CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Demandante: Olga Lucía Gómez Díaz Demandado: Departamento de Santander Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 19 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 653 a 678). La señora Olga Lucía Gómez Díaz, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento de Santander, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio de 22 de julio de 2016, mediante el cual se negó la existencia de un vínculo laboral entre las partes del 13 de marzo de 2012 al 30 de abril de 2016. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la accionada a (i) pagarle «las prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados), indemnización por no consignación de cesantías, reembolso de los pagos realizados al sistema de seguridad social integral, reembolso de los dineros cancelados por concepto de estampillas y cualquier otro que devengue un funcionario de planta o que sea producto de la relación misma, correspondiente al período comprendido entre el 13 de marzo de 2012 y el 30 de abril de 2016 […]» (sic); y (ii) indexar las sumas adeudadas, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA y sufragar las costas procesales. 2 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que prestó sus servicios en forma personal, ininterrumpida y subordinada para la secretaría de salud del departamento de Santander, a través de contratos de prestación de servicio, desde el 13 de marzo de 2012 hasta el 30 de abril de 2016, como contadora pública. Dice que el 2 de junio de 2016 reclamó del ente territorial accionado el pago de las prestaciones sociales por el lapso laborado, negado a través del acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 3, 6, 23, 25, 48 y 56 de la Constitución Política; las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001 y el Decreto reglamentario 2511 de 1998. Arguye que «[…] la vinculación irregular no es óbice para no demandar el reconocimiento y pago de los derechos que puedan derivarse de la relación que vincula a las partes en el litigio, los cuales se constituyen en una indemnización a favor de quien resulta perjudicado por el actuar errado de la Administración; cuando como en el caso que nos ocupa, se trata de una verdadera e inobjetable relación de servicio, y ante ello, prima la realidad sobre las formalidades […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 699 a 706).
El ente territorial accionado, por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos indicó que algunos son ciertos, otros en forma parcial y los demás no le constan; y formuló las excepciones denominadas «inexistencia de la relación laboral», «imposibilidad jurídica para acceder al reconocimiento y pago de los derechos laborales solicitados» y «cobro de lo no debido».
Asevera que «[…] no es posible despachar favorablemente las pretensiones de la demanda con fundamento en que la Administración Departamental no ha soslayado ni infringido de ninguna forma el ordenamiento jurídico y por el contrario ha sido respetuosa del Estatuto General de la Contratación Pública, (Ley 80 de 1993., Ley 1150 de 2017 y decretos reglamentarios) respecto de la celebración del contrato de prestación de servicios con la demandante […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 749 a 761).
El Tribunal Administrativo de 3 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander Santander, en sentencia de 19 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] es evidente que la demandante cumplió con la carga de la prueba en cuanto a la acreditación de los elementos que constituyen una relación laboral, toda vez que dentro del expediente se demuestra el cumplimiento de órdenes impartidas por su jefe inmediato y el acatamiento del horario laboral impuesto unilateralmente […], como contadora del departamento de cuentas médicas y cobros, en consecuencia, entre la demandante y la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL existió una relación laboral, y no la coordinación de la ejecución de los contratos de prestación de servicios […]» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al accionado pagar a la demandante «[…] las sumas que por concepto de prestaciones sociales devengan los empleados que desempeñan similar labor vinculados mediante relación legal y reglamentaria, liquidadas con base en el valor mensual promedio devengado a título de honorarios en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos de acuerdo con el tiempo de realmente laborado durante el período comprendido entre el 13 de marzo de 2012 hasta el 30 de abril de 2016 […]» (sic) y, de ser procedente, completar al respectivo fondo los aportes a pensión en el porcentaje que le correspondía como empleador. 1.7 El recurso de apelación (ff. 766 y 767).
El demandado, a través de apoderada, formuló alzada, al estimar que la accionante estuvo vinculada por contrato de prestación de servicios con ausencia de subordinación, sin cumplimiento de horarios, y lo que existió fue una relación de coordinación. II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 21 de junio de 2021 (f. 774) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022 (f. 782), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandante presentó alegatos de conclusión2, para reiterar los argumentos planteados en la demanda, en cuanto a que «[…] los elementos de la relación laboral […] se cumplen a cabalidad, en la relación de servicio que sostuvo […] con la demandada […]» (sic). 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada al departamento de Santander, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para 5 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 19973, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como 3 M. P. Hernando Herrera Vergara. 6 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19684, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, 4 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales5.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda6 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios 5 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33- 000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. 8 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó «SERVICIOS PROFESIONALES DE […] CONTADOR PÚBLICO» para el departamento de Santander, con el objeto de «REALIZAR EL PROCESO DE REVISIÓN, ANÁLISIS, CAUSACIÓN DE FACTURACIÓN RECIBIDA DE LA RED PRIVADA Y PÚBLICA TANTO DE URGENCIAS COMO DE CONTRATOS DE LA SECRETARÍA DE SALUD DE SANTANDER EN LO CORRESPONDIENTE A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA POBLACIÓN POBRE NO ASEGURADA», en atención a los siguientes contratos de prestación de servicios y certificaciones emitidas frente a cada uno de los contratos por el supervisor (ff. 297 a 350 y 634 a 650): Contrato Inicio Finalización 1 234 13/03/2012 12/08/2012 2 1327 11/09/2012 27/12/2012 3 2215 11/01/2013 10/07/2013 4 3692 23/07/2013 22/12/2013 5 62 02/01/2014 01/06/2014 6 1413 02/07/2014 01/10/2014 7 2912 20/10/2014 29/12/2014 8 192 14/01/2015 13/05/2015 9 1910 27/05/2015 26/12/2015 10 151 18/02/2016 18/06/2016 Las obligaciones de la contratista, según el alcance del objeto contractual fueron: 1.
Evaluar las facturas recibidas para determinar si son obligaciones o no de la Secretaría de Salud Departamental de Santander. 2. Registrar la causación de las facturas recibidas por prestación de servicios a la población pobre no asegurada. (Si se determina la casación por este método). 3. Entregar con el soporte establecido para la correspondiente auditoria. 4.
Verificar la malla presentada por auditoria. (Para determinar si se causa 9 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander por malla o por factura recibida) 5. Entregar las correspondientes auditorías a los responsables del pago tanto de urgencias, como de contratos, red pública y privada. 6.
Analizar en forma permanente de la causación y pago de las facturas que sirvan como soporte para la verificación de las deudas de la Secretaria de Salud Departamental de Santander. 7. Consolidar un expediente donde se registra cada una de las actividades desarrolladas con ocasión del contrato. 8. Las demás que conforme al objeto contractual estime pertinente asignar el Secretario de Salud Departamental. Ø Generar y analizar ejecución presupuestal de gastos realizando seguimiento a los saldos para su ejecución. Ø Generar informes financieros de las Cuentas por Pagar del sistema financiero SIA y elaborar informes de cartera por edades. Ø Realizar solicitudes de CDP y RP para tramite de pagos de recobros a EPS. Ø Elaborar resoluciones y realizar tramite de pagos de recobros No Pos. Ø Registrar de manera oportuna y confiable en el sistema financiero SIA la información contable de las Cuentas por Pagar por prestación de servicios de salud. Ø Realizar ajustes contables a las cuentas por pagar por prestación de servicios de salud. Ø Elaborar y realizar análisis a los estados de cartera de las EPS por prestación de servicios en lo no POSS. Ø Elaborar informes de circular 030 del Ministerio de Salud y protección social. Ø Elaborar informes trimestrales de circular única Súper Salud. Ø Elaborar los informes financieros concernientes a cuentas por pagar, pagos realizados, cruces de cartera, depuración de cartera y demás requeridos interna y externamente. Ø Generar balance de prueba, realizar conciliaciones de cuentas y realizar ajustes requeridos. Ø Proyectar respuesta a los derechos de petición y cobros pre jurídicos de EPS Ø Proyectar respuestas a los diferentes entes de control. Ø Realizar conciliaciones de cartera, proyectar respuestas y proveer toda la información requerida por los abogados para la defensa del Departamento en las demandas instauradas por las EPS-S. Ø Administrar y alimentar los sistemas de información a cargo, presentando los informes que sean requeridos interna y externamente, observando criterios de veracidad y confiabilidad de la información [sic para toda la cita] Con los contratos se aportan correos electrónicos y documentos elaborados por la actora y recibidos por ella en cumplimiento del objeto contractual, certificados de aportes al sistema de seguridad social efectuados por la contratista, oficios del supervisor del contrato de 22 y 28 de abril de 2014, en 10 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander los que solicita el cumplimiento de horarios por parte de los contratistas de la secretaría de salud del ente territorial; informes de gestión y comprobantes de egreso (ff. 7 a 296 y 356 a 633). b) A través de oficio de 22 de julio de 2016, la secretaría de salud de Santander negó a la demandante una solicitud de reconocimiento de prestaciones sociales del 13 de marzo de 2012 al «30 de abril de 2016», porque los contratos de prestación de servicios suscritos «[…] se desarrollaron atendiendo a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que la entidad no contaba con personal suficiente de planta que pudiera cumplir con las actividades contratadas […]» (sic) y, por ende, no había lugar al reconocimiento de los emolumentos deprecados (ff. 325 y 326 c.1). c) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de las señoras Nathalie Silva Delgado, Olga Lucía Sánchez Colmenares y Diana Magali Martínez Ruiz, quienes relataron circunstancias referentes a su conocimiento sobre la prestación de servicios de la actora, en especial respecto del horario que cumplía y la subordinación y dependencia a las que estaba sometida en el desarrollo de sus funciones, sujeta a órdenes del personal superior, quienes coinciden en afirmar que eran iguales o similares a las que ejercían los empleados de planta de la entidad accionada (ff. 726 a 729 vuelto).
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) la demandante prestó de manera personal e interrumpida servicios profesionales como contadora en la secretaría de salud de Santander, a través de contratos de prestación de servicios, desde el 13 de marzo de 2012 hasta el 18 de junio de 2016; y (ii) solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales devengadas del 13 de marzo de 2012 al «30 de abril de 2016», lo que le fue negado con oficio de 22 de julio de 2016, porque los contratos de prestación de servicios suscritos «[…] se desarrollaron atendiendo a lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que la entidad no contaba con personal suficiente de planta que pudiera cumplir con las actividades contratadas […]» (sic) y, por ende, no había lugar al pago de los emolumentos deprecados.
Asimismo, de acuerdo con los referidos contratos de prestación de servicios, su objeto fue prestar «SERVICIOS PROFESIONALES DE UN CONTADOR PÚBLICO PARA REALIZAR EL PROCESO DE REVISIÓN, ANÁLISIS, CAUSACIÓN DE FACTURACIÓN RECIBIDA DE LA RED PRIVADA Y PÚBLICA TANTO DE URGENCIAS COMO DE CONTRATOS DE LA 11 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander SECRETARÍA DE SALUD DE SANTANDER EN LO CORRESPONDIENTE A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA POBLACIÓN POBRE NO ASEGURADA» (sic).
Ahora bien, se encuentra demostrada, con la copia de los contratos de prestación de servicios, los documentos aportados y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el departamento de Santander para realizar labores de contadora pública, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales del ente estatal, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.
En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por la actora en el ente territorial demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. El departamento de Santander es un ente territorial en cuya división político- administrativa del Estado le corresponde ejercer funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes7.
Por su parte, la secretaría de salud departamental tiene como misión «[g]arantizar el acceso a los servicios de promoción y recuperación de la salud como componente del bienestar, la seguridad y el desarrollo integral de la población del departamento, mediante la prestación de los servicios de su competencia, la dirección y coordinación del Sistema General de Seguridad Social en Salud en todo el territorio, su evaluación, vigilancia y control», por lo que las labores desempeñadas por la accionante como contadora pública en el «PROCESO DE REVISIÓN, ANÁLISIS, CAUSACIÓN DE FACTURACIÓN RECIBIDA DE LA RED PRIVADA Y PÚBLICA TANTO DE URGENCIAS COMO DE CONTRATOS […] EN LO CORRESPONDIENTE A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA 7 Artículo 298 de la Constitución Política. 12 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander POBLACIÓN POBRE NO ASEGURADA», son necesarias y conexas a la materialización de esa misión, amén de que no fueron temporales, sino permanentes, en la medida en que se desarrollaron por más de 4 años, en forma interrumpida.
En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas de la accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que al explicar el alcance de su objeto, le asignaron, entre otras, actividades como: «1. Evaluar las facturas recibidas para determinar si son obligaciones o no de la Secretaría de Salud Departamental de Santander. 2.
Registrar la causación de las facturas recibidas por prestación de servicios a la población pobre no asegurada. (Si se determina la casación por este método). 3. Entregar con el soporte establecido para la correspondiente auditoria. 4. Verificar la malla presentada por auditoria. (Para determinar si se causa por malla o por factura recibida). 5.
Entregar las correspondientes auditorías a los responsables del pago tanto de urgencias, como de contratos, red pública y privada. 6. Analizar en forma permanente de la causación y pago de las facturas que sirvan como soporte para la verificación de las deudas de la Secretaria de Salud Departamental de Santander. 7. Consolidar un expediente donde se registra cada una de las actividades desarrolladas con ocasión del contrato. 8.
Las demás que conforme al objeto contractual estime pertinente asignar el Secretario de Salud Departamental» (sic). De igual modo, no le asiste razón a la demandada frente al argumento de que las funciones ejercidas por la accionante «no implican una subordinación», puesto que obran en el plenario, entre otros documentos, oficios del supervisor del contrato en los que exige el cumplimiento de horarios por parte de los contratistas de la secretaría de salud; y las declaraciones recaudadas (letra c del listado de pruebas) corroboran que las labores desarrolladas por ella eran idénticas a las de los empleados de planta de la aludida dependencia estatal; testimonios que merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera cómo la accionante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada y que, en armonía con los contratos obrantes en el expediente, permiten evidenciar la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, en especial el de subordinación; pero, sobre todo, que prestó la labor en forma dependiente respecto del empleador, sujeta a sus órdenes y lineamientos.
Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución 13 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a medidas u órdenes de la demandada, tales como el cumplimiento del horario, elaboración de informes y tareas solicitados por el secretario de salud e imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, lo que denota sin lugar a dudas que el ente territorial accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. Por tanto, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la accionante se vinculó al departamento de Santander a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contrario se afectan los derechos del trabajador.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona 14 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior8.
En tales condiciones, el argumento de apelación del demandado, referente a la inexistencia de subordinación, está desvirtuado y, en esa medida, se confirmará la sentencia impugnada. No obstante, se procede a revisar lo atinente al fenómeno prescriptivo, respecto del cual se advierte que hubo una interrupción en forma considerable9 en el desarrollo de la actividad contractual, así: Lapso Contrato Inicio Finalización 1 234 13/03/2012 12/08/2012 1327 11/09/2012 27/12/2012 2215 11/01/2013 10/07/2013 3692 23/07/2013 22/12/2013 62 02/01/2014 01/06/2014 1413 02/07/2014 01/10/2014 2912 20/10/2014 29/12/2014 192 14/01/2015 13/05/2015 1910 27/05/2015 26/12/2015 Interrupción 36 días hábiles 2 151 18/02/2016 18/06/2016 Pese a lo anterior, como la interesada formuló la respectiva petición ante el ente territorial el 2 de junio de 2016 (según asegura en el libelo introductorio y no lo contradice el demandado), no se encuentra configurada la prescripción respecto de ninguno de los lapsos contractuales porque no trascurrieron más de 3 años entre la finalización de estos (26 de diciembre de 2015 y 17 de junio de 2016) y la reclamación administrativa (2 de junio de 2016), por ende, tampoco operó la prescripción trienal. 8 «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». 9Al respecto, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda del Consejo de Estado, se estableció, como regla, «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente». 15 Expediente 68001-23-33-000-2016-01281-01 (2922-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander Por último, la Sala aclara que el contrato 151 de 18 de febrero de 2016 tenía una duración de 4 meses que culminaban el 18 de junio de la misma anualidad, sin que exista constancia o acta de finalización, que indique que terminó antes del plazo estipulado; pese a ello, como la accionante únicamente reclamó, tanto en sede administrativa como en la judicial, las prestaciones causadas hasta el «30 de abril de 2016» y ese fue el extremo fijado en el fallo apelado, en virtud del principio de non reformatio in pejus, que prohíbe agravar la situación del apelante único, no se efectuará ninguna modificación al respecto.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 19 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por la señora Olga Lucía Gómez Díaz contra el departamento de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉ