REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: RIGOBERTO ARANGO GONZÁLEZ Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – SOLICITUD DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL Síntesis del caso: el 31 de enero de 2011, los demandantes formularon ante el Departamento de Antioquia una solicitud de formalización de minería tradicional con fundamento en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, norma que salió del ordenamiento jurídico por virtud de la declaración de inexequibilidad efectuada por la Corte Constitucional en sentencia C-366 de 11 de mayo 2011, sin que para ese preciso momento la referida petición hubiese sido tramitada y decidida; por medio de los actos administrativos demandados se rechazó dicha petición con fundamento en lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, según el cual “las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite”, por estimar que no quedaba área susceptible de contratar en atención al “sistema de cuadrícula minera” adoptado en las leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, así como también en las resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM.
La sentencia de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda sobre la base de estimar que, por no existir un derecho adquirido, la aplicación del ”sistema de cuadrícula minera” no desconoció el derecho constitucional fundamental del debido proceso ni el principio de la confianza legítima respecto de los demandantes; se confirmará la referida providencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 15 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión que dispuso: “PRIMERO. SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. No se condena en costas.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente” (índice 33 SAMAI de la primera instancia – negrillas y mayúsculas fijas del original). 2 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia I.
ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 10 de noviembre de 2020, los señores Rigoberto Arango González, Dólly del Socorro Mejía Rojas y Freyden de Jesús Mejía Rojas presentaron demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Antioquia, con las siguientes súplicas: “PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Resolución 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, dentro del trámite de formalización minera N° MAV-16081.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución N° 2020060005382 de 26 de febrero de 2020, expedida por la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, la cual confirma la Resolución 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019, dentro del trámite de formalización minera N° MAV-16081.
TERCERO: Que se ordene el restablecimiento de los derechos vulnerados a mi mandante la MINA LA CAROLINA, con la expedición de las Resolución 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019 y Resolución N° 2020060005382 de 26 de febrero de 2020, por parte de la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, dentro del trámite de formalización minera N° MAV- 16081.
PRETENSIONES CONSECUENCIALES Su señoría como consecuencia de lo anterior, pretenden mis prohijados se les reconozca la suma de OCHENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CINCO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SEIS DE PESOS CON OCHOCIENTOS DIECISÉIS CENTAVOS (89.305.296.406,816), representados en los siguientes perjuicios: A. DAÑO EMERGENTE: corresponde a la suma de SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA MIL PESOS CON DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS CENTAVOS (696.860.000,266), los cuales se ven representados en las siguientes inversiones 800 Mts de vía principal 80.000.000 UES Metalica 55.860.0 4 malacates 30.000.000 5 motobombas de 15 hp 16.000.000 4 tolvas metálicas 30 T 450.000.000 Compresos de aire 110.000.000 Compresor eléctrico 80.000.000 12 martillos percutores de aire 30.000.000 2 equipos de soldadura 5.000.000 4 coches metálicos 48.000.000 Vibradora para clasificación de 12.000.000 3 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia carbón 1 trasformador trifásico 95.000.000 1 motoreductor y bandas trasportadoras de caucho 15.000.000 Herramientas varias 6.000.000 Total 696.860.000,260 B. LUCRO CESANTE FUTURO: Corresponde a la suma de OCHENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS SEIS PESOS CON CINCUENTA Y CINCO CENTAVOS (88.608.436.406,55).
Su señoría, el presente lucro cesante futuro se determina de acuerdo al valor de las toneladas de carbón térmico que extrae mi poderdante actualmente, las cuales ascienden al valor de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL PESOS CON NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE CENTAVOS ($24.276.283.947) mensuales, proyectadas en un periodo de 10 años, según las reservas de mineral con las que cuenta la Mina la Carolina.” (índice 2 SAMAI1 – negrillas y mayúsculas fijas del texto original).
Hechos Como fundamento fáctico de la demanda la parte actora narró, en síntesis, lo siguiente: 1) Desde el año 1995 desarrolla la explotación tradicional de carbón mineral en la mina “La Carolina” ubicada en la vereda La Clarita, sector el Troncal del municipio de Amagá (Antioquia). 2) El día 31 de enero de 2011, los señores Rigoberto Arango González, Dólly Del Socorro Mejía Rojas y Freyden de Jesús Mejía Rojas, en condición de propietarios de la mina “La Carolina”, radicaron una petición de legalización de minería tradicional para un yacimiento de arenas arcillosas, arenas y gravas silíceas, arcilla común (cerámicas ferruginosas, misceláneas), arcillas especiales y carbón térmico, trámite al que le correspondió el número de radicación MAV-16081. 3) Mediante Resolución no. 011005 del 3 de febrero de 2012, la Gobernación de Antioquia dispuso continuar el trámite de la solicitud de formalización MAV-16081 en un área de 7,6588 hectáreas, debido a que “al momento de evaluar el expediente se encontró que existen superposiciones con las solicitudes de legalización LIR-14481 y LG7- 16141X, presentadas previamente a la solicitud en estudio”; mediante informe 1 Archivo: “13ED_010SubsanaDemandapdf(.pdf) NroActua 2”. 4 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia técnico no. 130AS 1302-11614 del 28 de febrero de 2013, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Dirección Territorial Aburrá Sur determinó la viabilidad ambiental del proyecto; posteriormente, mediante Resolución no. 114245 de 26 de junio de 2014, la Gobernación de Antioquia otorgó viabilidad técnica a la solicitud elevada por los demandantes 4) A través de la Resolución número 2019060434720 de 12 de diciembre de 2019, la Gobernación de Antioquia rechazó la petición de formalización de minería tradicional con radicación no. MAV-16081 debido a que para ese momento no quedaba área susceptible de contratar en el espacio objeto de la solicitud; esta decisión fue confirmada por la Resolución número 2020060005382 de 26 de febrero de 2020, la cual fue notificada personalmente a la parte demandante el 13 de marzo de 2020.
Normas violadas y concepto de la violación Como fundamento de su demanda, la parte actora planteó los siguientes cuatro motivos de censura: 3.1 Primer cargo: violación de la ley La parte actora sostiene que los actos administrativos demandados deben declararse nulos por la violación de lo dispuesto en los artículos 1,2,4,13,29,121,122 y 305 de la Constitución Política y 313 y 316 de la Ley 685 de 2001; no obstante, no esgrime ningún reproche específico en sustento de dicha violación normativa (índice 2 SAMAI2). 3.2 Segundo cargo: falsa motivación y desviación de poder En sustento de esta acusación la parte demandante únicamente expresa que “la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se estructura bajo dos causales a saber, I) falsa motivación, II) desviación del poder” (índice 2 SAMAI3), empero, no formuló ningún reparo concreto; es decir, no sustentó esas invocadas causales de nulidad. 2 Archivo: “4ED_001Demandapdf(.pdf) NroActua 2” – página 8. 3 Ibidem. 5 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia 3.3 Tercer cargo: violación de la confianza legítima y desconocimiento de derechos adquiridos 1) Como fundamento de este otro motivo de reproche de legalidad, aduce que los actos administrativos demandados no pueden cambiar abruptamente la situación jurídica de los demandantes debido a que “estos están revestidos de una legalidad que aún a la fecha ostentan” (índice 2 SAMAI4), en apoyo de lo cual arguyó que i) los demandantes ejercen la explotación tradicional de carbón mineral en el predio objeto de la controversia desde el año 1995; ii) el 31 de enero de 2011, los demandantes inscribieron en el Registro Minero Nacional la solicitud de legalización de minería tradicional con radicación no. MAV-16081; iii) las autoridades mineras y ambientales realizaron las visitas correspondientes y con base en ello se expidió el informe técnico número 130AS 1302-11614 del 28 de febrero de 2013, por el cual la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Dirección Territorial Aburrá Sur determinó la viabilidad ambiental del proyecto y, iv) mediante el estudio técnico de propuesta de contrato de concesión no. MAV-16081, la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia reiteró la viabilidad de la solicitud en mención. 2) De igual forma, la parte actora arguye que las resoluciones números 2019060434720 de 12 de diciembre de 2019 y 2020060005382 de 26 de febrero de 2020 expedidas por la Gobernación de Antioquia desconocen i) la protección de los derechos adquiridos conferidos a los demandantes mediante autorizaciones temporales, en atención a lo dispuesto en el numeral 1.1.1 del documento denominado Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula emitido por la Agencia Nacional de Minería (ANM) en cumplimiento de lo determinado en la Resolución no. 505 de 2 de agosto de 2019 proferida por la misma entidad y, ii) que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 dispuso que las solicitudes de formalización de minería tradicional que se hubieran presentado hasta el 10 de mayo de 2013 continuarían su trámite con el fin de que se verificara la viabilidad técnica del proyecto minero que pretende formalizarse. 4 Archivo: “4ED_001Demandapdf(.pdf) NroActua 2” – página 11. 6 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia 3.4 Cuarto cargo: violación del debido proceso En apoyo de este reproche de nulidad, la parte demandante esgrime que los actos administrativos demandados desconocen el derecho constitucional fundamental del debido proceso en cabeza de los demandantes por el hecho de haberse rechazado de plano la solicitud de formalización de minería ilegal, sin que la entidad demandada hubiese requerido a aquellos y al titular del contrato de concesión minera superpuesto con su solicitud para dar apertura al proceso de mediación del que trata el inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019.
Trámite y contestación de la demanda 1) El 21 julio de 2022 se admitió la demanda y se dispuso la vinculación de la sociedad Agroindustrias Cima SAS como tercero interesado por ser el titular del contrato de concesión minera superpuesto con la solicitud objeto de la controversia5 (índice 13 SAMAI), la cual fue notificada en forma personal a la autoridad demandada el 26 de septiembre del mismo año (índice 16 SAMAI). 2) En escrito presentado el 11 de noviembre de 2022, el Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, en sustento de lo cual manifestó que i) la radicación de la petición de formalización de minería tradicional no. MAV-16081, por sí sola, no otorga derechos al titular para ejercer actos propios de un titular de contrato de concesión o permiso temporal, pues, se trata de una mera expectativa susceptible de logarse con el paso de tiempo y el cumplimiento de los requisitos de ley; ii) el concepto técnico no. 130 AS-1302-11614 expedido por la dirección de Titulación Minera en el año 2013 era un acto de trámite que estaba supeditado al cumplimiento de otros requisitos de orden ambiental y jurídico; iii) en atención a lo establecido en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, las solicitudes de formalización de minería tradicional que hasta el 10 de mayo de 2013 que se encontraran en trámite debían ser rechazadas si no se encontraban en área libre, como acaeció en el presente asunto con el contrato de concesión no. DB8-142 y, iv) para este caso concreto la parte demandante no logró acreditar las razones que sustentan los vicios alegados, huelga decir, “falsa motivación” y “desviación de poder” (índice 20 SAMAI de la primera instancia). 5 El 23 de marzo de 2022, la sociedad Agroindustrias Cima SAS, por intermedio de apoderado judicial, solicitó la vinculación al proceso en calidad de tercero (índice 7 SAMAI de la primera instancia). 7 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia En ese contexto, el Departamento de Antioquia formuló las siguientes excepciones: a) “Legalidad de los actos administrativos expedidos en el trámite de la solicitud MAV- 16081”, en la medida en que no obedecieron al capricho o amaño de la entidad; por el contrario, la decisión de rechazar la petición de formalización se debió a superposición con un contrato de concesión minero ya consolidado con anterioridad, de conformidad con lo expresa y puntualmente dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, así como también en las resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019, expedidas por la Agencia Nacional de Minería. b) “No demostrarse los vicios endilgados de falsa motivación y/o desviación de poder”, toda vez que, a la parte actora le correspondía demostrar las circunstancias de hecho y de derecho con las que pusiera en evidencia que el acto atacado adolecía de los vicios de nulidad cuya declaración pretende. c) “Falta de causa para pedir”, puesto que el procedimiento para expedir los actos administrativos acusados estuvo acorde con la ley que rige la materia, y no se configuró vicio alguno que permitiera acreditar la violación normativa predicada con la demanda. d) “Buena fe en su actuar por parte del Departamento de Antioquia”, dado que la administración territorial, con la expedición de las resoluciones demandadas, actuó y resolvió el requerimiento del particular conforme a derecho. 3) A su turno, en memorial del 9 de noviembre de 2022 el apoderado de la sociedad Agroindustrias Cima SAS (índice 18 SAMAI de la primera instancia) pidió que se denieguen las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos: a) La parte actora hace una serie de afirmaciones sin que se haya aportado al expediente medio probatorio alguno con el que acrediten hechos como la explotación de la mina “La Carolina” desde el año 1995, en cambio, sí existe certeza en relación con la explotación del yacimiento que corresponde al área del título minero no. DB8- 142 de propiedad de la compañía Agroindustrias Cima SA cuya legalización pretende la parte actora. 8 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia b) Agroindustrias Cima SAS actúa como titular del contrato de concesión minera no. B8-142 de 2008 para la explotación de carbón térmico a partir del 30 de junio del año 2013, a través de la adquisición de la totalidad de los derechos que ostentaba Eurocerámica SA. c) Los actos administrativos demandados fueron proferidos con apego a la normatividad que rige la materia, razón por la cual las pretensiones de la demanda deben decidirse desfavorablemente. 4) Por auto de 30 de abril de 2024, i) se prescindió de la audiencia inicial y se dispuso el trámite de sentencia anticipada; ii) se incorporaron como pruebas los documentos allegados con la demanda y su respectiva contestación; ii) se fijó el litigio y, iv) se corrió traslado a las partes para presentar alegaciones de conclusión (índice 24 SAMAI); esta providencia no fue objeto de recursos.
La sentencia apelada En sentencia de 15 de julio de 2024 (índice 32 SAMAI de la primera instancia), notificada el día 17 de los mismos mes y año (índice 34 SAMAI), el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión denegó las pretensiones de la demanda con sustento en lo siguiente: 1) Los demandantes no ostentaban ningún derecho adquirido sino una mera expectativa, pues, de conformidad con lo expresa y puntualmente dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, la propuesta de concesión en trámite no confiere un derecho a la celebración del contrato, solo otorga un derecho de prelación frente a terceros; en ese orden, con independencia de que la petición de formalización de minería tradicional se hubiese presentado el 31 de enero de 2011, lo cierto es que su evaluación debe efectuarse con la normativa vigente para el momento en que se resuelva, es decir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, así como también en las resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 expedidas por la Agencia Nacional de Minería. 2) Era jurídicamente viable aplicar de manera retrospectiva las normas del sistema de cuadrícula minera para tramitar y decidir la petición de legalización de minería tradicional objeto de la controversia porque no existía una situación jurídica 9 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia consolidada en favor de los demandantes; este criterio de decisión ha sido reiterado en distintas providencias expedidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3) Para este caso concreto, la Dirección de Titulación de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia emitió la evaluación técnica de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera no. 1278155 del 29 de noviembre de 2019, a partir de la cual determinó que, una vez aplicados los "Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula", el área objeto de la solicitud se superpone totalmente con los títulos mineros números DB8-142 y H5874005, por tanto no quedaba área susceptible de ser contratada; así las cosas, la decisión de rechazar la petición de formalización de minería tradicional MAV-16081 no conlleva la violación del principio de confianza legítima, pues, la entidad demandada se limitó a aplicar la normativa vigente para el momento en que resolvió la referida solicitud. 4) En relación con el vicio de “falta motivación” que supuestamente afecta los actos administrativos demandados, no se acreditó que haya divergencia entre la realidad fáctica o jurídica que induce a su expedición y los motivos de hecho o de derecho que la entidad demandada tuvo en cuenta para adoptar la decisión en ellos contenida; en lo que atañe a la “desviación de poder”, no existe en el expediente prueba de que los referidos actos administrativos persigan un fin distinto al que ha fijado el ordenamiento jurídico, por el contrario, la aplicación del “sistema de cuadrícula minera” propende la satisfacción del interés público por encima de cualquier interés particular.
El recurso de apelación A través de escrito radicado el 2 de agosto de 2024 (índice 35 SAMAI de la primera instancia), el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con base en las siguientes consideraciones: 1) La sentencia apelada confunde el concepto de derechos adquiridos con meras expectativas; para este caso concreto los demandantes han consolidado sus derechos a la explotación minera mediante el cumplimiento de los requisitos legales y la actividad continua desde 1995. 10 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia En ese orden, i) no era jurídicamente viable aplicar de manera retroactiva lo dispuesto en las Resoluciones números 504 de 2019 y 505 de 2019, dado que ello afecta de manera injustificada a los demandantes, quienes presentaron su solicitud de formalización sobre la base de un marco normativo anterior que no contemplaba dichas medidas y, ii) la petición de formalización de minería tradicional debió resolverse con las normas vigentes al momento de su presentación y no con las disposiciones del “sistema de cuadrícula minera”. 2) El a quo no advirtió que los actos administrativos demandados desconocen el principio de confianza legítima que le asiste a la parte actora por el hecho de haberse cambiado abruptamente por la autoridad minera las condiciones jurídicas previamente aceptadas, máxime cuando i) los demandantes han ejercido la explotación minera desde 1995 con el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por la ley para tal efecto y, ii) en la Resolución número 11005 del 3 de febrero de 2012 se determinó que la solicitud de formalización de minería tradicional era viable y contaba con un área libre de 7,6588 hectáreas. 3) La sentencia apelada “no consideró adecuadamente la existencia de falsa motivación y desviación de poder en la expedición de las resoluciones demandadas”, pues, no tuvo en cuenta que la entidad demandada “aplicó indebidamente la ley, generando ello un yerro que es insubsanable” (índice 35 SAMAI de la primera instancia). 4) La sentencia objeto del recurso de alzada desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que establece la protección de los derechos adquiridos y la confianza legítima en el marco de la formalización minera, dado que no tuvo en cuenta que la aplicación de las nuevas resoluciones sin un periodo de transición adecuado afecta gravemente los derechos de los demandantes, quienes confiaron en la estabilidad de las normas y en las comunicaciones previas de la administración II.
CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) la 11 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia competencia del ad quem, 3) marco normativo de la controversia, 4) análisis de los cargos de apelación, 5) conclusión y, 6) condena en costas y agencias en derecho.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) Presentada la demanda en término6, la parte actora pretende la declaración de nulidad de la Resolución número 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019 proferida por la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia a través de la cual se dispuso “rechazar la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional con placa No. MAV- 16081”; asimismo, depreca la declaración de nulidad de la Resolución 2020060005382 del 26 de febrero de 2020 expedida por esa misma entidad “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición dentro de la solicitud de formalización de minería tradicional con expediente no. MAV-16081”.
De igual forma, solicitó el restablecimiento del derecho consistente en que se condene a la entidad territorial demandada al pago de $89.305.296.406 por concepto de daño emergente y lucro cesante. 1) Como fundamento de la demanda la parte actora arguye que los actos demandados i) desconocen lo dispuesto en los artículos 1,2,4,13,29,121,122 y 305 de la Constitución Política y 313 y 316 de la Ley 685 de 2001; no obstante, no esgrime algún reproche específico en sustento de dicha violación normativa; ii) están viciados por “desviación de poder” y “falsa motivación”, sin formular algún reparo concreto; iii) desconocen la confianza legítima de los demandantes, así como también los derechos adquiridos que les asiste sobre el área objeto de la solicitud y, iv) violan el derecho constitucional fundamental del debido proceso que les asiste. 2) La sentencia de primer grado denegó las súplicas de la demanda porque i) no evidenció la violación del derecho constitucional fundamental del debido proceso de los demandantes ni el desconocimiento del principio de confianza legítima, por razón 6 La demanda fue presentada dentro del término que se tenía para ello, pues, última resolución demandada quedó ejecutoriada el 16 de marzo de 2020, fecha en la que se suspendieron los términos judiciales por la pandemia de Covid-19 hasta el 11 de julio de 2020 en los términos del Acuerdo no. PCSJA20-11567 del Consejo Superior de la Judicatura, la parte actora agotó el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación el 26 de agosto de 2020, cuya constancia fue expedida el 28 de octubre siguiente; como la demanda se radicó el 10 de noviembre de 2020, es palmario que no se superaron los cuatro (4) meses para la formulación en tiempo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. 12 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia de que la presentación de la solicitud de formalización de mimería tradicional número MAV-16081 no les otorgó a aquellos un derecho sino una mera expectativa y, en ese orden, es imperativo aplicar de manera retrospectiva las normas del sistema de cuadrícula minera y, ii) no existe prueba de que los actos administrativos demandados estén viciados de “falsa motivación” y “desviación de poder”. 3) Se confirmará la sentencia apelada por el hecho de que i) la presentación de la solicitud de formalización de mimería tradicional con radicación no. MAV-16081 de 31 de enero de 2011 no les otorgó a los demandantes un derecho adquirido, en ese orden, era imperativo aplicar de forma retrospectiva el “sistema de cuadrícula minera” para decidir la referida petición por ser las vigentes al momento de expedir la Resolución número 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019; ii) no es legalmente procedente analizar en la sentencia de segunda instancia los cargos relativos a la “falsa motivación” y a la “desviación de poder”, pues, estos aspectos no fueron objeto de desarrollo en la demanda, so pena de atentar contra la garantía del debido proceso y del derecho de defensa del demandado y, iii) no se formuló un reparo concreto en relación con el supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
La competencia del ad quem 1) Sobre el punto cabe advertir que en el asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandada. 2) De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, norma procesal aplicable en virtud de la remisión legal contenida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso. 3) En efecto el artículo 328 del Código General del Proceso preceptúa: “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 13 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia” (se destaca). 4) En ese contexto es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación, vale decir, no puede el juez de segunda instancia entrar a analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, razón por la cual la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente a los cargos esgrimidos en el recurso de alzada, sin perjuicio de lo expresa y puntualmente dispuesto en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, según el cual i) en la sentencia el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada y, ii) el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones, propuestas o no, sin perjuicio de la non reformatio in pejus.
En ese contexto, la Sala decidirá únicamente en relación con los precisos cargos de apelación esgrimidos por la parte demandante. Marco normativo de la controversia 1) De conformidad con lo dispuesto los artículos 3327 y 3608 de la Constitución Política, el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes, motivo por el cual su explotación causa a favor del Estado una contraprestación a título de regalía. 7 “ARTÍCULO 332.
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. 8 “ARTÍCULO 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables (…)”. 14 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia 2) En esta misma línea de análisis, el artículo 6 de la Ley 685 de 20011 expresamente determina que “[e]l derecho a explotar [los recursos naturales no renovables] solo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14 de este Código.
Ninguna actividad de prospección, exploración o explotación o de posesión material de dichos recursos, sea cual fuere la antigüedad, duración o características, conferirá derecho o prelación alguna para adquirir el título minero o para oponerse a propuesta de terceros”. 3) A su turno, el artículo 14 de ese mismo cuerpo normativo prevé que “[a] partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional”. 4) En igual sentido, el artículo 16 ibidem establece que mientras la solicitud de concesión minera se halle en trámite “no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión”, con indicación de que el único derecho que adquiere el solicitante es el de prelación o preferencia frente a otras solicitudes o frente a terceros si reúne los requisitos legales para obtener dicha concesión. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-983 de 2010 precisó lo siguiente en relación con el momento en el que se considera que el explotador ostenta un derecho adquirido: “En el caso de las propuestas presentadas que se encuentren en trámite, es claro para la Corte que no afecta ni el debido proceso administrativo, ni los derechos adquiridos.
Lo anterior, por cuanto el Legislador, de una parte, fija un requisito para la prosperidad de la propuesta, con pleno respeto de las garantías inherentes al debido proceso administrativo, y de otra parte, si la propuesta se encuentra en trámite, es claro que no existe todavía una situación consolidada para el proponente que constituya un derecho adquirido, ya que mientras la propuesta se encuentre en trámite y no se haya perfeccionado el contrato de concesión minera, no existen derechos adquiridos de los proponentes.
En este caso, encuentra la Corte que lo que hace el Legislador, es determinar que se concede un término de tres meses para que se pague el canon superficiario por parte del proponente, disposición que no puede considerarse violatoria del debido proceso administrativo, ni de derechos adquiridos, por cuanto en este caso existen meras expectativas legítimas.
(…). La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido 15 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos;
(ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas.
Por su parte, estas últimas se caracterizan por no haber cumplido los presupuestos legales exigidos para la consolidación del derecho, aunque puedan llegar a perfeccionarse en el futuro, y son tan solo probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos subjetivos consolidados y pueden ser modificadas legítimamente por el legislador, con el fin de cumplir con objetivos constitucionales.
(…). Esta Corporación ha evidenciado que el contrato de concesión para la explotación de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, (i) el derecho de explotación que nace con la inscripción del acto que otorga el título minero en el registro minero correspondiente, de conformidad con el código de minas, y (ii) la actividad propiamente dicha de exploración o explotación del bien público” (resalta la Sala). 5) En relación con las peticiones de legalización de la minería tradicional, el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 dispuso, con carácter temporal, que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar el otorgamiento de un contrato de concesión en el término improrrogable de tres (3) años, contados a partir del 1º de enero de 2002, siempre que el área solicitada estuviese libre para contratar y cumpliera con los requisitos para tal efecto; posteriormente, el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 dispuso que los grupos y asociaciones de minería tradicional que explotaran minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar en el término improrrogable de dos (2) años, computados a partir del 9 de febrero de 2010, que la mina correspondiente les fuera otorgada en concesión; esta última norma fue reglamentada por el Decreto 2715 de 2010, cuyo capítulo correspondiente a la “Legalización Minera” fue objeto de modificación por el Decreto no. 1970 de 20129, disposición que, a su turno, fue derogada tácitamente por el Decreto 933 de 9 de mayo de 2013.
Sin perjuicio de lo anterior, i) la Corte Constitucional, en sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 con efectos diferidos por el término de dos (2) años por el hecho de haberse omitido el trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, con lo cual dicha norma salió del 9 “Por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto número 2715 de 2010”. 16 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia ordenamiento jurídico el 12 de mayo de 2013 y, ii) el Decreto 933 de 2013 fue suspendido provisionalmente por esta Corporación mediante auto de 20 de abril de 201610 y posteriormente anulado en sentencia de 28 de octubre de 201911. 6) En lo que atañe a la delimitación del área objeto de los contratos mineros, los artículos 64 a 69 de la Ley 685 de 2001 definieron en una etapa inicial el “sistema de polígonos”, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
64. AREA EN CORRIENTES DE AGUA. El área de la concesión cuyo objeto sea la exploración y explotación de minerales en el cauce de una corriente de agua, estará determinada por un polígono de cualquier forma que dentro de sus linderos abarque dicho cauce continuo en un trayecto máximo de dos (2) kilómetros, medidos por una de sus márgenes.
El área para explorar y explotar minerales en el cauce y las riberas de una corriente de agua, será de hasta cinco mil (5.000) hectáreas, delimitadas por un polígono de cualquier forma y dentro de cuyos linderos contenga un trayecto de hasta cinco (5) kilómetros, medidos por una de sus márgenes. Durante la exploración, el interesado deberá justificar, mediante estudios técnicos la necesidad de retener la totalidad del área solicitada en concesión. Lo anterior sin perjuicio de que se obtengan las respectivas autorizaciones ambientales para intervenir las zonas escogidas para la extracción de los minerales, dentro del área de la concesión.
ARTÍCULO
65. AREA EN OTROS TERRENOS. El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional. Dicha área tendrá una extensión máxima de diez mil (10.000) hectáreas.
ARTÍCULO
66. LAS REGLAS TÉCNICAS. En la identificación y delimitación del área objeto de la propuesta y del contrato, serán de obligatoria aplicación los principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente.
ARTÍCULO
67. NORMAS TÉCNICAS OFICIALES. El Gobierno Nacional por medio de decreto, establecerá, en forma detallada, los requisitos y especificaciones de orden técnico minero que deban atenderse en la elaboración de los documentos, planos, croquis y reportes relacionados con la determinación y localización del área objeto de la propuesta y del contrato de concesión, así como en los documentos e informes técnicos que se deban rendir.
Ningún funcionario o autoridad podrá exigir en materia minera a los interesados la aplicación de principios, criterios y reglas técnicas distintas o adicionales a las adoptadas por el Gobierno. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, exp. 11001-03-26-000-2014-00156 (52.506), auto de 20 de abril de 2016, CP (E) Jaime Orlando Santofimio Gamboa; esta providencia fue confirmada en sede de súplica por auto de 19 de septiembre de 2018, CP Guillermo Sánchez Luque. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, exp. 11001-03-26-000-2015-00169-00 (55.881), sentencia de 28 de octubre de 2019, CP Martín Bermúdez Muñoz. 17 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia ARTÍCULO 68.
DEFINICIONES TÉCNICAS. El Gobierno Nacional adoptará un glosario o lista de definiciones y términos técnicos en materia minera que serán de obligatorio uso por los particulares y por las autoridades y funcionarios en la elaboración, presentación y expedición de documentos, solicitudes y providencias que se produzcan en las actuaciones reguladas por este Código.
ARTÍCULO
69. AREA EFECTIVA DEL CONTRATO. El área del contrato de concesión se otorga por linderos y no por cabida. En consecuencia, el concesionario no tendrá derecho a reclamo alguno en caso de que la extensión real contenida en dichos linderos resulte inferior a la mencionada en el contrato. La autoridad concedente, de oficio y en cualquier tiempo, podrá ordenar, previa comprobación sobre el terreno y mediante resolución motivada, la rectificación o aclaración de los linderos si advirtiere errores o imprecisiones en los mismos” (mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original). 7) Posteriormente, el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) estatuyó que la autoridad minera nacional podría adoptar un sistema de cuadrícula única y continua para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, con la indicación de que podría ser implementado incluso respecto de los títulos vigentes si el beneficiario así lo decidía12, aspecto que fue objeto de desarrollo en la Resolución número 504 de 18 de septiembre de 201813 proferida por la ANM en la que se consagró, entre otros aspectos, que la cuadrícula minera está conformada por un conjunto continuo de celdas de tres coma seis por tres coma seis segundos de arco (3,6” x 3,6”) referidas a la red geodésica nacional vigente. 8) Luego se promulgó la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) en la que se dispuso que i) la implementación del sistema de cuadrícula se llevaría a cabo de acuerdo con los lineamientos que definiera la autoridad minera nacional, con indicación de que todas las solicitudes y propuestas en curso se evaluarían con base en este sistema14 y, ii) las solicitudes de formalización de minería tradicional 12 “ARTÍCULO
21. CLASIFICACIÓN DE LA MINERÍA. (…) Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua. Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadrículas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida (…)”. 13 “Por medio de la cual se adopta el sistema de cuadrícula para la Agencia Nacional de Minería – ANM, y se dictan otras disposiciones en materia de información geográfica”. 14 “ARTÍCULO
24. SISTEMA DE CUADRÍCULA EN LA TITULACIÓN MINERA. La implementación del sistema de cuadrículas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional. // Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional.
Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. (…). // Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”. 18 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia presentadas hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de dicha ley se encontraran vigentes y en área libre continuarían su trámite15. 9) Finalmente, en atención a lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 la ANM expidió la Resolución no. 505 de 2 de agosto de 201916, en la que se adoptaron los lineamientos técnicos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del “sistema de cuadrícula minera”, contenidos en el documento denominado “Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula” y, al propio tiempo, i) definió como área mínima para el otorgamiento de un título minero la correspondiente a una celda de la cuadrícula minera de que trata la Resolución no. 504 de 2018 proferida esta misma entidad y, ii) estableció el 31 de octubre de 2019 como fecha límite para la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras en trámite con base en el sistema de cuadrícula minera.
Análisis de los cargos de apelación 4.1 La existencia de derechos adquiridos en cabeza de los demandantes, la aplicación retroactiva del “sistema de cuadrícula minera” y el desconocimiento del principio de confianza legítima 1) En sustento de este cargo de apelación la demandante arguyó que la sentencia apelada confunde los conceptos de “derechos adquiridos” con “meras expectativas”, con la indicación de que para este caso concreto los demandantes han consolidado sus derechos a la explotación minera mediante el cumplimiento de los requisitos legales y la actividad continua desde 1995; en ese orden, i) cuestiona que no era jurídicamente viable aplicar de manera retroactiva lo dispuesto en las Resoluciones 15 “ARTÍCULO 325.
TRÁMITE SOLICITUDES DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL. Las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite con el fin de verificar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña minería. Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará salvo lo dispuesto en el inciso tercero del presente artículo.
En caso de que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos. La autoridad minera resolverá estas solicitudes en el término de un (1) año contado a partir de la viabilidad técnica de la solicitud”. 16 “Por medio de la cual se fijan los lineamientos para la migración de los títulos mineros y demás capas cartográficas al sistema de cuadrícula, se establece la metodología para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras en cuadrícula y se implementa el periodo de transición para la puesta en producción del Sistema Integral de Gestión Minera”. 19 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia números 504 de 2019 y 505 de 2019, dado que ello afecta de manera injustificada a los demandantes, quienes presentaron su solicitud de formalización con apoyo en un marco normativo anterior que no contemplaba dichas medidas y, ii) la petición de formalización de minería tradicional debió resolverse con las normas vigentes al momento de su presentación y no con las disposiciones del “sistema de cuadrícula minera”. 2) Este motivo de cuestionamiento no está llamado a prosperar, por las siguientes razones: a) La aplicación del “sistema de cuadrícula minera”, esto es, de lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019, así como también en las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM, era legalmente procedente para tramitar y decidir la petición de formalización de minería tradicional, por el hecho de que no existía ningún un derecho adquirido en cabeza de los demandantes, como se explica a continuación: (i) El artículo 58 constitucional dispone que “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”; a su turno, el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 preceptúa que “[l]as meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”.
En relación con este específico aspecto de la controversia es menester precisar que el concepto de derecho adquirido corresponde a aquella situación de carácter subjetivo predicable respecto de una persona natural o jurídica que, de conformidad con la normatividad que regula la materia, se encuentra perfectamente definida o consolidada; en cambio, la mera expectativa es aquella situación subjetiva que se busca o espera obtener, pero que aún se encuentra en trámite o que apenas se tiene proyectada, vale decir, que no ha alcanzado a perfeccionarse, es decir, que no es parte o no ha ingresado como derecho al patrimonio de la persona.
(ii) Sobre este punto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto de presente, en forma reiterada, que i) la retroactividad se da cuando una norma expresamente contemple la posibilidad de ser aplicada a situaciones de hecho que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia; ii) la ultraactividad implica la 20 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a hechos que tuvieron lugar durante su término de vigor, empero, actualmente se encuentran regidos por una nueva disposición jurídica con el objeto de proteger derechos adquiridos y, iii) la retrospectividad se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que entra en vigencia la nueva ley; lo anterior, en los siguientes términos: “A su turno, la parte primera de la Ley 153 de 1887, que en su artículo 49 derogó el artículo 13 del Código Civil, prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan (i) el principio de prevalencia general de la ley posterior sobre la anterior, (ii) la regla de que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene, (iii) el efecto general inmediato de las leyes, (iv) la subsistencia del estado civil adquirido conforme a la ley anterior pero con arreglo a la ley posterior en cuanto al ejercicio de derechos y obligaciones inherentes a dicho estado, (v) la conservación de derechos reales constituidos bajo ley anterior pero con sujeción al imperio de la ley nueva en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, (vi) la validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, y (vii) la preferencia de la ley preexistente favorable en materia penal, entre otros.
Por su parte, el Constituyente de 1991 no dejó de lado la cuestión de la aplicación de la ley en el tiempo, y en el artículo 58 Superior consagró el efecto no retroactivo de las leyes al enunciar que se garantizan los derechos adquiridos con justo título, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Ello, claro está, sin perjuicio del principio de favorabilidad penal previsto en el inciso 3º del artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor <<en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable>>.
A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo.
La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción –que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional– se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica.
En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez. 21 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia (…).
El fenómeno de la retrospectividad, por su parte, es consecuencia normal del efecto general e inmediato de la ley, y se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que cobra vigor la nueva ley. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que <<el efecto en el tiempo de las normas jurídicas es por regla general, su aplicación inmediata y hacia el futuro, ‘pero con retrospectividad, (…) siempre que la misma norma no disponga otro efecto temporal (…)’.
De este modo, ´aquello que dispone una norma jurídica debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma´>>. (…). De acuerdo con lo expuesto, y conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se puede concluir que las reglas de derecho sobre aplicación de la ley en el tiempo son las siguientes: <<(i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados>>” (se destaca).
De igual manera, esta Corporación ha puesto de presente que la aplicación retrospectiva del “sistema de cuadrícula minera” para tramitar y decidir solicitudes en presentadas en vigencia del “sistema de polígonos” no comporta el desconocimiento de los derechos de los solicitantes, en la medida en que la presentación de la propuesta minera únicamente concede el derecho de prelación respecto de aquellas que se radiquen de manera posterior, pero, no concede ningún derecho adquirido, esto es, no consolidado, en los siguientes términos: “Para esta Sala, la aplicación retrospectiva del sistema de cuadrícula minera a las solicitudes de esa naturaleza que se radicaron bajo la vigencia del anterior sistema de celdas, no representa una vulneración de los derechos de los peticionarios, en la medida en que para tal momento no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa, además de que tal figura propende por acabar con la incertidumbre del modelo anterior, que generaba una falta de certeza sobre las áreas que se 22 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia otorgaban para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables.
De acuerdo con lo expuesto, para la Sala es claro que por medio de las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, el legislador estableció el sistema de cuadrícula como un mecanismo para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera en Colombia y dispuso su aplicación inmediata, incluyendo a las solicitudes que se hubieran presentado con anterioridad a la creación de ese mecanismo.
(…). Ahora, el hecho de que el sistema de cuadrícula se hubiera previsto frente a solicitudes en curso no tiene la vocación de afectar ningún interés o derecho de los solicitantes, ya que la simple propuesta minera solo concede el derecho de prelación respecto de aquellas que se radiquen de manera posterior, pero su simple radicación no otorga por sí misma la posibilidad de explorar y explotar las minas del Estado, pues ello solo surge una vez se cumplen los requisitos para la firma del contrato de concesión y este se suscribe y registra”17.
(iii) Para este caso concreto, la sola presentación de la petición de formalización de minería tradicional no. MAV-16081 de 31 de enero de 2011 no generó una situación jurídica consolidada en favor de los demandantes, dado que esta no confiere, ni necesaria y menos automáticamente, el derecho a la celebración del contrato ni la obtención de los derechos subjetivos propios del título minero sobre el área objeto de la referida petición; únicamente confiere un derecho de prelación o preferencia para celebrar el contrato de concesión en atención a lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001, como previamente lo señaló el a quo; de igual forma, tampoco confiere un derecho adquirido el hecho de que los demandantes exploten recursos naturales no renovables en el área objeto de la controversia desde el año de 1995 ni tampoco la remisión del concepto de viabilidad ambiental proferido por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia el 28 de febrero de 2013 o alguno de los actos de trámite expedidos en el marco de la citada petición de formalización de minería tradicional, dado que solo el contrato de concesión minera determina el surgimiento del derecho a explorar y explotar las minas del Estado, negocio jurídico que, para tal efecto, debe haberse redactado en idioma castellano, ser suscrito por las partes y encontrarse debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional, entendido este último requisito como ad substantiam actus, pues, como lo ha sostenido esta Corporación, no solo corresponde a un instrumento de publicidad que fija la 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 18 de septiembre de 2023, exp. 2022-00206-00 (69.267), CP Marta Nubia Velásquez Rico.
Este criterio de decisión fue reiterado en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2024, exp. 2021-00071-00 (66.795), CP José Roberto Sáchica Méndez. 23 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia oponibilidad del negocio jurídico frente a terceros, sino que es también un elemento sustantivo que determina la existencia misma del contrato18.
(iv) Por otra parte, tampoco le asiste la razón a la parte actora cuando afirma que la aplicación del “sistema de cuadrícula minera” violó la prohibición de retroactividad de las normas jurídicas, pues, aunque la petición de formalización de minería tradicional número no. MAV-16081 de 31 de enero de 2011 se hubiese radicado en vigencia del anterior sistema de polígonos previsto en la Ley 685 de 2001, lo cierto es que, al momento de decidir la referida solicitud no existía ninguna situación jurídica consolidada o derecho adquirido en favor suyo con vocación de impedir la aplicación retrospectiva de las normas del “sistema de cuadrícula minera”, aun cuando pudiese anular o cercenar meras expectativas, las cuales, se reitera, por regla general, no son susceptibles de protección legal por virtud de lo expresa y puntualmente dispuesto en el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, precisamente por la circunstancia específica y determinante de que no se está en presencia de una situación jurídica ya consolidada o definida, sino, apenas en trámite y, por lo tanto, era necesario aplicar retrospectivamente (no retroactivamente) aquellas otras normas sobre el sistema de cuadrícula minera. b) En ese entendimiento, debe advertirse que en atención de lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 “[t]odas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional”; en ese orden, no le asiste la razón a la parte actora en sostener que la petición de formalización de minería tradicional debió resolverse con las normas vigentes al momento de su presentación y no con las disposiciones del “sistema de cuadrícula minera”. 4.2 La valoración inadecuada de los argumentos relativos a la “falsa motivación” y a la “desviación de poder” 1) Sobre este motivo de la impugnación, la parte recurrente apoya el recurso de alzada en el supuesto hecho de que el a quo “no consideró adecuadamente la existencia de falsa motivación y desviación de poder en la expedición de las 18 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2024, exp. 2021-00071-00 (66.795), CP José Roberto Sáchica Méndez. 24 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia resoluciones demandadas”, pues, no tuvo en cuenta que la entidad demandada “aplicó indebidamente la ley, generando ello un yerro que es insubsanable”. 2) En relación con este punto de la controversia debe precisarse que, si bien el recurso de apelación se sustenta en la indebida valoración de los argumentos de la demanda consistentes en la existencia de las causales de anulación de “falsa motivación” y “desviación de poder” respecto de los actos administrativos demandados, lo cierto es que este aspecto no fue debidamente sustentado en la demanda y, por ende, no puede ser objeto de valoración en esta etapa procesal, máxime cuando i) la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el juez de legalidad no puede complementar, variar ni suplir la demanda para interpretar o adicionar los cargos de nulidad frente a actos administrativos objeto de control judicial y, por ende, no le es posible efectuar realizar un control abstracto de legalidad frente al acto impugnado, aún en los procesos de simple nulidad19, en atención a lo dispuesto expresa y puntualmente en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA20 y a la aplicación del principio de justicia rogada que inspira y rige, por regla general, el funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativa y, ii) el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para adicionar, cambiar, complementar o sustituir los cargos de anulación, como parece intentar el demandante cuando introdujo esos aspectos en su impugnación, pero, que no fueron debidamente sustentados en la oportunidad procesal correspondiente, razón por la cual no pudieron ser debatidos en el curso de la primera instancia, pues, lo contrario atentaría contra la garantía del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, quien no tuvo la oportunidad de defenderse frente a esos específicos asuntos ni de aportar pruebas para controvertirlos21. 4.3 El desconocimiento del precedente 1) La parte demandante reclama que la sentencia objeto del recurso de apelación desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que establece la 19 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 7 de julio de 2022, exp. 11001-03-26-000-2016-00140-00 (57.819), CP José Roberto Sáchica Méndez. 20 “ARTÍCULO 162.
CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…). 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación” (se destaca). 21 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 19 de octubre de 2023, exp. 2019-00147-01 (67.737), CP Fredy Ibarra Martínez. 25 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia protección de los derechos adquiridos y la confianza legítima en el marco de la formalización minera, sin señalar algún pronunciamiento concreto sobre la materia. 2) La Sala estima que este argumento de alzada no tiene vocación de prosperidad por la sencilla pero suficiente razón de que no se señala en forma específica de qué forma o por qué motivo en concreto se desconoce el precedente de la Sección Tercera de esta Corporación, pues, en modo alguno explicó cual es el supuesto precedente desconocido y, por consiguiente, por sustracción de materia, no expuso ninguna razón de ese supuesto desconocimiento.
Conclusión En síntesis, hay lugar a confirmar la sentencia objeto del recurso de alzada porque i) la presentación de la solicitud de formalización de mimería tradicional con radicación no. MAV-16081 de 31 de enero de 2011 no les otorgó a los demandantes un derecho adquirido, en ese orden, era necesario aplicar de forma retrospectiva el “sistema de cuadrícula minera” para decidir la referida petición por ser las vigentes al momento de expedir la Resolución número 2019060434720 del 12 de diciembre de 2019; ii) no es legalmente procedente analizar en la sentencia de segunda instancia los cargos relativos a la “falsa motivación” y a la “desviación de poder”, pues, estos aspectos no fueron objeto de desarrollo en la demanda, so pena de atentar contra la garantía del debido proceso y del derecho de defensa del demandado y, iii) no se formuló un reparo concreto en relación con el supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Condena en costas y agencias en derecho En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 26 Expediente: 05001-23-33-000-2020-03846-01 (71.883) Actor: Rigoberto Arango González y otros Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Apelación de sentencia F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 15 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión. 2º) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte actora en favor de las entidades demandadas; tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3º) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.