CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Referencia: Acción Popular – Fallo Actora: RUTH GALEANO OBANDO TESIS: LAS VIVIENDAS ALEDAÑAS AL TALUD DEL BARRIO 20 DE JULIO DE MANIZALES SE ENCUENTRAN EN RIESGO, POR LO QUE DEBEN EFECTUARSE LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA SU MITIGACIÓN, CUYA RESPONSABLIDAD RECAE EN EL MUNICIPIO.

LA COMUNIDAD ES CORRESPONSABLE EN GENERACIÓN DEL RIESGO. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, AL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA, A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y A LA REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE MANIZALES1 contra la sentencia de 26 de 1 En adelante el Municipio. 2 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas2.

I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda La señora RUTH GALEANO OBANDO, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda ante el Tribunal contra el MUNICIPIO, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CALDAS - CORPOCALDAS4, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES y la EMPRESA AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P., tendiente a que se protegieran los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2 En adelante el Tribunal. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante CORPOCALDAS. 3 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.

Hechos Indicó que su residencia estaba ubicada en la calle 19 núm. 29-36 del barrio 20 de julio del MUNICIPIO, sector que es habitado por numerosas personas cuyas viviendas colindan con un talud de alta pendiente. Informó que el 10 de octubre de 2018, luego de presentarse fuertes lluvias, se produjo un deslizamiento de tierra en el mencionado talud que afectó su vivienda y, en consecuencia, el cuerpo de bomberos de la ciudad solicitó desalojar de forma preventiva la zona para evitar mayores afectaciones.

Aseguró que luego de un tiempo la comunidad regresó a sus viviendas pese a que las autoridades competentes no adelantaron ninguna acción frente al deslizamiento, motivo por el que estimó que se ponía en riesgo su vida, salud e integridad, así como la de todos los habitantes del sector. Puso de presente que por intermedio de la PERSONERÍA DE MANIZALES, mediante escrito de 11 de marzo de 2019, requirió al MUNICIPIO para que retirara el material y ejecutara las obras de mitigación necesarias para salvaguardar la vida e integridad de las 4 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas.

En respuesta, la Secretaría de Obras Públicas del ente territorial en Oficio de 22 de marzo de 2019 aseguró que incluiría las intervenciones necesarias para mejorar la estabilidad del terreno en su inventario de necesidades para inversiones futuras en materia de mitigación del riesgo o posibles convenios con CORPOCALDAS, todo lo cual estaría sujeto al orden de prioridades y a la disponibilidad presupuestal con la que se contara.

Manifestó que en el anterior escrito se enfatizó que en el sector se requería de la intervención conjunta en cuanto a obras y actuaciones de mitigación del riesgo de acuerdo con lo dicho por CORPOCALDAS en el oficio GED 51614-2018 comunicación 2018-IUE-00025993; y que la zona problemática correspondía a un talud de fuerte pendiente con viviendas en la parte alta y baja, pastos, rastrojos y algunos árboles hacía la parte media, aunado a que las viviendas no contaban con canales y bajantes para el manejo de aguas lluvias.

Concluyó que lo anterior demostraba la falta de control urbanístico en la zona, lo que provocó la inestabilidad del terreno y, por ende, el temor de los habitantes de que en cualquier momento se presentara una tragedia, pese a lo cual las autoridades competentes no habían adelantado acciones para mitigar el riesgo. 5 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.

Pretensiones La actora solicitó lo siguiente: “[…] De acuerdo con lo expuesto es que solicitamos del despacho judicial, que mediante sentencia se sirva declarar que se encuentran expuestos, vulnerados y en alto riesgo los derechos colectivos y del medio ambiente, en cuanto tienen que ver con la prevención de desastres técnicamente previsibles, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a construcciones técnicas en que se de prevalencia a la calidad de vida de los ciudadanos, el goce del espacio público y la utilización de defensa de los bienes de uso público, por lo cual se servirá ordenar a los accionados: Adoptar las medidas administrativas, jurídicas, presupuestales, técnicas e institucionales necesarias a fin que: 1.

Realizar el retiro del material suelto dispuesto contra la parte posterior de las viviendas afectadas. 2. Proceder al estudio diseño e implementación de las obras de mitigación del riesgo que permitan la estabilización del talud que amenaza riesgo de desprendimiento sobre los inmuebles que junto a mi vivienda se encuentran ubicados en la parte inferior del mismo, de modo tal que se evite el incremento de la erosión del terreno con la ocurrencia de nuevos eventos lluviosos, así como hecho que se prevenga el desprendimiento de nuevos bloques de suelo sobre nuestros predios. 3.

Instruir e implementar en los propietarios de los predios afectados, efectuar la instalación de canales y bajantes, conectando dichas aguas a los sistemas hidráulicos de la zona. 4. Realizar monitoreos constantes al sector objeto de esta acción constitucional. 5. Una vez se terminen las intervenciones, se repare la malla vial afectada para garantizar a nuestro grupo humano y la protección y garantía de sus derechos. 6 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Las demás acciones que sean necesarias y prioritarias para garantizar a nuestro grupo humano y la protección y garantía de sus derechos. 7. Por tratarse de una acción en nombre de nuestra comunidad donde no se persigue ningún tipo de indemnización o compensación, solicitamos que los gastos que ocasione el trámite del presente juicio se atiendan con cargo al Fondo de Acciones Populares y de Grupo manejado por la Defensoría del Pueblo […]”.

I.4. Defensa I.4.1.- AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. argumentó que las redes de acueducto y alcantarillado que administraba en el Barrio 20 de julio estaban en buen estado de funcionamiento y no eran la causa del proceso de inestabilidad en dicha zona. Propuso las siguientes excepciones: - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA».

Adujo que dentro de su objeto social y deberes legales no estaba el manejo de aguas lluvias ni de escorrentía, así como tampoco de laderas para la prevención y atención de emergencias y desastres, ya que esta competencia estaba en cabeza de las autoridades ambientales y territoriales, de acuerdo con la Ley 99 de 22 de 7 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 19935 y el artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 20016.

Manifestó que la pretensión de la parte accionante de reparar la malla vial afectada no era de su resorte, ya que no estaba dentro de su objeto social y no era la responsable de las necesidades viales de la ciudad, lo cual es de competencia del ente territorial. - «INEXISTENCIA DE DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS POR PARTE DE AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P.».

Aseguró que no ha vulnerado los derechos colectivos de los accionantes, pues el competente para atender lo solicitado era el MUNICIPIO en coordinación con la autoridad ambiental, conforme las leyes 715 y 99. Expresó que de acuerdo con el informe técnico de 30 de julio de 2019, realizado por los ingenieros Luis Felipe Castaño y Viviana Andrea Fernández, las redes de acueducto y alcantarillado no eran la 5 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 6 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 8 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa de la inestabilidad alegada por la accionante, pues se encontraban en buen estado de funcionamiento y no presentaban fisuras ni obstrucciones, por lo que estimó que no vulneró los derechos colectivos alegados y, además, ha actuado con diligencia y cumplido con todos sus deberes legales. - «INEXISTENCIA DEL NEXO CAUSAL».

Argumentó que no tenía responsabilidad en los hechos expuestos por la demandante, razón por la que cualquier imputación carecía de fundamento o argumento técnico. Expuso que, en su caso, no se configuraban los presupuestos de la responsabilidad previstos en el artículo 2341 del Código Civil, teniendo en cuenta que no perjudicó a terceros con culpa. - «DECLARATORIA OFICIOSA DE MEDIOS DE DEFENSA».

Afirmó que conforme a lo dispuesto en el artículo 282 del Código General del Proceso -CGP, en aquellos casos en que se encontraran probados los hechos que constituían una excepción o un medio de defensa del demandado, debían ser declarados oficiosamente en la sentencia. 9 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.2.- El MUNICIPIO propuso como argumentos de defensa, las siguientes excepciones: - «INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS».

Adujo que en el presente caso no se identificaron los derechos colectivos presuntamente afectados y que lo pretendido por la accionante era una obligación que le competía a los dueños de los predios, motivo por el que eran ellos quienes debían ejecutar las obras y evitar poner en riesgo a los habitantes del sector. - «OBLIGACIONES DE UN TERCERO».

Afirmó que de acuerdo con lo informado por la Secretaría de Obras Municipal y lo previsto en los artículos 2350 del Código Civil y 2° y siguientes de la Ley 1523 de 24 de abril de 20127, las mejoras y demás acciones para la protección de viviendas les correspondían a sus dueños. - «PRETENSIONES CONTRARIAS A DERECHO». Sostuvo que no podía ejecutar lo pretendido por la actora porque se trata de obligaciones de particulares; y que la pretensión de mantenimiento de la malla vial era inviable pues no se trataba de una vía. 7 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 10 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - «EXCEPCIÓN GENÉRICA».

Solicitó decretar de oficio cualquier excepción que resultara probada en el proceso. I.4.3.- CORPOCALDAS se refirió al Oficio 2019-II-00020041 suscrito por la Subdirección de Infraestructura Ambiental, con ocasión de las visitas efectuadas a la zona objeto de la presente acción, del cual destacó las siguientes apreciaciones técnicas del lugar: i) pendiente fuerte del talud; ii) ocurrencia de eventos pluviales de intensidad y duración importantes; iii) escurrimiento de agua por el talud por ausencia de obras de manejo de aguas lluvia; iv) aporte de aguas lluvia provenientes de algunas viviendas de la parte alta del talud y; v) dado el tipo de suelo, es susceptible de erosionar y desestabilizarse.

Aseguró que la zona afectada estaba catalogada en el Plan de Ordenamiento Territorial - POT del MUNICIPIO como de amenaza media, baja y muy baja, y que el proceder de los dueños de los predios era determinante, pues las viviendas localizadas en la corona de la ladera no contaban con una adecuada canalización de aguas lluvia, por lo que se generaba el vertimiento directo sobre la ladera, circunstancia que favorecía la concentración y escurrimiento e infiltración de agua al suelo. 11 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso las siguientes excepciones: - «LA COMPETENCIA PARA LA ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE DESASTRES SE ENCUENTRA EN CABEZA DE LA ALCALDÍA DE MANIZALES, NO DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIOANLES».

Expuso que de acuerdo con la Ley 1523 y la jurisprudencia del Consejo de Estado8, las gobernaciones y las alcaldías son las responsables primarias del funcionamiento del sistema de gestión del riesgo y su conducción. Manifestó que, en consecuencia, el MUNICIPIO debía propender por la implementación de la política, conocimiento, reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción por medio de las actividades y obras necesarias para el efecto. - «CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES LEGALES EN MATERIA DE GESTIÓN DEL RIESGO POR PARTE DE CORPOCALDAS.

CORPORACIONES AUTÓNOMAS SON SUBSIDIARIAS EN MATERIA DE GESTIÓN DEL RESGO EN 8 Para el efecto, se refirió a la sentencia de 26 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente radicado con el número 66001-23-33- 000-2014-00459-01. 12 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MATERIA DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL.

MUNICIPIO Y GOBERNACIONES TIENEN RESPONSABILIDAD PRIMARIA». Mencionó que según la Ley 1523, las Corporaciones Autónomas Regionales, en materia de gestión de desastres, sirven de apoyo a las entidades territoriales, que son las principales obligadas y responsables en dicha materia. Afirmó que su apoyo subsidiario refería al conocimiento en la gestión del riesgo del MUNICIPIO, pero que no lo eximía de su papel principal en la implementación de procesos de gestión del riesgo.

Puso de presente que, en virtud de la mencionada competencia, dio respuesta a los habitantes del sector que le solicitaron un concepto, cuyas conclusiones fueron remitidas al ente territorial. - «COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA VIAL, QUE ABSTRAE LA COMPETENCIA DE CORPOCALDAS». Explicó que con fundamento en los artículos 12, 16, 19 y 20 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 19939, en 9 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. 13 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concordancia con los artículos 74 y 76 de la Ley 715, carecía de competencias en materia de construcción, mantenimiento y obras complementarias de vías, ya que le correspondía, en el nivel nacional, al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, y en vías locales o vecinales, a las entidades territoriales. - «CORRESPONSABILIDAD DE LA COMUNIDAD EN EL APORTE DE SOLUCIONES EN MATERIA DE GESTIÓN DEL RIESGO PARA EL CASO BAJO ESTUDIO».

Manifestó que la comunidad presuntamente afectada debía instalar los canales y bajantes de sus viviendas, los cuales tenían que contar con las adecuadas conexiones para no continuar saturando el terreno con la mala disposición de las aguas lluvias de las viviendas al talud, en virtud de los principios de autoconservación y precaución señalados en la Ley 1523; de modo que, exigirle al Estado la ejecución de dichas conexiones implicaba trasladarle su conducta negligente, obviando que los propietarios debían ejecutar las mejoras necesarias de sus inmuebles.

I.5. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 16 de diciembre de 2019, la cual se declaró fallida por inasistencia de la 14 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora, amén de que la parte demandada no presentó formula conciliatoria.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal en sentencia de 26 de noviembre de 2021 accedió a las súplicas de la demanda, para lo cual adujo lo siguiente: Tras referirse al problema jurídico, al alcance de los derechos invocados, a los hechos probados y al caso concreto, consideró que en la calle 19ª con carrera 29 del Barrio 20 de julio del MUNICIPIO hay un talud, colindante con los patios de las viviendas de la zona, que se deslizó, por lo que fue necesaria la evacuación preventiva y temporal de los habitantes.

Respecto de las causas del desplazamiento, adujo que fueron las lluvias, la concentración de aguas de escorrentía superficial y subsuperficial y el inadecuado manejo de aguas tanto en la ladera como en algunas viviendas ubicadas en la base y en la corona del talud. 15 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el POT catalogó la zona como de tratamiento geotécnico y con riesgo de amenaza media – alta por remoción en masa, motivo por el que los habitantes de las viviendas de la parte alta y baja del talud estaban en riesgo, en atención a que no habían adoptado medidas para evitar un nuevo deslizamiento que podría ocurrir por causas naturales y/o antrópicas.

Aseguró que era necesaria la ejecución de una obra civil de contención que no fue realizada, razón por la que estaba acreditada la violación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres y, por ende, había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. Precisó, en cuanto a la entidad responsable de la vulneración, que conforme lo establecido en el artículo 76 de la Ley 715 y al artículo 14 de la Ley 1523, el MUNICIPIO era el encargado de ejecutar la obra de contención del talud, pese a que correspondía a un terreno en el que estaban ubicados tres predios privados, ya que lo pretendido era la protección de la vida y bienes de los moradores del sector y la entidad territorial permitió o toleró la construcción de las viviendas en un sector de riesgo medio – alto. 16 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que, sumado a la falta de control urbanístico, el ente territorial no ejerció sus competencias como autoridad de policía, lo que desencadenó en la incorrecta conducción de las aguas que agravó la inestabilidad del talud y, por tanto, era su deber adelantar las acciones legales pertinentes para exigir a los propietarios de las viviendas que no contaban con sistema de conducción de aguas lluvia su instalación. Afirmó que el ente territorial, a través de la Unidad de Gestión del Riesgo, debía estar atento ante cualquier manifestación de inestabilidad que presentara el talud para adelantar las respectivas medidas de prevención hasta que culminaran las obras que se requerían.

Señaló que no había lugar a imponerle ninguna orden a AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. ya que se demostró que las redes que operaban en el sector estaban funcionando correctamente. Respecto de CORPOCALDAS indicó que acreditó haber cumplido con la asesoría técnica al MUNICIPIO mediante la emisión de los conceptos sobre la obra idónea y necesaria a acometer en el talud.

En virtud de lo anterior, profirió las siguientes órdenes: 17 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE MANIZALES vulnera el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR al Municipio de Manizales a través del señor Alcalde, que dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, inicie las gestiones presupuestales y contractuales para la construcción de la obra de mitigación del riesgo sobre el talud ubicado en el Barrio 20 de Julio del sector de la calle 19 A con carrera 29.

La obra deberá estar terminada a más tardar al vencimiento de los seis (6) meses siguientes al primer plazo acá indicado. Así mismo, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, deberá dar inicio a las actuaciones legales pertinentes como autoridad de policía para exigir a los propietarios de las viviendas que carecen de sistemas de conducción de aguas lluvias, la instalación de éstos.

También SE ORDENA al MUNICIPIO DE MANIZALES a través de la Unidad de Gestión del Riesgo, estar siempre atento a cualquier manifestación de inestabilidad que presente el talud para que proceda a realizar o ejecutar medidas de prevención hasta tanto se culminen las obras.

TERCERO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a través de su magistrada ponente -quien lo presidirá-; por el Personero Municipal de Manizales y por el Director de Corpocaldas o su delegado, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes se reunirán por convocatoria de quien lo preside o a petición de cualquiera de sus integrantes, y harán seguimiento a lo ordenado e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.

CUARTO: SE ORDENA la publicación de la parte resolutiva de la presente sentencia en un diario de amplia circulación nacional a cargo del Municipio de Manizales. Hecho lo anterior deberá enviar constancia de la publicación con destino al expediente.

QUINTO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Tribunal, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo […]”. 18 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN El MUNICIPIO arguyó que no amenazó los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a la seguridad y prevención de desastres, como se advertía de los testimonios recaudados en la audiencia de pruebas, en los que se indicó que se evidenció el correcto funcionamiento de las redes de alcantarillado y que el deslizamiento se trató de unos 5 metros de longitud de desprendimiento de capa vegetal producto de tierra acumulada que saturó el suelo de los predios privados y provocó el deslizamiento.

Afirmó que la parte actora tenía la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus pretensiones, conforme lo establecido en el artículo 30 de la Ley 472, pero que no lo hizo, pues no acreditó los hechos, acciones u omisiones que constituyeron la causa de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos y, aun así, el fallo resultó le adverso, razón por la que, a su juicio, la acción popular en el asunto sub examine era improcedente de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 472.

Estimó que, con fundamento en los hechos, pretensiones y pruebas, lo que la actora pretendía era la protección de un interés como 19 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propietario privado y no la protección de intereses y/o derechos colectivos de la comunidad, pues busca la limpieza de su lote que estaba deteriorado por el mal manejo de aguas lluvias.

Insistió en la inexistencia de violación de derechos colectivos y en la improcedencia de la acción popular, en atención a que la accionante no probó la posible relación de causalidad que existía entre la afectación del interés colectivo y su acción u omisión. Aseguró que, mediante informe núm. 2192-21 de 30 de agosto de 2021, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES dio cuenta de las obras de estabilidad que se realizarían en el sitio objeto de la presente acción como acción para la gestión del riesgo.

Reiteró la petición de analizar la excepción de inexistencia de violación de derechos colectivos y las que se encontraran probadas en el expediente, y arguyó que ha ejecutado todas las gestiones para la prevención técnica en atención de desastres, tanto en el sector objeto de debate como en toda la ciudad. 20 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1.- Mediante auto de 1o de abril de 2022, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del MUNICIPIO contra la sentencia de primera instancia y le advirtió al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. Asimismo, se indicó que si en el término de ejecutoria de la providencia las partes no solicitan la práctica de pruebas en los términos del artículo 327 del CGP, se prescindirá del traslado para alegar de conclusión y, en consecuencia, el expediente ingresará al Despacho para fallo, conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, y que, en todo caso, de acuerdo con el numeral 4 de la norma ídem, los sujetos procesales podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto. 21 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.- En el término referido en precedencia las partes no solicitaron la práctica de pruebas, razón por la que se prescindió del traslado para alegar de conclusión. De igual manera, se advierte que las partes no efectuaron pronunciamiento alguno respecto del recurso interpuesto contra el fallo de primera instancia. IV.3.- El Ministerio Público rindió su concepto en los siguientes términos: Se refirió a los aspectos relacionados con la procedencia de la acción popular, el alcance de los derechos colectivos invocados y las facultades que ostenta el juez popular.

Advirtió que, en el caso concreto, estaban acreditadas las condiciones del riesgo de deslizamiento en el barrio 20 de julio del MUNICIPIO, para lo cual se refirió a cada una de las pruebas que demostraban que: i.- en el mes de octubre de 2018 ocurrió un deslizamiento traslacional superficial; 22 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii.- en el mes de noviembre CORPOCALDAS10 recomendó las obras necesarias para prevenir nuevos deslizamientos; iii.- se dispuso la evacuación preventiva de los habitantes de las viviendas ubicadas en la base del talud11; iv.- CORPOCALDAS remitió copia del Oficio 2019-IE-00010851 de 29 de abril de 2019 a la Secretaría de Obras Públicas municipal para priorizar la zona en próximos proyectos de mitigación de riesgos; v.- el sitio está dentro del Área de Tratamiento Geotécnico ATG 425, incluido en el inventario de necesidades de la Secretaría de Obras Públicas en futuras inversiones en materia de mitigación del riesgo o en posibles convenios interadministrativos con CORPOCALDAS en materia de mitigación del riesgo12 y; vi.- la Unidad de Gestión del Riesgo de Manizales dio cuenta de las obras de estabilidad que se realizarían en la zona a título de labores de prevención y mantenimiento de taludes a cargo del ente territorial13. 10 Oficio núm. 2018-IE-00026236 de 12 de noviembre de 2018 suscrito por el Subdirector de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS. 11 Sostuvo que así consta en los oficios UGR 3232 GED 45808-18-18 de 7 de noviembre de 2018 y UGR 868 GED 1018819 de 28 de marzo de 2019, suscritos por el Director Técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo Municipal y la Alcaldía de Manizales. 12 Oficios SOPM-0842-GOE-19 y SOPM-1075-GOE-19 de 12 de abril de 2019 suscritos por la Secretaría de Obras Públicas de la Alcaldía de Manizales. 13 Informe 2192-21 de 30 agosto de 2021, de la Unidad de Gestión del Riesgo UGR de Manizales. 23 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que, con fundamento en lo anterior, está acreditada la vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del MUNICIPIO debido a las condiciones de riesgo por deslizamiento que se presentan en el sector del barrio 20 de Julio.

A su juicio, las obras de estabilidad requeridas sobre el talud deben priorizarse en la ejecución de próximos proyectos de mitigación de riesgos por deslizamiento, pues la amenaza de un nuevo evento persiste ante la omisión de medidas definitivas que eviten una emergencia de mayores magnitudes, razón por la que comparte las conclusiones a las que arribó el a quo sobre dicho aspecto y, en consecuencia, estimó que la sentencia de primera instancia debía ser confirmada.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten 24 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a la presente acción son, en esencia que, en la calle 19ª con carrera 29 del barrio 20 de julio del MUNICIPIO hay un talud de alta pendiente que colinda con la zona posterior de las viviendas allí ubicadas, en el cual, el 10 de octubre de 2018, se presentó un deslizamiento de tierra a causa de las lluvias y la falta de control urbanístico por parte del ente territorial, razón por la que los habitantes de la zona fueron evacuados preventivamente, quienes, posteriormente, regresaron a sus viviendas sin que las autoridades competentes hubiesen adelantado alguna acción frente al deslizamiento presentado, por lo que subsiste el temor de que se presente una tragedia.

La acción fue conocida en primera instancia por el Tribunal que, en sentencia de 26 de noviembre de 2021, encontró demostrado que en la zona en comento existe un talud que colinda con los patios de las 25 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viviendas y que se deslizó en una parte, debido a las lluvias, a la concentración de aguas de escorrentía y el inadecuado manejo de aguas de las viviendas, lo que requirió de la evacuación preventiva y temporal de los habitantes.

Puso de presente que la zona fue catalogada en el POT como amenaza media – alta por remoción en masa, motivo por el que la comunidad estaba en riesgo al no tomarse las medidas necesarias para evitar un nuevo deslizamiento, como lo era la ejecución de una obra civil de contención, cuya omisión configuraba la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres por parte del MUNICIPIO como responsable de la ejecución de la obra y del control urbanístico.

Consideró que AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. no afectó los derechos colectivos, ya que las redes del acueducto y alcantarillado operaban en debida forma, y que CORPOCALDAS cumplió con su deber de asesoría técnica al MUNICIPIO. Inconforme con la anterior decisión, el MUNICIPIO interpuso recurso de apelación en el que aseguró que no transgredió los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a la seguridad 26 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y prevención de desastres por cuanto quedó demostrado el correcto funcionamiento de las redes de alcantarillado y porque el deslizamiento se trató de un desprendimiento de capa vegetal de unos 5 metros de longitud de producto de tierra acumulada que saturó el suelo de los predios privados y provocó el evento.

Arguyó que la actora tenía la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus pretensiones, conforme lo ordena el artículo 30 de la Ley 472, cuya omisión torna en improcedente la presente acción popular, máxime si se tiene en cuenta que no probó la posible relación de causalidad que existía entre la afectación del interés colectivo y su acción u omisión. Afirmó que lo pretendido era la protección de un interés privado y no un interés o derecho colectivo y, que mediante el informe núm. 2192- 21 de 30 de agosto de 2021, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES dio cuenta de las obras de estabilidad que se realizarían en la zona objeto de la presente acción. Finalmente, solicitó el estudio de la excepción que denominó “inexistencia de violación de derechos colectivos” y las que se encontraran probadas en el expediente. 27 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo a plantear el problema jurídico a resolver, la Sala pone manifiesto que uno de los argumentos expuestos por el recurrente en su recurso de apelación consistió que no amenazó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos, pues, por el contrario, las pruebas obrantes en el expediente daban cuenta del correcto funcionamiento de las redes de alcantarillado.

Al respecto, la Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno, habida cuenta que dicho argumento no se compadece con lo decidido por el a quo, quien advirtió que las redes de alcantarillado que operaban en el sector estaban funcionando correctamente, razón por la que no había lugar a imponer orden alguna a la empresa AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P., aunado al hecho de que solamente declaró la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por la amenaza que representa la inestabilidad del talud del barrio 20 de Julio para las personas que habitan en su cercanía, en cuyas causas no se encuentra el indebido funcionamiento del servicio público de alcantarillado. 28 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala determinar si ¿Se encuentra demostrada la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, y si la misma le resulta imputable al MUNICIPIO? Caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado la Sala se referirá al material probatorio obrante en el expediente: -.

Oficio 800-16894 sin fecha14, por medio del cual CORPOCALDAS, en respuesta a la petición de la señora RUTH GALEANO, informa sobre las condiciones en que se encontraba el talud en el que estaba ubicada su vivienda, así: “[…] – Se observó desprendimiento de cobertura vegetal y suelo orgánico, con dimensiones aproximadas de 2m de ancho por 4m de longitud en la parte posterior (patio y cocina) de la vivienda en mención; ésta es una edificación mixta, donde se mezclan materiales como guadua y madera, así como técnicas de construcción. 14 Visible a folio 70 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 29 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Según lo manifestó la señora Ruth Galeano; el proceso erosivo se reactivó entre los días 14 y 16 de noviembre del año en curso; y a la fecha, continúa presentándose pequeñas pérdidas de material del talud. - El proceso erosivo, se localiza en la base de un talud con pendiente fuerte con dimensiones aproximadas de 20 m de longitud y 80 metros de ancho, sobre el cual se encuentran construidas obras para el manejo de aguas de escorrentía superficial en algunos tramos; consistentes en zanjas colectoras en concreto.

Se anota que el área del talud donde se presentó el desprendimiento de material, no cuenta con obras para el manejo de aguas de escorrentía superficial. - Al momento de la visita no se observaron afloramientos de agua sobre el talud. RECOMENDACIONES - Cubrir con un plástico el área afectada del talud, con el fin de evitar el ingreso de agua y el incremento del proceso erosivo. - Teniendo en cuenta las condiciones de amenaza (pendiente y longitud del talud, proceso erosivo en la base del talud); se puede decir que existe un factor de riesgo, el cual se puede reducir con la construcción de una obra de contención del tipo pantalla anclada pasiva. - En vista de que se observó un área de la ladera sin obras de manejo de aguas de escorrentía superficial; es conveniente la construcción del tramo faltante de zanja colectora. - Dado que al momento de la visita se observaron 2 árboles de porte alto en la corona del talud, los cuales presentan un grado de inclinación; se recomienda efectuar un descope de estos con el fin de reducir el efecto de sobrecarga, prevenir una caída de los mismos y potenciales afectaciones a las viviendas localizadas en la parte inferior. - Realizar monitoreo continuo al terreno, a fin de detectar agrietamientos, desprendimientos, deslizamientos, afloramientos de agua o cualquier situación que pueda generar algún tipo de riesgo a la población, viviendas, vías, terrenos o áreas aledañas y de ser el caso, reportar cualquier anomalía inmediatamente al Cuerpo Oficial de Bomberos o a la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo (UGR) […]” (Destacado de la Sala). 30 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Oficio de 2 de noviembre de 201815, a través del cual CORPOCALDAS dio respuesta a una petición elevada por el señor Juan Pablo García Galeano sobre el talud del barrio 20 de julio del MUNICIPIO, así: “[…] Atendiendo la solicitud relacionada en el asunto, personal técnico de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas realizó visita técnica en el barrio 20 de julio con nomenclatura 19 No. 29-25, calle 19ª No. 39-34, calle 19ª No. 29- 40, calle 19ª No. 29-36, de la cual se derivan las siguientes observaciones: El lugar de la problemática corresponde a un talud de fuerte pendiente con presencia de viviendas en la parte alta y baja del sector y, pastos, rastrojos y algunos árboles hacia la parte media del talud.

En el momento de la inspección se observó un desprendimiento de cobertura vegetal y suelo orgánico, el cual encontró depositado en la parte posterior de las viviendas. Se observa en las viviendas, la ausencia de canales y bajantes para el manejo de aguas lluvias, lo cual favorece la acumulación y el escurrimiento de escorrentía superficial hacia la ladera, en presencia de lluvias de baja intensidad y duración importantes.

RECOMENDACIONES: - Retiro del material dispuesto contra la parte posterior de la vivienda e instalación de plásticos para evitar incremento en la erosión del terreno con la ocurrencia de nuevos eventos lluviosos. - Instalación de canales y bajantes en las cubiertas de las viviendas conectando las aguas al alcantarillado de cada vivienda. - Debido a las condiciones y el proceso que presenta en el talud, se recomienda la construcción de obras de contención 15 Visible a folio 71 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 31 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipo pantalla pasiva, con el fin de mejorar la estabilidad del talud. - Continuar las zanjas colectoras existentes en la zona con el fin de dar manejo de aguas de escorrentía superficial. - Realizar monitoreo continuo del terreno con el fin de detectar factores de amenaza que pongan en riesgo a la población, viviendas y áreas colindantes a la zona de afectación. Reportar cualquier eventualidad a la Unidad de Gestión del Riesgo […]” (Destacado de la Sala). -.

Oficio UGR 3232 GED 45808-19 de 7 de noviembre de 201816, elaborado por la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES con ocasión de la inspección realizada al talud ubicado en el barrio 20 de julio del MUNICIPIO, en el que se consignó lo siguiente: “[…] Hacía la parte trasera de sus viviendas existe un talud en el que se presentó el pasado 11 de octubre un desprendimiento del terreno en el que se involucró mayormente la capa vegetal, apreciándose al momento de la inspección acumulación de material en los patios de ropas de los inmuebles.

Cabe mencionar que en la zona existen zanjas para el manejo de aguas de escorrentía las cuales al momento de la inspección estas encontraban obstruidas por basuras y cubiertas por vegetación, sin embargo, en la zona donde se presentó el desprendimiento no se evidenció la existencia de canales colectoras. Se aprecia que las viviendas no cuentan con un adecuado manejo de aguas lluvia en sus cubiertas, disponiéndose las aguas directamente en la base del talud.

Debido a que al momento de la visita aún se observó material suelto en el talud, se recomendó efectuar la evacuación 16 Visible a folio 49 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 32 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preventiva de los inmuebles, dándose aviso al Cuerpo Oficial de Bomberos a fin de que realizara las respectivas notificaciones.

Teniendo en cuenta que se requiere limpieza y mantenimiento de las zanjas de la obra de estabilidad, se enviará copia de este oficio a la fundación FESCO para que mediante el programa guardianas de la ladera contemplen la posibilidad de realizar mantenimiento y limpieza a la zona. Se debe efectuar el retiro del material producto del desprendimiento […]” (Destacado de la Sala). -.

Comunicación de 12 de noviembre de 201817, mediante la cual CORPOCALDAS informó al “Comandante (E)” del deslizamiento ocurrido en el barrio 20 de julio, en los siguientes términos: “[…] Deslizamiento traslacional superficial, localizado en el talud posterior a las viviendas con un área aproximada de 80 m2 […] con un espesor de suelo movilizado no superior a los 0.50 m en promedio.

La problemática se presenta al lado de una pantalla existente. Los materiales fallados corresponden a suelos orgánicos, cenizas volcánicas y parte de escombros dispuestos sobre esta zona de la ladera. RECOMENDACIONES - Perfilado del talud con el fin de eliminar masas de material fallados y que se encuentran dispuestos sobre el talud. - Construcción de un apuntillamiento a base anclajes de tipo pasivo 6.0 m de profundidad dispuestos al tres bolillo, con separación tanto horizontales como vertical de 1.5 m. Posteriormente, instalar malla eslabonada fijada a los anclajes mediante platina 0.20 X 0.20m cal ½ y unidos mediante cable de ½ de acero de alta resistencia. - Realizar manejo de aguas lluvias y de escorrentía por medio de la construcción de zanja colectora, tanto en la corona como en la base del tratamiento propuesto. 17 Visible a folio 73 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 33 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Como recomendación inmediata, se deberá instalar plástico en el escarpe [ ]”. -.

Oficio SOPM 0842 GOE 19 de 22 de marzo de 201918, dirigido a la señora RUTH GALEANO OBANDO por parte del MUNICIPIO, en el que sobre lo ocurrido en los predios ubicados en la calle 19A con carrera 29, indicó lo siguiente: “[…] En atención al trámite del asunto, en el cual se expone la problemática presentada a partir de un deslizamiento, la Secretaría de Obras Públicas ha realizado diferentes visitas técnicas al sitio en cuestión en donde se encuentra un talud de alta pendiente hacia el sector posterior de las viviendas ubicados en la calle 19A con carrera 29.

En primera instancia, se puede mencionar que el hecho de realizar el retiro del material que se encuentra acumulado hacia la base del talud debe ir de forma paralela y en concordancia a la implementación de obras para la mitigación del riesgo y mejoramiento de la estabilidad, tales como las recomendadas por Corpocaldas en el GED 51614- 2018: Comunicación 2018 – IE – 00025993: “(…) – Retiro de material suelto dispuesto contra la pared posterior de la vivienda, e instalación de plásticos para evitar incremento en la erosión del terreno con la ocurrencia de nuevos eventos lluviosos. - Instalación de canales y bajantes en las cubiertas de las viviendas, conectando las aguas al alcantarillado de cada vivienda. - Debido a las condiciones y el proceso que se presenta en el talud, se recomienda la construcción de obras de contención tipo pantalla pasiva, con el fin de mejorar la estabilidad del talud. - Continuar las zanjas colectoras existentes en la zona, con el fin de dar manejo de aguas de escorrentía superficial. 18 Visible a folios 51 y 52 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 34 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Realizar monitoreo continuo del terreno, con el fin de detectar factores de amenaza que pongan en riesgo a la población, viviendas y áreas colindantes a la zona de afectación, reportar cualquier eventualidad a la Unidad de Gestión del Riesgo (…)” En virtud de lo anterior, serán incluidas en el inventario de necesidades de la Secretaría de Obras Públicas en futuras inversiones en materia de mitigación del riesgo o en posibles convenios interadministrativos con Corpocaldas, las intervenciones necesarias para el mejoramiento de la estabilidad del terreno, teniendo en cuenta que la zona afectada se encuentra dentro de un área de tratamiento geotécnico identificado como ATG No. 425 según el sistema de información geotécnica (Fuente: IGAC); lo anterior sujeto al orden de prioridades y al disponibilidad presupuestal con que se cuente para el efecto.

Es de imperativa necesidad mencionar que el predio identificado con ficha catastral No. 105000001320006000 es de carácter privado, por lo que el mantenimiento al interior del mismo debe ser llevado a cabo por parte del propietario […] De otro lado, se recomienda realizar un monitoreo visual constante por parte de los habitantes del sector, con el fin de verificar las variaciones en el comportamiento del terreno, y si es del caso, comunicarse con el Cuerpo Oficial de Bomberos de Manizales (Tel. 119) informando la anomalía […]” (Destacado de la Sala). -.

Oficio UGR 868 GED 10118-19 de 28 de marzo de 201919, por medio del cual la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES le informó a la PERSONERÍA MUNICIPAL, lo siguiente: “[…] El desprendimiento del terreno del talud presente hacia la parte trasera del inmueble de la señora Ruth Galeano Obando ocurrió en el mes de octubre de 2018, tal evento se atendió inmediatamente por parte de la Unidad de Gestión del Riesgo, determinándose en su momento la necesidad de evacuar 19 Visible a folio 50 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 35 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preventivamente a los habitantes de las viviendas localizadas hacia la base del talud.

Mediante oficio UGR 3232 GEC 45808-19 del 07 de noviembre de 2018 se señalaron una serie de recomendaciones de las cuales una de ellas era efectuar el retiro de material producto del desprendimiento, recomendándose además cubrir con plásticos la totalidad de la zona afectada como medida preventiva provisional a fin de disminuir la infiltración de aguas lluvia que conllevará a generar nuevos desprendimientos del terreno […]” -.

Oficio de 10 de abril de 201920, a través del cual el MUNICIPIO le informó a la PERSONERÍA MUNICIPAL sobre el predio de la aquí demandante, lo siguiente: “[…] En atención a la petición elevada por la señora Ruth Galeano […] en la cual solicita “(…) un mejoramiento de vivienda, en el inmueble ubicado en la calle 17 No. 28-38 Barrio el Carmen, nos permitimos informar que de acuerdo al informe técnico de visita realizada el 8 de abril,“(…) por el avanzado grado de deterioro, vetustez y la presencia de un talud de pendiente muy fuerte ubicado en la parte posterior de la vivienda, se remitirá a la UGR para que analice y conceptúe la situación de riesgo (…)”.

Cabe resaltar además que el compromiso de mantener la vivienda en condiciones de habitabilidad es responsabilidad netamente del propietario del inmueble, como lo estipula la ley en el código civil Art 2350. […] Por último se realiza traslado de la petición a la Unidad de Gestión de Riesgo – UGR para que realice la visita y determine el estado de riesgo de la vivienda […]”. 20 Visible a folio 9 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 36 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Oficio de 12 de abril de 201921, por medio del cual el MUNICIPIO contestó una petición presentada por la actora, en los siguientes términos: “[…] En primera instancia es importante indicarse que la ejecución de actividades de mantenimiento en el interior del predio debe ser adelantada por parte de los propietarios de las viviendas, esto teniendo presente lo establecido en la Ley 1523 de 2012 Artículo 3º numeral 4 […] Ahora bien, con respecto a lo presentado en las pretensiones, se da resolutiva a las mismas de la siguiente manera: Pretensión uno, dos y cuatro: como fue comunicado en el oficio SOPM-0842-GOE-19 debido a que el sitio se encuentra en el interior del Área de Tratamiento Geotécnico (ATG) este fue incluido en el inventario de necesidades de este despacho para ser realizado en futuras inversiones o posibles convenios interadministrativos con Corpocaldas en materia de mitigación del riesgo.

Se destaca que no se considera necesario realizar un estudio especializado en la zona para la definición de la línea de acción a implementar, puesto que cuentan con diseños de obras tipo. Pretensión tres y cinco: Se envía copia de la presente de la presente comunicación a la Unidad de Gestión del Riesgo para que analice la posibilidad de programar una socialización con la comunidad con respecto a temas de manejo y conducción de aguas de escorrentía de las viviendas circundantes al talud que se ubica entre las calles 19 -19A y carreras 29-30.

De otro lado, se debe indicar que la comunidad como parte fundamental en los procesos de gestión del riesgo debe realizar monitoreos visuales al sitio y en caso de observar cualquier anomalía puede comunicarla al Cuerpo Oficial de Bomberos […]” (Destacado de la Sala). 21 Visible a folio 7 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 37 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Respuesta dada por CORPOCALDAS a una petición elevada por parte de la señora RUTH GALEANO OBANDO con respecto a su predio, de 29 de abril de 201922, de la cual se resalta lo siguiente: “[…] En visita realizada por el Técnico Operativo Fabio Cardona Gómez de la Subdirección de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS al sitio en mención, se observó lo siguiente: […] Se encuentra la problemática observada, corresponde a la misma evidenciada el pasado mes de octubre de 2018, en atención al derecho de petición No.2018-E-00015369-caso 26592018, Barrio 20 de Julio, razón por la cual, se remite copia del oficio de respuesta […].

En aquella ocasión, 10 de octubre de 2018, el material desprendido cayó a la parte posterior de la vivienda de la Sra. Ruth Galeano, y dado el alto riesgo que ello implicó, fue evacuada por un periodo de tres (3) meses, sin embargo, según su versión, le tocó regresar al sitio, ya que no recibió más subsidio. Cabe anotar que la solicitante, es una persona adulta y vive sola.

En el momento de la visita, el escarpe dejado por el deslizamiento se encuentra revegetalizado con rastrojos […]” (Destacado de la Sala). -. Informe técnico realizado por AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. el 30 de julio de 2019, en la calle 19A núm. 29 – 36 del barrio 20 de julio del MUNICIPIO23, en el que se consignó lo siguiente: “[…] Mediante la revisión se verificó que la problemática de la usuaria se debe a inestabilidad del talud ubicado en la parte trasera del inmueble.

Argumentando que el terreno ha presentado desprendimientos que caen en el patio de la vivienda, tapando el lavadero y cae sobre las tejas del patio. 22 Visible a folio 10 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 23 Visible a folios 34 a 36 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 38 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Es de anotar que sobre el talud de la problemática la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. no posee redes de acueducto ni de alcantarillado.

Además, las redes de alcantarillado ubicadas sobre calle 19 en la parte superior de la vivienda se inspeccionaron con la unidad de diagnóstico identificado que se encuentran en concreto de 10`` en buen estado y correcto funcionamiento. Es de aclarar que en la inspección visual no se observó ningún tipo de filtración sobre la canalización de redes ni de acueducto ni de alcantarillado del sector. […] Finalmente se informa que Aguas de Manizales no es responsable de la estabilidad de taludes ni de reparar la malla vial, ya que las redes tanto de acueducto como de alcantarillado ubicadas en el sector se encuentran en buen estado y correcto funcionamiento […]”. -.

Memorando de 20 de agosto de 201924, por medio del cual la Subdirección de Infraestructura Ambiental de CORPOCALDAS brindó información para la defensa jurídica de la entidad en el marco de la presente acción, así: “[…] I. Cuáles son las causas de la problemática en el sector? - Pendiente fuerte del talud. - Ocurrencia de eventos pluviométricos de intensidad y duración importantes. - Escurrimiento de agua por el talud, derivado de la ausencia de obras de manejo de aguas lluvias. - Aporte de aguas lluvias provenientes de algunas viviendas en la parte alta del talud. - Tipo suelo: suelos altamente susceptibles de erosionar y desestabilizarse.

II. Cómo está catalogado el sector según el POT? El sector se encuentra definido como un área de tratamiento geotécnico (No. 425), en predios privados. De acuerdo a los planos 24 Visible a folio 76 del Cuaderno 1 obrante en el expediente digital cargado en el índice 2 obrante en el aplicativo SAMAI. 39 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “AMENAZA POR DESLIZAMIENTO_2017” del POT de Manizales (Acuerdo 958 del 14 de agosto de 2017), la ladera en mención presenta una amenaza media – alta por remoción en masa.

III. Que viviendas se encuentran afectadas en el sector? Carrera 19A No.29-36 Carrera 19A No.29-34 Carrera 19A No.29-40 Carrera 19A No.29-25 (se encuentra sobre la parte superior de la ladera en mención) IV. Que obras se han ejecutado en el sector? Existe un tratamiento geotécnico que forma parte de la ATG No. 425, la cual consiste en zanjas colectoras en concreto y obras de contención tipo pantalla pasiva, en algunos sectores de la ladera.

No se pudo determinar qué entidad fue la ejecutora de las mismas. […] VI. Los habitantes del sector influyen en la problemática presentada? Si, dado a que algunas viviendas ubicadas en la corona de la ladera no cuentan con una adecuada canalización de aguas lluvias en las cubiertas, generando el vertimiento directo de las mismas sobre la ladera, favoreciendo la concentración y posterior escurrimiento e infiltración de estas aguas al suelo.

Debido a que el talud se encuentra sobre predios de carácter privado, no se evidencian obras o intervenciones en pro de solucionar la problemática presentada por parte de los propietarios […]” (Destacado de la Sala). -. Testimonio rendido por el señor Daniel Andrés Giraldo Ospina25, en su calidad de Subgerente de Operaciones para AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P., quien sobre los hechos ocurridos en el mes de octubre de 2018 en el Barrio 20 de julio reiteró lo dicho en el 25 Visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI 40 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informe presentado por la entidad, en el sentido de que en la zona donde ocurrió el deslizamiento no existían redes de alcantarillado. -.

Testimonio rendido por el señor Jorge Hernán Barrio Osorio26 en su calidad de profesional especializado de la Subdirección de Infraestructura de CORPOCALDAS, quien sobre los hechos de la presente acción indicó lo siguiente: “[…] yo estuve allá, hice una visita, en el momento que yo estuve fue mas un desprendimiento de capa vegetal, suelo orgánico, fue superficial […] en su momento, cuando yo fui hubo desprendimiento de un talud que afectó como tres viviendas, se depositó en los patios […] para la fecha que yo fui no tenían canales de aguas lluvia para manejar el agua de los techos […] Aparte de eso es que, los desprendimientos antiguos en el sector, al parecer, no se removían, entonces sobre ese mismo material que se desprendía, posiblemente volvía y crecía vegetación, entonces al no quitar ese material vuelve y se desliza a futuro a causa del detonante de aguas lluvia […]” Teniendo en cuenta el referido material probatorio, la Sala encuentra que la zona objeto de la presente acción corresponde a un talud de fuerte pendiente con la presencia de viviendas en la parte baja y alta.

Asimismo, se demostró que el 11 de octubre de 2018 se ocasionó un desprendimiento del terreno del talud, el cual presenta un proceso erosivo en su base y del que, principalmente, se soltó capa vegetal, 26 Visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 41 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co material que se acumuló en los patios de las viviendas de la zona, dentro de las cuales se encuentra la de la aquí demandante.

Además, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES advirtió que en la zona donde se presentó el desprendimiento no se evidenció la presencia de canales colectores y que los inmuebles no contaban con adecuado manejo de aguas lluvia en sus cubiertas, las cuales se vertían directamente a la base del talud. Así las cosas, de acuerdo con el informe de 7 de noviembre de 2018 rendido por la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES, para ese momento todavía había material suelto en el talud, razón por la que se recomendó la evacuación preventiva de los inmuebles y el retiro del material producto del desprendimiento.

Sin embargo, conforme lo informado por la señora RUTH GALEANO, tuvo que regresar al inmueble luego de tres meses de desalojo debido a que no recibió ningún subsidio. Por su parte, para el mes de noviembre de 2018, CORPOCALDAS también constató la presencia de desprendimiento de cobertura vegetal y suelo orgánico en el sector, el cual, como se indicó, se depositó en la parte posterior de las viviendas; de igual modo, 42 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advirtió que los inmuebles no contaban con canales y bajantes para el manejo de aguas lluvia, circunstancia que, como se indicó, favorecía la acumulación de escorrentía superficial hacía la ladera.

En consecuencia, en marzo de 2019, el MUNICIPIO estimó que en el área del talud en que se presentó el deslizamiento no solo era necesario realizar el retiro de material acumulado en su base, sino que también se debían implementar obras de mitigación del riesgo y mejorar la estabilidad, tal y como lo había recomendado CORPOCALDAS en el oficio GED 51614-2018: Comunicación 2018 – IE – 00025993, razón por la que el ente territorial afirmó que esas obras serían incluidas en el inventario de necesidades de la Secretaría de Obras Públicas para futuras inversiones y que se atenderían conforme el orden de prioridades y la disponibilidad presupuestal con que se contara para el efecto.

Por otra parte, la señora RUTH GALEANO solicitó ayuda al MUNICIPIO para atender la situación causada por el deslizamiento en su vivienda, frente a lo cual, el ente territorial indicó que la ejecución de actividades de mantenimiento al interior de las viviendas le corresponde al propietario. 43 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, el ente territorial estimó que no era necesario realizar un estudio especializado para la definición de la línea de acción a implementar en la zona en donde se ubicaba el talud, en atención a que contaba con diseños de obra tipo.

Ahora bien, sobre las causas de la problemática sub examine, CORPOCALDAS precisó, el 20 de agosto de 2019, que eran: i) la fuerte pendiente del talud; ii) los eventos pluviométricos intensos y duraderos; iii) la infiltración de agua debido al inadecuado manejo de aguas lluvias y; iv) la susceptibilidad de los suelos a la erosión y desestabilización. Igualmente, la autoridad ambiental informó que existía un tratamiento geotécnico en la zona del talud consistente en zanjas colectoras en concreto y obras de contención tipo pantalla pasiva en algunos sectores, pero no pudo determinar la entidad que las ejecutó; además, reiteró que las viviendas que se localizaban en la corona del talud no tenían una adecuada canalización de aguas lluvia en las cubiertas, lo que generaba vertimientos directos sobre la ladera y, por ende, favorecía la concentración, escurrimiento e infiltración en el suelo. 44 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en cuanto a las recomendaciones dadas por CORPOCALDAS para atender la problemática planteada, la Sala destaca las siguientes: i) Cubrir con plástico el área del talud afectada; ii) construir una obra de contención tipo pantalla anclada pasiva; iii) construir obras de manejo de aguas de escorrentía, canales y bajantes hacia el alcantarillado; iv) descope de dos árboles ubicados en la corona del talud para evitar sobrecarga, caídas y afectaciones a las viviendas; v) monitorear el talud para la detección de las afectaciones; vi) perfilar el talud para eliminar masas de material fallado y; vii) construir un apuntillamiento a base de anclajes de tipo pasivo.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que el MUNICIPIO tiene pleno conocimiento de la evidente situación de riesgo en que se encuentran los habitantes de las viviendas ubicadas en el talud localizado en el Barrio 20 de julio, el cual ha presentado desprendimientos de material y caída del mismo al interior de los inmuebles, sin que se hubiesen adoptado las medidas de mitigación necesarias para estabilizar la zona y así evitar una mayor afectación. Adicionalmente, la falta de acción frente a la gestión del riesgo por parte del ente territorial ha favorecido la presencia de habitantes en 45 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el sector, circunstancia que los pone en riesgo y afecta el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles.

Siendo ello así, se advierte que la decisión del Tribunal de proteger los derechos colectivos de la comunidad del Barrio 20 de julio se ajusta a derecho, ya que, contrario a lo argumentado por el MUNICIPIO, está probado el riesgo en el que se encuentran. Ahora bien, para establecer la responsabilidad del MUNICIPIO en la vulneración del derecho colectivo, la Sala se referirá a las autoridades competentes en materia de gestión del riesgo en los siguientes términos: El Gobierno Nacional mediante la Ley 1523, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones 46 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.

Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para garantizar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población27.

La anterior definición es complementada por los numerales 1, 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo 27 Ley 1523 de 2012.

Artículo 1°. 47 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

En consecuencia, en tratándose de las autoridades, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades28. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -Sistema Nacional-, en el artículo 5° dispuso que es el 28 Ley 1523, Artículo 2°. 48 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. En cuanto a su organización, la instancia superior del Sistema de Gestión del Riesgo es el Consejo Nacional, integrado por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.

Dicho órgano es el encargado de orientar el Sistema y, entre otras funciones, de “[…] Propender por la armonización y la articulación de las acciones de gestión ambiental, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo […]” y “[…] Orientar y articular las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial, planificación del desarrollo y adaptación al cambio climático que contribuyan a la reducción del riesgo de desastres […]”29. 29 Ley 1523 de 2012.

Artículos 15, 16 y 21-8. 49 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los alcaldes y gobernadores, las cuales se indicarán a continuación. De modo que es deber de los Departamentos, en cabeza de su Gobernador, implementar procesos de conocimiento y de reducción del riesgo, así como acciones tendientes al manejo de desastres en su territorio, garantizando la puesta en marcha y mantenimiento de los procesos que propendan por la gestión del riesgo en su territorio.

Asimismo, es su obligación integrar en la planificación del desarrollo departamental, gestiones estratégicas y prioritarias en cuanto a la gestión del riesgo se refiere, por medio del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos a su disposición, para de esa manera darle cuerpo y aplicación a las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva frente a los Municipios del respectivo Departamento.

Lo dicho significa que, en aplicación de los mencionados principios, el Departamento en asocio con los Municipios de su territorio, deben aunar esfuerzos para evitar o hacer cesar la afectación que se esté causando a un valor, interés o bien jurídico protegido como es la mitigación del riesgo de desastres. 50 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a los alcaldes, les fueron asignadas las funciones descritas a continuación: 1.- Como conductor del desarrollo local, “[…] es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”30. 2.- “[…] Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública [ ]”31. 3.- En un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancionó la Ley 1523, debían incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo y, por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 30 Ley 1523, Artículo 14. 31 Ut Supra, parágrafo. 51 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posibles tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”32.

Adicional a lo anterior, ambos funcionarios, esto es, gobernadores y alcaldes, deberán: -. “[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte 32 Ley 1523, artículo 40 52 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [ ]”33. - “[…] Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales.

El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley […]”34. - Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial 33 Ley 1523. Artículo 32 34 Ley 1523. Artículo 37 53 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo35.

Asimismo, la Sala destaca que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523; tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136 de 2 de junio de 199436.

Cabe destacar que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde, en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 35 Ley 1523.

Artículo 39. 36 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 54 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 199437, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al MUNICIPIO en cabeza de su alcalde; no obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147 de 2011, establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades. 37 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 55 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, atendiendo a las funciones asignadas al Alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable de la implementación de procesos de gestión del riesgo en su territorio, integración de acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, la inclusión de mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, y el señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, entre otras.

En el caso concreto, la Sala observa que, conforme a lo probado en el expediente, aun cuando el talud se encuentra en terrenos de particulares, -que han favorecido el proceso erosivo del talud por el inadecuado manejo de aguas lluvias en sus predios, sin ser ésta la única causa de la situación de riesgo que ahora enfrentan38-, lo cierto es que por la amenaza que este representa para la vida y bienes de la comunidad aledaña al mismo y demás repercusiones que podría generar su eventual deslizamiento a la infraestructura vial y de servicios públicos, lo que supone una afectación colectiva, resulta 38 Conforme se advirtió en precedencia, las causas de inestabilidad del talud objeto de la acción son: i) la fuerte pendiente del talud; ii) los eventos pluviométricos intensos y duraderos; iii) la infiltración de agua debido al inadecuado manejo de aguas lluvias y; iv) la susceptibilidad de los suelos a la erosión y desestabilización. 56 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesario que el MUNCIPIO en su calidad de gestor del riesgo y de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales en esta materia, adopte las medidas necesarias en aras de solucionar la problemática que expone la integridad de sus administrados.

La anterior postura ha sido recogida por la Sala en reiteradas oportunidades en las que se ha sostenido lo siguiente: En sentencia de 10 de octubre de 2022, la Sala sostuvo que39: “[…] Resuelto tal aspecto, deberá dilucidarse si un municipio se encuentra obligado a la contratación y ejecución de las obras que permitan la estabilización de un talud que se encuentra en el área de su jurisdicción, si éste se localiza en un inmueble de propiedad de un privado y se ha derrumbado en la vía que es administrada por el Departamento. […] Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones y no simples facultades a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del Municipio de Calarcá, sobre su ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos invocados en la demanda, pues, si bien no es la propietaria del predio Las Azucenas ni administra la vía que ha sido afectada con el derrumbe, lo cierto es que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones derivadas de las características geológicas del sector en el que se encuentra ubicado el relleno Villa Karina, las cuales se agravan 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, expediente núm. 63001 23 33 000 2017 00030 01, sentencia de 10 de octubre de 2022. 57 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar. […] En ese mismo sentido, en posterior pronunciamiento se sostuvo: ““En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que otras entidades, como la CDMB o el AMB, son las competentes para realizar las actividades tendientes a controlar el proceso erosivo en la zona, dado que ello no anula sus responsabilidades claras en materia de gestión del riesgo en su territorio, máxime si la normativa en comento le impone la obligación de delimitar y tratar las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, así como también hacerse cargo de los mecanismos de reubicación de asentamientos en alto riesgo y transformar el uso asignado a esas zonas para evitar los reasentamientos.

Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 152365.”40 (Subrayas de la Sala).” Por ende, es claro que al Municipio de Calarcá sí le asiste la obligación de mitigar el riesgo producido por el talud existente en el predio Las Azucenas, pese a que el mismo sea de propiedad de 40Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, expediente nro. 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP).

Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 58 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un privado y a que la vía aledaña al mismo sea administrada por el Departamento del Quindío […]”.

En sentencia de 9 de marzo de 202341 la Sala precisó que: “[…] 84. Sin embargo, lo cierto es que el material probatorio recaudado en el transcurso de la primera instancia demuestra que la causa principal del riesgo es la ausencia de las obras hidráulicas para el manejo idóneo de las aguas lluvias que están a cargo de los propietarios.

Por ello, los demandantes serían los responsables de adoptar las acciones de autoconservación respectivas, en atención a que esa amenaza todavía no cuenta con una connotación colectiva. 85. En ese mismo sentido, es deber de los copropietarios de la finca La Granada ejecutar las acciones de mantenimiento de las acequias de drenaje, desvío o corona en sus inmuebles, así como evitar la destrucción de la vegetación natural del talud, por el cual pasa la vía Manizales – Tres Puertas. […] 91.

Así las cosas, las obras que constituyen el objeto del proceso no son de carácter o interés público, toda vez que los demandantes no acreditaron la necesidad técnica de reestructurar o intervenir el corredor vial Manizales – Tres Puertas en el sector contiguo a la finca La Granada, ni mucho menos que las obras pretendidas sean indispensables para remediar una situación de riesgo de desastre, la cual, tampoco fue demostrada […]” (Destacado de la Sala).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que en el expediente no existe evidencia que pruebe que la administración municipal hubiese adelantado alguna acción tendiente a mitigar el riesgo en que se encuentran las viviendas localizadas en el talud del barrio 20 de Julio y tampoco para evitar que las personas se asentaran en dicha 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de marzo de 2023, expediente nro. 17001-23-33-000-2017-00321-01(AP).

Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 59 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona, por lo que la responsabilidad del MUNICIPIO en la situación de riesgo que enfrenta la comunidad asentada en el talud es ineludible y, por tanto, debe efectuar las acciones necesarias para mitigarla.

Ahora bien, el MUNICIPIO afirmó en el recurso de apelación que lo pretendido por la actora era la protección de un interés privado y no de los intereses y/o derechos colectivos de la comunidad, ya que la demandada buscaba la limpieza de su lote, el cual estaba deteriorado por el mal manejo de aguas lluvias. Al respecto, la Sala observa que si bien la primera pretensión de la demandante propende por el retiro del material suelto que estaba en la parte posterior de las viviendas afectadas con el deslizamiento, lo cierto es que el Tribunal no efectuó ninguna orden al respecto, motivo por el que pronunciarse sobre el tema resulta inocuo, aunado al hecho de que la problemática sub examine no solo afecta a la actora sino a toda la comunidad que reside en cercanías del talud del barrio 20 de Julio, lo que descarta la prosperidad del argumento del recurrente. 60 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la corresponsabilidad de los habitantes de la comunidad del sector objeto de la presente acción, la Sala considera que también deben participar en los procesos de mitigación del riesgo, pues como se encontró probado en el plenario, el inadecuado manejo de aguas lluvias al interior de las viviendas ha favorecido la infiltración de estas aguas al suelo, por lo que hay lugar a afirmar que la población ha sido coparticipe en la generación del riesgo aquí planteado.

En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación42, resulta procedente que se exhorte a la comunidad para que cesen las actividades que ponen en riesgo la estabilidad del terreno de la zona, para así mitigar el riesgo y dar aplicación a los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección. De otra parte, el MUNICIPIO aseguró en el recurso de alzada que con el informe núm. 2192-21 de 30 de agosto de 2021, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MANIZALES comunicó de las obras de estabilidad que se realizarían en el sitio objeto de la acción, como mecanismo para la gestión del riesgo, no obstante, no obra en el 42 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2021. M.P: Oswaldo Giraldo López. Radicado: 66 001 23 33 000 2015 00292 01. 61 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente dicho documento, razón por la que esta Sección no puede tener por cierta esa información. Con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada y, además, exhortará a la comunidad circundante del talud ubicado en el Barrio 20 de julio del MUNICIPIO, para que cesen las actividades que ponen en riesgo la estabilidad del terreno de la zona, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO: EXHORTAR a la comunidad circundante del talud ubicado en el Barrio 20 de julio del MUNICIPIO DE MANIZALES, para que cesen las actividades que ponen en riesgo la estabilidad del terreno de la zona. 62 Número único de radicación: 17001-23-33-000-2019-00283-01 Actora: RUTH GALEANO OBANDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 26 de mayo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.