Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Roberto Méndez Morales Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Roberto Méndez Morales contra la UGPP. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 la UGPP solicitó la revisión de la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001- 33-31-016-2012-00160-00, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá el 20 de septiembre de 2013, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Roberto Méndez Morales contra la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la revocatoria de las sentencias 1 En lo que sigue UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la declaratoria de que Roberto Méndez Morales, en cuanto a la liquidación de su pensión de jubilación, no era acreedor de un derecho adquirido; y iii) la orden de reliquidar la prestación en un monto o tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 1985 y con una base de liquidación con fundamento en lo previsto en los artículos 36, inciso 3 o 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores de salario de acuerdo con lo señalado en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente dispongan esa condición, tal y como lo determinó la jurisprudencia de la Corte Constitucional2. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Roberto Méndez Morales nació el 19 de marzo de 1946 y prestó sus servicios en el DANE entre el 1º de julio de 1970 y el 30 de mayo de 1974, en el ICFES entre el 1º de junio de 1974 y el 9 de julio de 1995, en el ICA entre el 10 de julio de 1995 y el 30 de enero de 1996, en el COODEMCUN entre el 1º de julio de 1996 y el 31 de julio de 1996 y en la gobernación de Cundinamarca entre el 1º de octubre de 1996 y el 28 de febrero de 1998.
El último cargo que desempeñó fue el de subgerente de establecimiento público código 040-13. - Mediante la Resolución 2326 del 25 de febrero de 2002 Cajanal le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $2’107.199.06, a partir del 19 de marzo de 2001. - Con la Resolución UGM 4553 del 17 de agosto de 2011 Cajanal le negó la solicitud de reliquidación. - En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, presentó demanda contra la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo que negó la reliquidación de su pensión de jubilación y en consecuencia se ordenara con base en el 75 % de todos los factores salariales que percibió en el último año de labores.
Este asunto correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, el que por medio de la sentencia del 20 de septiembre de 2013 accedió a las pretensiones, para lo cual resolvió declarar: i) probada la excepción de 2 Providencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T039 de 2019, A326 de 2016 y A229 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional. 3 En lo sucesivo CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP prescripción trienal respecto de las mesadas causadas antes del 26 de abril de 2008, ii) la nulidad parcial de la Resolución 02326 del 25 de febrero de 2002, mediante la cual fue reconocida la pensión de jubilación sin la inclusión de la totalidad de los factores salariales, iii) la nulidad de la Resolución UGM 004553 del 17 de agosto de 2011, a través de la cual se negó la reliquidación de la prestación con los factores devengados el último año de servicio.
Como consecuencia de lo anterior condenó a la Ugpp a reliquidar la pensión con el 75% del promedio de los factores percibidos entre el 2 de febrero de 1997 y el 1º de febrero de 1998, como la asignación básica, sueldo retroactivo, sueldo reintegro, gastos de representación, gastos de representación retroactivo, gastos de representación reintegro, prima anual de servicios (1/12), prima de navidad (1/12) y prima de vacaciones (1/12), a partir del 19 de marzo de 2001, con efectos fiscales desde el 26 de abril de 2008. - Inconforme con lo decidido, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2014, en la que se confirmó la providencia recurrida. - Mediante Resolución RDP 46018 del 6 de noviembre de 2015 la Ugpp dio cumplimiento al fallo proferido en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez del señor Roberto Méndez Morales en $3’008.185, con efectos a partir del 26 de abril de 2008. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2014 confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos4: - Roberto Méndez Morales era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el 1° de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad y más de 15 años de servicios, por lo que tenía derecho a pensionarse con el régimen anterior. - La norma vigente que contenía el régimen pensional ordinario y que regulaba su situación era la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985. 4 Folios 151 a 162 del cuaderno principal. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP - En la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado se indicó que la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, sino que estos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. - De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado la pensión mensual vitalicia debía liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, es decir del 2 de febrero de 1997 al 1º de febrero de 1998, en atención a que constituyen salario todas aquellas sumas que habitual y periódicamente recibió el accionante como la asignación básica, sueldo reintegro, sueldo retroactivo, gastos de representación, gastos de representación reintegro, gastos de representación retroactivo y las doceavas partes de las primas anual de servicios, de navidad y de vacaciones a partir del 19 de marzo de 2001, pero con efectos fiscales desde el 28 de abril de 2008, por prescripción. 1.2.
Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20035, para lo cual expuso los siguientes argumentos6: - La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual, para efectos de determinar el IBL debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 5 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 6 Folios 1 a 10. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP - La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. - El principio de sostenibilidad financiera del sistema se vio afectado toda vez que se aumentó la mesada pensional en un 0,29951126026% sin que existiera justificación legal o jurisprudencial para ello. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión Roberto Méndez Morales7 se opuso a la prosperidad de las pretensiones al no encontrarse acreditadas las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por las razones que se expresan a continuación8: - En el presente caso los fallos judiciales objeto de revisión, expusieron de forma detallada todos los elementos y la carga argumentativa suficiente para fundamentar las razones por las cuales se aplicó el lineamiento jurisprudencial del Consejo de Estado vigente al momento de emitirse el fallo, esto es la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010.
Si bien el 28 de agosto de 2018 cambió el criterio por parte de esta Corporación, lo cierto es que las sentencias demandadas fueron proferidas de manera previa. - No se desconoció la ley, pacto o convención colectiva que era aplicable, pues los jueces de instancia siguieron en forma vertical los planteamientos y criterios establecidos por esa corporación. - La pensión fue reliquidada mediante la aplicación de un incremento mínimo proporcional y justificado a su tiempo de servicios sin que se observe el más mínimo abuso del derecho. 1.4.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 7 Índice 21 de Samai, actuación denominada 13_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 21. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP 2.1.
Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, que estableció: «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».
Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad De conformidad con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de «cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial».
En el sub judice, la sentencia cuya revisión se pretende quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de 201411, por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión que se interpuso el 27 de noviembre de 201912 fue oportuno. 2.3. Los problemas jurídicos Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F se expidió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿si la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 9 En lo que sigue CPACA. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Folio 206. 12 Folio 10 reverso. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2013 de la Ley 797 de 200314 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen15.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 13 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 14 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».
En tal sentido, se han definido los siguientes16: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley».
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»17. Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio 16 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.4.2.
En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicios y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicios.
En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».
Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)
PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» (se resalta).
De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicios prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicios y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 es el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación ha acudido a las disposiciones contenidas en la Ley 6a de 194519, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «(a) pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, (…) en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante»20; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»21.
Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202022, esta corporación23 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicará el Decreto Ley 3135 de 1968 y si era de orden territorial se acudiría a la Ley 6.a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194524 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial (…).
(…) El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.
Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 21 Artículo 27. 22 Expediente 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017). 23 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 24 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» (se resalta).
Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tenerse en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.
Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 de noviembre de 200925 y del 16 de diciembre de 200926, en las que se indicó lo siguiente: «(…) El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 (…).
Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación (…) Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación (…).
Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales (…)» (se subraya).
El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que, en consecuencia, «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»27. 2.4.3.
Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201828 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23- 25-000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 28 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP (…) 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)».
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio29 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.
Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 29 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión30 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) (e)l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) (e)l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) (l)as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».
En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», la Sala encuentra que para el momento en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C profirió la decisión objeto de revisión, el criterio que acogía el Consejo de Estado en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era el expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 201031, antes referida, según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 ibidem, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».
Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron 30 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, no fue caprichosa y por el contrario respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso-administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (28 de noviembre de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, confirmó la providencia que ordenó que la pensión de jubilación de Roberto Méndez Morales se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, sueldo reintegro, sueldo retroactivo, gastos de representación, gastos de representación retroactivo, gastos de representación reintegro y las doceavas partes de las primas anual de servicios, de navidad y de vacaciones.
En relación con lo anterior, se advierte que el tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…) 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» (negrillas del original). En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificación laboral del 8 de marzo de 200132, según la cual Roberto Méndez Morales devengó en su último año de servicios en el departamento de Cundinamarca los siguientes factores: asignación básica, sueldo reintegro, sueldo retroactivo, gastos de representación, gastos de representación retroactivo, gastos de representación reintegro y las doceavas partes de las primas anual de servicios, de navidad y de vacaciones.
Así entonces, contrario a lo alegado por la recurrente, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado y desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso-administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, preceptos allí contenidos que se acompasaban en mayor medida con los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formas, inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales.
Por lo tanto, no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada. Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - Roberto Méndez Morales nació el 19 de marzo de 194633 y laboró en el DANE entre el 1º de julio de 1970 y el 31 de mayo de 197434, en el ICFES entre el 1º de junio de 1974 y el 9 de julio de 199535, en el ICA entre el 10 de julio de 1995 y el 30 de enero 199636 y en el departamento de Cundinamarca entre el 9 de octubre 32 Folios 74 y 75 del cuaderno del Consejo de Estado. 33 Folio 69 del cuaderno del Consejo de Estado. 34 Folio 70 del cuaderno del Consejo de Estado. 35 Folio 70, reverso del cuaderno del Consejo de Estado. 36 Folio 71 reverso del cuaderno del Consejo de Estado. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP de 1996 y el 2 de febrero de 1998 en donde desempeñó el cargo de gerente de proyecto código 0140 grado 06 de la Gerencia para el Desarrollo Económico37. - Devengó en el último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, sueldo reintegro, sueldo retroactivo, gastos de representación, gastos de representación retroactivo, gastos de representación reintegro y las doceavas partes de las primas anual de servicios, de navidad y de vacaciones38. - A través de la Resolución 02326 del 25 de febrero de 200239, Cajanal le reconoció la pensión de jubilación, liquidada con el 75% de lo devengado en el último año, con la inclusión de los factores salariales sobre los que cotizó tales como: asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad.
La cuantía de la prestación resultó en $2’107.199.06, a partir del 19 de marzo de 2001. - Mediante la Resolución UGM 004553 del 17 de agosto de 2011 Cajanal negó la solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. - Mediante la Resolución RDP 046018 del 6 de noviembre de 2015, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reliquidó la pensión de jubilación y como consecuencia el monto de la mesada pensional aumentó en la suma de $3’008,185, efectiva a partir del 19 de marzo de 2001, pero con efectos fiscales desde el 26 de abril de 2008.
Al efecto incluyó los siguientes factores: asignación básica, sueldo retroactivo, sueldo reintegro, gastos de representación, gastos de representación retroactivo, gastos de representación reintegro, doceava de las primas anual de servicios, de navidad y de vacaciones40. Examinado lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Roberto Méndez Morales recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, corresponde a la suma de $900.986.
Asimismo, se observa que en el artículo octavo del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado, el cual fue por $1’143.950. 37 Folio 71 del cuaderno del Consejo de Estado. 38 Folios 74 y 75 del cuaderno del Consejo de Estado. 39 Folios 79 reverso del cuaderno del Consejo de Estado. 40 Folios 111 a 116 del cuaderno del Consejo de Estado. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, sobre la pensión de jubilación reconocida a Roberto Méndez Morales, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.
Por lo que la Sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de su pensión no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el 1° de abril de 199441 contaba con más de 40 años de edad y 15 años de labores; ii) completó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201842 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «(n)o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 28 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.6.
Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 41 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden nacional. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 20 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00960-00 (6671-2019) Demandante: UGPP Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el 28 de noviembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Tercero. No condenar en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl