REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 08001-23-31-000-2010-01212-01 Demandante: JUAN GUILLERMO VERGARA MÁRQUEZ Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO Y OTROS Medio de control: ACCIÓN POPULAR Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA Síntesis del caso: el actor popular demandó a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA), al Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB) y a Cementos Argos SA por considerar que violan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, dado que la empresa ha venido pagando las transferencias previstas en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 al DAMAB cuando han debido ser giradas a la CRA, lo que supone una vulneración a los mencionados derechos colectivos; el tribunal de primera instancia negó la protección solicitada toda vez que Cementos Argos SA realizó los pagos con fundamento en actos administrativos proferidos por el distrito especial de Barranquilla que gozan de presunción de legalidad y, por consiguiente, hasta tanto no se decida acerca de su validez tienen efectos vinculantes y no permiten predicar una violación de los derechos colectivos invocados.
Inconformes con la decisión apelan la CRA y el actor popular para que se revoque la sentencia de primera instancia. Temas: acción popular / Interés jurídico para apelar de una entidad demandada / Derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público – elementos de configuración – no se demostró su transgresión, violación o amenaza – actos administrativos de carácter distrital que se presumen válidos – mientras no hayan sido anulados los actos administrativos el pago efectuado por el generador de energía no constituye una violación a los derechos colectivos.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 18 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que denegó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “FALLA: 1. Denegar las pretensiones de la acción popular incoada por el señor Juan Guillermo Vergara Márquez, en razón de no habérsele (sic) violado los derecho e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 2.
Negar el reconocimiento del incentivo económico al actor Juan Guillermo Vergara Márquez, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia” (fls. 339 y 340 cdno. ppal.). 2 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito del 13 de diciembre de 2010, el señor Juan Guillermo Vergara Márquez interpuso demanda en ejercicio de la acción popular (fl. 1 a 14 cdno. no. 1) para que se acceda a las siguientes súplicas: “Se promueve acción popular contra la sociedad Cementos Argos SA, Corporación Autónoma Regional del Atlántico y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla quienes, en forma solidaria, subsidiaria o en calidad de vinculados, han vulnerado los derechos colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público, con el objeto de que mediante sentencia judicial se protejan y restablezcan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.
Para ese efecto se formulan las siguientes pretensiones. 1. Que se ordene pagar a favor de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico el monto total de las transferencias a que tiene derecho esa entidad territorial (sic) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 y su Decreto reglamentario 1933 de 1994.
En otras palabras, que se pague el 3% liquidado sobre la base de las ventas brutas realizadas por la empresa Cementos Argos SA demandada desde la expedición de la Ley 99 de 1993. 2. Que se ordene pagar a favor de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico la totalidad de los intereses moratorios liquidados a la tasa del 2.5% sobre la suma adeudada por concepto de transferencias, desde el mes de octubre de 1994 hasta la fecha en que efectivamente se realice el pago, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4º del Decreto 1933 de 1994. 3.
Que se ordene pagar la indexación de todas las sumas adeudadas por la empresa Cementos Argos SA a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (…). 4. Que se ordene pagar los perjuicios ocasionados por la empresa Cementos Argos SA a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico. 5. Que la empresa Cementos Argos SA, demandada, continúe pagando cumplidamente a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico las transferencias ordenadas por el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. 6.
Como consecuencia de todo lo anterior, se ordene reliquidar el monto de las transferencias canceladas al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB). De igual manera, la empresa Cementos Argos SA, demandada, deberá pagar a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico los dineros dejados de cancelar a esta entidad y los intereses moratorios, la indexación y los perjuicios ocasionados por la evasión de las transferencias.
También deberá ordenarse que la empresa Cementos Argos SA continúe pagando 3 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia cumplidamente las transferencias previstas en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico. 7.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 34 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1998, se fije como monto del incentivo para el actor popular el valor del 15% de las sumas recuperadas mediante la presente acción” (fls. 12 y 13 cdno. 1). Como fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes: 1) El artículo 45 de la Ley 99 de 1993 determinó que las empresas generadoras de energía térmica están obligadas a pagar las transferencias del sector eléctrico a las corporaciones autónomas regionales, para la protección del medio ambiente en las zonas, áreas o municipios donde están ubicadas las plantas correspondientes; el Decreto 1933 de 1994 reglamentó el citado artículo 45. 2) La normativa dispone que las empresas de energía eléctrica cuyo potencial supere los 10.000 kilovatios deben transferir el 6% de las ventas brutas en energía por generación de energía hidráulica y 4% para la generación térmica; la distribución de los citados porcentajes se hace de la siguiente forma: i) si se trata de energía hidráulica, el 3% para las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra la cuenca hidrográfica y, el 3% restante se distribuye 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica y el 1.5% restante para los municipios y distritos donde se localiza el embalse y, ii) si es energía térmica, el 2.5% para las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en la zona y el 1.5% para los municipios donde se localizan las plantas generadoras. 3) El 20 de noviembre de 2010, la Corporación Autónoma Regional del Atlántico respondió un derecho de petición elevado por el ciudadano Luis Manuel González Polo en los siguientes términos: “le comunico que la sociedad Cementos Argos SA no se encuentra registrada como un auto generador de energía eléctrica ante la CRA, a su vez, le informo que dicha empresa no le transfiere a la corporación la renta prevista en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, amparándose en el Decreto distrital no. 0208 de 2004 y el Acuerdo distrital no. 017 de 2002 normas de orden local e inferior rango en las cuales se dispuso que dichos recursos debían girársele al DAMAB” (fls. 1 a 14 cdno. 1). 4 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia La parte actora invocó como violados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público (artículo 4 Ley 472 de 1998). 3.
El trámite de primera instancia Por auto del 16 de diciembre de 2010, el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación (fls. 25 y 26 cdno. 1). 1) El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB) se opuso a las pretensiones de la demanda a través de un exiguo escrito en el cual propuso las excepciones de pleito pendiente, inexistencia de pruebas de la violación de los derechos colectivos cuya protección se pide en la demanda e improcedencia del reconocimiento del incentivo por no configuración de los requisitos; el fundamento de las excepciones no fue desarrollado por la entidad y, por el contrario, se refirió a otros derechos colectivos distintos a los invocados en la demanda tales como el derecho de los consumidores y usuarios, la libre competencia económica, el desarrollo y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, entre otros (fls. 40 a 44 cdno. 1). 2) La Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) controvirtió las súplicas del libelo de demanda (fls. 45 a 48 cdno. 1) con apoyo en el siguiente razonamiento: a) No se formuló una imputación en contra de la CRA, pues, la competencia para exigir el pago de la renta legal está asignado al DAMAB de conformidad con el Decreto Distrital 208 de 2004 y el Acuerdo 017 de 2002. b) La CRA presentó demanda de simple nulidad en contra de los mencionados actos administrativos por considerarlos ilegales. 3) Cementos Argos SA rechazó en su integridad los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda (fls. 54 a 60 cdno. 1) para lo cual formuló las excepciones de improcedencia de la acción popular, inexistencia de la violación de los derechos colectivos, pleito pendiente entre el DAMAB y la CRA, prejudicialidad, pago válido, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia a) Lo que realmente persigue el actor popular es un derecho al crédito que, es de carácter subjetivo y solo puede ser alegado o invocado por la CRA. b) No es posible aducir que los pagos se han efectuado mal si la empresa los ha venido realizando el DAMAB y esta es la entidad titular del derecho respectivo según las normas aplicables. c) El patrimonio público no se puede lesionar a sí mismo, de allí que definir cuál es la entidad estatal legitimada para recibir los pagos provenientes de la sociedad no es determinante para predicar la lesión del mencionado derecho colectivo. d) El conflicto se originó con ocasión de la expedición del Acuerdo Distrital 017 de 2002 del Concejo de Barranquilla y del Decreto Distrital 0208 de 2004 que dispusieron que constituían rentas del DAMAB el “4% de las ventas brutas de energía eléctrica de las plantas térmicas ubicadas en el área del distrito, conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993”. e) La CRA demandó en nulidad simple los mencionados actos administrativos y existen dos procesos que cursan actualmente ante el Tribunal Administrativo del Atlántico con radicaciones números 2004-1815 y 2004-1948. f) Además, la CRA interpuso acción de tutela contra Cementos Argos SA y el DAMAB para que se le ampararan sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso en aras de definir qué entidad debía ser la titular de los pagos ordenados por la Ley 99 de 1993; el Juez Octavo Penal del Circuito de Barranquilla declaró improcedente la acción y concluyó que era la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para dirimir el conflicto ordinario. g) De modo que no existe certeza acerca de la legitimación de la CRA para cobrar las sumas por concepto de transferencias eléctricas a las cuales se refiere el artículo 45 de la Ley 99 de 1993. h) Si en gracia de discusión se definiera el conflicto entre las entidades públicas en favor de la CRA, el pronunciamiento judicial no invalidaría los pagos efectuados por Cementos Argos SA a favor del DAMAB, debido a que la consecuencia es que le 6 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia correspondería al DAMAB restituir las transferencias a favor de la CRA, pero no a la sociedad. i) La central térmica localizada en Barranquilla (Cementos del Caribe) cesó sus operaciones en diciembre de 2010, por lo cual las transferencias se efectuaron con corte a esos mes y año. 4.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 18 de octubre de 2012 (fls. 309 a 340 cdno. ppal.) negó las súplicas de la demanda, con base en el siguiente razonamiento: 1) No existe pronunciamiento sobre la legalidad de los actos administrativos del orden distrital que dispusieron que los pagos de las transferencias de generación eléctrica se efectuaran en favor del DAMAB; no obstante, si esos actos fueran declarados ilegales no queda demostrada una violación de la moralidad administrativa, pues, la sola ilegalidad no constituye una inmoralidad dado que se requiere que se pruebe una mala fe o la intención de favorecer a terceros, lo cual no ocurre en este caso concreto. 2) Con relación a la defensa del patrimonio público, no está demostrado que los dineros recibidos por el DAMAB hayan tenido una destinación diferente a la específica señalada en la ley, ni que se hayan transgredido normas presupuestales, ni que se hayan destinado a propósitos diferentes a la defensa del medio ambiente. 3) Finalmente, no resulta procedente el reconocimiento del incentivo porque la Ley 1425 de 2010 derogó ese estímulo económico. 5.
El recurso de apelación Inconformes con la decisión, la parte actora y la CRA interpusieron sendos recursos de apelación (fls. 342 a 346 y 352 a 356 cdno. ppal.) con idénticos fundamentos y en idéntica papelería por parte de los respectivos apoderados, los cuales fueron concedidos por auto del 13 de febrero de 2013 (fl. 358 cdno. ppal.) y admitidos por 7 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia esta Corporación a través de proveído del 29 de noviembre de 2013 (fl. 379 cdno. ppal.).
Los motivos en los que se sustentaron los recursos de apelación son los siguientes: 1) Cementos Argos SA reconoció que no ha girado a la CRA los valores correspondientes a la transferencia por generación de energía y que, por el contrario, ha pagado esos recursos al DAMAB. 2) La situación de reconocer que se le ha pagado a otra entidad no desvirtúa que Cementos Argos SA es el sujeto pasivo de la obligación y que con su comportamiento ha vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, dado que esta circunstancia ha desbordado la afectación de intereses subjetivos. 3) En el proceso no se ha desvirtuado que la entidad beneficiaria de las transferencias es la CRA, de suerte que se ha generado una real afectación de los intereses colectivos invocados en la demanda porque no se ha realizado el pago de la obligación legal a la entidad que es la legítima destinataria. 4) Se comparte la decisión del tribunal de haber negado el incentivo económico. 6.
La actuación de segunda instancia Mediante auto del 31 de enero de 2014 (fl. 381 cdno. ppal.) se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y, vencido este, por el mismo lapso correr traslado al Ministerio Público para emitir el respectivo concepto. 1) Cementos Argos SA pidió que se confirme la sentencia apelada y, adicionalmente, que se declare improcedente el recurso de apelación de la CRA por carecer de interés jurídico para apelar, pues, esta compareció al proceso en calidad de demandada, se opuso a las pretensiones formuladas y negó en todo momento haber vulnerado o violado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, por manera que la sentencia de primera instancia no le fue 8 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia desfavorable a sus intereses y, en consecuencia, no se cumple con la exigencia del inciso segundo del artículo 350 del CPC que prevé que el recurso de apelación podrá ser interpuesto por la “parte a quien le haya sido desfavorable la providencia”, circunstancia que, se reitera, no ocurre en este caso concreto (fls. 382 a 392 cdno. ppal.). 2) El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la decisión impugnada porque “las transferencias [realizadas por Cementos Argos SA] fueron efectuadas con fundamento en unos actos administrativos cuya legalidad se presume mientras no se declare su nulidad por parte del juez contencioso administrativo. // Tal conclusión desvirtúa las afirmaciones del actor popular según las cuales la empresa se sustrajo del cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 45 de la Ley 99 de 1993” (fls. 394 a 405 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración1 con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) falta de interés jurídico para apelar de la CRA, 3) análisis del caso concreto, 4) conclusión y, 5) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El centro de la controversia planteada radica en establecer, en primer lugar, si la CRA tiene o no interés jurídico para apelar la decisión de primera instancia por el hecho de que obró como entidad demandada a lo largo del proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda, circunstancia por la cual la decisión adoptada por 1 Esta Corporación es competente para conocer de las acciones populares originadas en actos u omisiones de las entidades públicas o privadas que desempeñen funciones administrativas de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998; como en el presente caso que la acción está formulada contra la Corporación Autónoma del Atlántico (CRA) y el Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB) por la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13.13 del Acuerdo 80 de 2019 la Sección Tercera de esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos frente a las controversias referidas a los derechos citados derechos colectivos. 9 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia el a quo no le sería desfavorable a sus intereses y, en segundo término, determinar si la parte actora demostró la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.
La Sala confirmará la sentencia impugnada porque la CRA carece de interés jurídico para impugnar la sentencia y, en relación con el recurso de la parte actora, se advierte que no se probó la violación o amenaza de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, por cuanto Cementos Argos SA transfirió los recursos conforme a lo dispuesto en dos actos administrativos vigentes cuya legalidad se presume. 2.
Falta de interés jurídico para apelar por parte de la CRA La Sala advierte que, contrario a lo sostenido por el tribunal de primera instancia al conceder los recursos de apelación, a la CRA no le asiste interés jurídico para apelar el fallo de primera instancia porque implicaría asumir, en el mismo proceso, simultáneamente, un comportamiento contradictorio se explica a continuación: 1) La CRA fue una de las entidades demandadas por el señor Juan Guillermo Vergara Márquez y, por consiguiente, frente a ella también se formularon las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “Se promueve acción popular contra la sociedad Cementos Argos SA, Corporación Autónoma Regional del Atlántico y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla quienes, en forma solidaria, subsidiaria o en calidad de vinculados, han vulnerado los derechos colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público (…)” (fl. 12 cdno. 1). 2) Una vez notificada la demanda, la CRA se opuso en su integridad a los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos para lo cual sostuvo que no era la autoridad responsable de la violación de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, por cuanto en su contra no se formuló una imputación en contra, ya que la competencia para exigir el pago de la renta legal estaba asignado al DAMAB de conformidad con el Decreto distrital 208 de 2004 y el Acuerdo 017 de 2002, además, que demandó en simple nulidad los mencionados actos administrativos por considerarlos ilegales. 10 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia 3) La CRA, en el escrito de contestación, válida e idóneamente pudo haber adoptado una posición contraria a la expuesta, en el sentido de coadyuvar las pretensiones de la demanda para que se la tuviera como entidad legitimada para reclamar la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público de conformidad con el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 que prevé: “Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura.
Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos”. 4) En ese orden de ideas, la CRA no cuenta con interés jurídico para impugnar la providencia de primera instancia en los términos del artículo 350 del CPC2 porque, ello implicaría reconocerle, simultáneamente, la condición de demandada y de coadyuvante del actor, lo cual, se insiste, no ocurrió en el caso concreto, pues, por el contrario, la entidad se opuso integralmente a las pretensiones de la demanda y en esa precisa dirección esgrimió que no le era imputable la violación de los derechos colectivos y se abstuvo de pedir que se accediera a las súplicas formuladas por el actor popular.
En suma, la sentencia no le resultó desfavorable a la CRA porque adoptó en el proceso la postura de extremo demandado y se limitó a impugnar y desestimar la totalidad de las pretensiones, por lo que mal haría esta Corporación en tramitar un recurso de apelación que resulta abiertamente contradictorio con el escrito de contestación de la demanda de la mencionada entidad, actuar en sentido contrario desconocería los principios de buena fe y de no atentar contra los actos propios. 2 “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. // Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52”. 11 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia 5) En síntesis, la Sala no tendrá como apelante a la CRA porque carece de interés jurídico para apelar y, por tal motivo, se reputará como único apelante al actor popular. 3.
Análisis del caso concreto 3.1 El derecho colectivo a la moralidad administrativa 1) El derecho colectivo cuya protección judicial reclama el actor popular en el presente asunto está consagrado en el literal b) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, el texto es el siguiente: “[a]rtículo 4. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: (…) b) [l]a moralidad administrativa”. 2) En ese contexto, en relación con el contenido y alcance del concepto de moralidad administrativa como interés colectivo susceptible de protección judicial a través de la denominada acción popular, la Sección Tercera del Consejo de Estado3 ha sostenido que la razón de ser de este interés colectivo radica en la función administrativa, la cual está sujeta a una serie de principios dirigidos a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente los que se refieren al patrimonio público.
Adicionalmente, para que pueda hablarse de lesión a este derecho e interés colectivo debe existir, necesariamente, una trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración. La actuación de la administración debe ser de tal magnitud que desnaturalice la función pública ejecutada y la corrupción debe desembocar en la satisfacción de intereses particulares, indebidos e ilegítimos.
Por lo tanto, no toda irregularidad administrativa, como tampoco no cualquier incumplimiento o quebranto de la normatividad que rija o regule determinado 3 Al respecto pueden consultarse las sentencias de 16 de marzo de 2006 expediente 2004-00118- 02 (AP), con ponencia de la Dra. María Elena Giraldo Gómez; de 21 de mayo de 2008, expediente AP-01415, con ponencia del Dr. Ramiro Saavedra Becerra y, de 23 de enero de 2009, expediente AP-2003-0013, con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 12 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia procedimiento administrativo constituye, per se, violación de la moralidad administrativa, pues, para ello se requiere la existencia o presencia de un elemento que denote un propósito o finalidad contrario a los cometidos para los cuales están instituidos los procedimientos y atribuidas las competencias administrativas, como por ejemplo, el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal, de grupo o de terceros, que, resulta opuesto o diferente al preestablecido, en cada caso, por el constituyente y el legislador.
En ese sentido se ha pronunciado la Sala Plena del Consejo de Estado, además de los elementos objetivos que deben analizarse para establecer la vulneración de ese derecho colectivo es necesario que concurra el elemento subjetivo que implica un juicio sobre la conducta del funcionario para establecer el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal indebido o ilegítimo para sí o para terceras personas, al respecto ha puesto de presente lo siguiente4: “No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular.” (negrillas adicionales).
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-643 de 23 de agosto de 2012 con ocasión de juzgar y decidir acerca de la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1416 de 20105 “[p]or medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”, 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 1 de diciembre de 2015, expediente 11001-33-31-035-2007-00033-01 (AP). 5 El texto de la norma acusada es como sigue: “ARTÍCULO 3.
En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial.” 13 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia en cuanto al entendimiento que debe darse del derecho a la moralidad administrativa y del principio de eficacia de la función administrativa, precisó puntualmente lo siguiente: “Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, esta Corporación ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relación con el ordenamiento jurídico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de comportamientos.
En la sentencia C-046 de 1994, así lo explicó: `(…) el principio de la moralidad que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad.
(…)`. En este orden de ideas, los supuestos sustanciales para que proceda la protección de los derechos e intereses colectivos (antes denominada acción popular) por vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son, según jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes: 1. La Acción u omisión debe corresponder al ejercicio de una función pública6. 2.
La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad7. 3. La desviación en el cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero ó 4. La desviación del interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo8.
(…) 4.2 A su turno, el artículo 209 superior indica que la función administrativa debe orientarse, entre otros, por los principios de economía y eficacia. El primero, en armonía con el artículo 334, supone que la Administración debe tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de sus fines. El segundo exige a la Administración el cumplimiento cabal de sus fines.
En conjuntos, estos principios imponen a la Administración el deber de cumplir sus objetivos con una adecuada relación costo-beneficios, en otras palabras, actuar de forma eficiente9. Al respecto, vale la pena resaltar lo señalado en la sentencia C-035 de 1999: (…) Para la Corte Constitucional, el principio de eficacia exige que las actuaciones públicas produzcan resultados concretos y oportunos. Al respecto, ha explicado: ´El artículo 209 de la Constitución impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Este deber genérico, dirigido a la administración pública, se erige en un límite a los principios de la función 6 Cita tomada del texto original: “Consejo de Estado, Sección Tercera expediente AP-720 de 2005” 7 Cita tomada del texto original: “Consejo de Estado, Sección Tercera expediente AP-166 de 2001” 8 Cita tomada del texto original: “Consejo de Estado, Sección Tercera expediente con radicación no. 35501 de 21 de febrero de 2007” 9 Cita tomada del texto original: “Ver la sentencia C-849 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería (…)”. 14 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia administrativa consagrados en el primer inciso del mismo artículo.
En efecto, ninguna autoridad podría, so pretexto de seguir o de aplicar un principio que guía la función administrativa - por ejemplo, el principio de economía o el de celeridad -, prescindir de la oportuna y necesaria coordinación entre las diferentes autoridades, con miras a evitar decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe caracterizar al Estado como un todo y como calificado agente jurídico y moral`10 Por último, en la sentencia C-082 de 199611, dentro del análisis de constitucionalidad del inciso 1º del artículo 52 de la Ley 190 de 199512, la Corte explicó que la ley puede introducir cambios a la función pública con el propósito de realizar los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad, “siempre y cuando la reglamentación legal no desconozca el núcleo esencial de los derechos de autonomía político-administrativa que la Constitución reconoce a las entidades territoriales.” (se destaca). 3) En ese marco conceptual y jurisprudencial la Sala encuentra que en el presente asunto los elementos subjetivo y objetivo requeridos para la configuración de la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa no se encuentran acreditados.
En efecto, esta Corporación en decisiones de unificación ha determinado que para la configuración de la trasgresión del derecho colectivo de la moralidad administrativa “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”13.
Ahora bien, en cuanto a la prueba de los elementos requeridos para tener por configurada la violación del derecho colectivo de la moralidad administrativa esta Corporación ha determinado lo siguiente: “De aquí que, la prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses 10 Cita del texto original: “Sentencia C-328/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)”. 11 Cita del texto original: “Mediante la sentencia C-082 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional resuelve “Declarar EXEQUIBLE la expresión “ni sus delegados” contenida en el inciso 1º del artículo 52 de la Ley 190 de 1995”. 12 Cita del texto original: “Ley 190 de 1995, “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.” 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, expediente 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), MP William Hernández Gómez. 15 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen14 y sin que tal conducta se presuma ante una acusación de haberse pretermitido iniciar un proceso de fiscalización tributaria en un contexto como el que se ha explicado”15.
Asimismo, en relación con esa precisa carga probatoria en materia de acciones populares el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 es expreso y claro en determinar que la obligación de demostrar los hechos y pretensiones en la demanda le corresponde a la parte demandante; sin embargo, “(…) si por razones de orden económico o técnico” no se pudiera cumplir con ese deber procesal, el juez puede adoptar órdenes para suplir deficiencias, pero, esta no es precisamente la circunstancia que compone este caso, pues, no se trata de una situación de orden económico ni fáctico que impidiera al demandante aportar la prueba, concretamente de una conducta negligente o deliberada imputable a las entidades demandadas acerca del deber legal que reclama como incumplido y que vulnera el derecho colectivo de la moralidad administrativa y, fundamentalmente, el propósito indebido, ilegal o subalterno en tal proceder para favorecer a los propios servidores públicos concernidos en el asunto o a terceros16. 4) De acuerdo con lo acreditado en el expediente, no existe prueba alguna que evidencie la vulneración del derecho colectivo de moralidad administrativa, pues, contrario sensu, en el proceso quedó demostrado que los pagos efectuados por Cementos Argos SA se ampararon en dos actos administrativos proferidos por autoridades del distrito especial de Barranquilla, vigentes para ese momento, de carácter obligatorio para los ciudadanos y las autoridades concernidas en el asunto y, amparados por la presunción de legalidad.
Así es, mediante el Acuerdo Distrital no. 017 de 2002 y el Decreto Distrital no. 208 de 2004, se le asignó la competencia al DAMAB de ser la entidad encargada de recibir las transferencias por concepto de generación de energía eléctrica. 14 Cita tomada del texto original “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente, 201002404 AP” 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021, expediente 25000-23-24-000-2010-00734-01, MP José Roberto Sáchica Méndez. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2004, expediente 25000-23- 25-000-2002-02037-02, MP María Elena Giraldo Gómez. 16 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia En efecto, el artículo 58 de Acuerdo 017 de 2002 prevé: “Rentas.
Constituyen rentas del BAMA [hoy DAMAB]: a) Las tasas retributivas y compensatorias contempladas en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993. b) Las tasas por el uso de aguas de que trata el artículo 43 de la Ley 99 de 1993. c) El 100% del producto de la sobretasa del dos por mil (2x1000) sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción del distrito, según lo establecido en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994. d) El 4% de las ventas brutas de energía eléctrica de las plantas térmicas ubicadas en el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla, establecido en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 45 de 1993. e) Las donaciones, transferencias y pagos que reciba con ocasión de sus funciones.
(…)”. (fl. 47 cdno. 2 - negrillas de la Sala). Por su parte, el artículo 8 del Decreto 02080 de 2004 “por medio del cual se transforma y se reorganizan las funciones de la autoridad ambiental distrital de Barranquilla” preceptúa: “Rentas. El artículo 58 del Acuerdo 017 de 2002 quedará así: Rentas. Constituyen rentas del DAMAB. a) El 4% de las ventas brutas de energía eléctrica de las plantas térmicas ubicadas en el área del distrito, conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993. b) Se constituyen en rentas y patrimonio del DAMAB, el 100% de los recursos consagrados en el artículo 46 de la Ley 99 de 1993 y asignados en el literal f) del Acuerdo 017 de 2002. c) Las donaciones, transferencias y pagos que reciba con ocasión de sus funciones. d) Todos los bienes, rentas y activos del extinto DADIMA y BAMA” (fl. 55 cdno. 2 – se destaca).
Como se advierte, Cementos Argos SA transfirió los recursos de que trata el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 199317 de conformidad con dos actos 17 “Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera: 17 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia administrativos que gozan del atributo de presunción de legalidad, con independencia de que la CRA los hubiera demandado en forma independiente en dos procesos de nulidad simple; en otras palabras, los pagos realizados por Cementos Argos hasta diciembre de 2010 estuvieron amparados por la legalidad que le brindaron los actos administrativos distritales antes citados. 5) Mediante auto del 2 de junio de 2021, la Sala decretó una prueba de oficio para que el Tribunal Administrativo del Atlántico informara a esta Corporación el estado de los procesos de nulidad simple identificados con los números de radicación 2004- 1815 y 2004-1948; el secretario general del Tribunal Administrativo del Atlántico señaló que, respecto del expediente 2004-1815 continuaba su búsqueda en los archivos de la Corporación, mientras que el proceso 2004-1948 terminó por sentencia del 24 de marzo de 2006 en la cual se denegaron las súplicas de nulidad del Decreto 207 de 2004, providencia que quedó ejecutoriada y en firme (fls. 91 a 100 expediente escaneado). 6) Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que la excepción de ilegalidad solo puede ser aplicada por el juez de lo contencioso administrativo, es decir, que la administración y, concretamente, las entidades demandadas no podían aplicar la excepción de ilegalidad respecto del Acuerdo no. 017 de 2002 y el Decreto 0208 de 2004 porque los únicos funcionarios que cuentan con competencia para inaplicar un acto administrativo por ilegal son los jueces y magistrados que integran esta jurisdicción. En efecto, en sentencia C-037 de 2000 la Corte Constitucional puntualizó18: “(…) 23.
La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley.
En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa (…) 3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será de 4% que se distribuirá así: a) 2.5% Para la Corporación Autónoma Regional para la protección del media ambiente del área donde está ubicada la planta y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren. b) 1.5% Para el municipio donde está situada la planta generadora”. 18 MP Vladimiro Naranjo Mesa. 18 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia Corporación corresponde ‘Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley’.
De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente ‘los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial’.
De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o la autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador.
Así las cosas el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, debe ser interpretado de conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido de conferir una facultad abierta para que autoridades y particulares se sustraigan al principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce la Constitución. 24. Finalmente, motivos que tocan con la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la vigencia y efectividad del orden jurídico, dan fundamento de razonabilidad adicional a la reserva hecha por el legislador respecto de posibilidad concedida a los particulares y a las autoridades administrativas de sustraerse a la fuerza obligatoria de los actos administrativos.
Efectivamente, dejar al criterio de cualquier autoridad, o aun al de los particulares, la observancia de las disposiciones de las autoridades contenidas en los actos administrativos, propiciaría la anarquía en perjuicio de la efectividad de los derechos de los ciudadanos y dificultaría en alto grado la posibilidad de alcanzar el bien común. En cambio, dejar a la competencia de la jurisdicción contenciosa la definición sobre la legalidad de un acto en nada lesiona los derechos de los administrados, pues cualquiera tiene abierta la posibilidad de demandar su nulidad y aún de pedir su suspensión provisional, la cual, cuando verdaderamente hay un manifiesto desconocimiento de las normas de superior jerarquía, se concede en un breve lapso que garantiza la vigencia del principio de legalidad.
De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio.
Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub examine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos. 19 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia Al respecto, destaca la Corte que cuando, con posterioridad a expedición del Código Contencioso Administrativo, el h. Consejo de Estado ha invocado el artículo 12 de la ley 153 de 1887, lo ha hecho dentro del trámite de un proceso judicial, para efectos de inaplicar un acto administrativo en razón de su ilegalidad.
Así, la postura jurisprudencial de esa Corporación que aboga por la vigencia de la norma mencionada, la ha aplicado dentro de este contexto procesal judicial, y no con el alcance de cláusula general de inaplicabilidad de los actos administrativos por cualquier autoridad que los estime ilegales”. (Resaltado fuera del texto original). Luego, Cementos Argos SA, la CRA y el DAMAB no podían sustraerse de la vinculación jurídica y obligatoriedad que tenían y tienen los actos administrativos mencionados, sin perjuicio del hecho de que en otros dos procesos judiciales se discutiera su validez, pero, que no habían concluido con sentencias definitivas.
Así las cosas, la Sala comparte el análisis del a quo y del Ministerio Público en el sentido de que en este caso concreto no se demostró la violación de la moralidad administrativa dado que no se acreditó ninguno de sus dos elementos configurativos: el objetivo y el subjetivo, entendido el primero como la transgresión del ordenamiento jurídico y, el segundo, como la intención de favorecer indebida e ilegítima un interés particular del funcionario o de un tercero o de actuar con mala fe. 3.2 El derecho colectivo a la defensa del patrimonio público 1) Este derecho colectivo consiste en la potestad y expectativa que se radica en cabeza de los asociados de esperar que el conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado estén adecuadamente destinados a la finalidad que se les ha señalado constitucional y legalmente, de tal forma que sean asignados según los parámetros fijados por el ordenamiento jurídico, con criterios de eficiencia y rectitud.
La Corporación, acerca del contenido y alcance del derecho objeto de análisis, en oportunidad previa puntualizó19: “Por patrimonio público debe entenderse el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que pertenecen al Estado, tanto los que se hallan en cabeza de 19 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 2004, expediente 2002-559, M.P. Rafael Ostau de Lafont Planeta.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 5 de febrero de 2004, expediente 2002-1964, MP Ricardo Hoyos Duque. 20 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia la Nación como de las personas jurídicas estatales… El derecho o interés colectivo a su defensa viene a ser, entonces, la aptitud o legitimación que tienen todas las personas en Colombia para esperar que tales bienes se preserven y se apliquen a los fines que corresponden, de modo que su tenencia, uso y disposición se haga con celo y cuidado, por ende con sujeción a las disposiciones y formalidades que los regulan, de suerte que el Estado no sea privado de los mismos de manera contraria al ordenamiento jurídico…” 2) En el asunto de la referencia, la Sala tampoco advierte una violación o amenaza del patrimonio público ya que, lo cierto es que Cementos Argos SA no se sustrajo del cumplimiento de su obligación legal sino que, lo que se discute en este caso concreto es si la sociedad debió girarle los recursos a la CRA o al DAMAB, aspecto que tenía una reglamentación distrital específica, se insiste, con independencia de la legalidad de los citados actos administrativos, a los cuales se les dio cumplimiento en virtud del atributo de la presunción de legalidad y obligatoriedad para sus destinatarios por razón de su naturaleza jurídica y no estar afectados de nulidad ni de suspendidos provisionalmente.
En esa perspectiva, la Sala tampoco advierte una lesión del derecho colectivo al patrimonio público porque la discusión de la entidad legitimada para recibir las transferencias por concepto de generación de energía fue un aspecto reglamentado por el Concejo Distrital de Barranquilla y por el alcalde de esa entidad territorial, a través de actos administrativos que, para la fecha en que Cementos Argos SA cumplió con las obligaciones de transferencia, estaban vigentes y se presumían válidos.
Por consiguiente, la existencia de los mencionados actos administrativos en los cuales se fundamentó el pago de las contribuciones al DAMAB es suficiente para denegar las pretensiones de la demanda en este caso concreto, más aún si la CRA podría tener un derecho patrimonial de naturaleza subjetiva en contra del DAMAB y, por ende, iniciar las acciones pertinentes si considera que esta entidad le debe restituir o transferir alguna suma de dinero, pues, es claro que se está discutiendo un eventual derecho patrimonial individual de la CRA. 21 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia 4.
Conclusión El actor popular no probó la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público cuya protección se reclama con la demanda y, por el contrario, se acreditó que Cementos Argos SA cumplió con la obligación de transferir los recursos de que trata el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 de conformidad con los actos administrativos distritales que resultaban vinculantes, porque gozaban del atributo de la presunción de legalidad20.
Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia apelada porque no se advierte una violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos mencionados. 5. Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas en tanto no se configuran los supuestos requeridos para ello, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1994, cuyo contenido y alcance fue definido en sentencia de unificación de esta Corporación del 6 de agosto de 201921.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 18 de octubre de 2012. 20 “La presunción de legalidad se trata de una prerrogativa de que gozan los pronunciamientos de esta clase [actos administrativos], que significa que, al desarrollarse y al proyectarse la actividad de la administración, ello responde a todas las reglas y que se han respetado todas las normas que la enmarca.
Legalidad es sinónimo de perfección, de regularidad, se inspira en motivos de conveniencia pública, en razones de orden formal y material, en pro de la ejecutoriedad y de la estabilidad de esa manifestación de voluntad”. Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 6264, sentencia de 17 de febrero de 1994. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, expediente 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU. 22 Expediente no. 08001-23-31-000-2010-01212-01 Actor: Juan Guillermo Vergara Márquez Acción popular Apelación de sentencia 2º) Abstiénese de condenar en costas. 3º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen con las correspondientes constancias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Salva el voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Aclara el voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.