Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el 8 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Nelson Emilio Toro Ortiz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución ACMG 46008 del 11 de septiembre de 2006, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho 1 En adelante CPACA. 2 En adelante Ugpp 2 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada, en un monto mensual equivalente al 75% del promedio de lo devengado entre el 16 de noviembre de 2001 y el 16 de noviembre de 2002, con base en la asignación básica, sobresueldo de coordinador, prima de alimentación y las doceavas de las primas de vacaciones y de navidad; ii) el reajuste de las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y iv) la condena en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Nelson Emilio Toro Ortiz nació el 16 de noviembre de 1952, es decir que en el 2002 cumplió 50 años de edad. - Prestó su servicio como docente alfabetizador desde el 1° de octubre de 1973 hasta el 20 de septiembre de 1976, con vinculación de orden territorial, en los siguientes términos: Novedad/Acto administrativo Cargo Fecha inicial Fecha final Días laborados Nombramiento/Resolución 230 del 02/10/1973 Profesor de educación para adultos en el centro Aranda 01/10/1973 300 Traslado/Resolución 320 del 22/11/1973 Profesor de educación para adultos en el centro Cárcel Judicial 22/11/1973 31/07/1974 Declara Cesante/Resolución 204 del 17/07/1974 31/07/1974 Nombramiento/Resolución 241 del 18/09/1974 Profesor de educación para adultos en el centro Cárcel Judicial 18/09//1974 722 Nombramiento/Resolución 404 del 04/09/1975 Profesor de alfabetización en el Centro Cárcel Judicial 04/09/1975 Nombramiento/Resolución 209 del 03/09/1976 Profesor de alfabetización en el Centro Cárcel Judicial 03/09/1976 Tiempo computable 2 años, 10 meses, 2 días 1022 - Prestó sus servicios como profesor de cátedra externa en el Colegio Diego Luis Córdoba del municipio de Linares (Nariño) durante 5 años, 2 meses y 27 días, en el lapso comprendido entre el 13 de septiembre de 1982 y el 31 de diciembre de 1988. - El 6 de marzo de 1989, mediante el Decreto 249 fue nombrado docente de 3 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz tiempo completo en el Colegio Diego Luis Córdoba de Linares (Nariño), con vinculación nacionalizada que ejerció de manera continua hasta la fecha de presentación de la demanda.
En consecuencia, adquirió el estatus el 16 de noviembre de 2002. - El 1º noviembre de 2005, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, el cual fue negado a través de la Resolución ACMG 46008 del 11 de septiembre de 2006, con fundamento en que el tiempo de servicio prestado en Nariño como docente alfabetizador en el Centro Cárcel Judicial no puede tenerse en cuenta, toda vez que no establece tipo de vinculación. - El 3 de agosto de 2011, nuevamente solicitó el reconocimiento de la prestación, el cual fue negado mediante la Resolución UGM 021068 del 19 de diciembre de 2011, por cuanto se desestimó el tiempo laborado como docente alfabetizador y se concluyó que el requisito de tener una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 no se había cumplido. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 48, 53, 58, 228 y 236 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 3 de la Ley 37 de 1933; 1, 3, 4 y 6 de la Ley 116 de 1928; Ley 43 de 1975, 6 del Decreto 081 de 1976, 27 del Decreto 3993 de 1948; 1 del Decreto 2285 de 1955; 5 del Decreto 224 de 1972; 1, 2, 3 y 5 del Decreto Ley 2277 de 1979 y los decretos 1830 de 1966, 358 de 1970.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: - Los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia se acreditaron, puesto que prestó sus servicios como docente de tiempo completo durante más de 20 años en entidades educativas oficiales, estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 50 años de edad. - En virtud de las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, el tiempo laborado como docente de alfabetización debe tomarse como de educación primaria y resulta computable, así como el tiempo de servicio prestado con ocasión de vinculaciones interinas, temporales, órdenes de prestación de servicio, servicio por cátedra, comoquiera que ejercen iguales funciones a los de vinculación en propiedad.
En ese sentido, las plazas ocupadas por el docente corresponden a las que el legislador ha dispuesto como territoriales, máxime si se tiene en cuenta que la 3 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz primera vinculación, mediante la Resolución 230 de 1973, tuvo ocasión en Pasto y en virtud del artículo 26 de ese acto administrativo, ese nombramiento se realizó en el sector rural.
En cuanto a la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional en las resoluciones 320 del 22 de noviembre de 1973, 209 del 3 de septiembre de 1976, 234 del 20 de septiembre de 1976 en el acápite de las firmas, correspondió a la participación como miembro de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, cuyos recursos han sido considerados propios de los entes territoriales.
Respecto de las horas cátedra, al corresponder a 22 horas semanales deben considerarse como jornada completa de trabajo, de manera que el tiempo laborado entre el 13 de septiembre de 1982 y el 31 de diciembre de 1988 deben contarse continuo. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación4: - La vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que, aunque su nombramiento fue efectuado a través de una resolución departamental, en esta intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional entidad que se encontraba a cargo del manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos.
La calidad de docente alfabetizador de los programas de educación para adultos conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, que si bien corresponde a una categoría de docente oficial no puede afirmarse que sea del orden territorial. En consecuencia, este tiempo de servicios no puede tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto a la vinculación como docente de cátedra externa, no puede considerarse de orden territorial, comoquiera que no corresponde a una relación legal y reglamentaria y en ese sentido no existió el vínculo laboral.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; iii) prescripción y iv) genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia proferida el 8 de julio de 2022 declaró la nulidad de los actos ACMG 46008 del 11 de septiembre de 2006 y UGM 4 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz 021068 del 19 de diciembre de 2011 y como consecuencia condenó a la Ugpp a reconocer y pagar la pensión gracia, con base en el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es entre el 16 de noviembre de 2001 y el 16 de noviembre de 2002.
Asimismo, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 29 de julio de 2017 y condenó en costas a la entidad demandada. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: - Respecto del tiempo de servicios como docente alfabetizador, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe tenerse en cuenta en el cómputo del tiempo para el reconocimiento pensional, comoquiera que corresponde a una auténtica actividad docente desarrollada, en este caso, en el territorio.
Aunque en los decretos de nombramiento haya intervenido el delegado del Ministerio de Educación, no implica que la vinculación pueda considerarse del orden nacional. - En cuanto al tiempo laborado por el demandante en la modalidad de horas cátedra, al encontrar que la intensidad horaria supera el límite establecido en el primer parágrafo del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, se tomará como jornadas completas de trabajo al haber prestado más de 4 horas diarias. - Como consecuencia, al haber acreditado 24 años de servicio y buena conducta durante el tiempo ejercido como docente, se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, de manera que la prestación se liquidará a partir del 16 de noviembre de 2002 con el 75% del promedio de los factores devengados durante el año anterior al estatus. - En relación con la prescripción de las mesadas, toda vez que adquirió el estatus el 16 de noviembre de 2002, presentó la primera solicitud del reconocimiento pensional el 1º de noviembre de 2005 y la demanda se radicó el 29 de julio de 2020, aquella operó desde el 29 de julio de 2017 hacía atrás. - Finalmente, en virtud del artículo 356 del Código General del Proceso, la Ugpp fue condenada al pago de las costas, por encontrarse vencida en el presente litigio. 1.4.
El recurso de apelación La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia5 y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que: - La vinculación que se dio con ocasión de las resoluciones 230 del 2 de octubre de 1973, 320 del 22 de noviembre de 1973, 204 del 17 de julio de 1974, 241 del 18 de septiembre de 1974, 404 del 4 de septiembre de 1975, 209 del 3 de 5 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 6 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz septiembre 1976 y 234 del 20 de septiembre de 1976, aunque fue efectuada por el secretario de educación pública del departamento de Nariño y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Por lo que, ese tiempo de servicios no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - El tiempo laborado por la docente antes del 31 de diciembre de 1980, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, al ser de orden nacional por cuanto ejerció su actividad como docente en educación no formal, esto es en calidad de alfabetizador. - En igual sentido ocurre con el tiempo laborado como docente de hora cátedra, puesto que, al haber intervenido el delegado del Ministerio de Educación Nacional en los actos administrativos de nombramiento, implicó que su vinculación fuera del orden nacional.
Así las cosas, en tanto parte de los salarios devengados fueron pagados con recursos de la nación, no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, no es suficiente que tenga la calidad de docente territorial, sino que debe acreditar que no ha recibido salarios o subvenciones de la nación. Finalmente, en el evento de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la condena en costas no resultaría procedente, comoquiera que no fue acreditada la conducta temeraria o abusiva por parte de la entidad. 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver ¿si las vinculaciones que ostentó Nelson Emilio Toro 7 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz Ortiz como alfabetizador, antes del 31 de diciembre de 1980, pueden ser computadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Y, como consecuencia de lo anterior, ¿si Nelson Emilio Toro Ortiz acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19136 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Nelson Emilio Toro Ortiz nació el 16 de noviembre de 195219. - Mediante la Resolución 230 del 2 de octubre de 1973 «[p]or el cual se hacen unos nombramientos en la sección de educación de adultos», el secretario de educación pública lo nombró profesor del Centro “Aranda”, suscrita por el mencionado secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación20.
De otra parte, el parágrafo 1 de este acto, dispuso que «[l]os anteriores nombramientos se pagarán con cargo al presupuesto nacional». - Mediante la Resolución 320 del 22 de noviembre de 1973 «[p]or el cual se hacen unos nombramientos, aclaraciones y traslados en la sección de educación de adultos», el secretario de educación pública lo trasladó como profesor del Centro “Aranda” al Centro “Cárcel Judicial”, suscrita por el mencionado secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación 21. - A través de la Resolución 204 del 17 de julio de 1974, «[p]or el cual se dicta una disposición en la Sección de Educación de Adultos», declaró cesante a «todo el personal que viene desempeñando los cargos de profesores de educación de adultos en el departamento de Nariño, a partir del 31 de julio de 1974» y se indicó que «[l]os aspirantes a desempeñar estos cargos, para el nuevo periodo, deberán solicitar hoja de inscripción en la oficina respectiva».
Esta decisión fue adoptada con sustento en las siguientes consideraciones: «Que se hace necesario realizar reubicación de las plazas destinadas a la Educación de Adultos en el Departamento, asignadas por el Ministerio de Educación Nacional; Que es de suma trascendencia e importancia, seguir los lineamientos trazados por una educación funcional para adultos en el territorio nacional, para adelantar un programa integrado;
Que la Resolución No. 1891 de mayo 5 de 1972, emanada del Ministerio de Educación Nacional reglamenta lo referente a nombramientos del Personal Docente al servicio de la Educación de Adultos». 19 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2, según el registro civil de nacimiento. 20 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2 21 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 12 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz - Mediante la Resolución 241 del 18 de septiembre de 1974 «[p]or la cual se hacen los nombramientos del personal de educación de adultos», el secretario de educación pública lo nombró profesor del Centro de Educación de Adultos “Cárcel Judicial”, suscrita por el mencionado secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación22. - Mediante la Resolución 404 del 4 de septiembre de 1975 «[p]or el cual se nombra el personal de profesores de educación de adultos», el secretario de educación pública lo nombró profesor del Centro “Cárcel Judicial” al Centro “El Calvario”, suscrita por el mencionado secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación23. - Mediante la Resolución 209 del 3 de septiembre de 1976 «[p]or el cual se hacen nombramientos en la sección de educación de adultos», el secretario de educación pública lo designó como profesor del Centro “Cárcel Judicial”, suscrita por el mencionado secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación24. - Mediante la Resolución 234 del 20 de septiembre de 1976 «[p]or el cual se hacen nombramientos y unos traslados en la sección de educación de adultos», le fue aceptada la renuncia al cargo de profesor de alfabetización, acto que fue suscrito por el secretario de educación pública, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación25. - El 14 de julio 2005 el coordinador del programa de educación para adultos, proyecto “Nariño Territorio Libre de Analfabetismo” certificó que Nelson Emilio Toro Ortiz desempeñó el cargo de docente alfabetizador al servicio del Estado en el Centro “Cárcel Judicial” desde el 22 de noviembre de 1973 hasta el 30 de junio de 1976, sin interrupción alguna26. - El 13 de abril de 2005 la coordinadora sección constancias de la Secretaría de Educación de Nariño certificó que Nelson Emilio Toro Ortiz prestó su servicio como docente en el nivel de básica secundaria, por encargo, de orden nacionalizado, de manera continua, en el plantel Diego Luis Córdoba en Linares (Nariño), en los siguientes términos27: Novedad/Acto administrativo Fecha de inicio Fecha final Duración Nombramiento docente en propiedad/Decreto 249 del 06/03/1989 01/01/1989 31/08/1989 8 meses Encargo coordinador/Decreto 042 del 01/09/1989 30/09/1991 2 años, 1 mes 22 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 23 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 24 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 25 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 26 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 27 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 13 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz 17/01/1990 Encargo coordinador/Decreto 1670 del 01/10/1991 01/10/1991 28/10/1992 1 año, 1 mes Encargo coordinador/Decreto 19 del 29/10/1992 29/10/1992 18/09/1994 3 años, 10 meses, 19 días Encargo coordinador/Decreto 059 del 19/09/1994 19/09/1994 30/08/1995 11 meses, 12 días Encargo coordinador/Decreto 097 del 31/10/1995 31/10/1995 17/09/1996 1 año, 16 días Encargo coordinador/Decreto 068 del 18/09/1996 18/09/1996 08/09/1997 11 meses, 21 días Encargo coordinador/Decreto 063 del 09/09/1997 09/09/1997 16/02/1999 1 año, 5 meses, 8 días Encargo coordinador/Decreto 128 del 17/02/1999 17/02/1999 01/05/2000 1 año, 2 meses, 15 días Encargo coordinador/Decreto 0451 del 02/05/2000 02/05/2000 12/10/2000 5 meses, 11 días Encargo coordinador/Decreto 0921 del 13/10/2000 13/10/2000 10//07/2003 2 años, 20 días Encargo coordinador/Decreto 0669 del 11/07/2003 11/07/2003 activo 1 año, 5 meses, 3 días Duración 16 años, 3 meses, 15 días - El 28 de julio de 2005 la coordinadora de sección constancias de la Secretaría de Educación de Nariño certificó que el demandante fue vinculado como profesor de hora cátedra en el Colegio Diego Luis Córdoba de Linares (Nariño), de la siguiente forma28: Resolución Desde – hasta Duración 062 del 13/10/1982 13/10/1982 – 30/06/1983 22 horas 076 del 01/09/1983 Año lectivo 1983-1984 22 horas 246 del 14/09/1984 14/09/1984 – 30/06/1985 22 horas 137 del 27/08/1985 01/09/1986 – 30/06/1986 22 horas 295 del 03/09/1986 01/09/1986 – 30/06/1987 22 horas 039 del 10/08/1987 01/09/1987 – 30/06/1988 22 horas 057 del 07/10//1988 Septiembre 059 del 31/10/1988 octubre 060 del 21/11/1988 Noviembre y diciembre de 1988 Además, señaló que «a partir del 1º de enero de 1989 fue nombrado docente de tiempo completo, mediante Decreto 249 del 6 de marzo de 1989». - El 1º de junio de 2005 la Procuraduría General de la Nación certificó que Nelson Emilio Toro Ortiz no registra sanciones ni inhabilidades29. 28 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 29 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz - Mediante las resoluciones 46008 del 31 de agosto de 2006 y UGM 021068 del 19 de diciembre de 2011 Cajanal y la UGPP negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia30. - El 23 de mayo de 2011 la Secretaría de Educación de Nariño, mediante el formato único para la expedición de la historia laboral certificó que Nelson Emilio Toro Ortiz prestó su servicio como docente del nivel de básica secundaria, en propiedad, con vinculación nacionalizada, desde el 6 de marzo de 1989 hasta el 1º de enero de 2011, es decir por 23 años, 4 meses y 22 días31. 2.4.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. La Ugpp presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que contrario a lo concluido en dicho proveído, Nelson Emilio Toro Ortiz no acreditó los requisitos establecidos en las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto, la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Ahora bien, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, solo son acreedores de la pensión gracia aquellos docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para esos efectos, estos son, 50 años de edad, tener experiencia como docente oficial en plazas del nivel territorial o nacionalizado por no menos de 20 años y haber ejercido la docencia con buena conducta.
En este sentido, la Sala procederá a verificar si Nelson Emilio Toro Ortiz acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, según lo descrito en el párrafo anterior. Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que fue vinculado como profesor de alfabetización mediante las resoluciones 230 del 2 de octubre de 1973, 320 del 22 de noviembre de 1973, 241 del 18 de septiembre de 1974, 404 del 4 de septiembre de 1975 y 209 del 3 de septiembre de 1976, en los Centros “Aranda”, “Cárcel Judicial” y “El Calvario” de Nariño, todas suscritas por el secretario, el coordinador general de educación y el delegado del Ministerio de Educación. 30 Índice 2 del aplicativo Samai.
Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2. 31 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_ONEDRIVE_20230302(.zip) NroActua 2.. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz En relación con las vinculaciones anteriores al 31 de diciembre de 1980, se advierte que, de conformidad con las consideraciones contenidas en la Resolución 204 del 17 de julio de 1974, estas designaciones se efectuaron en «plazas destinadas a la Educación de Adultos en el Departamento, asignadas por el Ministerio de Educación Nacional», esto es, que en el periodo comprendido entre el 1° de octubre de 1973 y el 20 de septiembre de 1976 prestó sus servicios en una plaza del orden nacional.
Lo anterior tiene sustento en el material probatorio que obra en el expediente, según el cual, de conformidad con: i) el Decreto 230 del 2 de octubre de 1973, la plaza en la que fue vinculado se financió con recursos del presupuesto nacional; ii) la Resolución 204 del 17 de julio de 1974, tuvo como objetivo reubicar las plazas asignadas por el Ministerio de Educación Nacional; iii) la Resolución 241 del 18 de septiembre de 1974, a través de la cual fue designado como profesor del Centro de Educación de Adultos “Cárcel Judicial”, en el parágrafo dispuso «[l]os profesores de educación de adultos reelegidos, no necesitan acta de posesión», lo que permite concluir que la designación se efectuó en el programa del ministerio señalado en la referida Resolución 204, esto es en una plaza del orden nacional, situación que se reitera en los actos contenidos en las resoluciones 404 de 1975 y 209 de 1976.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que, aunque las vinculaciones que ostentó el demandante, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se efectuaron a través de actos suscritos por el secretario de educación pública del ente territorial, estas se efectuaron en plazas «asignadas por el Ministerio de Educación Nacional», en el marco del programa de educación para adultos que estaba cargo de esta cartera ministerial.
En ese orden, la naturaleza de la plaza en la que fue designado el docente, contrario a lo concluido por el a quo, es del orden nacional, por lo que no es posible computar ese tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior, en línea con lo reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación32, según la cual «[e]n cuanto al personal nacional la regla es clara.
Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial». Asimismo, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, se advierte que no se acreditó otra vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que, concluye esta Subsección que Nelson Emilio Toro Ortiz no es acreedor del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó todos los requisitos para esta prestación. Por lo expuesto se revocará la sentencia proferida el 8 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Nariño, y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 32 Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión El demandante no acreditó una vinculación como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, requisito sin el cual no es posible acceder al reconocimiento de la prestación. Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia proferida el 8 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Nariño y, en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00899-01 (2199-2023) Demandante: Nelson Emilio Toro Ortiz En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 8 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Nariño, en su lugar negar las pretensiones de la demanda presentada por Nelson Emilio Toro Ortiz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl