CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D. C., 18 de octubre de 2022 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA____________________________ La Sala decide la impugnación presentada por la entidad demandante contra la sentencia de 25 de agosto de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción de tutela incoada por el Ministerio de Transporte contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y Sección Primera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Escrito de tutela El Ministerio del Trabajo interpuso acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Sección Primera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y defensa en el trámite del medio de control de cumplimiento promovido por el señor Samuel José Ramírez Poveda con el objeto de que se ordenara el cumplimiento del mandato legal establecido en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003.
Los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por la demandante, que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda, se resumen así: Relató que en ejercicio del medio de control de cumplimiento el señor Samuel José Ramírez Poveda demandó a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo, así como a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) para que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 “se expida la reglamentación de la base de cotización pensional de los trabajadores públicos y privados que devengan mensualmente más de 25 salarios mínimos legales vigentes”.
Afirmó que en la contestación de la demanda el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió que se negaran las pretensiones teniendo en cuenta que en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno Nacional “levantó el límite máximo de cotización de un grupo de servidores públicos que perciben más de 25 salarios mínimos legales mensuales” y que no extenderlo a toda la población de trabajadores no puede considerarse falta de reglamentación, en tanto, la regla general impone el límite de 25 SMLMV para todos los trabajadores del sector público y privado (art. 1 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 692 de 1994) de manera que levantar ese tope desconocería los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de equidad.
Indicó que el Ministerio del Trabajo en la contestación de la demanda solicitó que se declarara improcedente la acción de cumplimiento porque no se cumplió con el requisito de constituir la renuencia de la entidad. Ello, por cuanto la respuesta dada por el Ministerio del Trabajo que aportó la demandante para demostrar esa circunstancia resolvió una petición dirigida a la reglamentación de la base de cotización de quienes devengan más de 25 SMLMV sin que se hubiera advertido el posible incumplimiento de un deber legal.
Señaló que la Sección Primera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 21 de abril de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Ministerio del Trabajo que dentro de los seis meses siguientes a la notificación presentara “al Presidente de la República, proyecto de reglamentación sobre la base de cotización para pensiones de quienes devengan mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales”.
Expuso que contra esa decisión el Ministerio del Trabajo presentó recurso de apelación en el cual manifestó su desacuerdo teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional ya había reglamentado esa materia en los Decretos 1359 de 1993, 1293 de 1994 y 916 de 2002, que el medio de control de cumplimiento no es el medio idóneo para ordenar al Gobierno Nacional ejercer la potestad reglamentaria dentro de un plazo específico, pues ello desconoce el artículo 189 de la Constitución, y que el actor empleó el medio de control de cumplimiento con interés particular en tanto la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se abstuvo de efectuar descuentos para pensión por encima de 25 SMLMV para lo cual cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Mencionó que la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2021 modificó la decisión recurrida y ordenó “al Gobierno Nacional, conformado por el presidente de la República y el Ministerio del Trabajo que en el término de 6 meses siguientes a la notificación de esta providencia expidan la reglamentación que indica el inciso 4 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 que fue modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003”.
Refirió que el amparo es procedente en tanto (i) el asunto reviste relevancia constitucional por cuanto las accionadas al decidir el medio de control de cumplimiento pasaron por alto el requisito para la procedibilidad de constituir la renuencia de la entidad demandada; (ii) se agotaron todos los recursos de defensa judicial ordinarios para controvertir la decisión objeto de tutela;
(iii) se cumple el presupuesto de la inmediatez, teniendo en cuenta que la última actuación -auto de apertura de incidente de desacato a la sentencia del medio de control de cumplimiento- se notificó el 16 de junio de 2022; (iv) se identificaron los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales invocados; (v) las irregularidades procesales en el medio de control de cumplimiento devienen en la vulneración de los derechos fundamentales invocados y (vi) no se trata de tutela contra tutela.
Dijo que las corporaciones judiciales acusadas en las sentencias antes mencionadas incurrieron en los siguientes defectos constitucionales: Fáctico, por la indebida valoración de las pruebas admitidas para acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, consistente en haber constituido la renuncia al cumplimiento de un deber legal de la entidad.
Sustantivo, por cuanto se decidió con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión -sin expresar de qué forma se habría configurado esta causal-. Violación directa de la Constitución, no obstante únicamente se transcribieron apartes de la sentencia C-078 de 2017 en el que la Corte Constitucional realizó un estudio de constitucionalidad sobre el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 –sin expresar en qué forma se configuró la causal-.
Pretensión. Con fundamento en los hechos expuestos, la entidad demandante solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, se deje sin efectos las sentencias de primera instancia de 21 abril del 2021 de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de segunda instancia de 23 septiembre del 2021 de la sección quinta del Consejo de Estado, proferidas dentro de la acción de cumplimiento N° 25-000-234-1000-2020-00270-00 interpuesta por Samuel José Ramírez Poveda. 1.2.
Actuación procesal de primera instancia. Mediante auto del 22 de junio de 2022, la sección cuarta del Consejo de Estado admitió el conocimiento de la acción de tutela de la referencia, negó la solicitud de medida cautelar consistente en suspensión de los efectos de la decisión acusada y ordenó notificar a: i) los consejeros de la sección quinta de la Corporación y los magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de accionados, y, ii) a la Presidencia de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la UGPP y al señor Samuel José Ramírez Poveda, como terceros interesados. 1.3.
Informes rendidos en el proceso. 1.3.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado. El Magistrado ponente de la decisión objeto de tutela pidió que se declare improcedente la acción de tutela al considerar que no se cumplen los presupuestos de la inmediatez y de relevancia constitucional: Luego de efectuar un relato sobre el trámite que se adelantó en el medio de control de cumplimiento y las decisiones que se profirieron en ambas instancias, señaló que la última providencia fue la sentencia de segunda instancia de 23 de septiembre de 2021 la cual fue notificada el 27 de septiembre de 2021, por lo que cuando se radicó la acción de tutela -21 de junio de 2022- habían transcurrido ocho (8) meses y veintitrés días lo que desconoce sin justificación alguna el plazo razonable que ha establecido la jurisprudencia constitucional.
Adujo que no se cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, en tanto la parte actora emplea la acción de tutela como una instancia adicional, para dar continuidad al debate superado en el medio de control de cumplimiento. Precisó que esa instancia se ocupó de analizar y establecer la existencia del mandato claro, expreso y exigible contenido en la norma acusada de incumplida (art. 5 de la Ley 797 de 2003), consistente en la obligación en cabeza del gobierno nacional de reglamentar la base de cotización de un grupo de trabajadores, precisando desde el inicio del trámite procesal que el asunto giraba en torno a determinar “…si existía la obligación de las accionadas de regular la base de cotización de las personas que devengan más de 25 salarios mensuales sin que ello implicara que se deba inmiscuir el juez en el contenido de la reglamentación”.
(Subrayado fuera de texto). Indicó que no se configuraron los defectos alegados pues no es cierto que la actora no haya demostrado que previamente radicó la solicitud de cumplimiento a la entidad, constituyendo la renuencia de la demandada. Ello, porque el Ministerio del Trabajo mediante comunicado de 13 de marzo de 2013 se pronunció sobre la solicitud de cumplimiento del artículo 5 de la Ley 797 de 2003. 1.3.2.
La subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Magistrado ponente, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Reprochó que la acción de tutela se presentara cuando ya había vencido el plazo otorgado para el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia cuestionada, a lo que agregó que lo que pretende la actora es dar continuidad al debate ya superado en el trámite del medio de control de cumplimiento en dos instancias y que la demanda no cumple con la carga argumentativa mínima.
Asimismo, señaló que no puede tenerse como cumplimiento del mandato legal alegado como desconocido, que el Gobierno Nacional hubiere reglamentado la materia sobre un grupo de trabajadores. Finalmente, luego de transcribir in extenso apartes de las sentencias objeto de tutela, concluyó lo siguiente: “se desprende ineludiblemente que las decisiones adoptadas por el juez natural, analizaron cada uno de los aspectos descritos por la cartera ministerial en la presente acción constitucional, de modo que lo pretendido es interponer un recurso inexiste en el ordenamiento jurídico en torno a lo dispuesto en las sentencias de primera y segunda instancia, por no encontrarse de acuerdo con el análisis que efectuó el juez natural de la causa, siendo esto abiertamente improcedente”. 1.3.3.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó que coadyuva las pretensiones de la acción de tutela, por lo tanto, solicitó que se acceda favorablemente a lo solicitado por la parte actora. Consideró que la decisión judicial cuestionada desconoce la sentencia C-078 de 2017 en la que la Corte Constitucional precisó que es potestad del Gobierno Nacional la reglamentación de un IBC entre 25 y 45 SMLMV, dado que es a quien le corresponde organizar las finanzas del Estado para atender el pasivo pensional y garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.
Adujo que las autoridades judiciales accionadas desconocen que el Gobierno Nacional ya ejerció esa potestad reglamentaria al levantar el límite máximo de la base de cotización para un grupo de trabajadores que perciben ingresos superiores a 25 SMLMV, tales como Congresistas, Magistrados de Altas Cortes, Procuradores Delegados, Fiscales ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo.
Asimismo, se refirió al Acto Legislativo 01 de 2005 para indicar que el Estado garantizará la sostenibilidad financiera del sistema pensional, para lo cual es necesario que cualquier modificación en materia pensional se asegure ese principio. Señaló que el asunto reviste relevancia constitucional por el impacto negativo que la decisión adoptada en el trámite del medio de control de cumplimiento tiene sobre las finanzas del Sistema General de Pensiones, porque, a su juicio, ello implica levantar el tope de la base para cotizar lo que genera desbalances pues las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida incorporan un componente de subsidios estatales importante para financiar dichas prestaciones. 1.3.4.
La Unidad de Pensiones y Parafiscales -UGPP-. El Subdirector de Defensa Judicial Pensional solicitó la desvinculación del trámite constitucional por existir falta de legitimación en la causa por pasiva. Adujo que las sentencias cuestionadas contienen órdenes dirigidas a la expedición de leyes cuya iniciativa conforme con lo establecido en los artículos 154 y 155 de la Constitución Política está asignada al Congreso de la República, al Gobierno Nacional por iniciativa popular y la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias relativas a las funciones que les corresponde cumplir, por lo que la entidad carece de competencia para cumplir lo ordenado en los fallos cuestionados.
En todo caso, afirmó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron que “al ser incorporados al Sistema General de Pensiones, los Magistrados de Tribunales Superiores y Administrativos, Jueces de la República y demás funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, quedaron sometidos a la regulación propia de la Ley de Seguridad Social, incluido el tope máximo de cotización de 25 SMLMV fijado en los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003) y 3 del Decreto 510 de 2003”, por lo que, aseveró, las sentencias carecen de sustento jurídico. 1.3.5.
Terceros vinculados al proceso. - El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor Samuel José Ramírez Poveda que fueron vinculados como terceros interesados al trámite constitucional, guardaron silencio aun cuando se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. 1.4. Sentencia de tutela impugnada. La sección cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 25 de agosto de 2022 declaró improcedente a la acción de tutela por incumplir el requisito de la inmediatez, con base en los siguientes argumentos: Señaló que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional para cumplir con el requisito de la inmediatez la acción de tutela contra provincias judiciales debe presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la decisión judicial objeto de reproche.
Indicó que las sentencias acusadas fueron expedidas dentro del medio de control de cumplimiento el 21 de abril -en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- y el 23 de septiembre de 2021 -en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Quinta-, siendo la última de estas notificada a la entidad demandante el 27 de septiembre de 2021.
Mencionó el amparo fue presentado el 17 de junio de 2022, esto es ocho (8) meses y veintiún (21) días después de la notificación de la última de las sentencias acusadas, por lo cual se superó el plazo razonable para impetrar la tutela, más aun cuando no se esgrimieron ni probaron por parte de la entidad demandante circunstancias especiales que justifiquen la tardanza.
Expuso que si bien la entidad actora consideró que el requisito de inmediatez debía contabilizarse desde el 16 de junio de 2022 fecha de la notificación del auto de apertura del trámite de verificación de cumplimiento y de un incidente de desacato promovido con posterioridad de la terminación del proceso judicial de cumplimiento, esto no es jurídicamente posible pues de conformidad con lo indicado en la demanda los referidos tramites no son la causa de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados y además el agotamiento de estos tampoco resultaba necesario para poder controvertir la decisión que constituye el objeto de tutela, por lo que no existe justificación para que no se presentara el amparo dentro del plazo razonable de seis (6) meses antes mencionado. 1.5.
Impugnación. El Ministerio del Trabajo, a través de apoderado, impugnó la sentencia de tutela de primera instancia argumentando que el amparo si cumple con el requisito de procedibilidad de la inmediatez, con base en los siguientes argumentos: Señaló que conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo para la presentación de una acción de tutela, por lo tanto, al juez constitucional le corresponde definir lo que constituye un plazo oportuno a la luz de los hechos del caso en particular e incluso se ha permitido la procedencia de la tutela luego de transcurrido más de 2 años desde los hechos que dan origen a la causa de la demanda.
Indicó que una causal de justificación válida que explica la tardanza en la interposición del amparo, es la ocurrencia de un “hecho nuevo”, entendido como una circunstancia fáctica que es jurídicamente relevante, ocurrida entre el momento en que ocurrieron los hechos causantes del daño o de la amenaza de los derechos fundamentales y la interposición de la acción constitucional.
En relación con lo anterior explicó que si bien la decisión judicial acusada fue notificada el 27 de septiembre de 2021, lo cierto es que la tutela se presentó solo “ocho (8) meses y veintiún (21) días” después de ello, término que se considera razonable, por cuanto: i) no hubo inacción por parte del ministerio del trabajo desde el momento de la notificación de la sentencia acusada, ya que para darle cumplimiento a la sentencia que ordenó reglamentar el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, se desarrollaron diversas etapas tales como el término mínimo de publicación del proyecto de decreto, el análisis de los comentarios allegados por la ciudadanía, así como las múltiples reuniones para el estudio y análisis de los diferentes impactos que se puedan ocasionar con la medida a reglamentar, proceso donde intervienen las diferentes entidades, ii) el 31 de marzo de 2022, se recibió por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el impacto fiscal del proyecto de decreto para reglamentar el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 -modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003- en el cual se muestra el impacto sobre los aportes de servidores públicos - especificando el impacto en los aportes y mesadas en Colpensiones-, y iii) luego de la publicación del referido proyecto de decreto y que se recibieron comentarios, se pudieron tener escenarios más claros así como proyecciones concretas de la medida frente al déficit que ya existe en el sistema pensional.
Agregó, en cuanto a lo previamente expuesto que “De ello resulta necesario decir, que el cumplimiento del mandato legal establecido en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, y por la misma naturaleza del trámite que debe realizarse, es decir, de la expedición de un decreto que debe estar sujeto a las directrices del Decreto 1081 de 2015 y sus demás decretos modificatorios, es que se debe ir más allá de la fecha de notificación del 27 de septiembre de 2022, puesto que se está a la merced de atender los comentarios que vayan surgiendo, las modificaciones que se propongan y de los diferentes estudios que se realicen al respecto, los cuales constituyen motivos válidos, concretos y nuevos frente a la sentencia del Consejo de Estado, ello, pese a que en primera y segunda instancia se alegó la vulneración de la sostenibilidad financiera del sistema como principio constitucional, solo con estos se pudo tener una apreciación más realista en términos económicos de las afectaciones que se causarían con el cumplimiento de la orden judicial”.
Mencionó que las sentencias acusadas proferidas por la Sección Primera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Quinta del Consejo Estado a través de las cuales se resolvió la acción de cumplimiento viola los derechos fundamentales del Ministerio del Trabajo por cuanto desconocieron que la reglamentación del IBC entre 25 y 45 SMLMV es potestad del Gobierno Nacional y que éste ya la ejerció levantando el límite máximo de la base de cotización respecto de un universo de servidores públicos que perciben ingresos superiores a los 25 salarios mínimos legales; indicó además que aquellas providencias pasaron por alto que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, y están causando un perjuicio irremediable entre otras razones por que “a la luz de los efectos fiscales remitidos por el Ministerio de Hacienda”, se “podrían generar que el proyecto de decreto sea inconstitucional”.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: 2.1) Competencia, 2.2) Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, 2.3) Del caso en concreto. 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”, esta Sala del Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Cuarta del Consejo Estado. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma también denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, acogió la posición de la Sección Segunda de esta Corporación -antes mencionada- señalado lo siguiente: « […] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». (Subrayado fuera del texto). Este límite temporal de seis (6) meses también ha sido acogido por la Corte Constitucional en las sentencias T-031 de 2016 y T-619 de 2019, y así mismo ha identificado criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar, en cada caso, si se ha cumplido el referido requisito, a saber: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve;
(ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó;
(iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario;
(iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”. 2.3 Del caso en concreto.
De lo probado en el proceso se evidencia que la acción de tutela fue interpuesta después de haber transcurrido ocho (8) meses y 21 días contados desde la fecha en que se notificó la última de las sentencias cuestionadas -proferida dentro del medio de control de cumplimiento-; en efecto, la sentencia acusada de la Sección Quinta del Consejo de Estado fue notificada al Ministerio de Transporte -entidad que ahora obra como accionante constitucional- el 27 de septiembre de 2021, y la tutela fue interpuesta el 17 de junio de 2022, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez de seis (6) meses para viabilizar formalmente el ampro contra providencias judiciales.
Así mismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación valida y razonable que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial.
Lo anterior por cuanto si bien es cierto la entidad demandante en el escrito de impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia manifiesta algunas circunstancias que pretende hacer valer como justificativas de la laxitud temporal utilizada para la interposición del amparo, estas no son viables pues se refieren a situaciones ajenas al problema jurídico relacionado con la presentación de la tutela, que por demás en modo alguno podían impedir el ejercicio de este medio constitucional tal y como pasa a exponerse. - Respecto al argumento relacionado con la supuesta existencia de un “hecho nuevo” acaecido luego de la notificación de la última de las sentencias acusadas -27 de septiembre de 2021- el cual supuestamente se configura con el informe del 31 de marzo de 2022 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el impacto fiscal del proyecto de decreto reglamentario del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 -y los demás informes e intervenciones realizados en el trámite de la configuración del referido decreto reglamentario- debe señalar la Sala que tal razonamiento no es de recibo pues el “hecho nuevo” para que justifique la laxitud temporal en la presentación del amparo debe referirse y estar relacionado directamente con un evento que impida la interposición de la demanda tutela en tiempo.
En ese orden de ideas el supuesto “hecho nuevo” presentado por la entidad demandante constitucional -ahora impugnante- eventualmente puede llegar a tener la virtud de excusar dentro de un incidente de desacato la mora en la materialización de las sentencias del Tribunal de Cundinamarca y del Consejo Estado - Sección Quinta que dentro del medio de control de cumplimiento ordenaron reglamentar la ya mencionada norma legal, pero no puede justificar la tardía presentación del amparo, pues en nada influyó o condicionó la posibilidad de la interposición de la tutela desde el momento mismo de la notificación de la última de las providencias judiciales acusadas.
Asimismo, debe señalarse que el supuesto “hecho nuevo” ni siquiera cumple el presupuesto de identidad con el objeto del litigio constitucional, a efectos de que pueda considerarse como un aspecto condicionante para la presentación del amparo -como lo pretende la entidad impugnante- pues la demanda de tutela se fundamentó en la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso, igualdad y defensa aparentemente conculcados dentro del proceso del medio de control de cumplimiento específicamente por la indebida valoración probatoria sobre la acreditación del requisito de procediblidad de la renuencia, aspecto este que no tiene relación con el tema del impacto fiscal sobre el cual versa el supuesto hecho nuevo.
En otros términos, la presentación de la acción de tutela -teniendo como argumento de violación un supuesto error en el trámite de la acción de cumplimiento al haberse dado por acreditado el requisito de procedibilidad de la renuencia- podía hacerse desde el día siguiente a la notificación de la última de las sentencias acusadas, pues el tema de la sostenibilidad financiera -supuestamente surgido dentro del trámite para materializar la orden del juez de cumplimiento- no era el aspecto central de la controversia en el proceso de amparo. - En cuanto a los argumentos referidos a: i) que no hubo inacción en el trámite administrativo para materializar las sentencias de los jueces del medio de control de cumplimiento -ahora objeto de acusación constitucional-, y ii) que hubo dificultades en las diversas etapas para la estructuración y publicación del proyecto de decreto reglamentario -relacionadas con las múltiples reuniones para el estudio del análisis de los diferentes impactos que pudieran ocasionarse con la medida a reglamentar-, debe reiterar la Sala que la presente discusión constitucional gira en torno a establecer si hubo algún obstáculo fáctico o jurídico justificante que haya impedido válidamente a la entidad demandante la presentación del amparo en tiempo -esto es dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la última de las providencias judiciales acusadas-, de manera que no son válidos por falta de pertinencia los argumentos que pretendan demostrar las actividades realizadas o las dificultades sufridas en el trámite administrativo de proyección y publicación del decreto reglamentario ordenado en las decisiones judiciales acusadas, pues esos temas son ajenos a la controversia jurídica que en esta segunda instancia constitucional convoca a la Sala. - En lo que se refiere a que las sentencias acusadas están causando un perjuicio irremediable entre otras razones en atención a que el decreto reglamentario expedido para darles cumplimiento puede resultar inconstitucional, es necesario señalar que el juez del medio de control de cumplimiento ordenó estrictamente expedir la reglamentación que indica el inciso 4 del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 que fue modificado por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, de manera que cualquier consagración normativa plasmada el decreto reglamentario que quede fuera de los parámetros establecidos por el legislador y conlleve a una posterior inconstitucionalidad de la norma no puede imputarse a la autoridad judicial que ordenó el cumplimiento en los estrictos términos de la ley, sino a la autoridad administrativa que haya expedido el reglamento con exceso o defecto en relación con lo mandado por el legislador.
Así las cosas debe señalarse que los argumentos de la entidad demandante -ahora impugnante- en los cuales sustenta su justificación para el incumplimiento del plazo razonable de seis (6) meses en el cual debía haber interpuesto el amparo constitucional no son pertinentes al caso concreto ni compatibles con las excepciones establecidas por la jurisprudencia constitucional para excusar la dilación temporal de la defensa de sus intereses jurídicos, pues además ésta no probó que durante el referido plazo se encontrara en una situación que jurídica o fácticamente permitirá considerar su caso de manera excepcional, su inactividad injustificada durante ese plazo vulnerara el derecho esencial de terceros afectados con la decisión judicial acusada, o que la supuesta vulneración de sus derechos es continuada en el tiempo pues esto último no puede predicarse de las providencias judiciales dado son proferidas en un momento específico y es desde allí que se cuenta la supuesta configuración de la vulneración constitucional.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto; razón por la cual, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Ministerio del Trabajo, contra la sección quinta del Consejo de Estado y la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia de 25 de agosto de 2022, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente, por incumplimiento del requisito de inmediatez, la acción de tutela presentada por el Ministerio del Trabajo, contra la sección quinta del Consejo de Estado y la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en comisión Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.