1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: FRANCISCO CÓRDOBA ZARTHA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ – no se cumple en este caso, dado que transcurrieron más de seis meses entre la notificación de la sentencia cuestionada y la interposición de la demanda de tutela.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Francisco Córdoba Zartha contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 2 de febrero de 20231, el señor Francisco Córdoba Zartha interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad humana, el derecho a elegir y ser elegido y a la participación en política2, con ocasión de la providencia proferida el 16 de junio de 2022, en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2020-00844-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Primera. Se disponga conceder el amparo constitucional y se revoque la sentencia de dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, integrada por la Honorable Magistrada, doctora Rocío Araújo Oñate y los Honorables Magistrados, doctores Carlos Enrique Moreno Rubio (ponente), Pedro Pablo Vanegas Gil (presidente) y Luis Alberto Álvarez Parra; notificada mediante estado de 12 de julio de 2022, conforme a lo dispuesto en la misma 1 Se advierte que, el 22 de febrero de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 El actor también Invocó como vulnerados los principios de prevalencia del derecho sustancial y la garantía de imparcialidad judicial.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 sentencia (punto segundo, parte resolutiva y según artículo 22 de la ley 393 de 1997), dentro de acción de cumplimiento del artículo 35 transitorio de la Constitución Política de Colombia y demás normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos -rad.
No. 25000-23-41-000—2020- 00844-01, de Movimiento Séptima Papeleta contra Consejo Nacional Electoral; por la cual confirmó la sentencia de primera instancia de febrero 11 de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (rad. No. 250002341000202000844-00), mediante la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento de norma constitucional (Artículo 35 Transitorio de la Constitución);
Segunda. En consecuencia, se proceda a ordenar mediante sentencia al Consejo Nacional Electoral dar estricto cumplimiento a la citada norma superior y, proceder a emitir Resolución por la cual se reconozca personería jurídica al Movimiento Séptima Papeleta con todas las garantías constitucionales y legales, en términos de financiación de campañas, funcionamiento, espacios en medios de comunicación, etc. 1.2.
Hechos Del escrito de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: En ejercicio de la acción de cumplimiento, el señor Francisco Córdoba Zartha, en calidad de presidente del Movimiento Séptima Papeleta, demandó al Consejo Nacional Electoral (CNE), con el fin de que se diera cumplimiento de los artículos 13, 35 transitorio y 40 de la Constitución y las resoluciones 791 y 0085 de 1998 y 2404 de 2018, expedidas por el citado organismo, y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento automático de la personería jurídica a Séptima Papeleta como movimiento político.
Mediante providencia del 11 de febrero de 2021, la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento, decisión que fue objeto de apelación ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, la que, en sentencia del 16 de junio de 2022, confirmó el fallo de primera instancia. 1.3 Argumentos de la tutela Del confuso escrito de tutela, observa la Sala que el accionante considera que, en la providencia del 16 de junio de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, exceso ritual manifiesto y «renuencia a la verdad jurídica», al confirmar la improcedencia de la acción de cumplimiento bajo el argumento de que la Constitución no tiene la categoría jurídica de norma con fuerza material de ley, cuando esta es «la ley de leyes» y establece en el artículo 35 transitorio que el Consejo Nacional Electoral «reconocerá automáticamente personería jurídica a los partidos y movimientos políticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente que se lo soliciten».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 De otra parte, expuso inconformidades contra de la Resolución 2404 del 17 de agosto de 2018, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral negó la solicitud de reconocimiento de la personería jurídica del Movimiento Séptima Papeleta y manifestó que dicha decisión vulneraba su derecho a la igualdad, toda vez que esa misma entidad sí reconoció la personería del movimiento político Unión Cristiana, por lo que existía una conexión con procesos de persecución política en su contra. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 7 de febrero de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Sección Quinta del Consejo de Estado, como parte demandada y, como tercero con interés, al Consejo Nacional Electoral. Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El Consejo Nacional Electoral, por conducto de la oficina de Asesoría Jurídica y de Defensa, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia alguna para revocar los fallos proferidos por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aquí atacados. 2.2. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del magistrado ponente de la decisión atacada, solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela y manifestó que, si bien el demandante refirió la caracterización de los defectos orgánico, fáctico y violación directa de la Constitución, no argumentó de ninguna forma su configuración en el caso concreto, por lo que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional por falta de carga argumentativa. 2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten su revisión permanente y a perpetuidad. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento de los requisitos de inmediatez, de relevancia constitucional y de subsidiariedad. Solo en el evento de que se reúnan estas exigencias y todos los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable.
Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»4.
Además, como lo señaló la misma Corporación5, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»6; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella7; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»8.
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»9. Para esta Subsección10, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión11, en los 4 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: «La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración».
Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, «[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela». 5 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 7 Corte Constitucional.
Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. 11 El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante12. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica13.
Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez14. 3.1.2.
De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por la vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, ejecutoriada la que la resuelva.
Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». 12 Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. 13 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. 14 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.1.3.
De la subsidiariedad15 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 8616 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 199117 prevén como causal de improcedencia de la acción de 15 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 16 “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 17 “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó18: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así19: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. 18 Sentencia C-543 de 1992.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 19 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, el señor Francisco Córdoba Zartha solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 16 de julio de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar que se había incurrido en defecto sustantivo, exceso ritual manifiesto y «renuencia a la verdad jurídica», al declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento con el argumento de que la Constitución no tiene la categoría jurídica de norma con fuerza material de ley, cuando esta es «la ley de leyes» y establece en el artículo 35 transitorio que el Consejo Nacional Electoral «reconocerá automáticamente personería jurídica a los partidos y movimientos políticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente que se lo soliciten».
Como antes se vio, esta Corporación ha establecido que para efectos de determinar si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, se debe verificar que la demanda se hubiera presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso. De entrada, la Sala advierte que la tutela de la referencia no cumple con el requisito de la inmediatez, dado que las pretensiones se dirigen en contra de un fallo dictado en una acción de cumplimiento presentada por el hoy accionante contra el Consejo Nacional Electoral, cuyo trámite culminó con la providencia del 16 de junio de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual, de conformidad con el Sistema de Consulta de Procesos Justicia Siglo XXI, fue notificada electrónicamente el 21 de junio siguiente, mientras que la demanda de tutela se presentó el 2 de febrero de 2023, esto es, 7 meses y 12 días después, lo que denota que se ejerció extemporáneamente.
Es más, ni siquiera tomando como referencia la fecha en la que, según el señor Córdoba Zartha, se notificó la sentencia, esto es, el 12 de julio de 2022, la tutela cumpliría con el requisito de inmediatez, puesto que, en ese hipotético caso, el plazo de 6 meses, contado a partir del día siguiente a la notificación, se habría vencido el 13 de enero de 2023.
Cabe mencionar que, si bien en la sentencia de C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequible, entre otros, el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que señalaba «la acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente», lo Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 cierto es que esa misma Corporación ha sostenido que el hecho de que no exista un término de caducidad no significa que la tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo que debe ser considerado en cada caso concreto.
Ahora, a pesar de que la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela, sí ha confirmado, en sede de revisión, sentencias dictadas por las diferentes secciones de esta Corporación, en las que se ha acogido el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Así lo señaló, por ejemplo, en la sentencia SU-090 de 2018: Estudiados los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, esta Corte evidenció que el accionante no cumplió con el presupuesto de inmediatez, toda vez que la tutela fue formulada después de haber sido notificada de la decisión que pretende impugnar, alegando que el fallo desconoció el precedente jurisprudencial, careció de motivación y violó directamente la Constitución. A más de lo anterior, la Sala Plena precisa que si bien el accionante había promovido incidente de nulidad ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, este fue decidido negando su pretensión por cuanto las causales alegadas por el accionante no se encuentran dentro de las establecidas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil.
Esta circunstancia no justifica entonces la inactividad del actor para interponer la acción de tutela, toda vez que la nulidad formulada fue ostensiblemente contraevidente, y no tenía la virtualidad de enervar el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela. A lo anterior, se suma que, decidido el incidente de nulidad procesal, el accionante demoró seis (6) meses y siete (7) días para plantear su pretensión, sin cumplir con un plazo razonable para presentar el amparo constitucional, toda vez que se superó sin justificación válida el término prudencial para la oportuna formulación de la acción de tutela.
En conclusión, el actor no acudió con inmediatez a la jurisdicción constitucional en busca del amparo invocada, sin razón que justificara su tardanza. Habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para enervar este incumplimiento es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la última providencia que ahora se cuestiona.
Al respecto, se observa que en el libelo demandatorio, la parte actora manifestó que el término de la inmediatez no aplicaba a su caso concreto, toda vez que dicho periodo instituía una violación directa de la Constitución Política para que las corporaciones judiciales impidieran el uso de la acción de tutela por parte de los ciudadanos. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 A juicio de la Sala, dichos argumentos no son de recibo pues, tal como se advirtió, ha sido la propia Corte Constitucional la que ha avalado la tesis de esta Corporación que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, para interponer una tutela, sin que dicha circunstancia comporte arbitrariedad alguna o la violación a los derechos fundamentales de quienes acuden a los despachos judiciales en ejercicio de esta acción constitucional.
En suma, no hay una razón válida que justifique la tardanza de la parte demandante en solicitar la tutela de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la sentencia proferida por la Sección Quinta en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2020-00844-01. Lo anterior, teniendo en cuenta que, a partir de que tuvo conocimiento de la providencia que culminó el mencionado proceso, el señor Córdoba Zartha debió instaurar la demanda de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales que ahora solicita.
Ese, justamente, era el momento apropiado para endilgarle a los fallos de la acción de cumplimiento los defectos que aquí invoca. Con todo, precisa la Sala que la tutela tampoco cumple con el requisito de la relevancia constitucional, justamente porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional de la acción de cumplimiento instaurada por el demandante con el mismo fin.
En el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento, los cuales fueron resumidos por la Sección Quinta así: La parte actora estimó que la decisión del a quo incurrió en vía de hecho ya que desconoció que la Constitución es la ley fundamental de la República, cuyo artículo 87 estableció la procedencia de la acción contra la ley, incluyendo la ley de leyes por cuanto su texto no distingue y por esta razón no puede hacerlo el intérprete.
Manifestó que así lo reconoce esta corporación cuando hace la citación de esa disposición, según la cual es procedente para el efectivo cumplimiento de una ley o de un acto administrativo sin excluir a la ley fundamental, por lo que la Ley 393 de 1997, por ser de rango inferior al precepto constitucional, es inaplicable. Advirtió que en sentencia de julio 31 de 2003, de la cual transcribió algunos apartes, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, hizo una aclaración y sostuvo la procedencia de la acción tratándose de normas constitucionales6.
Resaltó que “[…] la Acción de Nulidad y Restablecimiento Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 del derecho debió ser objeto de desistimiento por respeto al Honorable Magistrado Ponente, y con el fin de no continuar en controversia y confrontación con El (sic), pues la tornó ineficaz y anticipó el fallo al excluir las pruebas claves […] para la resolución del conflicto jurídico […]”.
Aseguró que la Corte Constitucional ha sostenido que el otro medio de defensa del cual disponga el accionante debe ser eficaz, lo que a su juicio no ocurrió en ese caso, razón por la que pidió revocar el fallo impugnado y ordenar el cumplimiento de la norma invocada. Con fundamento en la apelación en cita, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 16 de junio de 2022, resolvió lo siguiente frente al caso concreto: Al impugnar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la parte actora consideró básicamente que la acción es procedente para el cumplimiento de disposiciones de la Constitución como Ley de Leyes, dado que el artículo 87 de su texto no incluyó distinción en esta materia.
El precepto invocado señaló lo siguiente: “Artículo Transitorio 35. El Consejo Nacional Electoral reconocerá automáticamente personería jurídica a los partidos y movimientos políticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente que se lo soliciten”. De tiempo atrás, la jurisprudencia reiterada de esta corporación tiene reconocido que esta acción no es procedente para exigir el cumplimiento de las normas constitucionales.
Esto obedece a que las disposiciones de la Carta Política no tienen la categoría jurídica de normas con fuerza material de ley ni de actos administrativos para los cuales fue instituido este mecanismo. En el artículo 87 de la Constitución y en la Ley 393 de 1997, el objeto de la acción fue clara y expresamente determinado por el constituyente y el legislador, respectivamente, para la eficacia de los preceptos de naturaleza legal y de los actos de la administración. Lo anterior descarta de plano la procedencia de este instrumento frente a las normas de la Constitución, dado que no fueron incluidas en la Carta Política ni en la ley que desarrolló el precepto superior como susceptibles del ejercicio de la acción. Así, el mandato contenido en las citadas regulaciones constitucional y legal no puede extenderse a supuestos de hecho que no fueron previstos en sus correspondientes textos, como pretende la parte actora respecto de las disposiciones del Estatuto Fundamental.
Estima la Sala que la Ley 393 de 1997 no puede considerarse inaplicable para el caso concreto, como lo afirmó el demandante en la impugnación, pues lo que hizo el artículo 1º fue reproducir la preceptiva del artículo 87 la Carta en virtud del cual la acción está circunscrita al efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
El hecho de que la doctrina haya adoptado la denominación de la Constitución como ley de leyes para respaldar la supremacía que tiene en el ordenamiento jurídico, no significa que adquiera la naturaleza de ley ni que pueda asimilarse a un precepto de esta clase. Adicionalmente, la simple circunstancia de ser distinguida con aquel calificativo y otros similares como ley fundamental, norma fundamental y norma de normas, invocados por la parte demandante, tampoco cambia la categoría específica reconocida a la Constitución para convertirla en una disposición de inferior jerarquía. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 Aunque en alguna oportunidad la Sección Tercera de esta corporación hizo referencia a la posibilidad de que la acción fuera procedente respecto de cierto tipo de normas constitucionales, según la alusión hecha por la parte actora a la sentencia de julio 31 de 2003, debe quedar claro que no corresponde a un criterio unánime de la Sala de lo Contencioso Administrativo que pueda ser aplicado como regla en este tipo de procesos.
Además, se trata de una postura que no es acogida por la Sección Quinta cuya tesis pacífica y reiterada, se insiste, es que la acción no es viable para el cumplimiento de disposiciones constitucionales porque no tienen la condición de normas con fuerza material de ley ni de actos administrativos a los cuales está limitado su alcance. Lo anterior coincide con la posición asumida por la Corte Constitucional en ejercicio de control de la Ley 393 de 1997, al señalar que “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”. Ahora, puede verse que mediante la Resolución 2404 de 2018 el Consejo Nacional Electoral negó el reconocimiento de la personería jurídica al Movimiento Séptima Papeleta, por lo que la Sala comparte la conclusión expuesta por el a quo según la cual, para la controversia de esta decisión, tuvo a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial como era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que incluso ya ejerció y del que luego desistió. Según el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la existencia de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto es causal de improcedencia de la acción, salvo en los casos en que, de no proceder el juez, siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Considera la Sala que la negativa al reconocimiento de la personería jurídica no puede tenerse como el presunto perjuicio irremediable alegado por el Movimiento Séptima Papeleta, cuando voluntariamente renunció al medio de defensa judicial con el cual contaba para discutir la legalidad de los actos del Consejo Nacional Electoral que a su juicio le impiden adelantar la actividad política.
En este sentido, el desistimiento del proceso ordinario que adelantaba ante esta corporación contra la Resolución 2404 de 2018 es un acto potestativo de la parte demandante, lo que hace que no pueda asumirse su estudio puesto que las razones que sustentaron dicha solicitud, que fue aceptada11, escapan al objeto de esta acción. Visto lo anterior, es palmario que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión planteada y decidida en la acción de cumplimiento en la que se concluyó que dicho mecanismo de defensa judicial no era viable para el cumplimiento de disposiciones constitucionales y que, si bien la Constitución es llamada como la «ley de leyes», esto no significa que adquiera la naturaleza de ley ni que pueda asimilarse a una, por lo que la acción de cumplimiento solo resulta procedente contra normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 A juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el despacho accionado son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente tanto por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con suficiente motivación. Este mecanismo de estirpe constitucional no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que, vale decir, en este caso no se presentan.
Finalmente, se resalta que, tal como lo advirtió la Sección Quinta del Consejo de Estado en la providencia atacada, si el accionante se encontraba inconforme con la resolución dictada por el Consejo Nacional Electoral que negó la personería jurídica del movimiento que representa, podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que el desistimiento del mismo lo habilite para debatir el acto administrativo en cuestión mediante el ejercicio de otros mecanismos de defensa judicial que no resultan idóneos para dicho fin, por lo que los argumentos presentados frente a la legalidad de la Resolución 2404 del 17 de agosto de 2018, carecen del requisito de subsidiariedad.
En suma, se concluye que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga, por lo que se impone declarar improcedente la tutela, por cuanto no cumplió los requisitos de inmediatez, de relevancia constitucional ni subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2023-00505-00 Demandante: Francisco Córdoba Zartha Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Francisco Córdoba Zartha contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.