Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: Elizabeth Rojas de Cuéllar Temas: Suspensión provisional.
Pensión gracia. AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 31 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se decretó una medida cautelar. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda y solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,2 mediante apoderada, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 002616 del 20 de agosto de 1991 y 24415 del 9 de junio de 2008, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesadas pensionales, de manera indexada; y ii) declarar que la señora Elizabeth Rojas de 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Cuéllar no tiene derecho a la pensión gracia. En acápite especial de la demanda, la entidad actora deprecó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, bajo el entendido de que estos vulneran los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y 15 de la Ley 91 de 1989, ya que, a través de ellos, se reconoció una pensión gracia tomando en cuenta el tiempo que laboró la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar como docente del orden nacional, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Francisco de Paula Santander. 1.2.
El traslado de la solicitud de medida cautelar Por conducto de apoderado judicial, la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar se opuso al decreto de la medida cautelar, por las siguientes razones: i) Los actos acusados se presumen legales y fueron expedidos con base en los documentos que allegó la demandada. Además, la entidad accionante no objetó ninguno de los requisitos para reconocer la pensión gracia. ii) No se atacó el acto que resolvió sobre la reliquidación la prestación, a saber: la Resolución 10525 del 4 de abril de 2007.
Así las cosas, no se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 230 y 231 del CPACA, dado que las decisiones administrativas enjuiciadas no conforman una unidad jurídica para decretar la suspensión provisional. iii) La señora Rojas de Cuéllar actuó de buena fe y la UGPP no puede alegar su propia culpa a su favor. 1.3. El auto recurrido 3 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante auto del 31 de mayo de 2022,3 denegó la suspensión provisional de la Resolución 24415 del 9 de junio de 2008 y la decretó respecto de la Resolución 002616 del «28 de agosto de 1991» (sic).
En consecuencia, le ordenó a la UGPP suspender el pago de la pensión gracia, por los motivos que se resumen a continuación: i) A través de la Resolución 24415 del 9 de junio de 2008 no se reliquidó la pensión gracia, sino la ordinaria de jubilación reconocida a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, con base en la Ley 91 de 1989. ii) Solo los docentes con vinculación territorial o nacionalizada son beneficiarios de la pensión gracia, mas no los del orden nacional. iii) La demandada nació el 6 de enero de 1938; es decir, para el 20 de agosto de 1991, fecha del reconocimiento pensional, tenía más de 50 años de edad.
Sin embargo, desde el 2 de marzo de 1970 hasta el 11 de agosto de 1993, laboró como docente en un plantel nacional, razón por la cual no cumple con los 20 años de servicio que se requieren para acceder a la pensión gracia. Por consiguiente, es posible decretar la suspensión provisional, ya que no hay justo título ni se pueden reclamar derechos adquiridos. iv) A través de las Resoluciones 10525 del 4 de abril de 2007 y 31049 del 8 de julio de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social denegó la reliquidación de la pensión gracia. Por ende, tales actos no son demandables en este caso, ya que no modificaron la situación jurídica de la señora Rojas de Cuéllar. 1.4.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la demandada interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: 3 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social i) La entidad accionante no puede invocar su propia culpa a su favor, en aras de recuperar los dineros que le ha pagado a la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, quien los ha recibido de buena fe. ii) La Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991 fue expedida conforme a las formalidades legales y teniendo en cuenta los documentos allegados por la demandada, los cuales fueron analizados por la entidad actora sin objeción alguna. iii) En este caso no se cumplen los artículos 162 y 163 del CPACA, ya que no se atacaron todos los actos administrativos, especialmente, el que reliquidó la pensión gracia. iv) El a quo no tuvo presente el proceso de descentralización de la educación de que trata la Ley 60 de 1993, con base en la cual el alcalde mayor de Bogotá D. C., expidió el Decreto 843 de 1995, «[p]or medio del cual se adopta el Plan de Descentralización del Sector de la Educación en Santa Fe de Bogotá D. C. […]».
Sobre el particular, es posible inferir «[…] que los INEM hacen forman (sic) parte de el (sic) Sector de la Entidad Territorial Distrito Capital Bogotá, una vez se adoptó el Plan de descentralización del Sector de la Educacio (sic) en Santa Fe de Bogotá D.C. de acuerdo con la Ley 60 de 1993, por tanto el tiempo de Servicio que acreditó la demandante (sic) para obtener la Pensión de Gracia debe considerarse laborado en la Entidad Territorial Bogotá D.C.». 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Consiste en determinar si resulta procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 31 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Para efectos metodológicos, el estudio del presente asunto se realizará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la pensión gracia; y iii) solución del caso concreto. 2.2.
La medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Los artículos 229 a 241 del CPACA regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».4 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por otro lado, el artículo 230 del CPACA precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación ha aclarado que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»5 de las normas superiores por parte de 4 Artículo 229 del CPACA. 5 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 6 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del CPACA6 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».7 En tal sentido, se ha concluido: Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.8 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Ver entre otras las providencias del: i) 24 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); ii) 29 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 27 000 2013 00014 (20066); iii) 30 de abril de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); iv) 21 de mayo de 2014, expediente n.º 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946); v) 28 de agosto de 2014, expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731); y vi) 17 de marzo de 2015, expediente 11001 03 15 000 2014 03799 00.
Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 01031 00 (4659-16). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001 03 25 000 2017 00433 00 (2079- 2017). 7 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».
Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».9 Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha expuesto: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.10 2.3.
La pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312 consagraron la posibilidad de 9 Artículo 231 del CPACA. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 11001 03 27 000 2015 00004 00(21605), providencia del 26 de julio de 2017, M.P., Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 11 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 12 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.13 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».14 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».15 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 13 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 14 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la 16 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Sobre el particular, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: i) 31 de diciembre de 1980: constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. ii) 29 de diciembre de 1989: corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».17 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:18 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019- 02219-01 (AC). 11 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,20 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:21 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».22 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a colación los siguientes hechos: i) El 6 de enero de 1938, nació la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar.23 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 23 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ii) El 22 de agosto de 1960, el alcalde mayor de Bogotá expidió el Decreto 538, del cual se extrae el aparte que se expone a continuación:
DECRETA: […]
ARTÍCULO OCTAVO. - A partir del 18 de agosto de 1.960, nómbrase a la señorita ELIZABETH ROJAS, maestra escalafonada en 3ª categoría de la Sección de Educación Primaria, división pedagógica, con asignación fijada en el Acuerdo No. (sic) 110 de 1.959, en reemplazo de […] a quien se le acepta la renuncia. […].24 iii) El 18 de febrero de 1970, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares expidió la Resolución 00246, «[p]or medio de la cual se hacen unos nombramientos para el Instituto de Educación Media Diversificada (INEN) en ciudad Kennedy – Bogotá», en el cual se indicó lo siguiente:
CONSIDERANDO
Que por Decreto No. 1962 de Noviembre 20 de 1.969, artículo 12, delegó al Gerente General del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE, la Dirección Administrativa de los Institutos de Educación Media Diversificada (INEN) y de los Institutos Técnicos Agrícolas ITAS. […]
RESUELVE
[…]
ARTÍCULO CINCUENTA Y CUATRO.- Nombrar a la señorita ELIZABETH ROJAS DE CUÉLLAR, para desempeñar el cargo de Instructor sin título del Instituto de Educación Media Diversificada (INEN) en ciudad Kennedy – Bogotá, con un sueldo básico mensual de $2.100.oo, y una prima de dedicación exclusiva de $1.900.oo mensuales – El sueldo tope para este cargo es de $4.000.oo mensuales. […].25 24 Ibidem. 25 Ibidem. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social iv) El 14 de noviembre de 1985, la jefe de División de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá26 certificó: Que revisada la Hoja de Vida de la señora ELIZABETH ROJAS DE CUÉLLAR […] labora con el M.E.N. así: Instructora de Comercio nombrada por Resolución No. (sic) 246 del 1o. de Marzo (sic) de 1970 en el INEM de Kennedy Francisco de Paula Santander – Bogotá, cargo del cual se posesionó el 2 de Marzo de 1970.
Instructora IV – C Departamento de Comercio del INEM de Kennedy Francisco de Paula Santander – Bogotá, cargo del cual se posesionó el 1o. de Julio de 1971 (continuidad), según Resolución No. (sic) [ilegible] del 12 de Agosto de 1971. Instructora IV – B del Departamento de Comercio en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada – Francisco de Paula Santander – Bogotá, cargo del cual se posesionó el 25 de Agosto de 1976 (reclasificación), según Resolución No. (sic) [ilegible] del 2 de Septiembre de 1976.
Profesora Externa con especialidad Contaduría con ocho (8) horas de clase semanal, en el Colegio Nacional Clemencia Caycedo – Bogotá, sección tarde, se posesionó el 12 de Junio con efectos fiscales a partir del 20 de Febrero de 1974, según Resolución No. (sic) [ilegible] del 30 de Abril de 1974. Por Resolución No. (sic) [ilegible] de Julio de 1983 fue nombrada como Jefe del Departamento de Comercio en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Francisco de Paula Santander – Bogotá, cargo que está desempeñando actualmente. […].27 v) El 27 de abril de 1988, la pagadora del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Francisco de Paula Santander certificó que la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar prestaba sus servicios en dicha institución «desde el 2 de marzo de 1970 según Resolución 00246 del 18 de febrero de 1970 y actualmente desempeña el cargo de Directora de Departamento grado 10 con una asignación mensual de $107.855.oo».28 vi) El 25 de agosto de 1988, el jefe de la Sección de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá certificó lo siguiente: NOMBRE: ROJAS DE CUÉLLAR ELIZABETH 26 Aunque el documento se indica «LA SUSCRITA JEFE DE LA DIVISIÓN DE PERSONAL», sin especificar de qué entidad, la directora de servicios administrativos (E) de la Secretaría de Educación de Bogotá indicó, el 20 de agosto de 2019, que «[l]os datos consignados en la presente comunicación han sido el resultado de la verificación sobre los libros y demás archivos que se encuentran bajo custodia del Archivo de la Secretaría de Educación del Distrito».
Ibidem. 27 Ibidem. 28 Ibidem. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social […] CARGO: MAESTRA 3ª CATEGORÍA EN PRIMARIA DECRETO INGRESO 538 de 1.960 DECRETO RETIRO 776 de 1.964 FECHA DE INGRESO 18 de Agosto de 1.960 FECHA DE RETIRO 18 de Noviembre de 1.964 […].29 vii) El 20 de agosto de 1991, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 002616, por medio de la cual reconoció una pensión gracia a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, así: Que el (a) docente ha prestado los siguientes servicios: D.E. BOGOTÁ (Fl. 5).
A M D Agosto 18/60 – Noviembre 17/64 04 03 -- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL (Fl. 4) Marzo 2/70 – Diciembre 1/85 __15 _09 --___ SUBTOTAL 20 -- -- DESPUÉS DE 20 AÑOS A LA M.E. Diciembre 2/85 – Marzo 30/88 ___02 03 28____ TOTAL 22 03 28 Status: Enero 6/88 por edad […] SON: SESENTA Y UN MIL TRESCIENTOS CINCO PESOS CON 03/100 M/cte.
Efectiva a partir de enero 6/58 sin condicionar a retiro por ser del ramo docente. […] Que son disposiciones aplicables: Ley 4a/66, Decretos 081/76, 01/84, Ley 114/13 y 37/33 – 33 y 62/85. […] 29 Ibidem. 16 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer a favor de la señora ELIZABETH ROJAS DE CUÉLLAR ya identificada el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, en cuantía de SESENTA Y UN MIL TRESCIENTOS CINCO PESOS CON 03/100 M/cte. ($61.305.03). Efectiva a partir de enero 6/88 sin condicionar a retiro por ser del ramo docente. […].30 viii) El 31 de mayo de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 24968, por la cual reconoció una pensión ordinaria de jubilación a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, teniendo en cuenta los tiempos de servicio que se exponen a continuación: ENTIDAD A. M. D. BOGOTÁ D.E. (Fl. 43) Agosto 18/60 – Noviembre 18/64 04 03 01 MINISTERIO DE EDUCACIÓN (Fl. 42) Marzo 2/70 – Agosto 5/91 21 05 04 --------------------------------- TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 25 08 05 […] Que adquirió el status jurídico el 6 de Enero de 1988 por edad. […] Que son disposiciones aplicables: El Dcto. 1848/69, Ley 33 y 62/85 […].31 ix) En marzo de 2004, el jefe del Grupo de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Bogotá certificó lo siguiente: Hace constar que examinados los archivos que reposan en esta entidad figura que: ROJAS DE CUÉLLAR ELIZABETH identificada con la Cédula de Ciudadanía […] figura en las nóminas del programa de PLANTELES NACIONALES NACIONAL como DIRECTOR DE DPTO con grado de escalafón 14 Nombrado por: RES. 246 DE 1970 Fecha de ingreso: 02-Mar-70 Retirado por: RES. 610 DE 2003 Fecha de retiro: 01-Mar-03 […].32 30 Ibidem. 31 Ibidem. 32 Ibidem. 17 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social x) El 4 de abril de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 10525, a través de la cual denegó la reliquidación de la pensión gracia de la demandada.33 xi) El 9 de junio de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 24415, por la cual reliquidó la pensión ordinaria de jubilación de la señora Rojas de Cuéllar.
En dicho acto administrativo se indicó: Que la peticionaria aportó para la pensión los siguientes tiempos: ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS DEDUC LABORAD DISTRITO CAPITAL – BOGOTÁ 19600818 19641118 0 1531 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 19700302 19891230 0 7139 ----------------------- 0 8570 Que se allegaron nuevos tiempos así: ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS DEDUC LABORAD FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGI 19900101 20030228 47 4691 -------------------- 47 4691 Que laboró un total de: 13361 días.
Que el último cargo desempeñado fue el de JEFE DEPARTAMENTO del INEM – Francisco de Paula Santander. Que adquirió el status jurídico el 06 de enero de 1988. Que la peticionaria fue retirada del servicio mediante RESOLUCIÓN No (sic) 610 DEL 26 DE FEBRERO DE 2003, a partir del 01 de marzo de 2003. […] Son disposiciones aplicables: Ley 33 de 1985 y decreto 01 de 1984. […].34 33 Ibidem. 34 Ibidem. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social xii) El 8 de julio de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución 31049, por medio de la cual denegó la reliquidación de la pensión gracia reconocida a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar.35 Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes razones: i) De conformidad con el artículo 230 del CPACA, se puede decretar la suspensión provisional de los actos administrativos si estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, conclusión a la cual se puede llegar con base en una confrontación entre la voluntad administrativa enjuiciada y las disposiciones señaladas como transgredidas o a partir del análisis de las pruebas aportadas.
En tal escenario, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018,36 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, «[l]]o esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada […]».
Sobre esa base, para demostrar la calidad de docente territorial «[s]e requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», pues la prestación mencionada no fue prevista en favor de los docentes del orden nacional.
Por otro lado, el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 establece: Artículo 1°. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 35 Ibidem. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-18 del 21 de junio de 2018, expediente 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-14). 19 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. ii) El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme.
A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley. Sobre esa base, es importante resaltar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, decretó la suspensión provisional de la Resolución 002616 del «28 de agosto de 1991» (sic), expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, bajo el entendido de que la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar laboró como docente del orden nacional desde el 2 de marzo de 1970 hasta el 11 de agosto de 1993, período que comprende uno de los tiempos de servicio que se incluyeron en el acto administrativo referido, a saber: el que va del 2 de marzo de 1970 al 30 de marzo de 1988.
A su turno, la parte recurrente sostuvo que su vinculación como profesora del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Francisco de Paula Santander fue de carácter territorial, debido al proceso de descentralización de la educación pública que inició con la Ley 60 de 1993. Al respecto, teniendo en cuenta los documentos aportados por la UGPP, la Sala observa que la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar fue nombrada por el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, delegado por el 20 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Gobierno nacional,37 como docente del Instituto de Educación Media Diversificada en ciudad Kennedy (Bogotá), vinculación que se extendió hasta el 1.° de marzo de 2003.
Sobre el particular, se destaca lo siguiente: a. El período comprendido entre el 2 de marzo de 1970 y el 30 de marzo de 1988, incluido en la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, en torno al cual gira el debate, fue laborado por la demandada en calidad de docente del orden nacional, debido a que su nombramiento fue realizado por una autoridad delegada por el Ministerio de Educación, en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada en ciudad Kennedy (Bogotá), es decir, en una plaza de carácter nacional, conforme al artículo 3 del Decreto 1962 del 20 de noviembre de 196938 y la jurisprudencia de esta corporación.39 Adicionalmente, la Ley 60 de 1993, con base en la cual se inició el proceso de descentralización del servicio educativo oficial, no tiene incidencia en el tiempo de servicios incluido en la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, esto es, del 2 de marzo de 1970 al 30 de marzo de 1988, pues la norma citada entró en vigencia a partir de su publicación, lo cual ocurrió en el Diario Oficial 40.987 del 12 de agosto de 1993. b. Por otro lado, como el tiempo de servicios que inició el 2 de marzo de 1970 culminó el 1.° de marzo de 2003, hay un período que sí coincidió con la vigencia de la Ley 60 de 1993.
Sin embargo, a diferencia de lo que adujo la parte recurrente, dicha normativa no alteró la condición de docente nacional de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar. De esta forma lo ha entendido la Sección Segunda del Consejo de Estado: 39. Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub 37 Decreto 1269 de 1969. «Artículo 12.
Delégase en el Gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares – ICCE la dirección administrativa de los Institutos de Enseñanza Media Diversificada y de los Institutos Técnicos Agrícolas – ITAS. En consecuencia, el Gerente del ICCE procederá a tomar las medidas necesarias para la organización y buena marcha de estos Institutos.
El Ministerio transferirá al ICCE la partida o partidas asignadas para funcionamiento e inversión de estos centros docentes». 38 «Artículo 3. El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello». 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 2 de abril de 2020, expediente 15001 23 33 000 2013 00852 01 (4747-16), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social judice el periodo analizado, en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional (a partir de la Resolución No. 2521 del 31 de marzo de 1977), no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada, aunado a que, en el plenario se encuentra acreditado que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional, como los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM) lo que también determina el carácter nacional del servicio. 40.
Debe aclarar la Sala, que eventualidades en donde se hubiere reconocido la pensión gracia con tiempos nacionales no pueden constituir justo título para predicar derecho adquirido, o ser hechos habilitantes para quienes se encuentren en la misma situación y puedan obtener el derecho, pues en todo caso prima la filosofía material de que la prestación se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de aquellos, condición que abiertamente no ocurre en quienes eran remunerados por la Nación. 41.
Ahora bien, vale la pena precisar que si bien es cierto que los entes territoriales asumieron la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporando a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, incluidos los nacionales, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación inicial mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional. 42.
Además, para la pensión gracia, la nominación inicial es una sola y no pierde su naturaleza por virtud del proceso de descentralización de la educación que trajo consigo la denominada incorporación, a partir de la cual, los docentes entraron a formar parte de la estructura de la educación territorial, sin que sea viable desconocer que por las condiciones de su vinculación tuvo una remuneración mayor a la obtenida por quienes si deben ser beneficiarios de la pensión gracia. 43.
Por lo dicho, contrario a lo manifestado por el accionante que funge como apelante en la instancia, su vinculación como resultado de la certificación al departamento de Risaralda el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo en cumplimiento de la Resolución No. (sic) 2480 del 12 de julio de 1995 expedida por el Ministerio de Educación Nacional; no puede obviar que venía de ser docente nacional, y como tal remunerado en condiciones diferentes a los docentes territoriales que siendo nacionalizados conservaron su derecho a la pensión gracia por vincularse como tal antes del 31 de diciembre de 1980.40 Así las cosas, la Sala concluye que la incorporación de los maestros oficiales a las plantas territoriales, a causa del proceso de descentralización del servicio educativo, no hizo que la condición de docente nacional de la señora 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 66001 23 33 000 2015 00255 01 (4145-2019), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Elizabeth Rojas de Cuéllar mutara a territorial,41 ya que «la nominación es una sola y es diferente a la incorporación».42 Además, no es posible olvidar que la pensión gracia fue concebida con el propósito de compensar la desigualdad salarial que afectaba a los profesores del orden territorial, situación que no aquejaba a los docentes remunerados por la Nación, como fue el caso de la demandada. iii) Tal como lo indicó el a quo, a través de las Resoluciones 10525 del 4 de abril de 2007 y 31049 del 8 de julio de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social denegó la reliquidación de la pensión gracia concedida a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar.
Por lo tanto, como esos actos no tuvieron incidencia en el derecho pensional reconocido, no era necesario demandarlos para determinar la procedencia de la medida cautelar frente a la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991. iv) Finalmente, con el decreto de la suspensión provisional no se cuestionó el ánimo con el que obró la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, ni se dio para beneficiar a quien pudiere haber actuado con culpa, sino con el objeto de asegurar la vigencia del ordenamiento jurídico, dentro del marco de competencias que establecen los artículos 238 de la Constitución Política y 230 del CPACA.
Adicionalmente, el tribunal ordenó la suspensión del pago de las mesadas pensionales, mas no la devolución de las sumas que ha recibido la demandada por tal concepto. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que existen razones para 41 La Sala debe precisar que en el expediente no obra copia del acto administrativo por medio del cual se habría dado la incorporación de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar a la planta de docentes de Bogotá D. C. Sin embargo, ello no es obstáculo para resolver el reparo planteado en el recurso de apelación. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente 25000 23 42 000 2018 02369 01 (0388-2022), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Radicación: 25000 23 42 000 2021 00029 01 (0533-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por lo cual se confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 31 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, que reconoció una pensión gracia a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuéllar, de conformidad con las razones esbozadas previamente.
Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.