Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 16 de noviembre de 2023 Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN – Presunciones de la Ley 678 de 2001 – Artículo 6 Numeral 1 - 1.
Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. Síntesis del caso: Se pretende repetir con un funcionario que, en una reestructuración administrativa, no incorporó a un empleado de carrera a la nueva planta de personal, omisión por la cual, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se condenó al Departamento de Boyacá al pago de salarios y prestaciones sociales.
Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la Sentencia de 27 de octubre de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión 4- accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1. La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el inciso 2 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 20112.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación Posición de la parte demandante 1. El 19 de diciembre de 2017, el Departamento de Boyacá interpuso acción de repetición3 contra Wilson Fernando Martín Díaz. 2. Las pretensiones4 fueron (se trascribe): “1.1.
Que se declare Civil y Extracontractualmente responsable a Wilson Fernando Martín Días identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79.504.724 expedida en Bogotá D.C., en su condición de Ex Secretario de Salud del Departamento de Boyacá, ya que en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 6, de la ley 678 de 2001 se 1 En la parte resolutiva se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable al señor WILSON FERNANDO MARTÍN DÍAZ (…), por los valores reconocidos y pagados por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ a favor del señor ALONSO FLÓREZ CUERVO en virtud de la sentencia definitiva que fue dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 2006-00056, de acuerdo a lo indicado en precedencia. // SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al señor WILSON FERNANDO MARTÍN DÍAZ a reintegrar la suma de (…) ($248.524.810) a favor del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ.// (…) CUATO: Sin condena en costas en esta instancia…”. 2 La cuantía de la demanda es superior a 500 SMLMV, exigidos por el numeral 9 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
Al momento de la interposición de la demanda, esa cuantía ascendía a $368’858.500. La pretensión principal de condena en este caso se hizo por $377’956.456. 3 Folios 1 a 13 del cuaderno 1. 4 En la forma en la que quedaron luego de que el Tribunal inadmitió la demanda (cfr. fl. 2-3, 174. 181-182 del cuaderno 1) Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 10 presume que existe culpa grave en su conducta por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, en razón a que el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 12B de Descongestión en fallo de 24 de Julio de 2014, dentro del proceso radicado No. 1500131330122006005602, encontró probado y determinó que los actos impugnados dentro del proceso fueron proferidos desconociendo derechos laborales del demandante, debiéndose en consecuencia declarar la nulidad de los mismos, situación que generó el pago de la condena a cargo del Departamento de Boyacá. Es de resaltar que los aspectos generadores de la nulidad del acto, según el Decreto N° 000777 de 29 de agosto de 2005 artículo 5, estaban bajo la responsabilidad y verificación de cumplimiento del Secretario de Salud del Departamento de Boyacá. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene a Wilson Fernando Martín Días identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79.504.724 expedida en Bogotá D.C., en su condición de Ex Secretario de Salud del Departamento de Boyacá, a pagar al Departamento de Boyacá la suma de (…) $377.956.456 (capital sin intereses) (…)”. 3. Los hechos que fundamentan las pretensiones se resumen así: 4. 1) Alonso Flórez Cuervo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá, como consecuencia de que se omitió incluirlo en la nueva planta de personal de la Secretaría de Salud de Boyacá. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de segunda instancia, proferida el 24 de julio de 2014, accedió a las pretensiones, porque el actor tenía mejor derecho que 2 de las personas que fueron incorporadas a la nueva planta.
En consecuencia, declaró la nulidad parcial del Decreto 779 de 29 de agosto de 2005 y condenó a la parte demandada a reincorporar al entonces demandante a su cargo, así como a pagarle los salarios y prestaciones sociales desde la fecha del retiro hasta la del reintegro. El pago de la condena se realizó dentro del trámite de un proceso ejecutivo que su beneficiario promovió contra el Departamento. 5. 2) La parte demandante afirmó que “El actuar del ex agente estatal se presume gravemente culposo por la siguiente causa: Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.
Precisó que el Decreto 777 de 29 de agosto de 2005 (que suprimía una planta de personal), le imponía al Secretario de Salud la responsabilidad de que la incorporación de los empleados se hiciera “…en estricta sujeción a la verificación de la evaluación del desempeño, competencias y hoja de vida” todo acorde con el estudio técnico que se realizara, “situación que no fue cumplida por el Secretario de Salud”. 6.
En los fundamentos de derecho, acerca del elemento subjetivo de la acción, la parte actora reiteró que “…dentro del proceso en el que se condenó al Departamento de Boyacá. Se encuentra acreditado que los aspectos del estudio técnico que la entidad determinó iba a tener en cuenta, eran ‘…verificación de la evaluación del desempeño, competencias y hoja de vida’.
Situación que no fue cumplida por el Secretario de Salud ”. 1.2. Posición de la parte demandada 7. El demandado se opuso a las pretensiones con las excepciones de “Falta de legitimación sustancial por pasiva”, con respaldo en que no Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 10 expidió el acto administrativo cuya nulidad dio lugar a la imposición de la condena que se repite.
Agregó que la parte actora debió sustentar en debida forma la estructuración del elemento subjetivo de la acción “…lo que no hizo, pues simplemente de forma facilista se acogió a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo proferido por el Gobernador, para inferir responsabilidad del Secretario de Salud…”5. 1.3. Sentencia de primera instancia 8.
El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones. Adujo que estaban probados los elementos objetivos de la acción; y, en relación con el subjetivo, consideró: 1. Que el demandado participó materialmente en la actuación que culminó con el retiro del servicio de Alonso Flórez Cuervo; 2. Que, aunque no expidió el acto anulado, tenía a su cargo trámites previos, concretamente, la elaboración del estudio técnico que enlistó los funcionarios que debían ser desvinculados; 3.
Este documento propuso esa desvinculación, a pesar de que tenía mejor derecho que otros servidores que fueron incorporados a la planta de personal, que fue el motivo por el cual se condenó al Departamento de Boyacá; 4. “Esta conducta configura la presunción de culpa grave por ‘violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho’, conforme lo indicó la entidad accionante”; 5.
Aunque el Departamento Administrativo de la Función Pública le comunicó al accionado que el estudio técnico acogía los términos, metodología y recomendaciones sugeridos, tal concepto no podía ser considerado un aval sobre incorporaciones y desvinculaciones. 6. Por último, dado que, en la condena contra el Estado, concurrieron varias conductas, condenó al demandado al reembolso del 40% del valor de la misma ($151’182.582). 1.4.
Recurso de apelación 9. El recurrente limitó su argumentación al elemento subjetivo de la acción y afirmó: 1. Que el juicio de reproche no se satisface con referencias abstractas, “ni se asimila al análisis de la legalidad” realizado dentro de la acción de nulidad y restablecimiento, sentencia que no configuraba la presunción que se invocó en la demanda. 10. 2.
Que el Tribunal no podía afirmar, en forma reiterada, que la conducta del demandado había desconocido la ley en forma “manifiesta e inexcusable”, pues su comportamiento tuvo respaldo en un estudio técnico que contó con el acompañamiento de la Función Pública. 11. 3. Que el proceso de reorganización requirió la contratación de expertos y que existía prueba de que, por su profesión de médico, desconocía la dinámica de la función pública, motivo por el cual se designó un grupo interdisciplinario de expertos en temas de función pública que, de manera autónoma, independiente y voluntaria, analizaron perfiles 5 Folio 206-216 del cuaderno 2.
Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 10 profesionales, cargas de trabajo y hojas de vida de más de 100 funcionarios, por más de 6 meses y, como resultado de ello, elaboraron un estudio técnico que aquel acogió “como estándar de un hombre prudente y diligente”. 12. 4.
Por último, no compartió que no se hubiera vinculado a este proceso al creador del acto administrativo y que, en su lugar, se condene (además en un porcentaje completamente aleatorio) a quien supuestamente participó en su expedición, lo cual no era cierto, porque el acá demandado como elemento de enlace o comunicación, transmitió, sin ningún tipo de modificación, un documento técnico elaborado por un grupo de expertos con quienes no interactuó, dado el perfil profesional y la especificidad de la actividad.
En ese contexto, a juicio del recurrente, lo mínimo era que estuviera establecida la responsabilidad de quien expidió el acto administrativo anulado, para así establecer una eventual responsabilidad subsidiaria. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2. Análisis del elemento subjetivo 2.3.
Costas. 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán 13. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. Al respecto, la demanda se presentó en forma oportuna6. 14. Como están satisfechos los 3 elementos objetivos de la acción de repetición: existencia de condena7, pago8 y calidad de agente estatal del demandado9, presupuestos que, por lo demás, no fueron cuestionados por el recurrente, el análisis se centrará en la prueba del elemento subjetivo del medio de control. 15.
En relación con esto último, a esta controversia le es aplicable el régimen jurídico previsto en la Ley 678 de 200110. Los hechos que dieron lugar a la 6 El término de caducidad de 2 años, está establecido en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 y en el literal i) del artículo 164 del CPACA (en su versión vigente a la fecha de presentación de la demanda).
En este caso, debido a que el pago de la condena se realizó con posterioridad al vencimiento del plazo previsto por la ley con ese fin (18 meses, en la medida en que el estatuto procesal con el cual se tramitó la acción de nulidad y restablecimiento fue el Decreto 1 de 1984), el conteo de la caducidad comenzó desde que esto último ocurrió (el 27 de febrero de 2016, si se tiene en cuenta que el fallo quedó en firme el 27 de agosto de 2014 [fl. c. 1]).
La acción caducaría el 28 de febrero de 2018, por lo que la demanda promovida el 19 de diciembre de 2017 fue oportuna. 7 La existencia de la condena está demostrada con la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 24 de julio de 2014, ejecutoriada el 27 de agosto de 2014 (fl. 80-96 y 104 del cuaderno 1). En ella se declaró la nulidad parcial del Decreto 779 de 29 de agosto de 2005, “en cuanto se refiere a la omisión de incluir en la nueva planta de personal a Alfonso Flórez Cuervo” y, a título de restablecimiento, se ordenó: a. reintegrarlo al mismo cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría b. pagarle los salarios y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de su retiro hasta el momento en que fuera reintegrado. 8 Frente al pago de la condena, está demostrado que se realizó en distintos momentos: a. el 17 de abril de 2017 (cuando el Juzgado 12 Administrativo del Circuito ordenó la entrega de unos depósitos judiciales por $212’620.190,73 [fl. 115]); b. Con la constitución de un depósito el 27 de junio del mismo año por $413’022.234 a ordenes del juzgado que tramitaba la ejecución (fl. 125 ibíd.) y c. Los aportes realizados a distintas entidades entre junio y octubre de 2017 (fl. 126-167 ibíd). 9 Respecto de la calidad de agente, se allegó prueba de que el demandado estuvo vinculado al Departamento de Boyacá entre junio de 1995 y julio de 2009.
Consta que el 7 de junio de 2005, cuando era Gerente de la ESE Hospital Regional de Duitama, fue “encargado temporalmente para desempeñar totalmente las funciones del cargo de SECRETARIO DE DESPACHO (…) asignado a la Secretaría de Salud”, cargo en el que fue nombrado el 5 de septiembre del mismo año (fl. 248-251 del cuaderno 2). 10 Esta norma es aplicable en su redacción original, anterior a las modificaciones introducidas por la Ley 2195 de 2022, porque esta no estaba vigente al momento de los hechos.
La decisión de no incorporar a Alonso Flórez Cuervo a la nueva planta de personal de se tomó en el año 2005. Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 10 imposición de la condena ocurrieron durante su vigencia y además, la parte actora manifestó en forma expresa que la condena cuyo pago se repite tenía como fundamento la presunción legal prevista en el numeral 1 del artículo 6 de esa normativa.
En razón de lo anterior, el estudio de la Sala se limitará a verificar si se demostró el supuesto de hecho de la presunción de culpa grave alegado en la demanda, esto es, si se acreditó que el demandado incurrió en una violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho. 16. La la Sala revocará la sentencia apelada y negará las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 1. la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, supuesto de hecho que activa la presunción de culpa grave alegada por la parte demandante, en este caso, no se estructura a partir del contenido de la sentencia de nulidad y restablecimiento; 2.
El demandado acreditó circunstancias a partir de las cuales, la omisión de incluir a Alonso Flórez Cuervo en la planta de personal de la Administración Central del Departamento de Boyacá, contenida en el Decreto parcialmente anulado por esa circunstancia, sería excusable. 2.2. Análisis del elemento subjetivo 17. Para probar el supuesto de hecho de la presunción alegada, la parte demandante allegó la Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de 24 de julio de 2014, en la que el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad parcial del Decreto 779 de 29 de agosto de 200511, y condenó al Departamento al reintegro del entonces demandante, así como al pago de salarios y prestaciones sociales por el tiempo que duró su desvinculación de la entidad territorial12. 18.
En esa Sentencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá: -1. Estableció que el problema jurídico consistía en “…determinar si el proceso de restructuración administrativa adelantado en el Instituto de Salud de Boyacá, hoy Secretaría de Salud de Boyaca, cumplió con el Ordenamiento Jurídico Colombiano”. -2. Con ese propósito encontró probado que: 1.
El entonces demandante Alonso Flórez Cuervo era empleado de carrera administrativa dentro del Instituto Seccional de Salud; 2. Que, en en el Decreto 777 de 29 de agosto de 2005, se determinó que la incorporación de los empleos públicos a la nueva planta de personal se haría “en estricta sujeción a la verificación de la evaluación del desempeño, competencias y hojas de vida”; 3.
Que a través de la Resolución 779 de 29 de agosto de 2005, por medio de la cual 11 “Por el cual se hacen unas incorporaciones y se dictan otras disposiciones”. Copia completa del Decreto se acompañó con la demanda de nulidad y restablecimiento (fl. 110-113 del cuaderno 1 de ese expediente). 12 Al proceso, como prueba que se decretó en la Audiencia Inicial a solicitud de la parte actora (fl. 229 vto. c.2), se allegó en calidad de préstamo la totalidad del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente que consta de 3 cuadernos [oficio remisorio fl. 253 c. 2]).
Además, la parte demandada aportó de manera espontánea los antecedentes administrativos del proceso de restructuración, elemento de juicio que el Tribunal decretó como prueba por Auto de 23 de junio de 2020 (fl. 272 c. del cuaderno 2), providencia en la que ordenó someter esos documentos a consideración de la parte actora, quien no hizo ningún tipo de manifestación. Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 10 “…se hacen unas incorporaciones y se dictan otras disposiciones”, María Cecilia Polo Buritica y Miryam Yolanda Avendaño García fueron vinculadas a la planta de personal de la administración central del Departamento de Boyacá, a pesar de que el demandante, que no fue vinculado a dicha planta, ostentaba mejor derecho que ellas en los resultados del estudio técnico13. -3.
Que, como consecuencia de lo anterior -concluyó el fallo de nulidad y restablecimiento-, el actor debió ser incorporado a la nueva planta de personal, motivo por el cual el Decreto 779 de 29 de agosto de 2015 había sido proferido desconociendo sus derechos laborales. En consecuencia, declaró la nulidad de ese acto en lo que a la situación del demandante concernía y dispuso su reincorporación y el pago de salarios y prestaciones sociales desde el retiro hasta que se diera la nueva vinculación. 19.
Aunque la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dio cuenta de una vulneración de los derechos laborales del entonces demandante, análisis que, necesariamente, pasaba por la comprobación del desconocimiento de las normas que los consagraban, la sentencia proferida dentro de ese proceso es insuficiente para concluir que Wilson Fernando Martín incurrió, a título personal, en una violación manifiesta e inexcusable de esas normas de derecho. 20.
En otras palabras, aunque la omisión en vincular a Alonso Flórez Cuervo a la planta de personal del nivel central del Departamento de Boyacá constituyó una actuación ilegal, tal situación no permite, en este caso, concluir la responsabilidad en el marco de la repetición. Para la Sala, cuando se alega el supuesto previsto en el numeral 1 del artículo 6, de la ley 678 de 200114, no basta con el fallo condenatorio contra el Estado. 21.
En este caso, la Sentencia que condenó al Estado, no hizo ningún juicio de valor sobre su conducta. Ahora, si bien la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho estableció que la falta de nombramiento de Alonso Flórez Cuervo violó las normas que rigen la carrera administrativa, a partir de los elementos de juicio recaudados no se puede sostener que esta violación, en relación con Wilson Fernando Martín Díaz, fue inexcusable por las siguiente razones: 22.
Por Ordenanza 68 de 17 de diciembre de 200415, la Asamblea Departamental de Boyacá facultó al Gobernador “para transformar el Instituto Seccional de Boyacá en Secretaría de Salud de Boyacá, fijar su estructura orgánica y establecer la misión, funciones generales y específicas 13 En el fallo en cuestión, el Tribunal afirmó: “En este punto esta Sala de Decisión encuentra acreditado el mejor derecho alegado respecto de las señoras Martha Cecilia Polo Buriticá y Miryam Yolanda Avendaño García, pues como se evidenció, obtuvieron menor puntaje en los aspectos del estudio técnico que la entidad determinó que iba a tener en cuenta, estos son, ‘…estricta sujeción a la verificación de la evaluación de desempeño, competencias y hojas de vida” (fl. 93 del cuaderno 1). 14 Esto es: “…Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1.
Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. 15 Folio 28 del cuaderno 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 10 en sus dependencias”.
A través del Decreto 1510 de 30 de diciembre de 200416, el Gobernador “…determin[ó] la estructura orgánica de la administración central del departamento de Boyacá, [fijó] las funciones de [las] dependencias que la integran y [dictó] otras disposiciones”. Allí se contempló la existencia de la “Secretaría de Salud” (art. 2 y 50). 23.
El 29 de agosto de 2005, se expidió el Decreto 777 de 2005, “Por el cual se suprime la planta de personal del Instituto Seccional de Salud de Boyacá y se modifica la planta de personal de la Administración Central del departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”17. Allí se estableció que el “Secretario de Salud” sería el “responsable (…) acorde con el estudio técnico adelantado”, de que la incorporación de los empleados públicos a la planta de personal se hiciera conforme a las disposiciones legales vigentes, “en estricta sujeción a la verificación de la evaluación de desempeño, competencias y hoja de vida”. 24.
La elaboración de dicho estudio venía impuesta por la Ley 909 de 200418, y, para el caso concreto, está demostrado que: -1. El nombramiento del demandado (Wilson Fernando Martín Díaz) como Secretario de Despacho asignado a la Secretaría de Salud se hizo, de manera temporal, en junio de 2005 y en forma definitiva el 5 de septiembre del mismo año19. -2.
El 22 de febrero de 2005, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, le remitió al Secretario de Salud de Boyacá (Fernando Flórez Espinosa) una comunicación en la que le manifestaba que esa entidad estaba dispuesta a “prestar la asesoría por usted requerida” y que, con ese fin, se había designado a una funcionaria de la Dirección de Desarrollo Organizacional (Elizabeth Parra Chamorro)20. -3.
Ese mismo día (22 de febrero de 2005), el Secretario de Salud de Boyacá, le remitió un comunicado a 4 personas (dentro de los que no se encuentra el demandado21), en el que, sobre la base de que ellos “venían desarrollando un estudio técnico” -se resalta- dentro del “proceso de modernización de la entidad”, les solicitaba “…ponerse en contacto” con Elizabeth Parra Camacho, funcionaria del Departamento Administrativo de la Función Pública “como asesora del proceso”. 16 Folio 32-102 Ibídem. 17 Folio 103-109 ibíd. 18 Artículo 46.
Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública”. 19 Como se indicó al verificar el cumplimiento de los presupuestos objetivos de la acción de repetición. 20 Folio 24 del cuaderno de antecedentes administrativos. 21 Silvestre Granados Silva, Lucy Esperanza Rodríguez Pérez, Omaira Caycedo Gui y Agnery Carreño, esta última, anunciada en ese documento como “jefe de oficina asesora de Control Interno” (fl. 23 del cuaderno de antecedentes administrativos).
Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 10 -4. El 24 de agosto de 2005, el acá demandado, en su condición de Secretario de Despacho asignado a la Secretaría de Salud, remitió un oficio al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en el que le presentaba “…el documento que contiene el Estudio Final de Modernización para la Secretaría de Salud de Boyacá, con el objeto de solicitar la correspondiente aprobación”22. -5.
El 2 de septiembre de 2005, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública contestó que el Departamento carecía de competencia “para aprobar o improbar los procesos de reestructuración institucional de las entidades territoriales, incluyendo los estudios técnicos y los correspondientes actos administrativos que de los mismos se desprendan”, ya que su competencia en los procesos de reforma administrativa en el nivel territorial, se limitaba a “brindar la asesoría y el acompañamiento que tales entidades estimen necesarias”.
Agregó que “[n]o obstante lo anterior, en desarrollo de la asesoría solicitada por ustedes se revisó el estudio técnico y el proyecto de decreto que establece la planta de personal para la Secretaría, observando que éstos acogen los parámetros, metodología y recomendaciones sugeridas por este Departamento Administrativo”23. 25.
A partir de los anteriores elementos de juicio, la Sala concluye que la conducta subjetiva del demandado en el trámite de supresión de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud de Boyacá y la modificación de la planta de la Administración Central del departamento de Boyacá, no constituye una actuación que, en lo que se refiere a la situación particular de Alonso Flórez Cuervo, pueda considerarse inexcusable, pues atendió el contenido de un estudio técnico que ya venía siendo realizado por terceros con el acompañamiento de otra entidad pública, personal en cuya selección, todo así lo indica, no incidió, pues esas personas ya venían trabajando en el proyecto de modernización del departamento cuando asumió como Secretario de Despacho asignado a la Secretaría de Salud. 26.
Las imprecisiones en que pudo incurrir el estudio técnico, que determinaron que el acto administrativo 779 de 29 de agosto de 2005 fuera declarado parcialmente nulo, no pueden serle atribuidas al agente estatal acá demandado, en la medida en que, además de lo anterior, no existen elementos de juicio que establezcan de manera incontrastable que aquel participó activamente en la elaboración de ese documento a través de órdenes, recomendaciones, directrices o que, de cualquier otro modo, hubiera incidido de manera eficiente en la conformación de la lista denominada “planta de supresión de cargos”24, o en el documento que hacía parte asimismo del Estudio Técnico, denominado “Secretaría de Salud de Boyacá // Planta 2006”25. 22 Folio 21 del cuaderno de antecedentes administrativos. 23 Folio 1 del cuaderno de antecedentes administrativos. 24 Folio 118 del cuaderno de antecedentes administrativos. 25 Folio 110 del cuaderno de antecedentes administrativos.
Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 10 27. Por lo expuesto, no se configuró el supuesto de hecho en que se funda la presunción, esto es: la actuación que viola en forma manifiesta e inexcusable normas de derecho, pues las decisiones del demandado, como esta Subsección lo indicó en un caso análogo decidido recientemente “…obedecieron a las recomendaciones de sus asesores y, en esa medida, fueron razonables”26.
Cabe agregar que esa razonabilidad sube de tono en este caso, se insiste, ante la ausencia de elementos de juicio que pongan de presente que el demandado incidió en la elaboración de los listados del estudio técnico, a la postre utilizados como respaldo por parte del Gobernador de Boyacá para la expedición del acto administrativo que establecía la planta de personal de la Secretaría de Salud. 2.4.
Condena en costas 28. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 4 del artículo 365 del CGP27, se condenará en costas a la parte demandante28. De acuerdo con el artículo 361 del CGP las costas se conforman por la totalidad de expensas y gastos sufragados en el proceso y por las agencias en derecho. 29. Respecto de las agencias en derecho, la Sala, en virtud de que el apoderado judicial de la parte actora sustentó el recurso de apelación y descorrió el traslado para alegar de conclusión en esta instancia, considera razonable tasar las agencias en derecho en 6 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes; las de la primera instancia, en consideración a que la parte demandada contestó la demanda, propuso excepciones, solicitó y aportó pruebas y presentó alegatos de conclusión, se fijarán asimismo en 6 SMLMV.
De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría del tribunal de origen en el caso de que se hubieren causado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, proferida el 27 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Decisión 4-, por las razones expuestas en esta providencia; en su lugar, 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 27 de julio de 2023, 11001-03-26-000-2016-00068-00 (56899) 27 “4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 28 Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.
Respecto de su valor, el numeral 3.1.3 del artículo 6 estableció que, para la segunda instancia de procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pueden ser fijadas “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negada en la sentencia”. Radicado: 15001-23-33-000-2017-01051-01 (66857) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Wilson Fernando Martín Díaz Medio de control: Repetición - Ley 1437 de 2011 ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 10 SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante. Fijar por agencias en derecho en esta instancia 6 SMMLV. Las agencias en derecho de la primera instancia se fijan en 6 SMLMV. Las otras costas (expensas y gastos) serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal en el caso de que se hubieren causado.
CUARTO: Con cargo a los interesados, y sin necesidad de auto que las ordene, expídanse copias de la presente decisión.
QUINTO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriada esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA