Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2018-00278-01(1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Reconocimiento pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento – Reconstrucción documentos públicos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Celmira Navarro Valle presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 004099 del 5 de febrero de 2018; ii) RDP 012051 del 6 de abril de 2018; y iii) RDP 016969 del 11 de mayo de 2018, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) se pagara a partir del 6 de agosto de 2012 la prestación solicitada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año «anterior a la fecha indicada»; ii) se reconociera y pagara las mesadas de junio y diciembre; iii) se indexaran los valores reconocidos y las sumas adeudadas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC); iv) se condenara en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Celmira Navarro Valle nació el 5 de abril de 1955 y en el año 2012 adquirió el estatus de pensionada. - Entre el 1° de febrero de 1980 y hasta la fecha de «presentación de la demanda3» se desempeñó como docente municipal, esto es por más de 20 años, tiempo en el que cumplió sus funciones con honradez y buena conducta, así: Actos administrativos Fecha de inicio Fecha de terminación Cargo Tipo de vinculación Tiempo de servicios Decreto 002 del 1° de febrero de 1980 01/02/1980 30/11/1980 Maestra municipal Municipal 10 meses Decreto 008 del 1° de febrero de 1983 01/02/1983 14/01/1985 Maestra municipal Municipal 24 meses y 13 días Decreto 103 del 6 de junio de 1995 20/06/1995 Actual / Activa Maestra municipal Municipal 22 años - Mediante el Decreto 201509121-01 del 21 de septiembre de 2015, la alcaldía municipal de Guamal (Magdalena) reconstruyó el Decreto 002 del 1° de febrero de 1980, por el cual se nombró a Celmira Navarro Valle como maestra municipal para la Escuela Mixta de San Agustín, kilómetro 28, jurisdicción del municipio. - El 6 de octubre de 2017, por considerar que cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, le solicitó a la UGPP su reconocimiento y pago.

Petición que fue negada con la Resolución RDP004099 del 5 de febrero de 2018, al estimar que «la documentación aportada lo había sido en copias simples que no representaban un criterio para definir el derecho de petición» (sic). - Contra el mencionado acto, interpuso los recursos de reposición y apelación, los 3 El 27 de agosto de 2018, según el acta de reparto vista en SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 107. 3 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle cuales fueron resueltos a través de las resoluciones RDP012051 del 6 de abril de 2018 y RDP016969 del 11 de mayo de 2018, mediante las cuales se confirmó la decisión de negar el reconocimiento pensional. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 25, 53 y 83 de la Constitución Política; 1,3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989; 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1993; y las leyes 43 de 1975 y 4ª de 1976. En cuanto al concepto de violación, se expuso lo siguiente4: - La demandante cumple con los requisitos dispuestos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues cuenta con más de 20 años de servicios como docente territorial; se vinculó como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y al momento de solicitar el reconocimiento de la prestación ya había alcanzado los 50 años de edad. - Las certificaciones de tiempos de servicios aportados para la reclamación administrativa son «fidedignos» y suscritos por el personal facultado para su expedición, razón por la cual la negativa del reconocimiento pensional representa una clara vulneración al principio constitucional y legal de la buena fe. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación5: - No es procedente realizar el reconocimiento de la prestación solicitada por Celmira Navarro Valle, por cuanto no acreditó estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. - El acto administrativo de reconstrucción, no cumple con los requisitos legales para la reconstrucción de documentos públicos, pues no se indicaron los motivos por los cuales la entidad no cuenta con el decreto de nombramiento y posesión. - Los certificados allegados a la actuación administrativa no reúnen las condiciones 4 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 2 al 11. 5 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2,documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 124 al 144. 4 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle necesarias para definir si la demandante efectivamente prestó sus servicios como docente territorial, pues no «cumplen con las pautas dadas por la jurisprudencia como es la de contener la autoridad nominadora, la institución educativa, la dedicación, el nivel al que se adscribe el docente, la autoridad que regenta el acto».

Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de las obligaciones reclamadas; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) genérica e innominada; y iv) prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia proferida el 2 de junio de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de octubre de 2014.

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reconocer a favor de Celmira Navarro Valle la pensión gracia con el 75% del promedio del salario recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente:6 - Está demostrado que la reconstrucción del Decreto 002 del 1° de febrero de 1980 obedeció a que la entidad empleadora, «por causa de una asonada ocurrida en el municipio», perdió la historiara laboral de la demandante. - Asimismo, se acreditó que dicho trámite de reconstrucción de historia laboral se ajustó a la ley y a los parámetros jurisprudenciales para tal fin. - En ese orden, se tiene que Celmira Navarro Valle cumple con los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia, por cuanto acreditó que prestó sus servicios por más de 20 años con una vinculación de carácter territorial, la cual se dio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y en el expediente administrativo no obra prueba que demuestre que durante el desempeño como docente municipal hubiese actuado con mala conducta. - La UGPP no puede limitar el reconocimiento pensional reclamado con el argumento de que el acto de reconstrucción del expediente no es válido para acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos por la ley para ser beneficiario 6 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 8 Sentencia. 5 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle de la pensión gracia, sin efectuar ningún tipo de actuación tendiente a verificar tal circunstancia. Por último, en aplicación de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, declaró probada la excepción de prescripción trienal propuesta por la entidad demanda para las mesadas causadas con anterioridad al 6 de octubre de 2014. 1.4.

El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: - La reconstrucción del acto administrativo contenida en el Decreto 201509121-01 del 21 de septiembre de 2015, suscrita por el alcalde municipal de Guamal (Magdalena) no cumplió con los presupuestos legales para su expedición, por cuanto, a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886, no es admisible prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar en documentos. - El documento idóneo para demostrar la vinculación del solicitante de la pensión gracia es el acta de nombramiento y la constancia de posesión del cargo, documentos que se extrañan en el expediente. - La parte demandante no acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta etapa. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Celmira Navarro Valle, en aplicación del régimen prestacional 7 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 10.1 RecursoApelacion. 6 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (2) caso concreto, (3) costas, y (4) conclusión. 2.2.

Marco normativo La Ley 114 de 19138 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 7 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - Celmira Navarro Valle nació el 5 de abril de 195521. - El alcalde del municipio de Guamal (Magdalena) ordenó, mediante Decreto 201509121-01 del 21 de septiembre de 201522, la reconstrucción del Decreto 002 del 2 de febrero de 1980, e hizo constar que la demandante prestó sus servicios como maestra municipal para la «escuela rural mixta de San Agustín, Kilometro 28, jurisdicción del municipio de Guamal», por el lapso comprendido entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1980. - Según la certificación expedida por la coordinadora de la institución educativa departamental «Bienvenido Rodríguez» del Guamal (Magdalena)23 se hizo constar que Celmira Navarro Valle prestó sus servicios en calidad de la Escuela Rural Mixta 21 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 39. 22 «Por medio del cual se reconstruye el Decreto 002 del 01 de febrero de 1980», visto en SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 45 al 47. 23 Quien para esa época se desempeñó como supervisora de educación departamental de la zona 18ª, de Guamal, Magdalena. 11 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle del kilómetro 28, del corregimiento San Isidro y fue vinculada mediante el decreto 002 del 1° de febrero de 198024. - A través del Decreto 08 del 1° de febrero de 1983 el alcalde municipal de Guamal (Magdalena) nombró a Celmira Navarro Valle como maestra municipal, cargo del que tomó posesión ese día25, de acuerdo con lo consignado en la «diligencia de posesión». - Mediante certificación expedida el 5 de marzo de 201826, el secretario de gobierno con funciones de alcalde del municipio de Guamal, manifestó que «revisada la hoja de vida de Celmira Navarro Valle» se encontró que prestó sus servicios en esa entidad territorial, así: Acto administrativo de nombramiento Inicio (posesión) Terminación Cargo ocupado Tiempo de servicios Decreto 02 del 1° de febrero de 1980 01/02/1980 30/11/1980 Maestra municipal, kilómetro 28 10 meses Decreto 08 del 1° de febrero de 1983 01/02/1983 14/01/1985 Escuela rural mixta carretero 1 año, 11 meses y 14 días Total tiempo de servicios 2 año, 9 meses y 14 días - Conforme con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 12 de julio de 201827 por la Alcaldía Municipal de Guamal, se observa que la demandante laboró como maestra municipal en los periodos comprendidos entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1980, y el 1° de febrero de 1983 y el 14 de enero de 1985. - Por medio del Decreto 103 del 6 de junio de 199528 el alcalde municipal de Guamal (Magdalena) nombró en propiedad, en los diferentes planteles educativos del municipio, a unos docentes dentro de los cuales se encontraba Celmira Navarro 24 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 592. 25 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 55. 26 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 41. 27 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 70. 28 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 57 al 59. 12 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle Valle, cargo del que tomó posesión el 20 ese mes y año29, según lo consignado en el acta de posesión. - A través del Decreto 382 del 2 de agosto de 200430, proferido por el gobernador del Magdalena, «en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 305 de la constitución política, 6 y 34 de la Ley 715 de 2001, ordenanza No. 001 del 16 de enero de 2004» incorporó en la planta de cargos del personal docente, entre otros a la demandante.

Cargo del que tomó posesión el 31 ese mes y año31, de acuerdo con lo consignado en el acta de posesión. - Según el formato único para la expedición de certificados de historia laboral expedido el 8 de agosto de 201732 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, según el cual, la demandante labora al servicio de de la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena como docente en propiedad del nivel primaria, así: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 103 Nombramiento escuela R.M. Los Andes – Guamal 20/06/1995 30/06/2004 Decreto 382 Incorporación I.E.D. María auxiliadora – Guamal 31/08/2004 30/06/2017 - El 6 de octubre de 201733, por considerar que cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia, le solicitó a la UGPP su reconocimiento y pago.

Petición que fue negada mediante Resolución RDP004099 del 5 de febrero de 201834 al estimar que los documentos allegados con la solicitud de reconocimiento tenían inconsistencia y correspondían a copias simples, por ende, carecían de valor probatorio. - Contra el mencionado acto, interpuso los recursos de reposición y apelación, los 29 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 61. 30 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 96 al 98. 31 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 99. 32 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 103. 33 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 13. 34 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 14 al 19. 13 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle cuales fueron resueltos con las resoluciones RDP012051 del 6 de abril de 201835 y RDP016969 del 11 de mayo de esa anualidad36, a través de los cuales se confirmó la decisión de negar el reconocimiento pensional.

De la valoración probatoria, la Sala encuentra que Celmira Navarro Valle fue nombrada mediante Decreto 002 del 1° de febrero de 1980, para desempeñarse como docente municipal en la «escuela rural mixta de San Agustín, Kilometro 28, jurisdicción del municipio de Guamal», cargo que ocupó entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1980, período que es objeto de controversia.

Un segundo período, en el cual la demandante tuvo algunas interrupciones en la prestación del servicio docente, a partir de los nombramientos efectuados a través de los decretos 08 del 1° de febrero de 1983, 103 del 6 de junio de 1995 y 382 del 2 de agosto de 2004, período que no es objeto de controversia. Ciertamente, frente al periodo objeto de controversia se tiene que en el expediente obra el acto administrativo emanado por el alcalde del municipio de Guamal (Magdalena), situación fáctica que se adecua a los preceptos mencionados en el marco normativo de esta providencia, según los cuales son docentes territoriales los vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

No obstante, frente a dicho periodo en el escrito de apelación el apoderado de la UGPP indicó que la reconstrucción de actos administrativos contenida en el Decreto 201509121-01 del 21 de septiembre de 2015, suscrito por el alcalde del municipio de Guamal (Magdalena) no cumplió con los presupuestos legales para su expedición, por cuanto, a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886, no era admisible prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar en documentos.

Así las cosas, sobre el particular, se advierte que si bien el artículo 7 de la Ley 50 de 188637 establece como regla general que «[n]o es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes.», es importante recordar que el artículo 8 de esa norma, prevé «que en caso de falta absoluta bien justificada de prueba preestablecida y escrita» es admisible el testimonio como prueba supletoria. 35 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 22 al 24. 36 SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 25 al 28. 37 «Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones». 14 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle En ese orden, encuentra la sala que la situación objeto de estudio se encuentra dentro de los supuestos previstos en el referido artículo 8, por cuanto, la reconstrucción contenida en el Decreto 201509121-01 del 21 de septiembre de 2015 fue necesaria como consecuencia de los «sucesos ocurridos el 26 de octubre de 2003, cuando las dependencias de la alcaldía municipal fueron incendiadas»38, y para tal fin, además de la prueba testimonial, ante la pérdida de los actos de nombramiento y posesión39, también se tuvo en cuenta la copia autentica del oficio 027 del 1° de febrero de 198040 «donde el señor Rodrigo Castro Martínez, quien fungía como secretario del alcalde de la época, le comunica a la señora Celmira Navarro Valle que, mediante Decreto 002 de febrero 1° de 1980, había sido nombrada como profesora para la comunidad del kilómetro 28».

En suma, la entidad territorial cumplió con el deber de reconstruir el documento del cual ostentaba su custodia, para lo cual agotó el trámite y los requisitos previstos en la Ley 50 de 1886, por lo que, estos documentos tienen la relevancia probatoria necesaria para demostrar la vinculación territorial de la demandante como educadora, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

De lo expuesto, se concluye que contrario a lo afirmado por la entidad apelante, el ente territorial reconstruyó el acto de nombramiento, con base en las herramientas otorgada por la Ley 50 de 1886. Adicional a lo anterior. Asimismo, se reitera que al empleador le asiste el deber constitucional y legal de conservar todos los soportes de la relación laboral, por lo que trasladarle a la demandante las consecuencias negativas de la pérdida o destrucción del documento que se encontraba en custodia de la entidad, con ocasión de hechos ajenos a él, atentaría contra sus derechos fundamentales.

De otra parte, dentro de los argumentos de la apelación, la UGPP sostiene que en expediente no obran los documentos idóneos para demostrar la vinculación del solicitante, los cuales, a su juicio son el acta de nombramiento y la constancia de posesión del cargo. En relación con esto, se pone de presente que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 201841, se reitera que la calidad de docente territorial se puede acreditar a través del acto administrativo donde conste el vínculo y que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como 38 Según la resolución 2015007-02 del 7 de septiembre de 2015, por medio de la cual se ordena hacer la reconstrucción de un expediente laboral y especialmente un decreto de nombramiento para cambio de maestra municipal.

Visto en SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folios 371 al 375. 39 40 Documento que no es completamente legible visto en SAMAI, Índice 2, ED_DEMANDA_47001233300020180027(.zip) NroActua 2, documento: 0.1.CUADERNO N┬░ 1, folio 389. 41 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle territoriales «o, en su defecto, también es posible demostrar tal situación con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual fue sometido el docente oficial fue de carácter territorial o nacionalizado»42, situación que contrario a lo indicado por la entidad apelante, se demostró con las certificaciones expedidas por la autoridad territorial y los documentos con de reconstrucción del Decreto 002 de febrero 1° de 1980.

En consonancia con lo anterior, de las pruebas allegadas al proceso se tiene que la accionante se desempeñó como docente territorial en el departamento del Magdalena, específicamente en el municipio de Guamal, cargo que desempeñó entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1980, situación que, contrario a lo manifestado por la entidad apelante, le permite acreditar en debida forma la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 de conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989.

Finalmente, esta Sala encuentra que no le asiste razón al recurrente al señalar que, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la solicitante debió cumplir los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia, por cuanto tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación43, «la condición para el reconocimiento de la pensión gracia es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales» puesto que, según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, las autoridades administrativas y judiciales deberán declarar «el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989».

De otra parte, en relación con el periodo siguiente se tiene que, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, Celmira Navarro Valle se vinculó como docente territorial, así: i) del 1° de febrero de 1983 al 14 de enero de 1985; ii) del 20 de junui de 1995 al 30 de agosto de 2004; y iii) 31 de agosto de 2004 al 30/06/2017, esto es por más de 20 años, según consta en los actos administrativos y certificaciones expedidas por la entidad nominadora y que dan cuenta con suficiente claridad el carácter de la plaza que ocupaba.

De este modo, observa la Sala que la actora cumple los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, como son haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el haber prestado los servicios como docente en planteles del 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 25000-23-42-000-2016-04348-01(5804-18). 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle orden territorial y/o nacionalizados por más de veinte 20 años, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente.

Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma44.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.

Conclusión 44 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 47001-23-33-000-2018-00278-01 (1653-2022) Demandante: Celmira Navarro Valle Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Celmira Navarro Valle en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 2 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Celmira Navarro Valle contra la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.