CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: Núm. 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Terceros: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y Terminal de Transporte S.A. Tema: Servicio público de registro de instrumentos públicos / revocatoria directa de actos administrativos / excepciones al consentimiento previo / medios ilegales / objeto ilícito / acto de registro de contrato de compraventa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Autos 160 Ltda., en contra de la sentencia de 12 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se declaró improcedente la denuncia del pleito presentada por Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho y se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda1 2. Autos 160 Ltda., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] PRINCIPALES: PRIMERO.– Que se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos, proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y Superintendencia de Notariado y Registro – Dirección de Registro: 1 Folios 1 a 14 C pp. 2 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho a.) Resolución No. 408 de fecha 24 de noviembre de 2006, proferida por el Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte. b.) Resolución No. 8465 de fecha 5 de diciembre de 2007, proferida por el Director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de la cual se confirma la resolución (sic) 408 de 24 de noviembre de 2006.
SEGUNDO. – Que como consecuencia de la nulidad y a titulo (sic) de restablecimiento del derecho: a.) Se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a favor de mi representada el valor correspondiente a los perjuicios materiales causados, así: – Daño emergente. La suma de OCHOCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($850' 000.000), valor correspondiente a los dineros y bienes entregados por la actora como pago a los Srs.
VICTOR (sic) HUGO Y GILBERTO RAMOS CAMACHO, sobre los derechos del lote de terreno El Cangrejal. – Lucro cesante. Que se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a favor de la actora título de lucro cesante, intereses moratorios comerciales a la tasa máxima legal vigente, liquidados sobre la anterior suma de dinero, desde el día 22 de agosto de 2005, fecha en la cual se pagaron y transfirieron los dineros y bienes, hasta el día en que el pago se verifique. b.) Que se condene a la parte demandada a pagar al actor el valor del reajuste monetario de la suma correspondiente al capital, materia de la devolución, desde la fecha en que el daño se causó y hasta el día en que el pago se verifique.
SUBSIDIARIAS: PRIMERO.– Que se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos, proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Bogotá – Zona Norte y Superintendencia de Notariado y Registro – Dirección de Registro: a.) Resolución No. 408 de fecha 24 de noviembre de 2006, proferida por el Registrador Principal Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte. b.) Resolución No. 8465 de fecha 5 de diciembre de 2007, proferida por el Director (sic) de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de la cual se confirma la resolución (sic) 408 de 24 de noviembre de 2006.
SEGUNDO. – Que como consecuencia de la nulidad y a titulo (sic) de restablecimiento del derecho: a.) Se revoquen los actos acusados y se ordene dejar vigente la anotación No. 17 del folio de matricula (sic) inmobiliaria No. 50N – 867256, para 10 cual debe librarse oficio a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. 3 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho Se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a favor de mi representada el valor correspondiente a los perjuicios materiales causados, así: – Daño emergente.
El valor correspondiente a la indemnización que debía percibir la sociedad AUTOS 160 LIDA, por parte del IDU, en razón a la expropiación por vía administrativa de que trata la Resolución 5810 de 21 de noviembre de 2007 del IDU, equivalente a la suma de CIENTO SETENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS VEINTISEIS MIL QUINIENTOS VEINTIDOS PESOS MCTE ($178' 526.522.oo) o la suma que se demuestre en el proceso, como valor correspondiente al avalúo comercial de los derechos expropiados, así como de cualquier disposición de derechos voluntaria o forzada que se realice por parte de los demandados VICTOR (sic) HUGO Y GILBERTO RAMOS, antes de la notificación y registro de la demanda.
Este perjuicio está derivado de la orden impartida al dejar sin efectos jurídicos la anotación No. 17, correspondiente al folio de matrícula 50N – 867256. – Lucro cesante. Que se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar a título de lucro cesante intereses moratorios comerciales a la tasa máxima vigente, liquidados sobre la anterior suma de dinero, desde el 21 de noviembre de 2007, hasta el día en que el pago se verifique. с.) Que se condene a la Superintendencia de Notariado y Registro a pagar al actor el valor del reajuste monetario de la correspondiente al capital, materia de la devolución, desde la fecha en que el daño se causó y hasta el día en que el pago se verifique […]” (mayúscula y negrilla del original).
I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda2 3. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 4. El apoderado de la parte demandante señaló que, el 10 de agosto de 2005, Autos 160 Ltda. y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho celebraron un contrato de promesa de compraventa por el 5.75% de los derechos del 50% de un globo de terreno denominado “[…] El Cangrejal […]”, ubicado en la calle 193 # 41 – 20 en la ciudad de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256, por la suma $1.500.000.000. 5.
Precisó que, la demandante verificó la anotación 16 de ese folio de matrícula inmobiliaria, en la que indicaba que Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho eran propietarios por adjudicación del Juzgado 5° Civil del Circuito de Bogotá, asimismo, que dicho bien se encontraba libre de gravámenes, embargos o hipotecas. 6. Aseguró que, en el momento de firmar la promesa de compraventa, Autos 160 Ltda. pagó a Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho la suma de $850.000.000 así: (i) $197.008.000 en efectivo;
(ii) $4.892.000 correspondientes a 2 Folios 4 a 7 C pp. 4 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho gastos e impuestos de derecho de traspaso de vehículos; (iii) $408.100.000 en vehículos automotores y;
(iv) $240.000.000 representado en un apartamento. 7. Indicó que, el 22 de agosto de 2005, la sociedad demandante y los demandados suscribieron la escritura pública 3306 en la Notaría 4ª del Círculo de Bogotá, por la compra de la porción del mencionado bien, la cual fue registrada el 21 de octubre de 2005 en la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte, bajo el radicado 2005 – 81562, correspondiéndole la anotación 17.
Advirtió que en dicha escritura se acordó que el pago restante se garantizaba por medio de dos pagarés por $150.000.000 y $500.000.000 respectivamente. 8. Mencionó que, mediante el auto 0040 de 27 de marzo de 2006, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Norte restituyó3 el turno de inscripción 2005–65097 de 30 de agosto de 2005, que corresponde a una medida cautelar de embargo sobre el inmueble “[…] El Cangrejal […]” decretada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación, lo que alteró la inscripción de la mencionada anotación 17, por lo que el Registrador dispuso iniciar una actuación administrativa para establecer la real y verdadera situación jurídica del bien, para lo cual vinculó a la demandante. 9.
Informó que, mediante la Resolución 408 de 24 de noviembre de 2006, la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte revocó la anotación 17 sobre folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256, al considerar que hubo información irregular por objeto ilícito, decisión confirmada mediante la Resolución 276 de 17 de agosto de 2007, al resolver recurso de reposición. 10.
Anotó que, mediante la Resolución 8465 de fecha 5 de diciembre de 2007, el director de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar la Resolución 408. 11. Por otra parte, resaltó que, mediante las Resoluciones 5810 de 21 de noviembre y 6634 de 20 de diciembre de 2007, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU dispuso la expropiación por vía administrativa del mencionado 5.75% del terreno objeto de análisis, esto es, para la construcción del proyecto “[…] terminales satelitales de transporte de pasajeros de Bogotá D.C. […]” para lo cual ofreció a la demandante una indemnización. 12.
Finalmente, afirmó que Autos 160 Ltda. no pudo disponer de dicha indemnización por cuanto la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte dejó sin efecto la anotación 17 en consideración a lo decidido en los actos demandados, por lo que, mediante la Resolución 260 de 13 de febrero de 2008, el IDU procedió a declarar el decaimiento de las Resoluciones 5810 y 6634 antes mencionadas y, en su lugar, a través de las Resoluciones 1248 de 28 de abril, 1516 de 19 de mayo, 2463 de 18 3 La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos – Zona Norte había devuelto dicho embargo porque encontró en la anotación 11 del folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 una oferta de compra por parte del Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, sin embargo, corroboró que dicha oferta no llegó a la expropiación en los términos previstos en la Ley 9 de 1989, de manera que dicha anotación no inmovilizaba el predio. 5 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho de julio de 2008, 460 de 27 de febrero, 499 de 5 de marzo y 658 de 17 de marzo de 2009, ordenó la expropiación del 5.75% del terreno objeto de análisis e indemnizó a Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho.
I.1.2. Fundamentos de derecho y el concepto de violación4 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 13. La parte demandante propuso el cargo de nulidad relacionado con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículo 58 y;
(ii) Código Contencioso Administrativo, artículos 69 a 74. I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado por violación al derecho de propiedad 14. El apoderado de la parte demandante aseguró que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, toda vez que la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro revocaron el acto de registro contenido en la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 50N–867256 sin obtener previamente el consentimiento expreso de Autos 160 Ltda., aun cuando se trataba de un acto particular y concreto que reconocía su derecho de propiedad. 15.
Explicó que, el Registrador inscribió la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005 en la anotación 17, la cual contiene la compra a favor de Autos 160 Ltda. del 5.75% de los derechos del 50% de un globo de terreno denominado “[…] El Cangrejal […]”, lo que “[…] creó una situación jurídica de carácter particular y concreto (sic) a favor de la misma sociedad y les reconoció sus derechos de dominio como titulares inscritos, de conformidad con lo previsto en el art. 73 del C.C.A. […]”. 16.
En ese sentido, aseguró que la administración no podía revocar unilateralmente la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 sin el consentimiento expreso y escrito de la sociedad Autos 160 Ltda., por lo que la administración debió demandar su propio acto. II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1. Intervención de la Superintendencia de Notariado y Registro5 4 Folios 7 a 9 C pp. 5 Folios 234 a 238 C pp. 6 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 17.
La Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso la excepción que denominó “[…] causales eximentes de responsabilidad del Estado [ ]". 18. En lo atinente al medio exceptivo, mencionó que la culpa o hecho de un tercero es una causal eximente de responsabilidad del Estado, de manera que, en el presente asunto “[…] el daño que pretende el demandante fue ocasionado por un tercero debido a que la misma resolución que hace el IDU de expropiación en el Certificado (sic) de tradición claramente se habla del avaluo (sic) y de los dineros que el distrito entregaría a los dueños del inmueble y estos a su vez no llamaron a los representantes de Autos 160 (sic) para devolverles los dineros del negocio jurídico que se había realizado […]”. 19.
En cuanto al fondo del asunto, indicó que el registro por sí solo no confiere derechos ni modifica situaciones jurídicas, toda vez que estas nacen de los actos celebrados por los particulares o las decisiones tomadas por las autoridades judiciales, administrativas o arbitrales. 20. Agregó que “[…] el Registrador debe limitarse a examinar la legalidad de las formas extrínsecas y la capacidad de los otorgantes.
En general, el Registrador no puede tener en cuenta otros elementos sino únicamente los que acompañen el título cuya inscripción se pide […] es evidente que la función registral se inspira en tres grandes objetivos, a saber: 1) servir de medio de tradición del dominio […] dar publicidad […] y, 3) brindar mayores garantías de autenticidad y seguridad a los títulos, actos o documentos que deben registrarse […]”. 21.
Aseguró que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 69 del CCA, el Registrador se encontraba habilitado formal y material para revocar de oficio la anotación 17 en el folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 toda vez que “[…] antecedía un embargo de un Juzgado (sic) civil del Circuito de Bogotá, por parte de la Caja Popular en Liquidación contra los señores vendedores a autos (sic) 160 […]”. 22.
Finalmente y respecto de los daños y perjuicios, advirtió que, desde que se dejó sin efecto la mencionada anotación, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho no le han hecho una oferta de pago a la sociedad demandante por el dinero que les entregó en el momento de suscribir el contrato de promesa, lo cual no le compete. II.2.
Intervención de Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho6 23. Inicialmente, se asignó curador ad litem al Víctor Hugo Ramos Camacho, quien contestó la demanda señalando lo siguiente: “[…] No me opongo a lo solicitado siempre que no se violen derechos fundamentales […]”. 6 Folios 127 a 129 y 132 a 154 C pp. 7 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 24.
Posteriormente, y con apoderado debidamente constituido, los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho contestaron la demanda, en la que se opusieron a las pretensiones de la parte demandante, para lo cual propusieron las excepciones que denominaron “[…] falta de legitimación en la causa por activa [ ]", “[…] imposibilidad jurídica del restablecimiento del derecho por inexistencia del objeto por expropiación del inmueble vendido […]”, “[…] derogatoria tacita (sic) de la expropiación […]”, “[…] objeto ilícito […]”, “[…] excepciones de contrato no cumplido […]” y “[…] pacto comisorio expreso […]”.
Asimismo, presentó “[…] denuncia del pleito […]” con el fin de que se vinculara a la Terminal de Transportes S.A. por ser propietaria del terreno objeto de controversia. 25. De la excepción que denominó falta de legitimación en la causa por activa, el apoderado sostuvo que la demandante incumplió con las obligaciones del contrato de promesa de compraventa lo que conllevaba a que careciera de legitimación para demandar. 26.
Precisó que los incumplimientos consistían en que la demandante no constituyó una hipoteca abierta, tampoco registró la mencionada escritura 3306 una vez fue firmada y no canceló el total del precio pactado, conforme se demuestra en los pagarés 001 y 002 de 22 de agosto de 2005 por $150.000.000 y $500.000.000 respectivamente. 27. En cuanto a la imposibilidad jurídica del restablecimiento del derecho para dejar vigente la anotación 17, advirtió que, mediante las Resoluciones 1248 de 28 de abril, 1516 de 19 de mayo, 2463 de 18 de julio de 2008, 460 de 27 de febrero, 499 de 5 de marzo y 658 de 17 de marzo de 2009, el IDU expropió el 5.75% del predio que es objeto de análisis y del cual Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho recibieron como indemnización dos pagos por $96.367.729 y $97.341.140. 28.
Además, subrayó que en dicho inmueble funciona terminal satélite de pasajeros del norte y está a nombre de la Terminal de Transportes S.A., por lo que consideró que no era posible restablecer la anotación 17 del folio de matrícula 50N – 867256. 29. Aseguró “[…] mis poderdantes están dispuesto (sic) a reintegrarle a la sociedad demandante el valor de la indemnización recibida indexada a la fecha por concepto de la expropiación del 5.75% de los derechos de cuota común y proindiviso […]”. 30.
En lo atinente a la derogatoria tácita, anotó que de acceder a la pretensión relacionada con dejar vigente la anotación 17 del mencionado folio de matrícula conllevaría a que se derogaran todos los actos de expropiación sobre ese bien. 31. Frente del objeto ilícito, explicó que, según el artículo 1521 del Código Civil – CC, la enajenación entre la demandante y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho era ilegal por cuanto hubo una restitución del turno de inscripción 2005–65097 de 30 de agosto de 2005, que corresponde a una medida 8 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho cautelar de embargo por parte del Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, por lo que dicho inmueble no podía venderse. 32.
Finalmente, de las excepciones que denominó contrato no cumplido y pacto comisorio, señaló que el incumplimiento del contrato de promesa conllevó a que el mismo no perfeccionara y se resolviera. II.3. Intervención del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU7 33. El apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso las excepciones que denominó “[…] los contratos celebrados entre Autos 160 Ltda. y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho, no vinculan al IDU, ni a la sociedad Terminal de Transporte S.A., no les resultan oponibles, ni generan obligaciones frente a ellos [ ]", “[…] legalidad de los actos proferidos por el IDU, encaminados a adelantar la expropiación por vía administrativa: La expropiación se dirige a los titulares de derechos reales sobre el bien a expropiar […]”, “[…] el IDU no participó en la expedición de los actos administrativos demandados […]”, “[…] inviabilidad de dejar vigente la anotación No. 17 […]” y “[…] excepción genérica […]”. 34.
Sobre dichos medios exceptivos, indicó que el conflicto originado entre la demandante y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho se generó por la suscripción del contrato de promesa, por lo tanto, se trata de un conflicto particular y no en contra del IDU y la Terminal de Transportes S.A. 35. Destacó que, si bien era cierto que la demandante obtuvo el título traslaticio de dominio del terreno objeto de debate, como fue la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005, también lo era que no hubo tradición, toda vez que se vio obstaculizada con la expedición de los actos demandados por la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro, de la cual no tuvo ninguna participación el IDU. 36.
En ese sentido, aludió que Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho siguieron ostentando la calidad de propietarios del mencionado 5.75% del inmueble con folio de matrícula 50N – 867256, de ahí que “[…] es válida la transferencia de derechos realizada con ocasión de la expropiación hacia la sociedad Terminal de Transporte S.A. […]”.
Agregó que, “[…] el comprador afectado sólo tiene acción para la indemnización de perjuicios contra el vendedor y no contra los propietarios sucesivos […]”. 37. Aclaró que el proceso de expropiación se había dirigido inicialmente a la demandante, sin embargo, con ocasión a los actos acusados, mediante la Resolución 260 de 13 de febrero de 2008 el IDU se vio obligado a reiniciar dicho 7 Folios 17 a 31 C llamamiento en garantía. 9 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho trámite dirigiéndolo a los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho quienes finalmente recibieron el precio indemnizatorio. 38.
Por último, señaló que en el presente asunto no se cuestionó la legalidad de los actos administrativos de la expropiación, de manera que la misma no podía verse afectada con las pretensiones subsidiarias de Autos 160 Ltda. En todo caso, advirtió que, en aplicación del principio de primacía del interés general sobre el particular, los bienes destinados a proyectos de utilidad pública e interés social no deben regresar al dominio de los particulares.
II.4. Intervención de la Terminal de Transportes S.A.8 39. El apoderado de la Terminal de Transportes S.A. contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso la excepciones que denominó “[…] promesa de compraventa y compraventa extrañas a la Terminal de Transporte S.A. [ ]", “[…] restitución de la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria No. 50N – 867256 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. sin injerencia de la Terminal de Transporte S.A. […]”, “[…] actos administrativos de revocatoria, de la inscripción de la negociación y de expropiación ajenos a la Terminal de Transportes S.A. […]”, “[…] carencia de demanda frente a los actos administrativos de expropiación […]”, “[…] no participación en la cadena fáctica por parte de la Terminal de Transportes S.A. […]”, “[…] alejamiento de responsabilidad de la Terminal de Transportes S.A. por su ausencia de participación en la negociación, revocatoria y expropiación cuestionadas […]”, “[…] aparente negligencia de la actora en el registro de la tradición […]”, “[…] debate solamente atendible frente a la actora y los demandados […]” y “[…] excepción genérica o de oficio […]”. 40.
Sobre los mencionados medios exceptivos, afirmó que Terminal de Transportes S.A. no tuvo injerencia en los negocios entre la demandante y los demandados, por lo que no podía alegársele evicción, así como tampoco expidió los actos administrativos demandados que ordenaron la revocatoria de la anotación 17 del folio de matrícula 50N – 867256, de manera que “[…] no habría modo para buscar su responsabilidad directa o indirecta […]”. 41.
Advirtió que la demanda no atacó los actos administrativos de expropiación por los cuales Terminal de Transportes S.A. reparó, por orden del IDU, a Víctor Hugo Ramos Camacho con $1.418.891.007 y Gilberto Ramos Camacho con $1.379.291.007. Agregó que, pagó $40.000.000 y $60.000.000 para levantar embargos decretados en los Juzgados 23 y 65 Civil Municipal de Bogotá por lo cual, “[…] los derechos de mi representada no están siendo atacados […]”. 42.
Subrayó que la demandante fue negligente con el registro de la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005, toda vez que lo realizó hasta el 21 de octubre de 8 Folios 254 a 273 C pp. 10 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho ese mismo año, lo que conllevó a que sobrevinieran las órdenes de embargo que dan cuenta los hechos. 43.
Finalmente, indicó que el IDU expropió el terreno objeto de debate por el bien colectivo y por lo que se indemnizó a los demandados. 44. Sobre la denuncia de pleito, insistió en que había una “[…] inexistencia de contrato de compraventa entre los denunciantes del pleito y la Terminal de Transportes S.A. […]”, en ese sentido, por no ser la parte vendedora del terreno objeto de reclamo, no podía ser denunciada del pleito por la evicción de la cosa o por vicios redhibitorios. 45.
Finalmente, resaltó que la expropiación era una decisión exclusiva del IDU y que el pago por la reparación no englobaba el precio de la compraventa entre la demandante y Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho. Por lo anterior, afirmó que no se cumplían los requisitos sustanciales para la denuncia del pleito. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 46.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través de la sentencia de 12 de agosto de 20219, declaró improcedente la denuncia del pleito presentada por Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho y decidió negar las pretensiones de la demanda. 47. En lo relacionado con la denuncia del pleito, aseguró que la misma era improcedente por cuanto Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho pretendían que Autos 160 Ltda. respondiera por los incumplimientos del contrato de compraventa, esto es, de una relación privada, “[…] sustrayéndose por ende de la solicitud de los supuestos que conformar la figura procesal, toda vez que, ésta figura solo es viable siempre que ello sea compatible con la índole o naturaleza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa […]”. 48.
Mencionado lo anterior, el a quo destacó que el problema jurídico a resolver era determinar si las Resoluciones 408 de 24 de noviembre de 2006 y 8465 de 5 de diciembre de 2007 se encontraban viciadas de nulidad, por cuanto la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro revocaron la anotación 17 el folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 sin obtener previamente el consentimiento de Autos 160 Ltda., aun cuando se trataba de un acto particular y concreto que reconoció su derecho de propiedad. 49.
Para resolver, en primer lugar, el Tribunal señaló que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1579 de 2012, el Registrador tiene el deber de calificar un documento para su inscripción y luego proceder a su anotación conforme con el orden de la radicación. 9 Folios 530 a 588 C 2. 11 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 50.
Además, indicó que los artículos 59 y 60 de ibidem establecen que el Registrador, previa actuación administrativa, podrá corregir la inscripción que es manifiestamente ilegal o que viola una norma prohibitiva del registro para lo cual “[…] no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro […]”. 51.
Manifestó que, según las normas del CCA, la administración puede excluir del ordenamiento jurídico un acto si es opuesto a la Constitución Política o la ley, asimismo, si no está conforme con el interés público o social o atenta contra este o, si causa un agravio injustificado a una persona. 52. Por otro lado, el Tribunal estimó que “[…] los artículos 73 y 74 del C.C.A. Decreto 01 de 1984 aplicable al caso concreto, regulan la aplicación de la figura de revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular […]”. 53.
Explicó que, los artículos en cita prevén que, para la revocatoria de los actos particulares debe agotarse un procedimiento administrativo, asimismo, no se requiere el consentimiento expreso y escrito del particular si el acto resulta de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que se den las causales del artículo 69 ibidem, o si fueron proferidos por evidentes medios ilegales. 54.
En el caso concreto, el a quo explicó que, de acuerdo con lo probado en la actuación administrativa, en el momento en que la demandante registró la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005 por la compra del 5.75% de los derechos del 50% del “[…] El Cangrejal […]”, este ya se encontraba fuera del comercio, por lo cual, su objeto era ilícito, lo que justificaba la revocatoria del acto de registro dispuesto en la anotación 17 sin previo consentimiento de Autos160 Ltda. 55.
El Tribunal de primera instancia mencionó que la Superintendencia de Notariado y Registro tuvo que restituir el turno de radicación 2005-65097 de 30 de agosto de 2005, que consistía en una medida cautelar de embargo decretado por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá sobre dicho inmueble a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación, lo que conllevó a que el bien saliera del comercio y por lo cual, obligó a la administración a calificar nuevamente el registro de venta en la anotación 17, toda vez que tenía una fecha posterior de radicación. 56.
Resaltó que, si bien era cierto que la venta entre la demandante y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho fue el 22 de agosto de 2005, también lo era que fue radicada hasta el 21 de octubre de 2005 lo que “[…] implica que los demandantes pudieron registrar la Escritura Pública (sic) No. 3306 del 22 de agosto de 2005, previo al registro del embargo comunicada por el Juez 43 Civil del Circuito de Bogotá del 30 de agosto de 2005 […]”. 57.
Aunado a lo anterior, puso de presente que, el restablecimiento que pretende la demandante obedece a hechos generados por un tercero y que la actuación de la administración “[…] no podía prever las conductas de los particulares contratantes 12 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho […]”, de manera que, “[…] la naturaleza de la pretensión de restablecimiento comporta un debate entre particulares que no es objeto de análisis ante esta jurisdicción […]”. 58.
Además, advirtió que era “[…] imposible […]” dejar vigente la mencionada anotación 17, por cuanto el 5.75% del inmueble fue objeto de expropiación por parte del IDU y en la actualidad se encuentra en propiedad de la sociedad Terminal de Transportes S.A., donde funciona la terminal satélite de pasajeros del norte. De ahí que los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho manifestaron en su contestación de la demanda que estaban dispuestos a reintegrarle a la demandante el valor de la indemnización recibida por el IDU. 59.
Recordó que, según los artículos 58, 63 y 67 de la Ley 388 de 1997, las entidades estatales pueden requerir el acceso a bienes de propiedad de los particulares que, en cumplimiento del principio de primacía del interés general, deben ceder a tal necesidad por motivos de utilidad pública o interés social como lo es la ejecución de una terminal de transporte, para lo cual se establece una indemnización y forma de pago a los propietarios, como sucedió en el presente asunto a Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho. 60.
En ese contexto, indicó que “[…] la relación jurídica sustancial demandada objeto de los actos administrativos cuya nulidad se pretendía, fue modificada por la administración con fundamento en el interés general que regula la figura de expropiación […]”. IV. RECURSO DE APELACIÓN 61. Mediante escrito de 22 de septiembre de 202110, el apoderado de Autos 160 Ltda. presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de 12 de agosto de 2021. 62.
Sostuvo que no se configuró los presupuestos del inciso 2° del artículo 73 del CCA que faculta a la administración a revocar sus actos de contenido particular y concreto sin consentimiento, por cuanto, el acto administrativo contenido en la anotación 17 del folio de matrícula 50N – 867256 “[…] no fue obtenido por medios ilegales o fraudulentos y como no se obtuvo el consentimiento expreso y escrito del titular, debía haberlo demandado la misma Administración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 63.
Advirtió que, en el momento en que se registró la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005, la demandante desconocía la existencia de una medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación. 10 Folios 613 a 617 C 1. 13 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 64.
Comentó que la sentencia cometía un error al considerar que la demandante tuvo la oportunidad de registrar dicha escritura antes del registro del embargo, por cuanto, no estaba en su criterio el registro inmediato, toda vez que esa escritura contenía una hipoteca “[…] en consecuencia, fue entregada por la Notaria (sic) a los Srs. (sic) Ramos, quienes fueron las personas que diligenciaron los trámites de Beneficencia (sic) y Registro (sic) […]” y “[…] las escrituras públicas una vez se suscriben no se someten inmediatamente a Registro (sic) […] surtiéndose un trámite interno notarial de revisión por parte de jurídica, firma, expedición de copias, etc., que por lo general toma por lo menos ocho (8) días […]”. 65.
Frente a las pretensiones de la demanda, aseguró que se referían a “[…] la restitución de los dineros entregados por los actores a los demandados VICTOR (sic) HUGO y GILBERTO RAMOS, equivalentes a la suma de $850´000.000, junto con sus intereses […] se dirige a la indemnización concretándose a los perjuicios correspondientes y probados, esto es, el precio y valor pagado, conforme el mismo instrumento público […]”. 66.
De la pretensión subsidiaria adujó que consistía en dejar vigente el registro de la escritura pública de venta “[…] para cuyo caso entonces a la demandante deberá pagársele a titulo (sic) de indemnización la suma de $178´526.522, que debía percibir en orden a su participación dentro del proceso de expropiación tramitado por el IDU, suma ésta que se solicita pagar a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro […]”. 67.
Anotó que, perdió su derecho de dominio sobre el 5.75% de los derechos del 50% del “[…] El Cangrejal […]”, sin que “[…] exista una compensación proporcional por parte del Estado ocasionada por su actuación irregular al revocar el acto administrativo contentivo de la inscripción de la escritura pública, sin el consentimiento del titular […]”. 68.
En ese contexto, afirmó que el Registrador y el director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro revocaron la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 50N–867256 sin obtener previamente el consentimiento expreso de Autos 160 Ltda., desconociendo su derecho de propiedad. 69. Aclaró que la Oficina de Instrumentos Públicos – Zona Norte dejó sin validez la mencionada anotación en virtud de dicho embargo y no en atención a la expropiación desplegada por el IDU al predio objeto de análisis 3 años después, por lo tanto “[…] el hecho determinante de un tercero como causal de exoneración o eximiente (sic) de responsabilidad del Estado, no fue la causal que justificó la revocatoria […]”. 70.
Finalmente, mencionó que la sentencia se encuentra erróneamente fundamentada en los artículos 16, 59 y 60 de la Ley 1579 de 2012, toda vez que los actos demandados fueron emitido los años 2006 y 2007, esto es, antes de la expedición de dicha ley. 14 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 71.
El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 9 de noviembre de 202111. 72. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, se admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 14 de diciembre de 202112. 73.
Mediante auto de 4 de marzo de 202213, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto. A lo cual, Autos 160 Ltda., Víctor Hugo Ramos Camacho, Gilberto Ramos Camacho y la Terminal de Transporte S.A. reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa14. La Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público guardaron silencio.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 74. De conformidad con el artículo 129 del CCA15, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 201916, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VI.2.
La formulación del problema jurídico 75. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar la legalidad de las Resoluciones 408 de 24 de noviembre de 2006 y 8465 de 5 de diciembre de 2007, por medio de las cuales la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro revocaron la anotación 17 el folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256. 11 Folios 619 C 2. 12 Folio 6 C 15. 13 Índice 14 del aplicativo de gestión judicial Samai. 14 Índices 19, 20 y 21 del aplicativo de gestión judicial Samai. 15 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 16 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 15 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 76.
La Sala debe analizar si los actos acusados se ajustan a los parámetros establecidos para la revocatoria de actos registrales. Para ello se revisará si la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro podía revocar la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 sin el consentimiento previo y expreso de Autos 160 Ltda., en consideración a la restitución del turno de registro de la medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación. 77.
Asimismo, si las pretensiones de restablecimiento son de carácter particular. Y, sobre la aplicabilidad en el caso concreto de los artículos 16, 59 y 60 de la Ley 1579 de 2012. 78. Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos acusados y; (ii) el análisis del caso concreto. VI.2.1. La identificación de los actos demandados17 79.
Autos 160 Ltda. demandó las Resoluciones 408 de 24 de noviembre de 2006 y 8465 de 5 de diciembre de 200718, expedidas por el registrado de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y por el director de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, cuyos textos son los siguientes: VI.2.1.1. Resolución 408 de 24 de noviembre de 2006 “[…] RESOLUCION NUMERO 000408 DE 19 (sic) 24 NOV 2006 RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que en el folio de matrícula No. 867256, existe información irregular con ocasión del registro del turno No. 2005 - 81562, correspondiente a la escritura pública No. 3306 del 22 de agosto de 2005 de la Notaría 4 de Bogotá, contentiva de un contrato de compraventa que figura como anotación No. 17, porque su inscripción contradice la normatividad vigente, en especial, el artículo 1521 del C. C., y los artículos 52 y 82 del decreto ley (sic) 1250 de 1970, según se expuso en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. En consecuencia DEJAR SIN EFECTOS jurídicos la anotación No. 17 del folio No. 867256. 17 La Resolución 408 de 24 de noviembre de 2006, expedida por la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte a través de la cual se revocó la anotación 17 sobre folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256, fue objeto del recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 276 de 17 de agosto de 2007 en el sentido de confirmarla.
Cabe advertir que, si bien es cierto que este último acto administrativo no fue objeto de demanda, también lo es que esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en un asunto de similares supuestos, en el cual se consideró que, de conformidad con los artículos 51 y 138 del CCA, el recurso de reposición, no es obligatorio, según la regla jurisprudencial vigente entre 1996 y el 10 de diciembre de 2008, lo que resulta suficiente para considerar que la demandante no estaba obligada a solicitar su nulidad, toda vez que la demanda se presentó el 25 de abril de 2008.
Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de febrero de 2021. Rad.: 05001-23-31- 000-2003-02829-01. MP. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 18 Folios 48 a 62 y 139 a 144 anexo 1. 16 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho TERCERO. DECLARAR concluida la actuación administrativa iniciada el 27 de marzo de 2006, mediante Auto No. 40 y en consecuencia desbloquear en el sistema el folio de matrícula No. 867256 […]” (mayúscula y negrilla del original).
VI.2.1.2. Resolución 8465 de 5 de diciembre de 2007 “[…] RESOLUCIÓN No. 8465 DE 05 DIC 2007 RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR que en el folio de matrícula No. 867256, existe información irregular con ocasión del registro del turno No. 2005 – 81562, correspondiente a la escritura pública No. 3306 del 22 de agosto de 2005 de la Notaría 4 de Bogotá, contentiva de un contrato de compraventa que figura como anotación No. 17, porque su inscripción contradice la normatividad vigente, en especial, el artículo 1521 del C. C., y los artículos 52 y 82 del decreto ley (sic) 1250 de 1970, según se expuso en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. En consecuencia DEJAR SIN EFECTOS jurídicos la anotación No. 17 del folio No. 867256.
TERCERO. DECLARAR concluida la actuación administrativa iniciada el 27 de marzo de 2006, mediante Auto No. 40 y en consecuencia desbloquear en el sistema el folio de matrícula No. 867256 […]” (mayúscula y negrilla del original). VI.2.2. Análisis del caso concreto 80. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 12 de agosto de 2021, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, conforme con lo probado en la actuación administrativa, el Registrador y el director de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro podían revocar el acto de registro contenido en la anotación 17 del folio de matrícula 50N – 867256 sin consentimiento previo y expreso de Autos 160 Ltda., por cuanto, el objeto de compra era ilícito. 81.
Aunado a lo anterior, el a quo puso de presente que la demandante registró dicha venta hasta el 21 de octubre de 2005, cuando suscribieron el contrato de venta el 22 de agosto de ese año, es decir, que pudo registrarla antes que se presentara la solicitud de registro del embargo comunicada por el Juez 43 Civil del Circuito de Bogotá. 82.
Sobre las pretensiones de restablecimiento, el juez de la primera instancia consideró que la restitución de los dineros a la demandante se originaba en un debate entre particulares, así que no podía ser objeto de análisis por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Y, agregó que dejar vigente la anotación 17 era “[…] imposible […]”, toda vez que, el inmueble fue objeto de expropiación por parte del IDU y en la actualidad se encuentra en propiedad de la sociedad Terminal de Transportes S.A., donde funciona la terminal satélite de pasajeros del norte. 17 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 83.
En el recurso de alzada, el apoderado de Autos 160 Ltda. solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, al insistir que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, toda vez que no se configuró los presupuestos del inciso 2° del artículo 73 del CCA que faculta a la administración a revocar sus actos de contenido particular y concreto sin consentimiento previo, expreso y escrito. 84.
Igualmente, advirtió que no pudo registrar la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005, previamente a la medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, por cuanto, el folio de matrícula contenía una hipoteca y el trámite duraba ocho (8) días. Aclaró que las pretensiones de restablecimiento buscan la restitución de los dineros y subsidiariamente dejar vigente la anotación 17 con fin de que se le pague el dinero de indemnización entregado por el IDU. 85.
Finalmente, indicó que los artículos 16, 59 y 60 de la Ley 1579 de 2012 no eran aplicables al caso concreto. 86. Para resolver, la Sala señala que el artículo 69 del CCA19 define la revocatoria de los actos administrativos como un instituto jurídico a través del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efecto esa decisión cuando: (i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley;
(ii) no esté conforme con el interés público o social o atenten contra este; y (iii) se cause un agravio injustificado. 87. Por su parte, los artículos 7020, 7121 y 7222 ibidem establecen que no es procedente la revocación a petición de parte de los actos respecto de los cuales se haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. Asimismo, que este trámite puede cumplirse en cualquier momento, hasta antes de que en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa dicte auto admisorio de la demanda.
Y, la petición de revocación y la decisión que sobre ella recaiga, no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas administrativas. 88. El artículo 74 del CCA reguló lo concerniente al procedimiento que la administración debe observar para revocar de oficio los actos de carácter particular 19 “[…] Artículo 69.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona […]”. 20 “[…] Artículo 70. Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa”. 21 “[…] Artículo 71 Oportunidad. La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda […]”. 22 “[…] Artículo 72.
Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo […]”. 18 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho y concreto, que para el efecto se remite al artículo 2823ibidem, según el cual, cuando se desprenda que un particular pueda resultar afectado en forma directa con esta revocatoria, debe salvaguardarse su derecho al debido proceso, para lo cual, se le debe comunicar la existencia de dicha actuación al igual que del objeto de la misma, y aplicar lo señalado en los artículos 1424, 3425, y 3526 ibidem. 89.
Ahora, la administración cuenta con dos vías cuando se configuran las causales generales de revocabilidad señaladas en el artículo 69 del CCA (i) demandar su propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad- o (ii) revocarlo de manera directa. 90. Respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del CCA27 establece que requiere del consentimiento previo, expreso y escrito del titular.
Sin embargo, también previó dos excepciones a esa regla, (i) cuando esos actos resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 de ese mismo código y; (ii) si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 91. Sobre el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho, esta Sala28 ha considerado que, si bien la revocatoria directa es una forma de autocontrol de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos del artículo 69 del CCA, también debe obtener dicho consentimiento del titular del derecho reconocido o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular. 23 “[…] Artículo 28.
Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 […]”. 24 “[…] Artículo 14.
Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente […]”. 25 “[…] Artículo 34. Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado […]”. 26 “[…] Artículo 35.
Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.
Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay. Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título […]”. 27 “[…] Artículo 73.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales […]”. 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 21 de enero de 2021. Rad.: 1001-03-24-000-2009-00525-00. MP: Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 19 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 92.
Por su parte, la Corte Constitucional29 ha considerado en que, si la administración revoca de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto, el cual ha creado situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de igual categoría, sin dicho consentimiento, desconocería el derecho del debido proceso. De ahí que, en esos casos procedería “[…] no sólo los recursos gubernativos ordinarios como medio de que la propia administración evite el quebrantamiento de la norma superior de derecho, sino la acción contenciosa en donde, además de la nulidad del acto, se obtenga el restablecimiento del derecho conculcado […]30. 93.
De las excepciones al requerimiento del consentimiento previo, expreso y escrito del titular, el artículo 73 del CCA dispuso, como se precisó, la eventualidad en la cual se demuestre que el mismo se haya obtenido por medios ilegales31. 94. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo32 ha considerado reiteradamente que el acto ilícito es aquel cuando la voluntad de la administración este viciada por violencia, error o dolo y no, porque el acto es inconstitucional e ilegal, tal y como se observa a continuación: […] Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.
Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley […]” (negrilla fuera de texto). 29 Sentencias T-548 de 1993 MP: Dr. Alejandro Martínez Caballero, T-142 de 1995 MP: Dr. Carlos Gaviria Díaz, T-144 de 1995 MP: Dr. Hernando Herrera Vergara, T-189 de 1995 MP: Dr. Hernando Herrera Vergara, T-292 de 1995 MP: Dr. Fabio Morón Díaz, T-163 de 1996 MP: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, T-352 de 1996 MP: Dr. José Gregorio Hernández Galindo, T-557 de 1996 MP: Dr. Antonio Barrera Carbonell, T-622 de 1996 MP: Dr. Antonio Barrera Carbonell, T-328 de 1997 MP: Dr. Hernando Herrera Vergara, T-336 de 1997 MP: Dr. José Gregorio Hernández Galindo, T-386 de 1998 MP: Dr. Carlos Gaviria Díaz, T-436 de 1998 MP: Dr. Fabio Morón Díaz, T-441 de 1998 MP: Dr. Antonio Barrera Carbonell, T-024 de 1999 MP: Dr. Antonio Barrera Carbonell, T- 533 de 1999 MP: Dr. Carlos Gaviria Díaz, T-263 de 2000 MP: Dr. José Gregorio Hernández Galindo, T-264 de 2001 MP: Dr. Alfredo Beltrán Sierra, T-427 de 2003 MP: Dr. Jaime Araujo Rentería, T-057 de 2005 MP: Dr. Jaime Araujo Rentería, T-464 de 2006 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño, T-460 de 2007 MP: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-526 de 2007 MP: Dr. Álvaro Tafur Galvis, T-600 de 2007 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño, T- 524 de 2008 MP: Dr. Mauricio González Cuervo, T-338 de 2010 MP: Dr. Juan Carlos Henao Pérez, T-949 de 2010 MP: Dr. Nilson Pinilla Pinilla, T-477 de 2011 MP: Dr. María Victoria Calle Correa, T-008 de 2012 MP: Dr. Nilson Pinilla Pinilla, T-234 de 2015 MP (E): Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez. 30 Corte Constitucional.
Sentencia T-584 de 1992 MP: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de junio de 2021. Rad.: 2011-00429-01. MP: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 32 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de julio de 2002. Rad.: 1997-8732-02.
MP: Dra. Ana Margarita Olaya Forero. 20 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 95. De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado33 ha diferenciado las causales generales de revocatoria de actos administrativos, previstas en el artículo 69 del CCA, del acto ilegal regulado en el inciso segundo del artículo 73 ibidem, en la medida que “[…] el solo hecho de que el acto administrativo sea contrario a la constitución o a la Ley no implica per se que haya sido obtenido por medios ilegales “[…]. 96.
Como se observa, dentro de la teoría del derecho administrativo, el acto ilícito se concibe respecto de situaciones en las cuales la manifestación de voluntad de la administración está viciada, lo que invalida el acto desde su origen. Este concepto es relevante para entender las circunstancias en las que un acto administrativo puede ser revocado de oficio, sin el consentimiento del afectado, según lo consagrado en el artículo 73 del CCA. 97.
En lo atinente al error como vicio de la decisión de la autoridad, se tiene que el mismo ocurre cuando la voluntad de la administración se forma sobre la base de una percepción incorrecta de la realidad, este error puede ser de hecho o de derecho. 98. El error de hecho se produce cuando la administración actúa bajo una concepción equivocada de los hechos que fundamentan el acto administrativo.
Al respecto, esta Sección34 ha considerado que “[…] el error de hecho consiste en una falsa representación de la realidad, que incide en la formación de la voluntad administrativa, ya que la decisión tomada por la administración se basa en hechos que no corresponden a la realidad. Este vicio es de tal magnitud que, cuando se demuestra, justifica plenamente la revocatoria del acto administrativo, pues el mismo ha sido adoptado con fundamento en una base fáctica equivocada […]” (negrilla fuera de texto). 99.
Por su parte, el error de derecho se presenta cuando la administración aplica incorrectamente una norma jurídica al caso concreto, por desconocimiento o mala interpretación. Sobre el tema, esta Corporación35 se ha referido al mismo, en el sentido de señalar que “[…] el error de derecho se presenta cuando la administración adopta una decisión sin observar o interpretar correctamente las disposiciones legales que rigen la materia.
Este error, si es determinante en la adopción del acto administrativo, puede dar lugar a su revocatoria, en tanto que la voluntad de la administración se forma sobre una base jurídica equivocada, lo que afecta la validez del acto […]” (negrilla fuera de texto). 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de mayo de 2015. Rad.: 2006-02904-01. MP: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de marzo de 2006. Rad.: 2001-0486-01. MP. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Sentencia de 5 de diciembre de 2013. Rad.: 2011-00471-01. MP. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 21 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 100. La jurisprudencia36 ha sido clara en señalar que tanto el error de hecho como el de derecho pueden viciar la voluntad administrativa y, por ende, justificar la revocatoria del acto jurídico.
Sin embargo, se requiere que el error sea significativo y determinante en la formación del mismo, tal y como se concluye en la providencia en cita: “[…] La revocatoria de un acto administrativo por error debe estar fundamentada en la demostración clara de que el error fue relevante y tuvo un impacto directo en la decisión adoptada.
No cualquier error puede dar lugar a la revocatoria; debe tratarse de un error sustancial que afecte la esencia misma del acto […]” (negrilla fuera de texto). 101. Nótese, entonces, la importancia de que la voluntad administrativa se fundamente en una correcta apreciación de los hechos y las normas aplicables y, que, cuando se demuestra que la administración ha cometido un error de hecho o de derecho que ha sido determinante en la adopción del acto, este puede ser revocado por ella, garantizando así la corrección de la función administrativa y el respeto por el principio de legalidad. 102.
Cabe advertir que la jurisprudencia de esta Corporación37 y de la Corte Constitucional38 han consolidado un precedente uniforme en el sentido de establecer que: (i) la administración debe adelantar el procedimiento establecido por el artículo 74 del CCA; (ii) el error debe ser evidente; y, (iii) debe existir una relación de causalidad entre la conducta y la expedición del acto administrativo que se pretende revocar. 103.
En el sub examine, la Sala encuentra, de la revisión del material probatorio obrante en el expediente, que el 10 de agosto de 200539, Autos 160 Ltda. y los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho celebraron un contrato de promesa de compraventa por el 5.75% de los derechos del 50% de un globo de terreno denominado “[…] El Cangrejal […]”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256, por la suma $1.500.000.000, el cual fue adquirido por los vendedores de la siguiente manera según la cláusula segunda: “[…] Los PROMETIENTES VENDEDORES manifiestan que los derechos de cuota de dominio del lote que por medio del presente contrato prometen vender fueron adquiridos así: por adjudicación del Juzgado Quinto Civil del Circuito en el proceso hipotecario […] y como cesionario del derecho de cuota del 50% del dominio sobre el bien inmueble gravado con hipoteca de primer grado de la Caja Popular Cooperativa […]”. 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 15 de junio de 2009. Rad.: 2000-01507-01. MP. Dr. Enrique Gil Botero. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de junio de 2021. Rad.: 2011-00429-01. MP: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 38 Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia SU-050 de 2 de febrero de 2017. MP: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 39 Folios 181 a 184 anexo 2. 22 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 104. De acuerdo con la cláusula tercera, la demandante pagó a los vendedores la suma de $850.000.000 a la firma de dicho contrato así: (i) $201.900.000 en efectivo y cheques;
(ii) $408.100.000 en vehículos automotores y; (iv) $240.000.000 representado en un apartamento. Finalmente, acordaron un pago por el saldo de $150.000.000 para el 5 de junio de 2006 y $500.000.000 6 meses después de suscrita y registrada la escritura pública, los cuales debían estar garantizados con una hipoteca abierta y pagarés40. 105.
La cláusula cuarta dispuso que la firma de la escritura pública por la venta del 5.75% de los derechos del 50% del “[…] El Cangrejal […]” sería el 22 de agosto de 2005, tal como se corrobora en la escritura pública 330641 de la Notaría 4ª del Círculo de Bogotá. Sin embargo, según la constancia de inscripción de 24 de octubre de 200542, esa escritura fue registrada hasta el 21 de octubre de ese año, con el turno 2005 – 81562. 106.
Por otra parte, se observa que el 25 de octubre de 200543, el liquidador y representante legal de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación solicitó al Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte, que no se tuviera en cuenta una nota devolutiva del oficio 1464 de 22 de agosto de 2005, la cual corresponde a un embargo sobre el bien inmueble “[…] El Cangrejal […]”, decretado por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, con turno de radicado 2005–6509 de 30 de agosto de 2005, toda vez que estaba falsamente motivada. 107.
Puntualmente, la Caja Popular Cooperativa en Liquidación explicó que si bien era cierto que, conforme con el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989, el Registrador decidió no registrar la mencionada medida cautelar por la existencia de una oferta de compra por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, inscrita en la anotación 11, también lo era que, de acuerdo con los artículos 14, 20, 21 y 25 (inciso 3°) ibidem dicha anotación debió ser cancelada por cuanto no se celebró el contrato de promesa, no se ordenó la expropiación y tampoco se presentó demanda de expropiación dentro de los 2 meses siguientes a la resolución que la ordena, quedando el bien inmueble libre para registrar el embargo. 108.
Frente a la anterior solicitud, el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte emitió los autos 040 de 27 de marzo de 200644 y 84 de 13 de julio de 200645, por medio de los cuales: (i) restituyó el turno de radicado 2005–6509 de 30 de agosto de 2005 del mencionado embargo a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación;
(ii) canceló la anotación 11; (iii) inició una actuación administrativa para establecer la real situación jurídica del inmueble, en forma particular, respecto de la anotación No. 17 y; (iv) citó como terceros indeterminados a la demandante y 40 Folios 155 a 156 y 157 a 158 C pp. 41 Folios 173 a 179 anexo 2. 42 Folio 180 anexo 2. 43 Folios 1 a 5 anexo 1. 44 Folios 23 a 28 anexo 1. 45 Folios 39 a 40 anexo 1 y 42 a 43 anexo 2.
En respuesta del recurso de reposición presentado el 21 de junio de 2005 contra el auto 40, en el que Gilberto Ramos Camacho solicitó que no se restituyera el turno de la medida cautelar hasta que la actuación administrativa no se resolviera. Folios 34 a 36 anexo 1. 23 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho, por las siguientes razones: “[…] Sea lo primero considerar que el trabajo de calificación del turno No. 65097 de 2005, fue desafortunado, en tanto que no consultó la real situación jurídica del bien y porque es producto - al menos - de un desconocimiento de la norma o de su interpretación errónea. […] Así las cosas, resulta cierto que la anotación No. 11 del folio de matrícula No. 867256, no predique hoy día, una inmovilización para el predio que allí se identifica.
Por lo mismo, la noticia de embargo comunicada por el Juez 43 Civil del Circuito de Bogotá, en oficio 1464 del 22 de agosto de 2005, debió recibirse en el registro público inmobiliario mediante su inscripción el día en que fue formulada; esto es, el 30 de agosto de 2005. Por tanto, deberá replantearse la calificación surtida sobre el turno No. 2005 - 65097, al tenor de lo previsto por la resolución (sic) No. 2301 del 21 de junio de 1977, proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro, que expresa: " Cuando los documentos sean mal devueltos por falsa motivación o error de la oficina de registro, estos conservarán el turno que se le dio inicialmente.
De otro lado, la Oficina encuentra viable acceder a la petición de cancelación de la anotación No. 11 del folio de matrícula No. 867256, conforme al inciso 3° del artículo 25 de la ley (sic) 9° de 1989 en concordancia con el artículo 39 y s.s, del decreto (sic) ley (sic) 1250 de 1970. Finalmente, encuentra necesario el inicio de una actuación administrativa, para que se establezca la real situación jurídica del inmueble con matrícula No. 867256, en forma particular, respecto de la anotación No. 17 […]” (negrilla del original). 109.
Mediante la Resolución 408 de 24 de noviembre de 200646, la Oficina de Registros Públicos de Bogotá – Zona Norte revocó la anotación 17 sobre folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256, al considerar que hubo información errónea e irregular por las siguientes razones: “[…] 2.2. El deber de realidad jurídica y la autonomía registral […] La realidad jurídica también comporta el deber de declarar la sucesión ininterrumpida de derechos, mutaciones y variaciones de un predio a través del tiempo y en tal medida, la oficina de registro debe procurar la fidelidad de la misma, en atención a proporcionar información confiable y oportuna, con mayor razón cuando advierte que en un folio, no se dan los presupuestos legales, porque ingresan documentos al registro, cuyo contenido no es coherente con las razones que lo motivan y con el derecho - traditivo - que le antecede.
En efecto, cualquier documento que ingrese al registro público de instrumentos, debe consultar necesariamente la historia traditiva que el mismo informa, y ajustarse a él; esto es, que entre la composición de un folio - integralmente considerado – y el contenido de los documentos que lo van a afectar, exista coincidencia plena, para que se entienda válido y por tanto eficaz el registro.
Es imprescindible que se acoplen los dos extremos (última anotación y el que contiene el documento sometido a registro), 46 Folios 48 a 62 anexo 1. 24 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho para que se predique la realidad jurídica de un bien sometido a registro, más aún si la conformidad de la misma se produce o descansa sobre la base de la legalidad o no de la inscripción. En materia registral es importantísima la noción del tracto sucesivo previsto en el artículo 23 del decreto 1250 de 1970, toda vez que " su finalidad es organizar los asientos de manera que expresen, con toda exactitud, la sucesión ininterrumpida de los derechos que recaen sobre una finca, determinando el enlace del titular de cada uno de ellos con su causante inmediato ". […]
3. EL FOLIO DE MATRICULA (sic)DEL CASO EN ESTUDIO La realidad jurídica del folio de matrícula No. 867256, informa el registro de dieciocho (18) anotaciones; la condición de dominio es comunitaria, situación que comienza a configurarse a la altura de la anotación No. 10 de fecha 26 de septiembre de 1997, con base en un acto de donación de un cincuenta por ciento (50%) en favor de la sociedad San Vicente de Paul de Bogotá; posteriormente a la altura de la anotación No. 16, se adjudica por remate el cincuenta por ciento (50%) restante, en favor de Gilberto y Victo Hugo Ramos Camacho.
De este último porcentaje se realizó una venta equivalente al 5.75%, en favor de la sociedad comercial Autos 160 Ltda., situación que se muestra publicitada como anotación No. 17 del folio de matrícula No. 867256, desde el 21 de octubre de 2005, inscripción que motivó el inicio de la presente actuación administrativa como quiera que desde el 30 de agosto de 2005, el inmueble se hallaba fuera del comercio con ocasión de la medida cautelar de embargo librada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de la Caja Popular Cooperativa contra el derecho de cuota de Gilberto y Victo Hugo Ramos Camacho.
El artículo 1521 del C. C., prescribe que: " Hay un objeto ilícito en la enajenación: 1o.) De las cosas que no están en el comercio. 2o.) De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona. 3o.) De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello ". Con la inscripción de la compraventa se está ignorando esta previsión legal y se le está dando publicidad a un contrato que carece de uno de los elementos que le otorgan reconocimiento y validez en el mundo jurídico, como quiera que versa sobre un objeto ilícito, por recaer sobre él una medida cautelar de embargo cuyo efecto jurídico es el de sacar el bien del comercio e impedir sobre el mismo cualquier transferencia, sin la autorización previa del acreedor o del juez que conoce la causa a través de la cual se cautela el bien.
La anterior circunstancia permite concluir que, en el folio de matrícula No. 867256, existe información irregular e ilegal, en tanto que con la inscripción del turno No. 2005 - 81562, correspondiente a la escritura pública No. 3306 del 22 de agosto de 2005 de la Notaría 4 de Bogotá, se vulnera el ordenamiento jurídico y se le da alcance jurídico a un acto que carece de validez, toda vez que se transfiere un porcentaje del derecho de dominio que se encontraba fuera del comercio y a ordenes (sic) de un Juez de la República, como cautela para una causa ejecutiva.
Esta situación debe revertirse para reestablecer la juridicidad del folio de matrícula en cuestión, mediante la exclusión del mundo jurídico de la anotación respectiva […]” (negrilla fuera de texto). 25 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 110.
En consideración a un fallo de tutela, dicha decisión fue notificada a la demandante el 21 de junio de 200747, a lo cual, Autos 160 Ltda. presentó recurso de reposición el cual fue resuelto negativamente por el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte mediante la Resolución 276 de 17 de agosto de 200748. 111. A través de la Resolución 84665 de 5 de diciembre de 200749, el director de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro resolvió el recurso de apelación en contra de la Resolución 408 en el sentido de confirmarla conforme las siguientes consideraciones: “[…] la Superintendencia de Notariado y Registro sostiene “Cuando el documento ha sido devuelto por falsa motivación puede presentarse nuevamente la solicitud de su inscripción. En este caso conservará el turno de radicación que se le asignó inicialmente al solicitar por primera vez la inscripción (…) Si al restituir el turno se encuentra que aparecen inscritos otros actos con posterioridad al que es objeto de restitución, deberá en la providencia ordenarse la inscripción en el orden cronológico que corresponda y disponer la adecuación consecutiva de las posteriores” Una vez se restituyó el turno el turno 2005-65097 e inscrito el embargo de los derechos de cuota de los comuneros GILBERTO RAMOS CAMACHO Y VICTOR (sic) HUGO RAMOS CAMACHO, no le queda a la Oficina de Registro otra opción que intentar la revocatoria de la inscripción del turno de documento 2005-81562 con el cual se radicó la escritura pública 3306 de 22-08-05 otorgada en la Notaria Cuarta de Bogotá, contentiva de compraventa de cuota-parte equivalente al 5.75% del inmueble identificado con folio 50N-867256.
Entonces, para revocar la inscripción de la escritura pública 3306 de 22- 08-05, es necesario remitirnos al contenido del artículo 73 del código contencioso administrativo, que dispone: "REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales". Ahora, si bien es cierto que los interesados no han expresado su consentimiento para la revocación de la inscripción de la citada escritura de compraventa, también lo es que el artículo 69 (ídem) previó: CAUSALES DE REVOCACION.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 47 Folio 62 vto. anexo 1. 48 Folios 128 a 137 anexo 1. 49 Folios 139 a 144 anexo 1.
Decisión notificada a la demandante el 27 de diciembre de 2007 según folio 144 vto. anexo 1. 26 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. El artículo 1521 del Código (sic) dispone que: Hay un objeto ilícito en la enajenación 1° De las cosas que no están en el comercio; 2° De los derechos o privilegios que no puedan transferirse a otra persona; 3° De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el Juez lo autorice o el acreedor consienta en ello.
En el caso de marras, es claro entonces que el objeto del contrato de compraventa de cuota-parte equivalente al 5.75% del inmueble identificado con folio 50N-867256, que hicieran los señores GILBERTO RAMOS CAMACHO y VICTOR (sic) HUGO RAMOS CAMACHO, contenido en la escritura pública 3306 de 22-08-05 otorgada en la Notaria Cuarta de Bogotá, es ilícito, conforme lo previsto en el artículo 1541 (sic) del Código Civil, ya que estos derechos de cuota se encontraban embargados al momento de radicarse la citada escritura 3306 […]” (negrilla fuera de texto). 112.
Finalmente, se constató que, mediante las Resoluciones 5810 de 21 de noviembre50 y 6634 de 20 de diciembre de 200751, el IDU dispuso la expropiación por vía administrativa del mencionado 5.75% del terreno objeto de análisis, por la construcción del proyecto “[…] terminales satelitales de transporte de pasajeros de Bogotá D.C. […]” para lo cual ofreció a la sociedad Autos 160 Ltda. una indemnización. Sin embargo, en consideración a los actos acusados, a través de la Resolución 260 de 13 de febrero de 200852, dicho instituto procedió a declarar su decaimiento. 113.
Por lo anterior, a través de las Resoluciones 1248 de 28 de abril53, 1516 de 19 de mayo54, 2463 de 18 de julio de 200855, 460 de 27 de febrero56, 499 de 5 de marzo57 y 658 de 17 de marzo de 200958, el IDU ordenó la expropiación del 5.75% del terreno objeto de análisis e indemnizó a Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho quienes seguían fungiendo como propietarios. 114.
Del anterior recuento, para la Sala es claro que la mencionada anotación 17 del folio de matrícula 50N – 867256 tenía una evidente ilegalidad que permitía a la administración revocarla sin el consentimiento previo, expreso y escrito de Autos 50 Folios 38 a 40 C llamamiento en garantía y 154 a 158 anexo 2. 51 Folios 41 a 47 C llamamiento en garantía y 160 a 171 anexo 2. 52 Folios 48 a 50 C llamamiento en garantía 53 Folios 159 a 164 C pp. 54 Folios 165 a 169 C pp. 55 Folios 171 a 180 C pp. 56 Folios 182 a 187 C pp y 51 a 53 C llamamiento en garantía. 57 Folios 188 a 190 C pp y 54 a 55 C llamamiento en garantía. 58 Folios 191 a 197, 398 vto a 401 C pp y 56 a 59 C llamamiento en garantía. 27 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 160 Ltda. toda vez que el contrato de compraventa contenía un objeto ilícito, ya que los derechos de cuota sobre el inmueble estaban embargados al momento de la radicación de la escritura, lo cual contraviene el artículo 1521 del CC que prohíbe la enajenación de bienes embargados sin la debida autorización judicial o el consentimiento del acreedor. 115.
Ciertamente, la demandante registró la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005 hasta el 21 de octubre de 2005, esto es, cuando el 5.75% de los derechos del 50% del “[…] El Cangrejal […]” ya se encontraba fuera del comercio por un embargo (30 de agosto de 2005), así que, dicha circunstancia impedía su tradición, conforme lo regula el artículo 1521 del CC que establece cuando una venta tiene un objeto ilícito59. 116.
Tal como se analizó en el trámite administrativo60 para revocar la anotación 17, el Registrador reconoció que había devuelto sin justificación la orden de embargo del Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, por cuanto, la oferta de compra por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la cual se encontraba inscrita en la anotación 11, debía ser cancelada toda vez que no se registró el contrato de promesa, así como tampoco se ordenó la expropiación, quedando el bien inmueble libre para registrar la mencionada cautela, de acuerdo con lo previsto en los artículos 14, 20, 21 y 25 (inciso 3°) de la Ley 9 de 1989. 117.
En ese sentido y en garantía de la dirección y ordenamiento racional del servicio público de registro de instrumentos públicos, el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte conservó el turno de inscripción 2005–65097 de 30 de agosto de 2005, referente a la medida cautelar de embargo, de acuerdo con el artículo 1° de la Resolución 301 de 1º de junio de 197761, que prevé “[…] los documentos que sean devueltos al público por falsa motivación o error de la oficina de registro, conservarán el turno que le correspondió al solicitarse inicialmente su inscripción […]” (negrilla fuera de texto). 118.
Puntualmente, la administración comprobó que la realidad jurídica del folio de matrícula 50N – 867256 consistía en que el dominio del bien inmueble “[…] El Cangrejal […]” era comunitaria, donde el 50% era a favor de la sociedad San Vicente de Paul de Bogotá y el otro 50% a favor de Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho y que de este último se realizó una venta equivalente al 5.75% en favor de la demandante conforme se corroboraba en la anotación 17 desde el 21 de octubre de 2005. 59 “[…] Artículo 1521.
Enajenaciones con objeto ilícito. Hay un objeto ilícito en la enajenación: 1o.) De las cosas que no están en el comercio. 2o.) De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona. 3o.) De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello […]”. 60 Se agotó en garantía del derecho al debido proceso de Autos 160 Ltda. según los dispone los artículos 28 14, 34, y 35 del CCA. 61 “[…] Por la cual se dicta una disposición […]”. 28 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 119.
Asimismo, verificó que “[…] desde el 30 de agosto de 2005, el inmueble se hallaba fuera del comercio con ocasión de la medida cautelar de embargo librada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de la Caja Popular Cooperativa contra el derecho de cuota de Gilberto y Victo Hugo Ramos Camacho […]”. 120. Nótese que el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y el director de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro no podían ignorar y darle publicidad a un contrato de compraventa que carecía de los elementos de reconocimiento y validez, por cuanto el mencionado inmueble se encontraba fuera del comercio y, por lo tanto, no era posible cualquier transferencia de dominio sin la autorización del acreedor o del juez de la cautela como lo regula el plurimencionado artículo 1521 del CC. 121.
Así las cosas, bien lo concluyó el a quo al considerar que la anotación 17 tenía información que era irregular, por cuanto le daba un alcance jurídico a una venta que tenía un objeto ilícito, esto es, se configuró un error de derecho, ya que la administración permitió la inscripción de una compraventa sobre un bien inmueble que estaba embargado, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 1521 del CC, que prohíbe la enajenación de bienes embargados sin autorización judicial o del acreedor. 122.
Este error jurídico radica en la incorrecta aplicación de las normas legales al registrar una transacción que, por su naturaleza, era inválida debido a la existencia de un embargo previo. La administración corrigió este error al revocar la anotación 17, restableciendo la situación jurídica conforme a la ley. 123. No se trata de un error de hecho por cuanto los supuestos fácticos relevantes (la existencia del embargo desde el 30 de agosto de 2005) eran conocidos y constatados por la administración. El problema surgió de una mala interpretación y aplicación de las normas legales aplicables, lo que llevó a una incorrecta inscripción en el registro público, de manera que dicho registro era revocable sin el consentimiento de la demandante como lo regula el numeral 2° del artículo 73 del CCA. 124.
Recuérdese que, el Decreto 1250 de 1970, en concordancia con el artículo 756 CC62, prevé que debe registrarse “[…] todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio […] salvo la cesión de crédito hipotecario o prendario […]”, así como “[…] los actos, contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones […]”. 62“[…] Artículo 756.
Tradición de bienes inmuebles. Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos. De la misma manera se efectuará la tradición de los derechos de usufructo o de uso, constituidos en bienes raíces, y de los de habitación o hipoteca […]”. 29 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 125.
De acuerdo con dicha disposición normativa, el servicio registral tiene la finalidad de dar publicidad del estado de un bien inmueble – de su propietario, de las medidas que lo gravan – con el fin de proporcionar elementos que permitan su disposición o limitación, su utilidad radica en que hace pública todas aquellas circunstancias que inciden en el ejercicio del derecho real, otorgando de este modo seguridad jurídica en la comercialización y disposición de estos bienes, al igual que proporciona protección y garantías al titular del derecho de dominio inscrito. 126.
Por otra parte, tal como lo anotó el Tribunal de la primera instancia, la demandante tardó en realizar el registro de la escritura pública 3306 de 22 de agosto de 2005, aun cuando la venta sucedió el 22 de agosto de 2005, lo anterior considerando que, de acuerdo con los artículos 22 y 23 de la Ley 1250 de 1970, el proceso de registro de un título o documento, que se compone de la radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de ejecución, debe cumplirse dentro del término de tres (3) días hábiles y no ocho (8) como lo aseguró Autos 160 Ltda. 127.
De igual manera, llama la atención que, desde la suscripción del contrato de promesa de compraventa, cláusula segunda, Autos 160 Ltda. tenía conocimiento que el 50% de propiedad de los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho, adjudicado por un juzgado en remate, estaba gravado con hipoteca de primer grado a favor de la Caja Popular Cooperativa, por lo que no es de recibo el argumento relacionado a que no se le informó sobre el estado de dicha garantía. 128.
Frente a los argumentos del recurso de apelación relacionados con el restablecimiento del derecho, la Sala pone de presente que, la discusión sobre el dinero entregado por Autos 160 Ltda. a los señores Ramos Camacho en el momento de firmar el contrato de promesa deviene de una disputa de carácter particular de la cual no tiene competencia la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, sino la ordinaria, controversia que se está tramitando, tal y como se pudo constatar en la página de la Rama Judicial Consulta de Procesos Nacional Unificada63. 129.
De igual manera, no resulta procedente dejar vigente la mencionada anotación 17 por cuanto el 5.75% del inmueble fue objeto de expropiación por parte del IDU y en la actualidad se encuentra en propiedad de la sociedad Terminal de Transportes S.A., donde funciona la terminal satélite de pasajeros del norte. 130. Asimismo, tampoco es dable reconocer la indemnización por dicha expropiación a favor de Autos 160 Ltda. porque la misma fue entregada a los señores Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho quienes en todo caso manifestaron que estaban dispuestos a reintegrárselo.
Recuérdese que los actos administrativos relacionados con dicho trámite no fueron demandados en el presente asunto, por lo que gozan de presunción de legalidad y, como lo sostuvo el apoderado de la demandante, no fue la razón por la que se revocó el acto de registro. 63 Juzgado 051 Civil del Circuito de Bogotá. Rad.: 11001310304020100039500.
Lleva proceso ordinario declarativo que busca la nulidad del contrato de promesa. 30 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho 131. Finalmente, respecto de error del a quo al aplicar los artículos 16, 59 y 60 de la Ley 1579 de 2012, la Sala considera que si bien es cierto que dichas disposiciones normativas no son aplicables al caso concreto, también lo es que, la Ley 9ª de 1989 y el artículo 39 y siguientes del Decreto Ley 1250 de 1970, regulan la interrelación entre las normas que regulan la adquisición y uso de bienes inmuebles para fines de reforma urbana y las disposiciones que deben seguirse para el registro de esos bienes, lo cual implica que los inmuebles adquiridos o afectados por medidas de reforma urbana deben cumplir con los requisitos de registro establecidos en el Decreto Ley 1250 de 1970 para que tales actos tengan plena validez jurídica y efectos frente a terceros. 132.
En este contexto, la Sala concluye que la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte y la Superintendencia de Notariado y Registro podían revocar la anotación 17 del folio de matrícula inmobiliaria 50N – 867256 sin el consentimiento previo, expreso y escrito de Autos 160 Ltda. por tener un objeto ilícito, esto es, al haber incurrido en un error de derecho, en consideración a la restitución del turno de registro de la medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá a favor de la Caja Popular Cooperativa en Liquidación. 133.
Lo anterior fue puesto de presente por la propia administración cuando en los actos acusados destacó que “[…] deberá replantearse la calificación surtida sobre el turno No. 2005 - 65097, al tenor de lo previsto por la resolución (sic) No. 2301 del 21 de junio de 1977, proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro, que expresa: " Cuando los documentos sean mal devueltos por falsa motivación o error de la oficina de registro, estos conservarán el turno que se le dio inicialmente […]” (negrilla fuera de texto). 134.
Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos del apelante no están llamados a prosperar, por lo que la Sala confirmará la sentencia recurrida, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva. 135.
Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC64, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 64 Hoy artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012 – CGP. 31 Radicación núm.: 25000-23-24-000-2008-00186-02 Demandante: Autos 160 Ltda. Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro, Víctor Hugo Ramos Camacho y Gilberto Ramos Camacho FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.