iii) tener la edad o tiempo de servicio requerido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al 1° de abril de 1994. 1.2.4.2.

El señor Ruiz Patiño prestó sus servicios en el INPEC por 24 años, y nació el 8 de noviembre de 1969; por lo que, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), contaba con 25 años. 1.2.4.3. Visto lo anterior, a pesar del reconocimiento pensional efectuado por la entidad demandada, el señor Ruiz Patiño no es beneficiario de la Ley 32 de 1986, toda vez que, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con 25 años de edad y la norma exigía 40 años.

Asimismo, tampoco tenía los 15 años de servicio, pues fue precisamente en el año 1991 cuando ingresó al INPEC, es decir, que tenía tres años de servicio. 1.2.4.4. Por tanto, el señor Ruiz Patiño no acreditó los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003, y, por ende, no es procedente la reliquidación de la pensión de acuerdo al régimen pensional de la Ley 32 de 1986. 1.2.4.5.

La pensión del demandante debió reconocerse en los términos establecidos en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003. En aquella normatividad no se fijaron los factores salariales a incluir en la liquidación de la mesada pensional, por lo que, por remisión expresa del artículo 7 ibídem, debe aplicarse el Decreto 1158 de 1994. 1.2.4.6.

Los factores salariales devengados por el señor Ruiz Patiño, en el último año de servicios prestados, fueron: asignación básica, sobresueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio de unidad familiar y prima de riesgo. 1.2.4.7. Por lo anterior, al demandante no le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de los factores salariales reclamados en la demanda, en la medida en que solamente se deben incluir los factores salariales devengados sobre los cuales haya realizado aporte o cotización y además que se encuentren enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 1.2.4.8.

“[L]a parte demandante adquirió el estatus pensional el día 11 de Agosto de 2011, esto es, con posterioridad al 25 de Julio de 2005, fecha a partir de la cual entró a regir el aludido Acto legislativo 01 del 22 de Julio de 2005, encontrándose igualmente por fuera de la fecha contenida en el parágrafo 6º de la misma disposición normativa, es decir, 31 de julio de 2011”.

Por este motivo, el señor Ruiz Patiño no tiene derecho al reconocimiento de la mesada 14. 1.2.5. Apelado el fallo de primera instancia del proceso ordinario, por el demandante, el Tribunal Administrativo del Meta, el 5 de agosto de 2021, la confirmó, con base en estos argumentos: 1.2.5.1. Existió un debate al interior del Tribunal Administrativo del Meta sobre la manera de interpretar el parágrafo transitorio 5° del Acto Legislativo 01 de 2005, respecto del régimen pensional de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC. 1.2.5.2.

En concreto, por un lado, una sala de esa Corporación definió que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, que se hubiesen vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, se les aplicaría el régimen previsto en la Ley 32 de 1986, de acuerdo con el Decreto 1950 de 2006 y el Acto Legislativo 01 de 2005.

En un pronunciamiento distinto, otra sala concluyó que para que aquellos ex funcionarios se hicieran beneficiarios del régimen pensional ordenado en la Ley 32 de 1986, debían cumplir con los requisitos especiales dispuestos en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2.5.3. Para resolver esta divergencia de posturas, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia el 15 de agosto de 2019, en la que unificó su criterio, en el sentido de acoger la segunda posición descrita en el párrafo anterior.

El Consejo de Estado no ha proferido una sentencia de unificación en la que formule una interpretación diferente a la ya precisada; por lo que es menester aplicarla al caso objeto de estudio. 1.2.5.4. Visto lo anterior, le asiste razón al Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, al indicar que a la situación particular del señor Ruiz Patiño le eran aplicables los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, y que, además, esa regulación normativa no fijó los factores salariales que debían ser incluidos en la liquidación de su mesada pensional, lo que implicaba remitirse al Decreto 1158 de 1994. 1.2.5.5.

El demandante no es beneficiario de la Ley 32 de 1986, por cuanto, a pesar de que a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 tenía más de 500 semanas de cotización, al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba apenas con 24 años de edad y la norma exige 40 años. Tampoco tenía los 15 años de servicios requeridos legalmente, pues ingresó al INPEC en el año 1991.

En consecuencia, no acreditó los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003. 1.2.5.6. El señor Ruiz Patiño pretende la inclusión de los siguientes factores salariales en la liquidación de su pensión de vejez: (i) asignación básica, (ii) sobresueldo, (iii) subsidio de alimentación, (iv) auxilio de transporte, (v) subsidio de unidad familiar, (vi) prima de riesgo, (vii) bonificación por servicios prestados, (viii) prima de navidad, (ix) prima de servicios, (x) prima de vacaciones y (xi) bonificación por recreación. En el caso objeto de estudio, no le asiste derecho a la reliquidación de los anteriores factores, dado que, como ya se explicó, únicamente deben ser incluidos los factores sobre los que se haya realizado aportes o cotización y los que se encuentren enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 1.2.5.7.

No es posible analizar la solicitud de reconocimiento y pago de la mesada 14, en la medida en que el señor Ruiz Patiño no es beneficiario de la Ley 32 de 1986, sino de los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, por lo que debe cumplir los requisitos allí establecidos para acceder al derecho pensional, entre ellos, cumplir 55 años de edad, que, por cierto, no está acreditado en el expediente.

En ese sentido, no es procedente estudiar el reconocimiento de una mesada adicional que no ha sido causada. 1.3. Pretensiones Carlos Hugo Ruiz Patiño solicitó en el escrito de tutela que el juez constitucional ampare los derechos fundamentales invocados; y que, en consecuencia, ordene al Tribunal Administrativo del Meta y al Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio que: (i) respectivamente, dejen sin efecto las sentencias del 26 de febrero y del 5 de agosto de 2021;

(ii) profieran un fallo de reemplazo, en el que accedan a las pretensiones de la demanda ordinaria. 1.4. Argumentos de la solicitud de tutela El señor Ruiz Patiño presenta los siguientes cargos en el escrito de tutela: 1.4.1. El Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio incurren en el defecto por violación directa de la Constitución, al desconocer las normas que son aplicables a la situación particular del accionante, a saber: (i) el inciso 7° del Acto Legislativo 01 de 2005, que de manera expresa reconoce la existencia de un régimen pensional especial al personal del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria que ingresó con anterioridad al 28 de julio de 2003; y (ii) el Parágrafo Transitorio n.o 5 del referido acto legislativo, que mantiene la vigencia de la Ley 32 de 1986, en lo concerniente al régimen pensional de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria.

Las mencionadas disposiciones constitucionales no establecen que la liquidación de su pensión de vejez se efectuaría conforme a la Ley 100 de 1993; por lo que acudir a esta última norma resulta la vía más desfavorable a los intereses del actor. Existen otros regímenes pensionales especiales para la fuerza pública, la Presidencia de la República o el magisterio, entre otros; por lo que no aplicar las anteriores normas constitucionales traería consigo un trato desigual entre los empleados del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y los miembros de los demás regímenes especiales. 1.4.2.

El Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio incurren en el defecto por violación directa de la Constitución, al no ordenar el reconocimiento y pago de la mesada 14 a favor del tutelante, por cuanto desconocen el hecho que cumple con los requisitos previstos en el inciso 8° y en el Parágrafo Transitorio n.o 6 del Acto Legislativo 01 del 2005 para acceder a aquel emolumento.

Asimismo, el hecho de registrarse en la historia laboral el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones por el ciclo 2009-07, “en los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la prestación, y que fueron avalados por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta”, no puede ser razón suficiente para negar el derecho al reconocimiento de la mesada 14. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho Sustanciador de esta Subsección, el 14 de enero de 2022, admitió la acción de tutela. Notificadas las partes y vinculados como terceros interesados quienes participaron en el proceso ordinario objeto de amparo, ese Despacho recibió las siguientes respuestas: 1.5.2. El Tribunal Administrativo del Meta expresó que el actor está utilizando este mecanismo constitucional como una tercera instancia del proceso ordinario y solo pretende manifestar una inconformidad con la decisión contenida en la providencia en mención; motivo por el que bastan las consideraciones jurídicas, normativas, jurisprudenciales y fácticas descritas en la sentencia del 5 de agosto de 2021, para defender su constitucionalidad. 1.5.3.

Colpensiones considera que la acción de tutela debe ser declarada improcedente, ante la existencia de cosa juzgada, y porque el accionante no demostró la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable. 1.5.4. El Juez Cuarto Administrativo de Villavicencio informó las actuaciones surtidas en la primera instancia del proceso ordinario y, tras ello, destacó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.1.

En el sub lite está acreditada la legitimación por activa, ya que Carlos Hugo Ruiz Patiño fue el demandante en el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de 05001-33-33-004-2019-00171-00/01, y, por tanto, es titular de los derechos invocados en la acción de tutela, que considera lesionados con las sentencias del 26 de febrero y del 5 de agosto de 2021.

El Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio se encuentran legitimados por pasiva, toda vez que fueron las autoridades judiciales que profirieron los fallos objeto de reproche constitucional en este trámite. 2.2.2. El escrito de amparo expresa clara y suficientemente los hechos y razones que fundamentan la afectación de derechos fundamentales reclamada en el escrito de tutela.

En efecto, el accionante endilga el siguiente defecto a las sentencias del 26 de febrero y 5 de agosto de 2021: violación directa (i) del inciso 8° y del Parágrafo Transitorio n.o 6 del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto a la reliquidación de su pensión de vejez; y del (ii) inciso 7° y el Parágrafo Transitorio n.o 5 del referido acto legislativo, respecto del reconocimiento y pago de la mesada adicional pensional en junio. 2.2.3.

En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez […] no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. 2.2.3.1.

En el caso objeto de estudio, de la lectura del escrito de tutela es posible concluir que los argumentos del accionante se centran en el escenario normativo de carácter general, por un lado, de la reliquidación pensional de un ex miembro del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria, y, por el otro, del reconocimiento de la mesada 14.

En efecto, Carlos Hugo Ruiz Patiño protesta que el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio incurrieron en el defecto por violación directa de la Carta Política, al desconocer las normas constitucionales que, en su parecer, eran aplicables para efectos de la reliquidación de su pensión de vejez y del reconocimiento y pago de la mesada 14, por tratarse de un ex miembro del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria.

Estas disposiciones constitucionales, en el decir del señor Ruiz Patiño, se encuentran previstas en el Acto Legislativo 01 de 2005 y no en la Ley 100 de 1993, como así lo interpretan las referidas autoridades judiciales. Los anteriores argumento no presentan un reproche concreto, en términos de lo que la Corte Constitucional ha definido como defecto por violación directa de la Constitución, que esté dirigido a controvertir la proporcionalidad y la razonabilidad de las reglas de decisión que el Tribunal Administrativo del Meta tuvo en cuenta, tras efectuar un análisis normativo y jurisprudencial, para colegir, por un lado, que el señor Ruiz Patiño no acreditó los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003 y, por tanto, para reliquidar su pensión de vejez conforme al régimen pensional ordenado en la Ley 32 de 1986; y, por el otro, que al demandante no le asiste el reconocimiento y pago de la mesada 14, si no probó las exigencias para acceder al derecho pensional definido en el Decreto 2090 de 2003.

Las mencionadas reglas jurídicas aplicadas fueron: (i) para que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC se hicieran beneficiarios del régimen pensional establecido en la Ley 32 de 1986, debían cumplir con los requisitos especiales dispuestos en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993;

(ii) respecto de la liquidación de pensiones de vejez, como la del demandante, únicamente deben incluirse los factores sobre los que se haya realizado aportes o cotización y que se encuentren enlistados de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994; y (iii) para analizar la solicitud de reconocimiento y pago de la mesada 14, corresponde, en primer lugar, verificar si el beneficiario del régimen previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003 cumple con las exigencias de aquella norma para acceder al derecho pensional.

Resulta evidente que el accionante utiliza el mecanismo constitucional para reiterar los argumentos planteados desde la demanda y el recurso de apelación, en el sentido de insistir en las normas que, en su opinión, son aplicables a la solución de la controversia objeto de estudio en el proceso ordinario. Esta situación desconoce el pronunciamiento que los jueces naturales ya brindaron al respecto, por lo que las reclamaciones de la solicitud de amparo quedan subsumidas en simples intentos de reabrir discusiones legales que ya fueron zanjadas en su momento, y sobre las que no le corresponde al juez de tutela manifestarse. 2.2.3.

Por los argumentos indicados, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por Carlos Hugo Ruiz Patiño, al no exponer hechos y motivos con relevancia constitucional, es decir, no aportar la carga argumentativa requerida, en términos del defecto ya referenciado, para advertir la posible violación de los derechos invocados en las sentencias del 26 de febrero y 5 de agosto de 2021; y, por el contrario, reducir sus justificaciones a asuntos de legalidad sobre el escenario normativo que gira en torno a la controversia objeto del proceso ordinario, que ya fueron analizadas por los jueces de la causa, y que están por fuera de la competencia del fallador en materia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Carlos Hugo Ruiz Patiño, con sustento en las razones indicadas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00