CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: GERMÁN ARANGO BARRENECHE Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa. La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo proferido el 22 de septiembre de 2022, por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 22 de agosto de 2022, Germán Arango Barreneche, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que alegó vulnerado por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B al proferir la sentencia del 17 de febrero de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que Emma Eugenia Fernández de Arango promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. 1 Identificado con número de radicado: 05001-23-33-000-2016-02366-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera sentencia en reemplazo que acceda a las pretensiones de la demanda, pues es un sujeto de especial protección constitucional. 2.
Hechos relevantes Emma Eugenia Fernández de Arango laboró en la Rama Judicial por más de 20 años, desde el 1 de octubre de 1969 hasta el 15 de enero de 1991, ocupando como último cargo el de sustanciadora en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín. La Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal le reconoció la pensión y, según lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, la liquidó con el 75% de la asignación básica adquiriendo el estatus el 30 de septiembre de 1989 y haciéndose efectiva a partir del 16 de enero de 1992, condicionada al retiro definitivo del servicio.
Emma Eugenia Fernández de Arango interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión en el IBL de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
El 20 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia por la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la demandante desde el 15 de enero de 1991, así como la excepción de prescripción de los valores de las mesadas causadas antes del 29 de enero de 2013.
Por lo demás, accedió al resto de las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento condenó a la UGPP a pagar la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales del sueldo básico devengados durante el último año de servicio, salvo las primas de navidad y de vacaciones, para que se liquiden en su doceava parte. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias El solicitante apeló parcialmente la decisión. Pidió que se revocara el ordinal primero del fallo que declaró probada la excepción de inepta demanda en relación con la pretensión de reconocimiento y el pago de la pensión de jubilación de la señora Fernández de Arango desde el 15 de enero de 1991, pues estimó que el Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU-1073 de 2012, ya que debió reconocer la indexación de la primera mesada pensional, pues está perdiendo el poder adquisitivo de la prestación. El 4 de agosto de 2021, el solicitante fue reconocido en calidad de sucesor procesal por el fallecimiento de la señora Emma Eugenia Fernández de Arango, el 7 de diciembre de 2019.
El 17 de febrero de 2022, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B modificó el numeral primero del fallo de primera instancia y declaró la prescripción de la pretensión sobre los efectos de la pensión. Estimó que como el 15 de enero de 1991 era la fecha del reconocimiento y pago de la pensión de la señora Fernández de Arango y el reclamo de la reliquidación de la pensión ante la UGPP se hizo el 29 de enero de 2016, cualquier valor económico por fuera del término de prescripción se encontraba extinto.
En lo demás, confirmó la sentencia del a quo. 3. Fundamentos de la solicitud La parte actora alegó que el fallo reprochado vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución. Estimó que el Tribunal hizo una indebida interpretación del artículo 76 del Decreto 1848 de 1969, el cual prevé que las pensiones deben pagarse desde la fecha en que el pensionado se retira definitivamente del servicio.
Plantea que, conforme a esa norma, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación el Tribunal debió reconocer los efectos de la pensión desde el 15 de enero de 1991, fecha en la cual la señora Emma Eugenia Fernández se retiró de su último cargo. Agregó que la accionada desconoció el derecho de indexación de la primera mesada pensional de la señora Fernández de Arango, pues la autoridad judicial accionada no brindó ninguna justificación ni sustento jurídico para afirmar que la 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias corrección pensional que la demandante solicitó no tenía ninguna relevancia económica.
Consideró que el juez accionado no justificó razonablemente los motivos para apartarse de lo dispuesto en el precedente aplicable contenido en la sentencia SU- 1073 de 2012 la cual prevé la imprescriptibilidad del derecho a la mesada pensional. Además, cita algunas decisiones del Consejo de Estado que resolvieron asuntos relacionados con la indexación de la primera mesada pensional.
Asimismo, aduce que la providencia cuestionada desconoció los postulados de orden constitucional. 4. Trámite procesal El 29 de agosto de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al presidente y magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia y al director de la UGPP como terceros interesados.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Antioquia expuso los argumentos que presentó en el fallo de primera instancia para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda y solicitó negar las pretensiones de la tutela, al estimar que el fallo reprochado no desconoció ningún derecho fundamental. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y la UGPP guardaron silencio.
Mediante sentencia del 22 de septiembre de 2022, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B declaró improcedente la solicitud de amparo, al estimar que el asunto no cumplía con el requisito de relevancia constitucional. Consideró que la actora pretende una instancia adicional del litigio para reabrir un debate ya resuelto sobre (i) la fecha en que resultaba procedente el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, y (ii) el presunto desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU-1073 de 2012 sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo de las mesadas pensionales.
Advirtió que el solicitante no cumplió con la carga mínima de justificar el defecto por la supuesta violación directa a la Constitución. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias El solicitante impugnó. Señaló su desacuerdo con el fallo de primera instancia y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Resaltó que el fallo de tutela no se refirió a las sentencias citadas en la solicitud como precedente judicial desconocido. El 16 de abril de 2024 se concedió la impugnación y el 30 de abril siguiente el expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para su trámite. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 22 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado- Sección Tercera-Subsección B, que declaró improcedente el amparo. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto El solicitante sostiene que la pensión de jubilación de la señora Emma Eugenia Fernández se debió reconocer a partir de la fecha de su retiro, esto es, el 15 de enero de 1991 con el fin de evitar la pérdida del poder adquisitivo de la prestación, y alegó que se desconoció la sentencia SU-1073 de 2012 de la Corte Constitucional.
La sentencia reprochada modificó el numeral primero de la sentencia de primera instancia y en su lugar declaró la prescripción de la pretensión sobre los efectos de la pensión. Estimó que si bien la señora Fernández de Arango se retiró del servicio el 15 de enero de 1991, la Resolución 438 del 29 de enero de 1993 que le reconoció la pensión de jubilación no fue recurrida, y solo hasta el 29 de enero de 2016, fecha en la que la señora Fernández de Arango solicitó la reliquidación de la pensión se produjo el agotamiento de la vía gubernativa, por ello, cualquier valor económico por fuera del término de prescripción se encontraba extinto.
En lo demás, confirmó la sentencia del a quo. En términos de la Sala: 30. Conforme con la ley, el efecto de la pensión marca el inicio de su goce o disfrute, que tratándose de servidores públicos sería a partir del retiro del servicio5. 31. En el caso de la demandante, se tiene a partir de la información contenida en el certificado expedido por el coordinador del área financiera de la Dirección Seccional Administración Judicial Medellín – Antioquia el 16 de septiembre de 2011, que laboró 5 Para el efecto el Decreto 1848 de 1969, en su artículo 76 ha dispuesto: “Artículo 76. -Goce de la pensión. La pensión de jubilación, una vez reconocida, se hace efectiva y debe pagarse mensualmente al pensionado desde la fecha en que se haya retirado definitivamente del servicio oficial, hecho que deberá demostrar el interesado mediante declaración jurada rendida ante un juez del trabajo de su domicilio o residencia, y en defecto de este, ante un juez civil.
(…)” (Subrayado fuera de texto) 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias al servicio de la rama judicial Antioquía desde el 1 de octubre de 1969 hasta el 15 de enero de 1991, y por tanto a partir del día siguiente sería el disfrute de su pensión. 32.
No obstante lo anterior, la Sala encuentra que aun siendo viable la variación del efecto de la pensión con fundamento en lo mencionado, no tendría ninguna relevancia económica para la demandante, pues se trata de una situación que, dadas las características del reconocimiento otorgado en sede administrativa, le anticiparía el disfrute sin variar la cuantía de la prestación. 33.
Esto tiene importancia porque desde que se produjo el reconocimiento de la pensión a la demandante efectuado a través de la Resolución 438 del 29 de enero de 1993 se habilitó la discusión de su efecto por parte de la beneficiaria, pero solo hasta el 29 de enero de 2016 se produjo el agotamiento de la vía gubernativa en donde se comprendió dicho elemento como quedo en líneas anteriores, y así las cosas, por el paso del tiempo y por ministerio de la ley, cualquier valor económico a favor de aquella se extinguió por razones de la prescripción. 34.
En ese orden, si bien no existía mérito para declarar probada la ineptitud de la demanda respecto de la pretensión del efecto de la pensión, tampoco existen razones para acceder a esta súplica en la segunda instancia, porque la prescripción extinguió dicho derecho. 35. Con fundamento en ello, y sin transgredir las garantías del apelante único, se modificará la sentencia apelada en cuanto declaró probada la excepción mencionada, para en su lugar, negar la pretensión de efecto de la pensión por razones de prescripción ( ).
La Sala advierte que los argumentos presentados por la parte solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que presentan la mera inconformidad del solicitante donde se esgrimen divergencias de carácter netamente legal y económico. En efecto, al estudiar la solicitud de tutela, las pruebas y el proceso ordinario, se evidencia que el accionante propuso en sede de tutela algunos de los planteamientos expuestos en el proceso que ya fueron resueltos en la sentencia reprochada y que fueron descartados, esto es, la posibilidad de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en favor del señor Germán Arango Barreneche desde el día siguiente a la fecha en que la señora Emma Eugenia Fernández se retiró del servicio activo de la Rama Judicial y el supuesto desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SU-1073 de 2012 sobre el derecho a de mantener el poder adquisitivo de las mesadas pensionales.
Al respecto, la Sala considera que la tutela no procede 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias para para reemplazar el criterio del juez natural al valorar normas aplicables ni las pruebas obrantes en el expediente. El solicitante también reprochó el presunto desconocimiento de algunas de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado en materia de indexación de la primera mesada pensional.
Si bien el reproche planteado se encamina a alegar una desigualdad de trato por parte de la autoridad judicial accionada, la Sala advierte que este argumento es improcedente en tanto que la valoración de la normativa aplicable y de las pruebas aportadas al expediente es una función que se ejerce de manera autónoma e independiente, previa exposición de los fundamentos jurídicos que la motivan.
Además, cada caso cuenta con particularidades fácticas y probatorias que hacen imposible motivar un juicio de responsabilidad en el resultado de otros procesos. Por lo anterior, es claro que este reproche tampoco es suficiente para acreditar la vulneración del derecho que alega. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por último, se advierte que la solicitante se limitó a enunciar el defecto de violación directa a la Constitución, sin cumplir con su deber de justificar las razones que motivan el defecto que alega.
De ahí que la discusión planteada en el escrito de tutela, se reitera, está motivada en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural. La vulneración debe estar justificada con la carga argumentativa mínima suficiente que permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud, en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2022-04545-01 Solicitante: Germán Arango Barreneche Acción de tutela – Sentencia segunda instancias En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Germán Arango Barreneche contra el Consejo de Estado- Sección Segunda-Subsección B.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ