CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Sala de Conjueces Conjuez Ponente: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-00 Actor: RAÚL EDUARDO MARTÍNEZ LUGO Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca REF: Acción de tutela – Remisión de impedimento para que se decida sobre su fundamento (art. 140 CGP) La Sala procede a estudiar distintos impedimentos manifestados dentro del presente trámite: en primer lugar, el expresado por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, doctores WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, para conocer del proceso de la referencia. Al efecto, los Magistrados señalan que se encuentran incursos en las causales de impedimento previstas en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal en razón a que se está solicitando en este caso, tiene relación con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el cual determina el derecho al pago de una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, teniendo en cuenta que dicha prestación tiene como beneficiarios, entre otros funcionarios, a los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes y procuradores judiciales delegados ante estas corporaciones, cargos que fueron desempeñados previamente por los Magistrados a ser elegidos Consejeros de Estado, por lo que es evidente que tienen un interés directo en las resultas del proceso.
En segundo lugar, el impedimento manifestado por los conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS y el Dr. HENRY JOYA PINEDA, plasmado en el auto del 11 de noviembre de 2021, para conocer de la acción de tutela interpuesta por el Señor RAÚL EDUARDO MARTÍNEZ LUGO contra la sentencia del 31 de mayo del 2021 proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Puesto que el doctor JOYA PINEDA en la actualidad no hace parte de la Sala de Conjueces, su manifestación de impedimento no será objeto de decisión. Por último, y toda vez que en reemplazo del Dr. JOYA fue sorteado el Conjuez HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO, quien también manifiesta impedimento para conocer del proceso de la referencia, tal como lo expresó en pronunciamiento del 27 de abril de 2022, corresponde también a esta Sala a pronunciarse sobre dicha manifestación. MANIFESTACIONES DE IMPEDIMENTO De conformidad con lo expresado mediante providencia de 7 de octubre de 2021 por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, doctores WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal en razón a que el debate surtido en este caso tiene relación con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Este precepto determina el derecho al pago de una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico; prestación que tiene como beneficiarios, entre otros funcionarios, a los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes y procuradores judiciales delegados ante estas corporaciones; cargos que en su momento desempeñaron los miembros de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cual genera, en su sentir, un interés directo en las resultas del proceso, que fuerza a separarse del conocimiento del sub lite.
Según lo expresado por los conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en su pronunciamiento del 11 de noviembre de 2021, el motivo del impedimento de la Dra. ANAYA DE CASTELLANOS se fundamenta en que la providencia cuestionada: “(…) modificó la sentencia [de primera instancia] en el sentido de aplicar la prescripción trienal y reconocer de esta manera las reclamaciones, a partir del 23 de marzo de 2009.
Esta decisión la apuntala el Tribunal en la sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 a través de la cual se sentaron reglas jurisprudenciales sobre la prima especial, entre ellas la relativa a la prescripción trienal de estos derechos; en concreto, su contenido, fue: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”.
Posteriormente, esta regla fue ratificada por esta misma Sala mediante sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 sentencias dentro de las cuales quedó ampliamente analizado el tema relacionado con la prescripción de derechos laborales, específicamente de funcionarios púbicos y concretamente relacionados con la Prima Especial aquí tratada. Deviene de lo anterior, que se si bien el aquí accionante no ataca directamente la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, la Sala observa que la decisión de la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se fundamenta en la misma, atendiendo al precedente vertical y a lo dispuesto por el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, además de la sentencia de constitucionalidad C-634 de 2011 que prevé el carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes.
Por lo expuesto, en aras de garantizar la transparencia y la objetividad en la decisión que debe aquí tomarse, los suscritos conjueces que aquí firmamos, manifestamos nuestro impedimento basados en el numeral 2º del artículo 141 del C.G.P, teniendo en cuenta que si no hemos conocido del proceso en sí, si se funda la sentencia refutada en la sentencia de unificación proferida por los Conjueces que suscribimos el documento, lo que reiteramos pueda redundar en la decisión que se deba tomar”.
Por su parte, el Dr. CARVAJAL LONDOÑO expresa que está incurso en la causal de impedimento establecida en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, puesto que es apoderado judicial en varios procesos de la misma naturaleza jurídica y relacionados con la materia objeto de litigio en el presente caso. CONSIDERACIONES 1.- Recuerda esta Sala que los impedimentos han sido estatuidos por nuestro sistema jurídico como garantía de la imparcialidad, independencia y objetividad que deben tener los funcionarios judiciales en el cumplimiento de su función. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha recalcado que “el objetivo perseguido por las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en asegurar la imparcialidad del juez, obligándolo a marginarse del proceso del cual viene conociendo cuando se configura alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley.
Además, estableció que la imparcialidad se asegura dejando en cabeza de funcionarios distintos la definición de la prosperidad del impedimento o de la recusación”. 2.- La independencia, imparcialidad y objetividad del juez constituye una parte esencial de la garantía constitucional del debido proceso, proclamada por el artículo 29 de la Constitución. Con este propósito, la ley procesal estableció, de manera taxativa, unas causales de impedimento y recusación cuya configuración en relación con quien debe decidir un asunto puesto en consideración de la justicia, determina la separación de su conocimiento. 3.- Por esta razón, en garantía de la imparcialidad, independencia y objetividad de quienes ejercen la función jurisdiccional, así como de la protección del debido proceso de quien resulta involucrado en una actuación judicial, con independencia de que se haya invocado la causal prevista por el artículo 141.2 del CGP, es necesario analizar en cada caso si las circunstancias alegadas por quien se declara impedido en un juicio de tutela son constitutivas de alguna de las causales previstas en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicables al trámite de amparo constitucional por virtud de lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991. 4.- En el caso de los miembros de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como del Señor Conjuez Dr. HÉCTOR CARVAJAL LONDOÑO, la manifestación realizada en el sentido de entender configurado en su caso un interés suficiente, en su sentir personal, para afectar su imparcialidad, lleva a esta Sala a encontrar motivos válidos para declarar fundados los impedimentos expresados. 5.- Distinto es el caso de la Dra. ANAYA DE CASTELLANOS. En este supuesto, la causal de impedimento más próxima a la expresada en su declaración de su impedimento se encuentra contenida en el numeral 4º del precepto artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.
Este precepto establece como causal de impedimento “[q]ue el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso”. 6.- Según lo expresado por la Dra. ANAYA DE CASTELLANOS su impedimento deriva del hecho de haber sido ella parte de la Sala que decidió la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019.
En esta providencia, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó importantes reglas jurisprudenciales sobre la prima especial, entre ellas la relativa a la prescripción trienal de estos derechos. 7.- En la sentencia del 31 de mayo del 2021, proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuestionada por medio de la acción de tutela de la referencia, la corporación judicial demandada modifica el fallo de primera instancia y aplica la regla fijada por la sentencia de unificación de la Sala de Conjueces de 2019 en punto al cálculo de la prescripción trienal de las sumas correspondientes a la prima especial. 8.- Por lo anterior, es claro que el caso que da origen a la presente acción de tutela representa un supuesto fáctica y jurídicamente análogo al que dio lugar al debate planteado en la sentencia de unificación de jurisprudencia de 2 de septiembre de 2019, emitida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
No por otra razón el ad quem estimó procedente resolverlo mediante la aplicación de la regla jurídica fijada por el órgano de cierre de la jurisdicción para esta clase de controversias. 9.- Ahora bien, a la vista de las notorias similitudes fácticas y jurídicas entre el asunto debatido en el sub lite y el caso que originó el fallo de 2 de septiembre de 2019, cuya ratio decidendi es recogida e invocada por la sentencia del 31 de mayo de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como uno de los fundamentos de la decisión allí adoptada, esta Sala de Conjueces encuentra que más que una situación que pueda enmarcarse dentro de la causal de impedimento manifestada (esto es, que el funcionario judicial “haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso”), el supuesto bajo revisión configura tan solo un evento más de aplicación rutinaria y normal de un precedente vertical por parte de un Tribunal Administrativo. 10.- No puede dejarse de lado que en atención a la significativa evolución que ha tenido en nuestro medio la teoría del precedente judicial, impulsado de manera decidida por la jurisprudencia constitucional desde la sentencia SU-047 de 1999 y desarrollada de forma progresiva en numerosas y trascendentales providencias posteriores de la Corte Constitucional (vid. las sentencias C-836 de 2001, T-292 de 2006, C-335 de 2008, C-816 de 2011, C-461 de 2013 o C-516 de 2016, entre otras), cuya incidencia es hoy apreciable en la legislación contencioso administrativa (como se evidencia en los artículos 102, 103, 256, 269, 270, 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), la sola invocación de un precedente originado en una Alta Corte no puede constituir un prejuzgamiento, concepto, consejo, opinión ni ningún otro factor inhabilitante para que el juez que originó el precedente invocado por un juez de inferior jerarquía pueda conocer luego de las causas que, por las semejanzas fácticas y jurídicas con el caso precedente, caen bajo el ámbito de aplicación de la regla de Derecho así fijada.
El consejo, concepto u opinión sobre el asunto materia del proceso al que alude el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal en su numeral 4º no puede ser, así, el derivado de la posición jurídica expuesta por un funcionario judicial en una sentencia que constituye un precedente (horizontal o vertical) a tomar en consideración y a ser aplicado por el conjunto de órganos judiciales de la República de Colombia.
Ello iría en contra de la lógica misma de la disciplina del precedente, orientada de manera resuelta a la promoción de principios como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, sobre los que se cimienta nuestro orden constitucional. 11.- Tal como lo manifiesta la Corte Constitucional en la sentencia T-292 de 2006, la ratio decidendi de las sentencias “es la parte de ellas que tiene la capacidad de proyectarse más allá del caso concreto, y que (…) adquiere fuerza vinculante al ser parte del derecho a cuyo imperio están sometidas todas las autoridades en un Estado Social de Derecho, en virtud de los principios de igualdad, de seguridad jurídica, de confianza legítima, y de la supremacía de la Constitución. Por lo que puede ser considerada una fuente formal de derecho”.
En consecuencia, más que una anomalía o un factor que pueda erigirse en una fuente de impedimentos o de afectaciones de la independencia, imparcialidad y objetividad de un funcionario judicial, la reiteración de un precedente y su aplicación a un evento respecto del cual resulta aplicable a la vista de su similitud fáctica y jurídica con el caso precedente, no es más que un suceso rutinario dentro del funcionamiento de nuestro sistema jurídico en la actualidad, dadas las transformaciones que ha experimentado su esquema de fuentes estas últimas décadas.
En suma, la incorporación del precedente al elenco de normas que integran “el imperio de la ley” que vincula a los jueces en sus decisiones, en los términos del artículo 230 de la Constitución, no puede ser ajeno a la mecánica del aparato judicial, ni a la forma como los jueces deciden las controversias puestas a su consideración. 12.- Por lo anterior, para esta Sala de Conjueces, el impedimento manifestado por la Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS debe ser declarado infundado, pues se encuentra ausente de un fundamento suficiente para justificar su separación del conocimiento del caso sub examine.
En consecuencia, se DISPONE PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, doctores WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Y GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ SEGUNDO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Señor Conjuez, Doctor HÉCTOR CARVAJAL LONDOÑO, para conocer del asunto de la referencia.
TERCERO: DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por la Señora Conjuez, Doctora CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, para conocer del asunto de la referencia.
CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a las partes del proceso y COMUNICARLA a los conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
QUINTO: Por Secretaría General, adelántese el trámite señalado por el artículo 140 del Código General del Proceso, con la finalidad de que el expediente sea devuelto al juez que venía conociendo de esta solicitud de amparo y se surta su trámite de conformidad con las disposiciones del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA