25000234200020180063702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: bonificación por compensación, Decreto 610 de 1998.

Procuradora judicial II. Subtema 1: inclusión de las cesantías de los congresistas para determinar el valor de la prima especial de servicio de los magistrados de las altas cortes y la incidencia en la bonificación por compensación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 31 de julio de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Carmen Cecilia Fernández Cifuentes solicitó la reliquidación de la bonificación por compensación que devengó en calidad de procuradora judicial II, por el periodo comprendido entre el 12 de octubre de 2010 y el 2 de septiembre de 2016, prestación que debe calcularse en un monto equivalente al 80 % de los ingresos laborales anuales que, por todo concepto, perciben los magistrados de las altas cortes y, para el efecto, solicitó que en la base de liquidación se incluya la prima especial, cuyo valor, a su vez, debe determinarse considerando los ingresos laborales permanentes de los congresistas, incluidas las cesantías.

El Tribunal reconoció la diferencia existente entre lo que percibió la actora y lo que debió devengar por concepto de bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad sus ingresos no hubieren alcanzado el tope del 80 % devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

La entidad demandada apeló la sentencia para que se revoque, pues estima que no hay lugar a ordenar reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación, por no constituir factor salarial y, Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 además, porque aduce que pagó los salarios de los procuradores judiciales II conforme a la normativa aplicable.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Carmen Cecilia Fernández Cifuentes, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, el 16 de marzo de 2018, con las siguientes: 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del Oficio SG 004839 del 18 de julio de 2017, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la diferencias salariales y prestacionales de lo pagado por concepto de bonificación por compensación desde el 12 de octubre de 2010 hasta el 2 de septiembre de 2016.

(ii) Declarar la nulidad de la Resolución núm. 1014 del 23 de octubre de 2017, expedida por la Secretaría General de la Procuraduría General de Nación, que resolvió de forma negativa el recurso de reposición contra la decisión anterior. (iii) Ordenar a la Procuraduría General de la Nación que, al establecer el monto que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes, tome como base los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que estos devengan, los cuales comprenden: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio.

Esta última deberá ser calculada con fundamento en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que perciben los congresistas, a saber: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicios, prima de servicios, prima de navidad y cesantía. (iv) Condenar a la Procuraduría General de la Nación a reliquidar y pagar la bonificación por compensación devengada por Carmen Cecilia Fernández Cifuentes, por el periodo comprendido desde el 12 de octubre de 2010 hasta el 2 de septiembre de 2016, en el equivalente al valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales, iguale el 80 % de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de las altas cortes «incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe el magistrado de las Altas Cortes, los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que estos devengan (…) liquidada esta con base en todos los ingresos laborales totales anules de carácter permanente que devenga el Congresista».

(v) Condenar a la Procuraduría General de la Nación a efectuar el pago de la remuneración mensual y de las prestaciones sociales a favor de la demandante, en la forma indicada en las pretensiones anteriores. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (vi) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas de acuerdo al IPC y que reconozca intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA (vii) Condenar en costas a la entidad demandada, de acuerdo con el artículo 188 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) La señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes prestó servicios en la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de procuradora judicial II, desde el 12 de octubre de 2010 hasta el 2 de septiembre de 2016. (ii) El 4 de abril de 2017 solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo pagado por concepto de bonificación por compensación, por el tiempo que laboró en esa entidad, incluyendo en la base de liquidación de la prima especial de servicios que devengan los magistrados de altas cortes, los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los congresistas, toda vez que «al establecerse el monto de la prima especial de servicios (…) no se tuvo en cuenta el valor referente a la cesantía, que corresponde a un ingreso total anual de carácter permanente que perciben los congresistas».

(iii) Mediante oficio SG 004839 del 18 de julio de 2017, la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación negó la solicitud de la señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes. La actora interpuso recurso de reposición contra esa decisión, el cual fue resuelto desfavorablemente por la Resolución 1014 del 23 de octubre de 2017.

(iv) El 29 de noviembre de 2017 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. Mediante Oficio 00076 del 14 de marzo de 2018, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa dispuso tener por cumplido dicho requisito, en los términos dispuesto en el inciso 1 del artículo 20 de la citada ley, al haber transcurrido más de tres meses sin que se hubiera convocado la audiencia de conciliación. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 6, 25, 53, 58 y 230; Ley 4 de 1992, artículos 2, literal a, y 15; Decreto 10 de 1993; Decreto 610 de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de 1998; Decreto 1102 de 2012; Decreto 2170 de 2013; Código Civil;

Ley 153 de 1887, artículo 10; Ley 169 1896; Ley 1395 de 2010, artículo 115, y Ley 1437 de 2011. 1 Folios 1 a 14 del cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.

En el concepto de violación, la demandante afirmó que la base de cálculo de la prima especial de servicios reconocida a los magistrados de las altas cortes presenta un error, al omitir el valor correspondiente a las cesantías que devengan los congresistas. A su juicio, dicha exclusión desnaturaliza la base salarial entendida como «lo que por todo concepto perciba el magistrado de Altas Cortes» y afecta la liquidación de la bonificación por compensación que le corresponde por el tiempo laborado en la Procuraduría General de la Nación. 5.

En ese sentido, sostuvo que conforme al artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y al Decreto 10 de 1993, los ingresos de los magistrados de las altas cortes deben ser equivalentes a los percibidos, de manera permanente, por los congresistas. Por lo tanto, estimó que la exclusión de las cesantías en la liquidación de la prima especial de servicios vulnera el principio de equivalencia y ocasiona una disminución salarial que le perjudica. 6.

En respaldo de sus argumentos, citó la sentencia del 18 de mayo de 2016, dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 2.2. Contestación de la demanda 7. La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda, circunstancia de la cual se dejó constancia en la audiencia inicial realizada el 16 de julio de 20202. 2.3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 31 de julio de 2020, resolvió (i) estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, y la de «unificación» del 18 de mayo de 2016, dictada por la Sala de Conjueces;

(ii) condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar, retroactivamente en favor de la demandante, por haber ejercido el cargo de procuradora judicial II del 12 de octubre de 2010 al 2 de septiembre de 2016, la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad sus ingresos no hayan alcanzado el tope del 80 % devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992;

(iii) abstenerse de condenar en costas, y (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA3. 9. Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el Tribunal explicó que el Decreto 610 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4 de 1992, creó la bonificación por compensación como un mecanismo de nivelación salarial para servidores judiciales, incluidos fiscales y procuradores, frente a los ingresos de los magistrados de las altas cortes. 2 Folios 127 a 129. 3 Folios 160 a 166 del cuaderno ppal.

Señaló que la Procuraduría General de la Nación desconoció los efectos jurídicos de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, al limitarse a aplicar lo dispuesto en el Decreto 1102 de 2012. En su lugar, debió reconocer la diferencia entre la bonificación pagada y la bonificación por compensación a la que tenía derecho por el periodo en que la actora ejerció como procuradora judicial II, inclusive con anterioridad a la vigencia del mencionado decreto. 12.

Por otra parte, desestimó el argumento de la entidad según el cual la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 no incide en la situación jurídica de la demandante. Al respecto, reiteró que dicho concepto hace parte del ingreso total de los magistrados de las altas cortes y, por tanto, debe integrarse al cálculo de la bonificación por compensación para garantizar el 80 % fijado en el Decreto 610 de 1998, que contiene las cesantías. 13.

En consecuencia, concluyó que, si bien a la demandante se le reconoció la bonificación por gestión judicial desde enero de 2012 con base en el Decreto 4040 de 2004, dado que la entidad niega la incidencia de las cesantías de los congresistas en la liquidación reclamada, «se tiene el pago que aquí se ordene será el resultante entre la diferencia entre lo pagado y lo dejado de percibir, desde el 12 de octubre de 2010 hasta el 2 de septiembre de 2016». 14.

Precisó que ni la bonificación por compensación ni la prima especial constituyen factor salarial, razón por la cual la entidad demandada debía limitarse a reconocer la diferencia en el ingreso mensual, incluyendo el valor correspondiente a la prima especial que deben percibir los magistrados de las altas cortes. 15. Finalmente, se abstuvo de imponer costas al no advertir conducta reprochable por parte de la entidad vencida en el proceso. 2.4.

Recurso de apelación 16. El apoderado de la entidad demandada presentó reparos contra la decisión de primera instancia, al considerar que no era jurídicamente viable efectuar reconocimientos laborales distintos o por valores diferentes a los establecidos por el Gobierno nacional. 17. Alegó que la bonificación por compensación, conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado4, únicamente constituye factor salarial para efectos de los aportes al sistema general de pensiones, sin que pueda incidir en la reliquidación de otras prestaciones sociales. 4 Citó la sentencia del 18 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de radicado núm. 47001-23-31-000-2011-00072-02 (2107-2015).

Trámite procesal en segunda instancia 19. Mediante auto del 17 de febrero de 2022, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la bonificación por compensación en calidad de funcionaros de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso6. 20.

Los magistrados integrantes de la Subsección A presentaron manifestación de impedimento con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la bonificación por compensación en condición de magistrados de tribunal, procuradores judiciales y magistrados auxiliares del Consejo de Estado.

La Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento mediante auto del 16 de junio de 20227. 21. El conjuez designado por sorteo en los términos el artículo 115 del CPACA8, admitió el recurso de apelación mediante auto del 1 de noviembre de 20229. 22. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 —Reglamento Interno del Consejo de Estado—, realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 202510. 23.

La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 45 del sistema de gestión judicial SAMAI. 24. Mediante auto del 7 de marzo de 202511, la conjuez designada por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en 5 Folios 170 a 172 del cuaderno ppal.

El recurso de apelación interpuesto el 7 de diciembre de 2020 en forma oportuna contra la sentencia notificada el 4 de diciembre de 2020. 6 Folios 199 y 200 cuaderno ppal. 7 Folio 205 del cuaderno ppal. 8 CPACA, artículo 115. Conjueces. (…) Le elección y sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso. 9 Folio 207 del cuaderno ppal. 10 DECISIÓN POR CONJUECES.

Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.

PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.

En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional. 11 Índice 47 del sistema de gestión judicial SAMAI.

En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que dé lugar al nombramiento de estos».

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 27. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación13, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 28. ¿Es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por la demandante durante el ejercicio del cargo de procuradora delegada judicial II, con la inclusión de la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, pese a que esta norma señala que dicho concepto constituye factor salarial únicamente para efectos de aportes al Sistema General de Pensiones? 29.

¿La demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por compensación, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, en los términos ordenados por la sentencia de primea instancia? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 3.3.1 Bonificación por compensación 30.

La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro 12 Posesión y duración del cargo de Conjuez. Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 13 CGP, artículo 320.

Por ello, el Gobierno decidió fijar los ingresos de los magistrados14 de segundo nivel tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte. Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4 de 1992.

Dicho contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 201315, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.

Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.

El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.

Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 31.

En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 610 de 199816, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo 14 Y autoridades equivalentes. 15 M.P. Diego López Medina.

En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C- 681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. 16 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

Los Decreto 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 32. El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199817 dictado por el presidente de la República. 33.

En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: i) Carácter permanente; ii) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; iii) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; iv) los beneficiarios son los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los abogados auxiliares del Consejo de Estado; a los fiscales y jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario judicial del Consejo Superior de la Judicatura; v) se paga mensualmente; vi) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; vii) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).

Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); viii) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; ix) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 17 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 34. Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201618, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 35.

A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera que «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 36.

En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 37.

A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001»19. 38.

Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201920, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013. La referida providencia también señaló que, en virtud de Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte.

Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, proceso con radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15), actor: Jorge Luis Quiroz Alemán y otros. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18), actor: Joaquín Vega Pérez.

Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 39. El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno Nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación21.

En efecto, el Gobierno nacional dictó los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 40.

Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc». 3.3.2. Bonificación de gestión judicial 41. El Decreto 4040 de 200422, en el artículo 1, creó la bonificación de gestión judicial; determinó que era incompatible con la bonificación por compensación, y que el valor correspondía a un porcentaje del 70% del valor integrado por la asignación básica y los demás ingresos laborales de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de las altas cortes, cuyos destinatarios eran los funcionarios de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa. 42.

La norma indicaba que la bonificación solo era factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y era parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado. 43. Los destinatarios eran los magistrados de Tribunal y Consejo Seccional, magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado, fiscales delegados ante Tribunales de Distrito, fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, directores ejecutivos seccionales de Administración Judicial, y secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

Igualmente, tenían quienes ingresaron, con posterioridad a la publicación de este decreto, a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de Tribunal a que se refiere el presente artículo. 44. En el artículo 2 se indicó que los destinatarios «podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, […] siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a) Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b) Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver 21 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 22 Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

Sin embargo, la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201123 declaró la nulidad del citado Decreto 4040 de 2004, en atención a que, para tener derecho a la bonificación de gestión judicial, los destinatarios debían desistir de las demandas para obtener el pago de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o celebrar contratos de transacción. Se estimó que el Decreto 4040 de 2004 otorgó validez a la transacción sobre el pago de la bonificación por compensación del 80%, pese a que los derechos laborales no pueden ser objeto de negociación por las partes, dada su naturaleza de derecho adquirido y porque se violó el principio de progresividad.

Insistió entonces en que constitucionalmente está prohibido renunciar a los derechos adquiridos o transar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 46. La Sala de conjueces precisó que, para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones. 47.

En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 48. Luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el presidente de la República dictó el Decreto 1102 de 201224, según el cual a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios25 equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta corte, con la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 49.

El artículo segundo del referido Decreto 1102 de 2012 indicó que «como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 24 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 25 Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.3.3.

Sobre la prescripción 50. La Sección Segunda analizó el tema de la prescripción de los derechos laborales en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 dictada por la Sección Segunda26, en la cual se identificaron los elementos de la citada figura, así: «i) […] se predica de manera general respecto aquellos de contenido patrimonial, con excepción de aquellos en los que el legislador ha establecido que de acuerdo con su naturaleza no pueden extinguirse, verbigracia, el derecho a la pensión, dado que solo son objeto de ella, las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente; ii) la inactividad prolongada del titular, denota que no tiene interés en el servicio o la prestación debida, salvo que sea forzada por encontrarse imposibilitado para actuar; y iii) el transcurso del tiempo, que de manera concreta será el plazo legal dentro del cual se debe exigir el cumplimiento de la obligación, so pena de que se extinga». 51.

En el citado fallo, la Sección Segunda explicó que el término de prescripción empieza a correr desde cuando la obligación es exigible, y adujo que el efecto es la «extinción de la pretensión y del derecho subjetivo mismo, que se producen en razón de la sentencia judicial que acoge la correspondiente excepción propuesta por el demandado o la declaratoria de oficio por el juez». 52.

En el campo de lo contencioso-administrativo, la prescripción protege el patrimonio público, el interés general, la seguridad jurídica, al impedir que se reconozcan derechos reclamados de forma tardía. Así pues, el juez «como director del proceso, [tiene la obligación] de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).

De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio»27. 53. Ahora bien, cabe destacar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula la prescripción al indicar que: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 54. Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 102 señala: Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-022-2020, proceso con radicado 08001-23-33-000- 2013-00666-01 (0833-2016). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, proceso con radicado 080012333000201200200-02 (2459-2014).

En este contexto, la providencia determinó que «solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012», cuando quedó ejecutoriada la sentencia del 14 de diciembre de 201128, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 55.

No obstante, en el fallo del 2 de septiembre de 201929, la Sala de Conjueces abordó nuevamente el tema del derecho al pago de la bonificación por compensación para lo cual precisó que la sentencia de 2016 «no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004», por ello, consideró que previo al Decreto 4040 de 2004 «el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible». 56.

Adujo que del «período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 199830 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretar la prescripción. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla».

En consecuencia, el fallo estableció que por regla general operó la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que la persona demuestre que reclamó antes de esta última fecha. 57. Nótese que el auto del 7 de octubre de 2019, que aclaró la providencia del 9 de septiembre de 2019, expuso las siguientes consideraciones sobre la prescripción: […] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.

Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre 2004». 58.

En síntesis, acorde con las providencias previamente citadas de la Sala de Conjueces, se extrae que: 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 395-99, C.P. Álvaro Lecompte Luna, sentencia del 25 de septiembre de 2001.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 operó por regla general la prescripción de la bonificación por compensación, si no se interpuso reclamación; ii) entre el 3 de diciembre de 2004 (fecha de vigencia del Decreto 4040 de 2004) y el 27 de enero de 2012 no operó la prescripción, pues el derecho no era exigible dada la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004; iii) a partir del 28 de enero de 2012, empezó a correr el término de prescripción trienal sin excepciones. 59.

Ahora bien, esta Subsección precisa que la prescripción se interrumpe con la reclamación administrativa ante la administración, por el término de tres años. Esta interrupción solo es efectiva si se acude a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el mismo plazo; sin perjuicio de los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 164 CPACA). 3.4.

Caso concreto 60. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala observa, en primer lugar, que el tribunal, después de citar la jurisprudencia relativa al carácter jurídico de la prima de servicios y de la bonificación por compensación, concluyó lo siguiente: En suma, se concluye que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 debe estar incluida al liquidar la bonificación por compensación, pagos sobre los que se precisa no tienen carácter salarial, salvo para la liquidación de las pensiones de vejez e invalidez total o parcial. 61.

Al analizar el caso concreto, el juez de primera instancia reiteró que la bonificación por compensación y la prima especial de servicios no constituyen factor salarial y, por tanto, precisó que «la entidad demandada sólo deberá tener en cuenta la diferencia en el ingreso mensual aquí ordenada, en el valor que corresponda más la inclusión de la prima especial de servicios que deben percibir los Magistrados de las Altas Cortes». 62.

De esta manera, se advierte que el tribunal no ordenó la reliquidación de prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación, como lo afirma la entidad demandada en el recurso de apelación, sino que limitó los efectos del reconocimiento a la diferencia en los ingresos mensuales, excluyendo expresamente cualquier incidencia en prestaciones sociales distintas de las pensiones de vejez o invalidez, para las cuales este concepto sí constituye factor salarial. 63.

En consecuencia, los reparos expuestos por la parte demandada resultan infundados. Por lo tanto, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, pues no es procedente que la demandante obtenga la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación de que trata el Decreto 610 de 1998, tal y como se decidió en la sentencia de primera instancia. 64.

Luego, frente a los reparos de la entidad demandada frente a la improcedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 compensación, lo cierto es que dicha orden no se dictó en el caso concreto y, por el contrario, se precisó que la citada bonificación únicamente constituye factor para efectos de liquidar las pensiones de vejez e invalidez total o parcial. 65.

Ahora, de acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala procede a verificar si la demandante acredita los requisitos para acceder al reconocimiento de la diferencia de lo que percibió por bonificación por compensación y lo que debió devengar por dicho concepto. 66. En lo atinente al ejercicio del cargo beneficiario de la bonificación por compensación, el certificado expedido por el jefe de división humana de la Procuraduría General de la Nación el 9 de febrero de 2017, da cuenta de que la señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes laboró desde el 12 de octubre de 2010 hasta el 2 de septiembre de 2016, desempeñando como último cargo el de procuradora judicial II31. 67.

Consta en el plenario certificación núm. 7918 del 21 de febrero de 2017, expedida por el jefe de la división de gestión humana de la Procuraduría General de la Nación, en la que registra los sueldos devengados por la demandante, para los periodos comprendidos entre el 15 de noviembre de 1991 al 11 de enero de 2002 y del 12 de octubre de 2010 al 1 de septiembre de 2016, último periodo en el que laboró en calidad de procuradora judicial II.

Además, incluye las siguientes observaciones32: (…) En virtud del artículo 3 del Decreto 4040 de 2004, en el mes de abril de 2005 se pagó por concepto de «Diferencia Bonificación Judicial», la suma de $26.33.746 por los años 2001 y 2002. (…) Del 1 al 26 de enero de 2012, el valor de la bonificación judicial era de $8.853.107 a partir del 27 del mismo mes y en adelante, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012, se denomina bonificación por compensación y correspondía a una suma de $11.469.226 mensuales.

Lo anterior, con el fin de nivelar el salario de los Procuradores Judiciales II al 80% de los ingresos devengados en el año por los Magistrados de las Altas Cortes. 68. El oficio SG 004839 del 18 de 2017 y la Resolución 1014 del 23 de octubre de 2017, expedidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, a través de los cuales se negó la solicitud de la demandante, relacionan que la actora laboró en esa entidad desde el 12 de octubre de 2010 y el 2 de septiembre de 2016. 69.

Se encuentra incorporado certificado expedido por el director administrativo de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 22 de mayo de 2017, en la que hace constar los ingresos mensuales para congresistas y magistrados de alta corte, entre los años 2008 a 201633. 70. Los certificados y actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación muestran que la demandante ejerció el cargo de procuradora judicial II desde el 12 de octubre de 2010 al 1 de septiembre de 2016.

Además, que durante ese 31 Folio 25 del cuaderno ppal. 32 Folios 26 a 28 del cuaderno ppal. 33 Folios 30 a 32 del cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 periodo se le reconoció la bonificación por gestión judicial del Decreto 4040 de 2004 hasta el 26 de enero de 2012, fecha a partir de la cual le fue sustituida por la bonificación por compensación del Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012. 71.

En este orden, para la Sala el análisis en conjunto de los medios de prueba permite concluir que la demandante, en calidad de procuradora judicial II, es destinataria de la bonificación por compensación, descrita en el Decreto 610 de 1998, hasta el 26 de enero de 2012 y, de ahí en adelante, conforme al Decreto 1102 de 2012. 72. Es importante resaltar que, como se advierte del marco jurídico, el Decreto 4040 de 2004 introdujo un trato desigual respecto de servidores públicos pertenecientes a una misma categoría funcional.

Mientras que algunos continuaron recibiendo, conforme al Decreto 610 de 1998, una bonificación por compensación equivalente al 80 % de lo devengado por los magistrados de altas cortes, otros fueron incorporados al régimen del Decreto 4040, bajo el cual se reconocía una bonificación de gestión judicial limitada al 70 %, diferenciación que carecía de justificación objetiva y razonable. 73.

Justamente por esta razón, y en aplicación del principio de irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales34, así como de lo dispuesto en la sentencia del 14 de diciembre de 2011 que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, a la demandante le resulta aplicable el régimen previsto en el Decreto 610 de 1998 hasta antes de que empezara a regir el Decreto 1102 de 2012, esto es, el 27 de enero de 2012.

Ello en tanto dicho régimen reconoce un derecho adquirido que no podía ser sustituido por una norma posterior de carácter regresivo y contraria a los principios de igualdad y progresividad en materia laboral. 74. Ahora bien, teniendo en cuenta que la bonificación por compensación regulada en los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 debe calcularse con base en la totalidad de los ingresos laborales devengados por los magistrados de las altas cortes, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sección, que comprenden las cesantías (por tratarse de una erogación anual y permanente) y la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, cuyo cálculo parte de los ingresos integrales que perciben los congresistas. 75.

Además, como lo señaló el juez de primera instancia y lo ha precisado esta Sección, la bonificación por compensación procede únicamente cuando los ingresos anuales efectivamente percibidos por el servidor no alcanzan el tope del 80 % de lo que, por todo concepto, devenga un magistrado de alta corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial. 76.

En consecuencia, la señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes tiene derecho 34 Garantizado por el artículo 53 de la Constitución Política que dispone: «El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación mas favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».

(Subraya la Sala). Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 a que la entidad demandada reconozca y pague la diferencia de lo que percibió por bonificación por compensación y lo que debió devengar por dicho concepto, de manera que la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa. 77.

Finalmente, en punto a la prescripción, la Sala encuentra que el período reclamado va del 12 de octubre de 2010 al 2 de septiembre de 2016, y de acuerdo con las sentencias citadas en el marco normativo a partir del 28 de enero de 2012 empezó a correr el término de prescripción trienal, sin excepciones. En razón de lo anterior, como la demandante radicó reclamación administrativa el 4 de abril de 2017, operó la prescripción respecto de las sumas reclamadas antes de ese día y mes del 2014.

En este sentido, deberá modificarse el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada para precisar los extremos temporales objeto de reconocimiento. Igualmente, se adicionará la sentencia para declarar probada de oficio la excepción referida. 3.5. Conclusión 78. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes tiene derecho al reconocimiento y pago de la diferencia de lo que percibió por bonificación por compensación y lo que debió devengar por dicho concepto, siempre que en la respectiva anualidad los ingresos de la demandante no hayan alcanzado el tope del 80 % devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. 4.

Costas 79. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario35 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 35 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 80.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 31 de julio de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Carmen Cecilia Fernández Cifuentes contra la Procuraduría General de la Nación, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 31 de julio de 2020, el cual quedará así:

TERCERO: Condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar, retroactivamente, en favor de la señora Carmen Cecilia Fernández Cifuentes, del 4 de abril de 2014 al 2 de septiembre de 2016, la diferencia existente entre lo percibido y que debió devengar por concepto de la bonificación por compensación, prevista en el Decreto 610 de 1998 siempre que en la respectiva anualidad los ingresos de la demandante no hayan alcanzado el tope del 80% devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte, con inclusión de las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.

TERCERO. - Adicionar la anterior sentencia en el siguiente sentido:

SÉPTIMO: Declarar probada de oficio la excepción de prescripción respecto de las sumas reclamadas antes del 4 de abril de 2014, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Radicación: 25000-23-42-000-2018-00637-02 (1947-2021) Demandante: Carmen Cecilia Fernández Cifuentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx