CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: MIGUEL VELASCO FERREIRA Accionados: NÉSTOR ROBERT ÁLVAREZ MORENO Y OTROS1 Tema: Indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de los concejales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte accionante contra la sentencia de 23 de febrero de 2026, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura2 1. El señor Miguel Velasco Ferreira en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113 solicitó: “[…] IV. PRETENSIONES Pretensión principal Que se declare que los concejales demandados incurrieron en la causal de PÉRDIDA DE INVESTIDURA por indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al aprobar con su voto afirmativo, el Acuerdo Distrital 005 de 2024, mediante el cual se condonó selectiva y singularmente la obligación tributaria por impuesto predial e intereses de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. sobre el predio “Cancha La Floresta”, con vulneración de los principios de igualdad, equidad, justicia y generalidad tributaria, y con renuncia irregular a ingresos públicos y asunción de cargas tributarias extrañas al Distrito.

En consecuencia, que se imponga a cada uno de los concejales demandados la sanción de PÉRDIDA DEFINITIVA DE LA INVESTIDURA e inhabilidad permanente para ser elegidos en cargos de elección popular, de conformidad con el régimen legal aplicable. Pretensiones declarativas complementarias 1. Que se declare que el Acuerdo 005 de 2024 (proyecto 006 de 2024), en lo que atañe a la condonación de la obligación tributaria a favor de ESSA por “Cancha La Floresta”, configuró una renuncia irregular a ingresos 1 Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González. 2 Cfr. Índices 2 y 12 del expediente digital de primera instancia. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 2 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira tributarios causados y exigibles, sin soporte constitucional ni legal suficiente, y por tanto materializa la causal de indebida destinación de dineros públicos atribuible a quienes votaron positivamente. 2.

Que se declare que dicha condonación tributaria, dirigida en forma expresa y exclusiva a un solo sujeto pasivo –ESSA– y condicionada a una donación específica, implicó el otorgamiento de un privilegio fiscal singular, contrario a los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución, y vulneró el principio de igualdad tributaria frente a los demás contribuyentes morosos del impuesto predial del Distrito, quienes permanecen sometidos al régimen ordinario de cobro y sanciones. […]”.

(Negrilla del texto). I.1.1. Los hechos 2. Afirmó que en el Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico de Barrancabermeja se encuentra un predio denominado “Cancha La Floresta” identificado con matrícula inmobiliaria 303-24741 y referencia catastral 010203370001000, ubicado entre las carreras 3 y 32 con calles 71 y 73 del barrio La Floresta, de propiedad de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., predio que históricamente ha sido utilizado por la comunidad como escenario deportivo y recreativo. 3.

Manifestó que el predio anteriormente indicado acumuló durante varios años una importante deuda por concepto del impuesto predial con el distrito de Barrancabermeja, la cual ascendía a ciento treinta y cuatro millones ciento cuatro mil ochocientos pesos ($134.104.800) a marzo de 2024. 4. Aseguró que el alcalde distrital de Barrancabermeja presentó ante el concejo distrital el proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024, mediante el cual propuso autorizar la condonación de las obligaciones tributarias por impuesto predial a cargo de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. respecto del predio “Cancha La Floresta”, bajo la condición de que dicho bien fuese transferido por donación al distrito y que el precitado proyecto resalta que el avalúo catastral del predio “Cancha La Floresta” asciende a mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones ciento veintidós mil pesos ($1.454.122.000). 5.

Indicó que el proyecto fue objeto de ponencia positiva y de trámite en la Comisión de Hacienda y Crédito Público del concejo distrital, según consta en el acta núm. 003 de 20 de mayo de 2024, con aprobación del articulado propuesto, salvo una precisión sobre la sobretasa ambiental en el sentido de que no sería objeto de condonación sino asumida directamente por el distrito de Barrancabermeja. 6.

Señaló que posteriormente en sesión extraordinaria de 28 de mayo de 2024 el concejo distrital debatió y aprobó en segundo debate, con el voto favorable de los demandados, los artículos primero y segundo del proyecto de acuerdo que autorizan la condonación de las obligaciones tributarias por impuesto predial a cargo de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. respecto del predio “Cancha La Floresta”.

El acto se formalizó como Acuerdo Distrital núm. 005 de 2024. 3 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 7. Aseveró que a Secretaría de Hacienda y Tesoro del distrito expidió constancia de condonación del impuesto predial unificado del predio “Cancha La Floresta”, certificando que, en aplicación del Acuerdo núm. 005 de 2024, se condonó en el sistema tributario el impuesto y sus intereses respecto del predio identificado con matrícula 303-24741 por un valor de ciento catorce millones quinientos quince mil ochocientos pesos ($114.515.800) dejando claro que la sobretasa ambiental sería asumida por el distrito. 8.

Agregó que en el estado de cuenta expedido posteriormente por la alcaldía se evidencia que el predio “Cancha La Floresta” figura a nombre del distrito de Barrancabermeja y sin saldo pendiente en materias predial ni de sobretasa ambiental, lo que evidencia la condonación y por ende la renuncia al ingreso tributario y la asunción de cargas con recursos públicos.

I.1.2. La explicación de la causal de pérdida de investidura 9. El accionante explicó que el numeral 3. del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19944 y el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20005 establecen la causal de pérdida de investidura de concejal por indebida destinación de dineros públicos. 10.

Señaló que está probado que antes de la expedición del Acuerdo núm. 005 de 2024 existía una deuda cierta y exigible por impuesto predial a cargo de Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. respecto del predio “Cancha La Floresta”, que ascendía aproximadamente a ciento treinta y cuatro millones ciento cuatro mil ochocientos pesos ($134.104.800) y que con ocasión de la aprobación del acuerdo y su ejecución el distrito de Barrancabermeja: i) renunció a percibir el pago de la obligación tributaria por concepto de impuesto predial e intereses, al condonarla en su totalidad; y ii) asumió directamente la carga de pagar la sobretasa ambiental asociada al predio. 11.

Afirmó que lo anterior implicó dos situaciones constitutivas de indebida destinación de dineros públicos. La primera, relacionada con la renuncia irregular a ingresos; y la segunda relativa a la asunción de cargas ajenas en la medida en que se traslada la obligación de sobretasa ambiental de un particular a toda la colectividad. 12.

Sostuvo que la entrega del predio en donación al distrito de Barrancabermeja no sanea la irregularidad porque: i) el predio ya tenía vocación de patrimonio público con ocasión de cesiones urbanísticas; ii) la valorización social del bien como escenario deportivo se debe a la acción y uso social y no del propietario; y iii) que la eventual adquisición del predio por la vía de la donación, sin condonación tributaria, habría sido jurídicamente posible, mediante mecanismos como la 4 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. […]”. 5 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 4 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira negociación o incluso la expropiación administrativa con indemnización, sin necesidad de sacrificar la integridad del sistema tributario ni la igualdad de trato frente a otros contribuyentes. 13.

Alegó que el acuerdo aprobado por los concejales implicó: i) ruptura del principio de igualdad tributaria, en razón a que se dirige exclusivamente en favor de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., sin que se establezca la posibilidad de que la misma medida se adopte en relación con otros predios en situación fáctica análoga; ii) una indebida aplicación del concepto de “[…] justicia distributiva […]” o protección de sujetos vulnerables, toda vez que, más que corregir desigualdades estructurales, buscó otorgar beneficios particulares a una empresa de servicios públicos que dejó de ejercer su derecho de dominio. 14.

Advirtió que estaba probado el elemento subjetivo a título de culpa grave en atención a: i) el conocimiento sobre la singularidad del beneficio tributario aprobado mediante el acuerdo; ii) los concejales conocían el valor del avalúo catastral del predio, los valores de la deuda tributaria y el hecho de que el distrito de Barrancabermeja asumiría la sobretasa ambiental; iii) en el marco de la ponencia y del debate se hicieron evidentes dudas en torno a la conveniencia y legalidad de la medida; y iv) se registraron votos negativos de algunos concejales, lo que evidencia argumentos en contra que evidenciaban posible irregularidad. 15.

Manifestó que los concejales optaron por votar afirmativamente y aprobar el proyecto de acuerdo sin adelantar un análisis mínimo de constitucionalidad, sin cuestionar la compatibilidad de la condonación con la igualdad tributaria y aceptando sin reparos la tesis de que el caso admitía un trato diferente por “[…] justicia distributiva […]”. 16.

Por ende, se prueba el conocimiento de los hechos, el impacto fiscal y la desatención de las obligaciones constitucionales elementales por los concejales que al menos revelan una negligencia grave. I.2. Contestaciones de la solicitud de pérdida de investidura I.2.1. Josué Jovid Taborda Moreno6 17. El concejal manifestó que teniendo en cuenta los hechos y pretensiones de la demanda, se debía tener en cuenta que no integró ni la comisión de Hacienda y Crédito Público del distrito que aprobó en primer debate el proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024, ni participó en el trámite del debate y votación ante la plenaria del concejo distrital que lo aprobó en segundo debate, el 28 de mayo de 2024.

Lo anterior con ocasión de una situación personal que le impidió asistir. Por ende, formuló la excepción que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva. 6 Cfr. Índice 23 del expediente digital de primera instancia. 5 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira I.2.2. Tania Andrea Mogollón Zapata7 18.

La concejal solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y señaló que el demandante no identificó en forma correcta y concreta cuáles concejales votaron positivamente a favor el proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024 y que por ello no se le puede atribuir una responsabilidad directa frente a la causal de pérdida de investidura. 18.1.

Expresó que la “Cancha La Floresta” se considera un bien de uso público debido a que, si bien, era de propiedad de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., nunca se destinó al objeto social de esa empresa de servicios públicos de carácter mixta -de propiedad de la Nación y del distrito -. En ese orden, alegó que no se configura ni la indebida destinación de dineros públicos por la condonación para posterior donación, ni una conducta dolosa o gravemente culposa porque la condonación tuvo lugar por la condición de bien de uso público del inmueble. 18.2.

Respecto de la sobretasa ambiental, explicó que el artículo 170 del Decreto Ley núm. 1333 de 25 de abril de 19868 establece que los bienes de los municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales ni municipales. Por ello, que al ser la “Cancha La Floresta” un bien del distrito de Barrancabermeja no podía ser gravado con la sobretasa ambiental, por lo que no se asumió ninguna carga pecuniaria. 18.3.

Sostuvo que en este caso la “[…] condonación […]” de la obligación tributaria de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. se obtuvo con ocasión de la donación del predio en favor del municipio y de la comunidad, por su vocación de bien de uso público, lo cual quedó registrado en la escritura pública núm. 3644 de 27 de diciembre de 2024. 18.4.

Agregó que no se configuró el elemento subjetivo, por cuanto: i) no se probó que la accionada orientara en forma voluntaria su conducta para transgredir el ordenamiento jurídico; ii) el proyecto de acuerdo buscó garantizar que un bien destinado al uso público pasara legalmente a formar parte del patrimonio del distrito de Barrancabermeja; iii) la votación no tuvo como propósito el enriquecimiento de un tercero ni un desvío de los recursos públicos en favor de intereses particulares; iv) el objeto jurídico y material del acuerdo fue la recuperación de un activo inmobiliario estratégico para el distrito; v) se buscó extinguir una cuenta por cobrar de difícil recaudo por la connotación pública de la empresa de servicios públicos, a cambio de la obtención de un activo real, tangible y necesario y no hubo menoscabo al erario sino una reasignación de bienes entre entidades estatales; y vi) se actúa al amparo de la presunción de legalidad de los actos administrativos y de los estudios técnicos que sustentaron el proyecto de acuerdo. 7 Cfr. Índice 28 del expediente digital de primera instancia. 8 “[…] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”. 6 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira I.2.3.

Jhon Blert Corena Ahumada9 19. El accionado manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda, puesto que no participó en el debate y votación del proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024, lo cual se encuentra probado, entre otras, con el acta de la sesión, los registros de audio de la misma y la certificación expedida por el secretario general del concejo distrital que aporta con la contestación de la demanda. 19.1.

Argumentó que se debía tener en cuenta: i) que el concejal no estuvo presente cuando se reanudó la sesión plenaria, luego del receso; ii) que no participó en la votación del proyecto de acuerdo; iii) que existió un error de transcripción en el acta; y iv) que el audio original confirma la ausencia del concejal. I.2.4. Jorge Luis Escalante Viana10 20.

El concejal solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda con fundamento en que el acuerdo que fue aprobado por los concejales del distrito de Barrancabermeja no implicó incumplimiento de deberes del concejal, indebida destinación de dineros públicos ni afectó el patrimonio público. 20.1. Explicó que no se configuró indebida destinación de dineros públicos en atención a que la condonación de la deuda por ciento treinta y cuatro millones ciento cuatro mil ochocientos pesos ($134.104.800) estaba sujeta a un hecho cierto y verificable, a saber, la donación del mismo predio en favor del distrito, el cual estaba avaluado en mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones ciento veintidós mil pesos ($1.454.122.000). 20.2.

Agregó adicionalmente que no hubo detrimento al erario, dado que la liquidación del impuesto era inferior al 10% del avalúo del inmueble y agregó que el objeto del acuerdo distrital era que el distrito obtuviera la propiedad del predio que venía siendo usado por la comunidad, con el objeto de realizar inversiones en beneficio de la salud, la recreación y el deporte de los habitantes de Barrancabermeja. 20.3.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con fundamento en que no se probó que hubiere participado en la votación del proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024 y cuestionó que la demanda hubiere sido presentada inicialmente en forma genérica para que el tribunal determinara cuáles concejales votaron positivamente el proyecto.

I.2.5. Ceferino Garay Caballero y Néstor Robert Álvarez Moreno11 21. Los concejales, por intermedio de apoderado, solicitaron que se nieguen las pretensiones de la demanda y en relación con los hechos indicaron: i) que no es 9 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. 11 Cfr. Índice 32 del expediente digital de primera instancia. 7 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira cierto que los concejales hubieren aprobado que la sobretasa ambiental fuera asumida por el distrito, lo cual no quedó reflejado en el acuerdo aprobado; ii) no se aprobó en el acuerdo la imposición de cargas tributarias contra el distrito de Barrancabermeja; y iii) no se incurrió en indebida destinación de dineros públicos. 21.1.

Explicaron que no estamos en presencia de dineros públicos, si se tiene en cuenta que los dineros en relación con los cuales versa la autorización de condonación no han entrado al patrimonio del ente territorial y por lo tanto no integran el ciclo presupuestal que permita disponer de ellos. 21.2. Señalaron que el acuerdo que fue aprobado no impuso al distrito el pago de la sobretasa ambiental, sino que, por el contrario, estableció que la condonación condicionada a la donación del bien inmueble que fue aprobada no produce efectos sobre la sobretasa ambiental.

I.2.6. Jaser Cruz Gambindo12 22. El concejal se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en que no se encuentra probado que hubiere incurrido en indebida destinación de dineros públicos. 22.1. Explicó que el solicitante de la pérdida de investidura no presenta un recuento claro de los hechos de la demanda en la medida en que los mezcla con argumentos subjetivos que deben ser probados.

Agregó que no estaba probado que el concejal Jaser Cruz Gambindo haya emitido voto afirmativo en dicha sesión, toda vez que el acta referida no individualiza el sentido del voto de cada concejal; ni que haya incurrido en indebida destinación de dineros públicos al tramitarse el proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024. 22.2. Manifestó que la demanda no argumentó ni probó que el accionado hubiere votado afirmativamente el proyecto de acuerdo, lo que implica que la conducta no está individualizada.

Adujo que la imputación contenida en la demanda es genérica y colectiva, sin describir la conducta concreta atribuible al accionado ni precisar su intervención individual o acreditar su participación determinante en la decisión cuestionada. 22.3. Expresó que lo argumentado en la demanda no comporta indebida destinación de dineros públicos, en la medida que la actuación cuestionada no comportó la destinación efectiva de recursos públicos, sino la adopción de una medida normativa de carácter tributario, consistente en la autorización para condonar una obligación fiscal condicionada a la transferencia de un bien inmueble a favor del distrito de Barrancabermeja. 22.4.

Refirió que el inmueble ya venía cumpliendo una función social y comunitaria, al ser utilizado históricamente como escenario deportivo, recreativo y cultural. En 12 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia. 8 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira consecuencia, la transferencia del derecho de dominio al distrito no alteró su destinación, sino que la formalizó jurídicamente sin generar la asunción de nuevas cargas tributarias para la entidad territorial. 22.5.

Afirmó que no hubo apropiación ni desvío de recursos públicos, pues no existió entrega, giro o aplicación material de dinero del erario, no se destinó el dinero a un fin prohibido o ajeno al previsto en la ley, no se configuró enriquecimiento indebido toda vez que la donación estaba condicionada a la transferencia del inmueble y en última instancia el distrito obtuvo un activo inmobiliario que fue incorporado a su patrimonio para ser destinado al uso público. 22.6.

Resaltó que no hubo asunción de la sobretasa ambiental por parte del distrito de Barrancabermeja, debido a que al ser un bien de uso público, el predio “Cancha La Floresta” no puede ser gravado con impuestos, de conformidad con el artículo 170 del Decreto Ley núm. 1333 de 1986. 22.7. Insistió que la decisión adoptada mediante el Acuerdo núm. 005 de 2024 respondió a un análisis previo, expreso y documentado de razonabilidad y proporcionalidad, conforme a los parámetros fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado para las condonaciones tributarias y teniendo en cuenta que la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. se encontraba privada del uso del predio por la ocupación del distrito, lo cual podía generar incluso responsabilidad del ente territorial. 22.8.

Agregó que la condonación tributaria no constituyó una renuncia arbitraria o caprichosa de ingresos públicos, sino una medida compensatoria jurídicamente sustentada, orientada a resolver una situación de ocupación irregular, evitar litigios y garantizar la incorporación definitiva de un bien cuyos valores catastral y comercial eran muy superiores a la deuda condonada. 22.9.

Señaló que no se aportó ninguna prueba en torno al elemento subjetivo, que no se individualizó la responsabilidad de cada uno de los accionados y mencionó respecto de otro concejal, a saber, el señor Ceferino Garay Caballero, que no estaba probado: i) el conocimiento de ilicitud; ii) la intención de desviar recursos públicos, el ánimo de favorecer indebidamente a un tercero, ni el propósito de causar detrimento al patrimonio público; iii) el beneficio propio o de terceros, directo o indirecto, derivado de la aprobación del acuerdo; y, por último, que no estaba probada iv) la existencia de advertencias técnicas o jurídicas provenientes de órganos de control, dependencias especializadas o asesores competentes, ni su desatención deliberada.

I.2.7. Ariel de Jesús Zambrano González13 23. El concejal solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura con fundamento en que no se probó una indebida destinación de 13 Cfr. Índice 34 del expediente digital de primera instancia. 9 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira dineros públicos en la medida en que el voto positivo no tuvo como objeto una renuncia gratuita o una liberalidad, sino que hizo parte de un acto administrativo complejo orientado a la adquisición y formalización de bienes para el uso público.

Adicionalmente, se trató de una operación que no generó la pérdida de recursos, sino que se trató de un mecanismo de gestión de activos. 23.1. Explicó que el concejo distrital se enfrentó a una realidad social relativa a que el predio “Cancha La Floresta” ha sido históricamente utilizado por la comunidad y que por ende los accionados votaron con el objeto de formalizar la propiedad mediante una operación o transacción de saneamiento de activos y la adquisición con fines generales de un activo inmobiliario de alto valor mediante una condonación tributaria condicionada. 23.2.

Señaló que se trató de una medida sustentada en estudios, ponencias y debates previos que avalaban su viabilidad técnica y financiera, y que culminó con el enriquecimiento del patrimonio distrital de Barrancabermeja, reflejado en la adquisición de un escenario deportivo. 23.3. Indicó que no se probó la indebida destinación de dineros públicos, toda vez que: i) la medida no buscó el enriquecimiento de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., sino la capitalización del distrito; ii) no se trató de un auxilio gratuito sino de una permuta financiera, ventajosa al ente territorial; y iii) no se trata de un privilegio caprichoso sino de un saneamiento de la propiedad pública amparada en conceptos de justicia distributiva avalados técnicamente. 23.4.

Alegó que no se aportó ninguna prueba sobre la configuración del elemento subjetivo y que contrario a lo manifestado en la demanda, no se probó una intención positiva de dañar el erario o generar un beneficio ilícito sino incorporar un activo valioso al patrimonio municipal y solucionar una problemática social histórica. 23.5. Tampoco se probó que la conducta se enmarcara en los conceptos de “[…] negligencia grosera […]” o “[…] desatención elemental […]”, sino que el accionado actuó amparado en la confianza legítima y en los estudios técnicos, jurídicos y de impacto fiscal presentados por la administración distrital que certificaban que la medida “[…] no quebranta los principios de igualdad […]” y era viable financieramente.

I.3. Trámite del proceso 24. Mediante auto de 24 de noviembre de 202514 se inadmitió la solicitud de pérdida de investidura y, una vez subsanados los requisitos por el accionante15, en auto de 15 de enero de 202616 se admitió, ordenándose la notificación a los accionados y al agente del Ministerio Público y corriéndose traslado para que los acusados contestaran la solicitud, aportaran y solicitaran la práctica de pruebas. 14 Cfr. Índice 6 del expediente digital de primera instancia. 15 Cfr. Índice 12 del expediente digital de primera instancia. 16 Cfr. Índice 14 del expediente digital de primera instancia. 10 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 25.

Los accionados antes referidos contestaron la solicitud de pérdida de investidura. El demandado, José Armando Jaime Oviedo no contestó la demanda. 26. En auto de 6 de febrero de 202617 se resolvió sobre: i) las solicitudes probatorias presentadas por las partes; y ii) se fijó fecha para realizar la audiencia pública a que se refieren los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 15 de enero de 201818, la cual se realizó el día 16 de febrero de 202619, con la asistencia e intervención del accionante, del agente del Ministerio Público, del concejal Josué Jovid Taborda Moreno y de los apoderados de los concejales Néstor Robert Álvarez, Ceferino Garay Caballero, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Tania Andrea Mogollón Zapata y Ariel de Jesús Zambrano. 27.

Las partes reiteraron los argumentos expuestos durante el proceso y el Ministerio Público solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda con fundamento en que los concejales actuaron bajo una convicción equivocada pero razonable de legalidad, orientada a la obtención de un beneficio patrimonial y social para el municipio y para la comunidad, lo que implica ausencia del elemento subjetivo.

I.4. La sentencia de primera instancia20 28. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 23 de febrero de 2026, resolvió: “[…] Negar las pretensiones de la demanda presentada por el señor Miguel Velasco Ferreira en contra de los señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González, en calidad de concejales del Distrito Especial de Barrancabermeja, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]” (Negrilla del texto). 29.

Explicó que el problema jurídico que se debía resolver consistía en establecer si los accionados habían incurrido en indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura, con ocasión de la aprobación y el voto favorable a un proyecto de acuerdo municipal mediante el cual se dispuso la condonación del impuesto predial a favor de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., respecto de un bien inmueble denominado “Cancha La Floresta”, condicionada a su posterior transferencia vía donación a favor del distrito especial de Barrancabermeja. 30.

Para resolver, sostuvo que estaba probado que los recursos involucrados tienen naturaleza pública desde el momento en que se causa la obligación tributaria, aun cuando no se haya producido su recaudo efectivo. Por ende, que cualquier decisión que incida sobre su exigibilidad implica disposición sobre un dinero público. 17 Cfr. Índice 36 del expediente digital de primera instancia. 18 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. […]”. 19 Cfr. Índice 73 del expediente digital de primera instancia. 20 Cfr. Índice 78 del expediente digital de primera instancia. 11 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 31.

Indicó que se debía determinar si la autorización otorgada mediante el acuerdo núm. 005 de 2024 para extinguir una obligación tributaria a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., condicionada a la transferencia del dominio de un inmueble a favor del distrito de Barrancabermeja, implicó indebida destinación de dinero público. 32.

Señaló que el análisis no podía limitarse a la expresión “condonación” empleada en el acuerdo, sino que debía atender a la verdadera naturaleza de la operación jurídica aprobada. 33. Sostuvo que teniendo en cuenta la exposición de motivos, el contenido del acuerdo y el material probatorio obrante en el expediente, se concluía que la extinción de la obligación tributaria no fue autónoma ni gratuita, sino subordinada a un hecho futuro y cierto, a saber, la transferencia efectiva del derecho de dominio del bien inmueble a favor del ente territorial. 34.

Explicó que se esta manera, el ente territorial no abandonó su crédito ni su decisión implicó una liberación gratuita de la obligación tributaria, como tampoco una amnistía tributaria, sino que transformó la modalidad de su satisfacción, recibiendo un activo real en lugar de ejercer el derecho de cobro. 35. Es decir, que se trató de un negocio jurídico mediante el cual el acreedor público acepta una prestación distinta al pago en efectivo para la satisfacción de su crédito.

En otras palabras, la extinción de la obligación provino del cumplimiento por equivalencia y no de la renuncia al crédito fiscal, sin que existiera erogación presupuestal, salida de recursos del tesoro ni transferencia patrimonial a favor de un tercero. 36. Afirmó que la forma alternativa que fue empleada se asemeja a la dación en pago, el cual ha sido un instrumento definido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado como aquella situación en la cual el acreedor acuerda con el deudor el pago de la obligación mediante una prestación diferente a la inicialmente pactada, con el cumplimiento de las solemnidades legales en la transmisión del dominio de los bienes y el cual es utilizado en ocasiones con la finalidad de extinguir las obligaciones tributarias en relación con el impuesto predial unificado. 37.

Explicó que se encuentra probado adicionalmente que el valor comercial del bien inmueble transferido supera ampliamente el monto de la obligación tributaria a cargo de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., de manera que la operación no solo no produjo detrimento patrimonial, sino que representó un incremento material del activo público. 38.

Por último, señaló que los posibles vicios de legalidad del acuerdo núm. 005 de 2024 no pueden ser cuestionados a través de la acción de pérdida de investidura. 12 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 39. En conclusión, el tribunal consideró que ninguna de las conductas que se les reprocha a los accionados encajan en alguna de las hipótesis que la jurisprudencia ha desarrollado para encontrar configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida investidura por indebida destinación de dineros públicos, razón por la cual no era necesario realizar el estudio del elemento subjetivo y negó las pretensiones de la demanda.

I.5. El recurso de apelación21 40. El accionante, inconforme con la decisión de primera instancia, presentó recurso de apelación orientado a que se revoque en su integridad y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de los accionados. I.5.1. Indebida valoración probatoria y configuración del elemento objetivo por incurrir en indebida destinación de dineros públicos 41.

Indicó que el tribunal incurrió en omisión en la valoración del oficio núm. 045-100 de la Secretaría de Hacienda del distrito, donde certifica que había liquidado una deuda de ciento treinta y cuatro millones ciento cuatro mil ochocientos pesos ($134.104.800) por impuesto predial a cargo de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. y alegó que los concejales al aprobar el acuerdo núm. 005 de 2024 desviaron ese activo hacia el patrimonio privado. 42.

Señaló que el tribunal no valoró los informes de la Secretaría de Hacienda, de febrero de 2026, los cuales prueban que el distrito, además de condonar la deuda también pagó con recursos públicos la sobretasa ambiental que legalmente le correspondía a la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. Es decir, no fue un daño patrimonial hipotético sino cierto. 43.

Indicó que se trata de dos afectaciones patrimoniales que deben ser analizadas en forma separada y en conjunto en tanto la primera corresponde a la renuncia singular al crédito tributario y la segunda a la asunción por el distrito de una carga que ordinariamente correspondía al contribuyente y agregó que debe tenerse en cuenta el nexo causal y el papel del voto individual en la configuración de la indebida destinación de dineros públicos mediante la aprobación de un acto lesivo del patrimonio público. 44.

Manifestó que la sentencia incurrió en error en la calificación del concepto de dinero público al considerar que “[…] al no haber ingresado el dinero a la tesorería, no hubo afectación de recursos públicos […]”, porque la indebida destinación no se restringe al gasto materialmente ejecutado, sino que se configura cuando se desvía, permite o autoriza una disposición irregular del patrimonio estatal.

Debía entenderse que una obligación tributaria causada y exigible no es una mera expectativa de recaudo, sino un activo incorporado al patrimonio del ente territorial. 21 Cfr. Índice 82 del expediente digital de primera instancia. 13 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 45.

Agregó que, al condonar una deuda tributaria mediante un acuerdo distrital y teniendo en cuenta que la donación de la “Cancha La Floresta” no puede ser considerada como una forma de pago, se está disponiendo de un activo del Estado para la extinción irregular del crédito, lo cual implica renuncia a un derecho económico cierto que debía ingresar al erario para la satisfacción de finalidades públicas y que permite adicionalmente el incremento patrimonial de terceros y la concesión de beneficios indebidos a particulares, en este caso la empresa prestadora de servicios públicos. 46.

Expresó que la sentencia interpretó que el acuerdo núm. 005 de 2024 era una dación en pago. No obstante, esa figura en materia tributaria se encuentra regulada en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario y no pueden interpretarse como una facultad orientada a beneficiar a un sujeto único y determinable, en tanto que los beneficios fiscales deben establecerse mediante criterios generales, impersonales y abstractos, aplicables a categorías de contribuyentes conforme con los artículos 95, numeral 9., y 363 de la Constitución Política. 47.

Al respecto, explicó que el acuerdo se orientó a beneficiar a un solo contribuyente, quebrantando los principios de generalidad y equidad tributaria, puesto que no hubo un “[…] negocio jurídico de equivalencia, sino una exoneración injustificada […]” y la entrega del inmueble no subsana la ilegalidad de haber renunciado al cobro de un impuesto causado. 48.

Sostuvo que la dación en pago es una herramienta de gestión de cartera sometida a competencia administrativa y procedimientos reglados y no una facultad normativa del concejo para extinguir obligaciones fiscales mediante acuerdos dirigidos a un contribuyente individualizado. I.5.2. Autonomía del juicio de pérdida de investidura frente a la presunción de legalidad del acuerdo 49.

Explicó que el tribunal incurre en error al otorgar relevancia exculpatoria derivada de la presunción de legalidad del acuerdo núm. 005 de 2024. 50. Afirmó que la autonomía entre el juicio de legalidad y el de pérdida de investidura no implica que no sea posible examinar la conducta de los concejales al aprobarlo ni mucho menos si con ello se deriva una indebida destinación de dineros públicos.

I.5.3. Prueba del elemento subjetivo a título de culpa grave 51. Explicó que el tribunal incurrió en un defecto metodológico al no examinar la conducta de los demandados tras descartar el elemento objetivo e indicó que el Consejo de Estado ha considerado que el juicio de pérdida de investidura es integral. En ese orden, aunque existiere dudas en torno al daño patrimonial, debía analizarse si la voluntad de los concejales se había orientado a desconocer el procedimiento legal de recaudo. 14 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 52.

En relación con el defecto metodológico indicó que el tribunal sustituyó el juicio sobre la culpa grave por una presunción genérica de buena fe y que en todo caso el juicio de pérdida de investidura exige determinar si el concejal actuó con la diligencia que razonablemente se espera de quien participa en la adopción de decisiones con incidencia directa sobre el patrimonio público. 53.

Señaló que estaba probada la voluntad de afectar el erario, con sustento en que: i) el acuerdo fue diseñado con nombre propio para favorecer a un único sujeto pasivo respecto de un inmueble específico, lo cual vulnera el principio de generalidad del tributo previsto en el artículo 363 de la Constitución Política; y ii) el voto de los accionados fue determinante para que el acuerdo naciera a la vida jurídica. 54.

Afirmó que la finalidad social invocada por los accionados no neutraliza ni excluye la culpa grave, en consideración a que un propósito loable no convierte en constitucional una medida que rompe la igualdad tributaria y autoriza un beneficio singular a favor de un solo contribuyente. 55. Indicó que la culpa grave se hace evidente en el estándar de rigurosidad exigible a los concejales en condición de servidores públicos, quienes tienen el deber de verificar que las decisiones normativas que adoptan respeten los principios estructurales del sistema tributario y no impliquen privilegios fiscales singularizados. 56.

Sostuvo que no es suficiente alegar la buena fe simple para exculpar la culpa grave, dado que se exige a los concejales un deber mínimo de cuidado y en el marco de este advertir que las amnistías individuales están proscritas por la Constitución Política. En ese orden, la conducta esperable ante el proyecto de acuerdo era la de abstenerse de aprobar beneficios individuales incompatibles con la generalidad del tributo y que lo contrario resulta en una negligencia inexcusable que configura el elemento subjetivo de culpabilidad.

I.6. Trámite del recurso de apelación 57. Mediante auto de 16 de marzo de 202622, se concedió el recurso de apelación interpuesto por el accionante en contra de la sentencia de 23 de febrero de 2026. 58. En auto de 24 de abril de 202623, se resolvió admitir el recurso de apelación y correr traslado del auto admisorio del recurso de apelación a la parte accionada y al agente del Ministerio Público por el término de tres (3) días24. 22 Cfr. Índice 84 del expediente digital de primera instancia. 23 Cfr. Índice 4 del expediente digital de segunda instancia. 24 La providencia se notificó electrónicamente y por estado a las partes e intervinientes.

Índices 6 y 7 del expediente digital de segunda instancia. La Secretaría remitió el expediente del proceso al despacho del magistrado ponente para sentencia, el 7 de mayo de 2026. 15 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 59. El concejal Jorge Luis Escalante Viana solicitó que se confirme la sentencia proferida por el tribunal en la medida en que en ella se efectuó un análisis completo, razonado y conforme al ordenamiento jurídico aplicable de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. 59.1.

Agregó que: i) no existió apropiación indebida de recursos públicos; ii) no se produjo un detrimento patrimonial; iii) no se evidenció desviación funcional de los recursos fiscales; iv) no hubo afectación real al patrimonio público; v) no hubo desviación de recursos ni lesión concreta al interés general; vi) no hubo disposición caprichosa de recursos; vii) no existió condonación gratuita de obligaciones; y viii) no se probó afectación patrimonial negativa para la entidad territorial. 60.

La concejal Tania Andrea Mogollón Zapata indicó que en el recurso de apelación se hacen algunas afirmaciones que no se corresponden con las conclusiones del tribunal, como aquella relacionada con la naturaleza de los recursos públicos en este caso concreto. 60.1. Indicó que comparte las conclusiones del tribunal en torno a que no se condonó a título gratuito una deuda, sino que se aceptó otro método de pago, como es el de recibir la titularidad de un inmueble en favor del distrito de Barrancabermeja y aseveró que se trata de acuerdos que permite el Estatuto Tributario en relación con deudores de impuestos. 60.2.

Afirmó que se trata de un mecanismo mediante el cual se sanea una deuda mediante la ejecución de una obligación condicionada a un hecho futuro y cierto, como es la donación del inmueble y que, al no estar probado el elemento objetivo, no es necesario agotar el estudio del elemento subjetivo. 61. El concejal Jaser Cruz Gambindo se opuso a los argumentos del recurso de apelación argumentando que el recurso no desvirtúa los argumentos planteados en la sentencia, y, en especial, que no se configura el elemento subjetivo. 62.

Los accionados Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González; y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 63. Esta Sala de Decisión, con miras a resolver la presente controversia, abordará: i) su competencia; ii) la acreditación de la condición de concejal respecto de los acusados; iii) el problema jurídico; iv) la causal de pérdida de investidura invocada; v) el estudio de los problemas jurídicos; y vi) las conclusiones. 16 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira II.1.

La competencia 64. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2. del artículo 48 de la Ley 617; en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201925, expedido por la Sala Plena de esta Corporación; y en el artículo 15026 de la Ley 1437. II.2.

La acreditación de la condición de los concejales 65. La condición de los accionados, señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González, como concejales del Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico de Barrancabermeja, se encuentra probada con: i) la certificación expedida el 6 de febrero de 2026 por la Secretaria Ad-Hoc del Concejo Distrital de Barrancabermeja27; y ii) la copia del acta núm. 060 de 28 de mayo de 202428. 66.

Se precisa que la condición de los accionados como concejales del distrito especial de Barrancabermeja no fue objeto de cuestionamiento en el recurso de apelación. II.3. El problema jurídico 67. La Sala, una vez agotados los trámites propios de este medio de control sin que se observe irregularidad o causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, de acuerdo con lo regulado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201229, aplicables por virtud de lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1881 y 306 de la Ley 1437, observa lo siguiente: 68.

Teniendo en cuenta que la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia de 23 de febrero de 2026 consideró que la conducta que se le atribuye a los accionados no se encuadra en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y que el accionante en el recurso de apelación estima que se demostró la configuración de la precitada causal, el problema jurídico consiste en definir: 69.

Si se configuran los elementos objetivo y subjetivo que permitan decretar la pérdida de investidura de los concejales accionados, señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante 25 Modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024 “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 26 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 27 Cfr. Índice 45 del expediente digital de primera instancia. Documento 56, página 2. 28 Cfr. Índice 45 del expediente digital de primera instancia. Documento 54, páginas 1 y 2. 29 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 17 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González, por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos prevista en los numerales 3. del artículo 55 de la Ley 136 y 4. del artículo 48 de la Ley 617, con ocasión de su participación en la aprobación del Acuerdo núm. 005 de 28 de mayo de 2024 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA A LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE […]”.

II.4. La causal de pérdida de investidura invocada 70. El accionante atribuyó a los concejales acusados la causal de pérdida de investidura prevista en los numerales 3. del artículo 55 de la Ley 136 y 4. del artículo 48 de la Ley 617, cuyo contenido es el siguiente: 70.1. Numeral 3. del artículo 55 de la Ley 136: “[…] Artículo 55.

Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: […] 3. Por indebida destinación de dineros públicos. […]”. 70.2. Numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617: “[…] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.

Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 4. Por indebida destinación de dineros públicos. […]”. II.4.1. El elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 71. Esta Sección30, en relación con los elementos para la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, ha precisado lo siguiente: “[…] 43.

En primer orden, que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia de 11 de febrero de 2021. Radicación núm.: 68001-23-33-000-2019-00893-01(PI). 18 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto31. 44.

En segundo orden, si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”32. 45.

En tercer orden, para efectos de la causal de desinvestidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 46. En cuarto orden, la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura sub examine requiere la acreditación de tres elementos, a saber: i) que se ostente la condición de congresista ii) que se esté frente a dineros públicos y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 47.

En cuarto (sic) orden, la indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 47.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 47.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 47.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 47.4. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 47.5 Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 47.6.

Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. […]”. 72. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación33 ha señalado que: 31 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 32 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC-2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000-2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia de 4 de septiembre de 2012. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2011-00616-00(PI). 19 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira “[…] se incurre en una indebida destinación de dineros públicos, de manera directa, al aplicar los recursos correspondientes a propósitos prohibidos, no autorizados, injustificados o innecesarios; de manera indirecta, cuando los dineros se aplican a fines diferentes de los que justificaron la disposición del gasto.

Por lo tanto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado que en dicha prohibición pueden incurrir tanto el ordenador del gasto, como cualquier otro Congresista cuando cambia la destinación de los recursos públicos34. […]”. II.5. El estudio del problema jurídico 73. La Sala analizará en el caso concreto los requisitos concurrentes que se exigen para estructurar la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos: II.5.1.

La cualidad de los concejales como sujetos activos de la conducta 74. Se encuentra probado que los señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González fueron elegidos concejales del distrito especial de Barrancabermeja, según se indicó anteriormente. 75.

En todo caso, la Sala considera que la condición de concejales de los accionados no fue objeto de cuestionamiento en el recurso de apelación, por lo que se cumple el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura. II.5.2. Que se esté frente a dineros públicos 76. La problemática en el caso concreto versa en torno a que los accionados aprobaron el acuerdo núm. 005 de 28 de mayo de 2024, mediante el cual se dispuso en su artículo primero la condonación condicionada de “[…] las obligaciones tributarias por concepto de impuesto predial a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. con respecto al predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000 “Cancha la Floresta” ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73 del Barrio del mismo nombre, bajo la condición que el bien inmueble sea transferido vía donación a favor del Distrito de Barrancabermeja […]”35. 77.

Asimismo, con ocasión de la asunción de responsabilidad por parte del distrito especial de Barrancabermeja del pago de la sobretasa ambiental en relación con el mismo predio. 34 Es por ello que el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de investidura tanto por la indebida destinación de dineros públicos causada por los Congresistas cuando actúan como ordenadores del gasto, como en situaciones donde se utilizan instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos; por ejemplo, en sentencias de 23 de mayo de 2000, exp.

AC-9878, C P. Alejandro Ordóñez Maldonado; de 30 de mayo de 2000, exp. AC-9877, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; de 5 de febrero de 2001, exps. AC-10528 y AC-10967, C.P. Germán Ayala Mantilla; de 8 de agosto de 2001, exps. AC-10966 y AC-11274, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá; de 8 de agosto de 2001, exp. AC-12546, C. P. María Elena Giraldo Gómez y de 13 de noviembre de 2001, exp. 11001-03-15-000-2001-0101-01, C.P. Ligia López Díaz. 35 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Página 103 a 108. 20 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 78.

El Consejo de Estado36 ha explicado que el impuesto predial unificado se encuentra previsto en la Ley 44 de 18 de diciembre de 199037 como “[…] un impuesto del orden municipal que fusionó varios tributos38 y que grava la propiedad o posesión de un inmueble en áreas urbanas, rurales o suburbanas […]”. 79. En relación con el impuesto predial unificado, los artículos 40 y 41 del Acuerdo 15 de 24 de diciembre de 202039, estatuto tributario del distrito especial de Barrancabermeja, establece que “[…] Es un impuesto de recaudo autorizado por la Constitución Política de Colombia en su artículo 317, la cual estableció en cabeza de los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble.

El impuesto predial unificado es un gravamen real que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz. Constituido por la posesión o propiedad que se ejerza sobre un bien inmueble en cabeza de quien ostente el título de propietario, poseedor o tenedor concesionario del bien. […]”. Asimismo, dicho impuesto unifica diversos gravámenes40. 80.

En relación con la sobretasa ambiental, según explicó esta Corporación en sentencia de 8 de octubre de 201541, tiene su origen en los artículos 317 de la Constitución Política y en el artículo 44 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199342 y corresponde a un porcentaje sobre el recaudo por concepto de impuesto predial con destino a la conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables. 81.

El precitado Acuerdo 15 de 2020 establece en sus artículos 70 y 71 que se trata de un tributo que encuentra su fundamento en la Constitución Política y en la Ley 99, en la cual expresamente se autorizó el establecimiento de la sobretasa con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se indica que el hecho generador de la sobretasa en la jurisdicción del distrito especial de Barrancabermeja, “[…] recae sobre los bienes raíces ubicados en el Distrito de Barrancabermeja, sujetos al impuesto predial unificado […]”. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 26 de julio de 2012. Radicación núm. 25000-23-27-000-2004-01112- 01. C.P. doctora Martha Teresa Briceño de Valencia. 37 “[…] Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias. […]”. 38 El impuesto predial unificado reúne los siguientes tributos: (i) el impuesto predial adoptado por el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) y demás normas complementarias;

(ii) el impuesto de parques y arborización, regulado por el Código de Régimen Municipal; (iii) el impuesto de estratificación económica de la Ley 9 de 1989 y (iv) la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989. 39 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA […]”. 40 “[…] El Impuesto Predial Unificado autorizado por la ley 44 del 18 de diciembre de 1990 es la unificación de los siguientes gravámenes: - Impuesto predial regulado en el Código de Régimen Distrital adoptado por el Decreto 1333 de 1986, - El Impuesto de parques y arborización, regulado en el Decreto 1333 de 1986 "Código de Régimen Distrital" - El Impuesto de estratificación socioeconómica creado por la ley 9 de 1989. - La Sobretasa de levantamiento catastral establecida en las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989. […]”. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 8 de octubre de 2015. Radicación núm. 25000-23-27-000-2012-00456-01. C.P. doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 42 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. […]”. 21 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 82.

En ese orden de ideas, de conformidad con los artículos 1143, 2744 y 2845 del Decreto núm. 111 de 15 de enero de 199646, y teniendo en cuenta la naturaleza tributaria del impuesto predial unificado y de la sobretasa ambiental cuyo propósito específico es la conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, se considera que se trata de recursos que integran el presupuesto público y, por ende, tienen la condición de dinero público, por lo que se cumple el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura.

II.5.3. Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 83. El tribunal consideró en la sentencia apelada que no se encontraba probado el elemento objetivo de la indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se probó que con la aprobación del acuerdo núm. 005 de 28 de mayo de 2024 se hubiere destinado en forma indebida dineros públicos por parte de los concejales accionados. 84.

Explicó que “[…] la autorización conferida mediante el Acuerdo 005 de 2024 no comportó una disposición irregular de recursos públicos ni una renuncia injustificada al crédito fiscal, en tanto la obligación tributaria no fue extinguida por liberalidad sino por cumplimiento por equivalencia, al haberse incorporado al patrimonio del ente territorial un bien inmueble cuyo valor supera el monto del crédito fiscal inicialmente adeudado […]” agregó que, en tales condiciones “[…] no se acreditó la existencia de desvío funcional del recurso público, despilfarro injustificado del erario ni una alteración de la finalidad constitucional del ingreso fiscal, presupuestos indispensables para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el artículo 48 de la Ley 617 […]”. 85.

El accionante en su recurso de apelación manifestó que estaba probada la indebida destinación de los recursos públicos con fundamento en los siguientes argumentos: i) que se incurrió en indebida valoración probatoria, toda vez que estaba probada la existencia de la deuda por impuesto predial unificado a cargo de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., el pago con recursos públicos la sobretasa ambiental y la desviación de los recursos por la aprobación del acuerdo 43 “[…]

ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o. Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley 225/95, artículo 1o.). […]”. 44 “[…]

ARTÍCULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y artículos 67 y 71). […]”. 45 “[…]

ARTÍCULO 28. Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución, se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la Constitución (Ley 225/95, artículo 7o.). […]”. 46 “[…] Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. […]”. 22 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira núm. 005 de 2024; ii) que la indebida destinación no se restringe al gasto material sino a la desviación irregular del patrimonio estatal, en este caso de una obligación tributaria causada y exigible; iii) la medida adoptada se constituyó en una extinción irregular del crédito, en razón a que la donación de la “Cancha La Floresta” no puede ser considerada como una forma de pago y en tanto implicó el incremento patrimonial de terceros y la concesión de beneficios indebidos a particulares; iv) no era aplicable la figura de dación en pago, bajo el entendido de que el acuerdo se orientó a beneficiar a un solo contribuyente, quebrantando los principios de generalidad y equidad tributaria y porque se trata de una herramienta de gestión de cartera sometida a competencia administrativa y procedimientos reglados y no una facultad normativa del concejo distrital. 86.

Asimismo, indicó que no se podía otorgar relevancia exculpatoria derivada de la presunción de legalidad del acuerdo núm. 005 de 2024, por cuanto la autonomía entre el juicio de legalidad y el de pérdida de investidura no implica que no sea posible examinar la conducta de los concejales al aprobar el acuerdo, ni mucho menos si con ello se deriva una indebida destinación de dineros públicos. 87.

Expuesto lo anterior, la Sala procederá a realizar la valoración de todas las pruebas para efectos de resolver sobre la configuración o no de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 de la Ley 156447, corresponde al solicitante de la pérdida de investidura probar los requisitos concurrentes que se exigen para estructurar el elemento objetivo de la causal. 88.

Como se indicó anteriormente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que lo relevante para efectos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos es que el miembro de la corporación pública de elección popular, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas. 89.

Se encuentra probado con el certificado de tradición inmobiliaria que el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 303-24741 y número predial 010203370001000 denominado “Cancha La Floresta”, ubicado entre las carreras 3 y 32 con calles 71 y 73 del Barrio La Floresta del distrito especial de Barrancabermeja, era de propiedad de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. y tiene un área de 6.480 metros cuadrados48. 47 Aplicable a los procesos de pérdida de investidura de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1881. 48 Cfr. Índice 28 del expediente digital de primera instancia. 23 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 90.

Según la copia del Estado de Cuenta del Impuesto Predial Unificado expedido por el distrito de Barrancabermeja49, la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. ostentaba en relación con el predio 010203370001000 en la dirección “[…] K 3 K 32 C 71 C 73 BR LA FLORESTA […]” una deuda por concepto de dicho impuesto en las vigencias 2020 a 2024, e incluso anteriores, por valor de ciento catorce millones quinientos quince mil ochocientos pesos ($114.515.800). 91.

Dichos documentos reflejaban igualmente una deuda por concepto de sobretasa ambiental que por los mismos periodos ascendía a veinticuatro millones quinientos cuarenta y cuatro mil ochocientos pesos ($24.544.900). 92. Se resalta que el estado de cuenta hacía constar que la destinación económica del predio era el de “[…] Uso Público […]” y que según avalúo catastral el predio tenía un valor de mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones ciento veintidós pesos ($1.454.122.000).

(Negrilla fuera de texto). 93. Se encuentra probado que la Gerente General (E) de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., mediante comunicación de 20 de mayo de 202450 reiteró al alcalde distrital de Barrancabermeja la “[…] intención de formalizar la decisión de la Junta Directiva de ESSA quien en la sesión 416 celebrada el 26 de mayo de 2011, aprobó la donación del bien inmueble […]” denominado “Cancha La Floresta”, identificado con número predial 010203370001000, previa exoneración de todo tipo de impuestos y teniendo en cuenta que el predio había tenido una destinación pública y dada la importancia del mismo para la comunidad como espacio de recreación y deporte.

(Negrilla fuera de texto). 94. Con ocasión de lo anterior, la alcaldía distrital de Barrancabermeja presentó ante el concejo distrital un proyecto de acuerdo denominado proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024, “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA A LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE […]”51. 94.1.

El proyecto de acuerdo proponía en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Distrital para que condone las obligaciones tributarias por concepto de impuesto predial a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P con respecto al predio […] “Cancha la Floresta”, […] bajo la condición que el bien inmueble sea transferido vía donación a favor del Distrito de Barrancabermeja.

PARÁGRAFO PRIMERO: La autorización se entendía conferida por 12 meses. 49 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. Páginas 83 y 84. 50 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia. Archivo OneDrive, documento denominado “[…] Certificación ESSA […]”. 51 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 1 a 4. 24 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira PARÁGRAFO SEGUNDO: La condonación aprobada no produce efectos frente a la sobretasa ambiental por esa razón la Administración Distrital se hará cargo del pago de los valores que se le adeuden a la Corporación Autónoma de Santander C.A.S por dicho concepto.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Presente Acuerdo rige a partir de su su (sic) sanción y publicación. […]”. (Negrilla del texto). 95. En la exposición de motivos del proyecto de acuerdo52 se desarrolló el sustento normativo de orden constitucional y legal, se analizó la condonación como mecanismo para extinguir obligaciones tributarias, la situación de la sobretasa ambiental y los aspectos fácticos y las conclusiones. 95.1.

El proyecto se fundamentó en los artículos 2.°, 52, 58, 90, 209, 315 y 365 de la Constitución Política. Asimismo, citó el artículo 3.° de la Ley 136, modificado por el artículo 6.° de la Ley 1551 de 6 de julio 201253; el artículo 3.° de la Ley 181 de 18 de enero de 199554, el artículo 669 del Código Civil y el artículo 140 de la Ley 1437. 95.2.

Dichas normas se refieren: i) al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y el deber de este en torno a la prestación de servicios públicos; ii) el deporte, la cultura y la recreación de la comunidad como derecho y la obligación del Estado; iii) la obligación del Estado de garantizar la protección de la propiedad privada; iv) la responsabilidad patrimonial del Estado; v) la función administrativa; y vi) la posibilidad de los particulares de demandar al Estado para obtener la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión. 95.3.

Posteriormente estudió la condonación como mecanismo para extinguir las obligaciones tributarias y concluyó que para “[…] valorar la concesión o no de la medida de “condonación” como medida de saneamiento por parte de las entidades territoriales, se requiere que se examine la razonabilidad y proporcionalidad de la misma, así como el respeto de los principios de igualdad y equidad tributaria […]”. 95.4.

En relación con la sobretasa ambiental, los aspectos fácticos y las conclusiones, la exposición de motivos explicó lo siguiente: “[…] IV. Lo atinente a la sobretasa ambiental. El artículo 76 del Estatuto Tributario Distrital -Acuerdo No. 015 de 2020- dispone que, […] Conforme con esa disposición, la condonación que se propone con este proyecto de decisión no produce efectos frente a la sobretasa ambiental, por esta razón la Administración Distrital se hará cargo del pago de los valores que se le adeuden a la Corporación Autónoma de Santander C.A.S. por dicho concepto. 52 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 5 a 10 53 “[…] Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. […]”. 54 “[…] Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea el Sistema Nacional del Deporte […]”. 25 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira V. Aspectos fácticos. i) El bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000 “Cancha la Floresta”, ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73 del Barrio del mismo nombre, con un área de 6.480 metros cuadrados, el cual es de propiedad de la empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., desde hace más de 40 años se encuentran construidos equipamientos deportivos y ha sido empleado por la comunidad del Distrito de Barrancabermeja para actividades deportivas, recreativas y culturales, con lo cual su destinación, al menos en lo fáctico, corresponde al uso público.

Como consecuencia de lo anterior, su propietario no ha ejercitado durante ese lapso actos de señor y dueño sobre el mismo. ii) La Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., ante la situación descrita en el punto anterior, ha hecho expreso su deseo de transferir la titularidad del derecho de dominio del predio al Distrito de Barrancabermeja, para lo cual ha propuesto como mecanismo jurídico la donación del bien, siempre y cuando no se le imponga la carga tributaria que grava al inmueble.

Dicha propuesta fue aprobada por la Junta Directiva de esa Entidad. iii) Conforme con el estudio de títulos que se llevó a cabo por parte de la Secretaría Jurídica -15 de febrero de 2023-se encontró que el bien inmueble perteneció en el pasado al Distrito de Barrancabermeja, y la causa de su adquisición fue el cumplimiento de una obligación urbanística “cesión”, y su destinación correspondía a: uso educativo, salud, y recreativos. iv) El valor catastral del bien inmueble asciende a la suma de MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO VEINTIDÓS MILPESOS 1.454.122.000,00). v) El monto de las obligaciones tributarias, incluido el período 2024, a la fecha 1° de marzo de 2024 asciende a la suma de CIENTO TREINTA Y CUATRO MILLONES CUENTO CUATRO MIL OCHOCIENTOS PESOS ($134.104.800,00).

VI. Conclusiones en el caso concreto. La medida propuesta es razonable, en cuanto que tiene como fundamento la necesidad de superar una situación de hecho -descrita en el punto i del V de esta exposición de motivos- propiciada por el Ente Territorial, sumado a ello que dirige a un solo sujeto pasivo de la obligación tributaria -Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.-.

A su vez, no quebranta los principios de igualdad ni de equidad tributaria, debido a que las circunstancias que rodean el caso del contribuyente le imprimen una condición diferente -la ocupación de hecho generada por un actuar de la Administración Distrital le ha impedido gozar y disfrutar de predio del cual se predica el impuesto- a la de los demás, y por ello en virtud del principio de justicia distributiva es viable darle un trato diferenciado.

La tramitación del proyecto de acuerdo le reporta a la Administración los siguientes beneficios: a) Le permitirá adquirir un predio cuyo avalúo catastral asciende a la suma de $ 1.454.122.000,oo; b) Evita los costos relacionados con el trámite de jurisdicción coactiva que adelante el Distrito en contra de la ESSA S.A. E.S.P, y las eventuales reclamaciones patrimoniales que se deriven de ese proceso; c) Una vez formalizada la propiedad del predio, le permite al Distrito realizar inversiones en pro de los derechos a la recreación, a la práctica del deporte, y al aprovechamiento del tiempo libre; y d) Facilita la normalización predial en cumplimiento a la norma de saneamiento de activos. […]”.

(Negrilla del texto). 26 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 96. El proyecto de acuerdo inició su trámite para primer debate ante la Comisión Segunda de Hacienda y Crédito Público y Asuntos Fiscales del distrito especial de Barrancabermeja. 97. En forma previa al debate, la ponente requirió al alcalde distrital mediante comunicación de 14 de mayo de 202455 para que aportara las complementaciones necesarias en torno a, entre otros aspectos, las siguientes observaciones: i) en relación con la observación sobre “[…] PROHIBICIÓN DE CONDONACIÓN DE IMPUESTO PREDIAL […]” derivado de los artículos 294 y 355 de la Constitución Política solicitó que “[…] se aportaran los soportes que constituyen la excepcionalidad de la presente solicitud de condonación de la obligación tributaria […]”; ii) ante la “[…] AUSENCIA DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL […]”, requirió los soportes del estudio de impacto fiscal elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 9 de julio de 200356; y iii) en relación con la “[…] SOBRETASA AMBIENTAL […]” y en consideración a que se trata de un rubro que no puede ser desistido en la medida en que está destinado a la respectiva corporación autónoma regional, requirió se explicara como se sufragaría conforme al proyecto de acuerdo dicho rubro, con qué recursos se financiaría y cuál sería el impacto fiscal del mismo. 98.

El proyecto fue aprobado en primer debate ante la Comisión Segunda de Hacienda y Crédito Público y Asuntos Fiscales del distrito especial de Barrancabermeja, según consta en el acta núm. 003 de 20 de mayo de 202457. 98.1. Mas allá de reiterar la necesidad de adquisición por parte del distrito de Barrancabermeja del escenario deportivo, con el objeto de generar un impacto positivo en la comunidad, de reiterar la intención de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. de donar el inmueble, de la inexistencia de un impacto fiscal derivado de la futura ejecución del proyecto de acuerdo, de la diferencia entre la deuda y el valor del bien y de situaciones especiales que, en criterio de los concejales, hacen necesaria y excepcional la condonación del impuesto predial unificado para viabilizar el cambio de propiedad del inmueble con ocasión de la situación de cartera de difícil cobro y de la posesión que la comunidad tiene del inmueble que, según explicaron, es de uso público, el secretario jurídico propuso modificar el parágrafo segundo con el objeto de clarificar exclusivamente que la “[…] condonación aprobada no produce efectos frente a la sobretasa ambiental […]”, sin indicar que su pago estaría a cargo de la administración distrital. 98.2.

Lo anterior en atención que el pago de dicha sobretasa no impedía el traspaso del bien a la administración y por ende no era necesario establecer disposiciones en el acuerdo sobre este tributo. Agregó que sería conveniente buscar otras alternativas para el pago e incluso gestionar por la administración municipal la 55 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 24 a 28. 56 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. […]”. 57 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 39 a 63. 27 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira exoneración del pago de la sobretasa, sin que fuera necesaria disposición alguna en el proyecto de acuerdo. 98.3.

Asimismo, en el debate se ratificó que lo aprobado constituía una condonación del impuesto predial para viabilizar la donación del inmueble al distrito y, por ende, que se trataba de una condición necesaria para materializar el negocio jurídico. 99. Se aportó copia del certificado suscrito por el Secretario de Hacienda y del Tesoro del distrito especial de Barrancabermeja58, en el que indicó lo siguiente: “[…] IMPACTO FISCAL DEL PROYECTO DE ACUERDO.

“POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACION TRIBUTARIA CONDICIONADA AL RECIBO DE UN BIEN INMUEBLE A TITULO DE DONACIÓN”. El predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000 “Cancha la Floresta”, ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73; con destinación económica de Uso Público; actualmente tiene un avalúo catastral de $1.454,122.000,00 y presenta una obligación tributaria por concepto de Impuesto predial por el monto de $114.515.800 y por concepto de sobretasa Ambiental $24.544.900,00 es de aclarar que a cambio se condonara lo correspondiente a la deuda de IPU en la suma antes descrita la cual es de las vigencia (sic) 2018 a 2024, deuda exigible actualmente; cómo (sic) se puede observar el impacto del costo fiscal del proyecto de acuerdo no tiene afectación del Marco Fiscal de Mediano plazo en los términos del artículo 7 de la ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que no se está reflejando en los ingresos corrientes, desde la vigencia 2018. […]”.

(Negrilla fuera de texto). 100. Se aportó copia del “[…] ESTUDIO DE TÍTULOS AL PREDIO URBANO CANCHA LA FLORESTA DE BARRANCABERMEJA […]”, realizado por la Secretaría Jurídica del ente territorial59 en la que se indica que la “[…] Cancha La Floresta […]” presenta una condición de bien de uso público en atención a que hizo parte de las cesiones obligatorias entregadas al entonces municipio de Barrancabermeja; que la destinación asignada era la de “[…] construcción de escuelas y un centro de salud, etc. […]”, que el “[…] predio objeto del presente estudio, está identificado como espacio público existente tipo CANCHA […]” y que “[…] Históricamente ha sido de utilidad común y uso público para los habitantes del sector y comunidad en general […]”. 101.

Adicional a lo anterior, se aportó copia del concepto de uso de suelo núm. 0345 – 2024 de 15 de mayo de 202460 suscrito por el Secretario de Planeación Distrital, en el cual se indica que según el Mapa de Áreas de Actividad Sector Normativo 3 58 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. Página 82. 59 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 129 a 133. 60 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Página 134 28 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira que hace parte integral del POT adoptado mediante Acuerdo 033 de 2022, “[…] el predio denominado la CANCHA DE FUTBOL […] localizado en el barrio la Floresta se encuentra identificado […]” como “[…] SISTEMA DE ESPACIO PÚBLICO URBANO (Cancha) […]”. 102.

El 28 de mayo de 2024 se celebró la sesión extraordinaria ante la plenaria del concejo distrital, oportunidad en la que se realizó el debate, votación y aprobación del proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA AL RECIBO DE UN BIEN INMUEBLE A TÍTULO DE DONACIÓN […]”61. 103.

Según consta en el acta núm. 60 de 28 de mayo de 2024 y en la certificación expedida por la secretaria general Ad-Hoc del concejo distrital de Barrancabermeja, el proyecto de acuerdo núm. 006 de 2024 fue aprobado como el acuerdo núm. 005 de 28 de mayo de 2024, con la participación y voto positivo de los siguientes concejales: 104.

Teniendo en cuenta que el problema jurídico versa sobre la aprobación del acuerdo núm. 005 de 2024 en la sesión extraordinaria realizada el 28 de mayo de 2024, se encuentra probado que los concejales Néstor Robert Álvarez Moreno, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata y Ariel de Jesús Zambrano González participaron en dicha sesión y votaron el precitado proyecto de acuerdo, según consta en la certificación expedida el 6 de febrero de 2026 por la Secretaria Ad-Hoc del Concejo Distrital de Barrancabermeja62 y en la copia del acta núm. 060 de 28 de mayo de 202463. 105.

En relación con los concejales Jhon Blert Corena Ahumada y Josué Jovid Taborda Moreno, conforme con las certificaciones expedidas los días 1964 de enero, 2265 de enero y 666 de febrero de 2026 por la Secretaria Ad-Hoc del Concejo Distrital 61 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 65 a 101. Asimismo, ver índice 45 del expediente digital de primera instancia. 62 Cfr. Índice 45 del expediente digital de primera instancia. Documento 56, página 2. 63 Cfr. Índice 45 del expediente digital de primera instancia. Documento 54, páginas 1 y 2. 64 Cfr. Índice 24 del expediente digital de primera instancia. 65 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia. 66 Cfr. Índice 45 del expediente digital de primera instancia. Documento 56, página 2. 29 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira de Barrancabermeja, se encuentra probado que estos no participaron en la aprobación del acuerdo núm. 005 de 2024. 106.

El acuerdo núm. 005 de 28 de mayo de 2024, “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA A LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE […]”67 fue aprobado y sancionado quedando de la siguiente forma: “[…]

CONSIDERANDO: 1. Que el artículo 2° de la Constitución Política establece que, […] 2. Que el artículo 52 de la Constitución Política contempla que: […] 3. Que el artículo 209 de la Constitución Política señala que: […] 4. Que el artículo 315 de la Constitución Política prevé que: […] 5. Que el artículo 365 de la Constitución Política dispone que, […] 6.

Que en la ley 1551 de 2012 se detallan las funciones de los Municipios, en su artículo 6° modificatorio del artículo 3° de la ley 136 de 1994 se prevé lo siguiente, […] 7. Que el artículo 91 de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la ley 1551 de 2012 dispone lo que sigue, […] 8. Que el artículo 3° de la Ley 181 de 1995 dispone que, […] 9.

Que el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000 “Cancha la Floresta”, ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73 del Barrio del mismo nombre, con un área de 6.480 metros cuadrados, el cual es de propiedad de la empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., desde hace más de 40 años se encuentran construidos equipamientos deportivos y ha sido empleado por la comunidad del Distrito de Barrancabermeja para actividades deportivas, recreativas y culturales, con lo cual su destinación, al menos en lo fáctico, corresponde al uso público.

Como consecuencia de lo anterior, su propietario no ha ejercitado durante ese lapso actos de señor y dueño sobre el mismo. La Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., ante la situación descrita en el punto anterior, ha hecho expreso su deseo de transferir la titularidad del derecho de dominio del predio al Distrito de Barrancabermeja, para lo cual ha propuesto como mecanismo jurídico la donación del bien, siempre y cuando no se le imponga la carga tributaria que grava al inmueble.

Dicha propuesta fue aprobada por la Junta Directiva de esa Entidad. De otra parte, Conforme (sic) con el estudio de títulos que se llevó a cabo por parte de la Secretaría Jurídica -15 de febrero de 2023- se encontró que el bien inmueble perteneció en el pasado al Distrito de Barrancabermeja, y la causa de su adquisición fue el cumplimiento de una obligación urbanística “cesión”, y su destinación correspondía a: uso educativo, salud, y recreativos. 67 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. Páginas 11 a 18. 30 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 10.

Que el valor catastral del bien inmueble asciende a la suma de MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO VEINTIDÓS MIL PESOS ($1.454.122.000,00). 11. Análisis del impacto fiscal, análisis de la justificación en el caso concreto – proporcionalidad y razonabilidad de la medida-, y conclusiones en el caso concreto. 11.1. Análisis del impacto fiscal.

Que el monto de las obligaciones tributarias, incluido el período 2024, a la fecha 17 de mayo de 2024 asciende a la suma de CIENTO CATORCE MILLONES QUINIENTOS QUINCE MIL OCHOCIENTOS PESOS ($ 114.515.800,00). Acorde con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 la Administración procedió a realizar el análisis del impacto fiscal del proyecto de acuerdo por parte de la Secretaria de Hacienda Distrital, la cual concluyó que, “cómo -sic- se puede observar el impacto del costo fiscal del proyecto de acuerdo no tiene afectación del Marco Fiscal de Mediano plazo en los términos del artículo 7 de la ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que no se está reflejando en los ingresos corrientes, desde la vigencia 2018.”. 11.2.

Análisis de la justificación en el caso concreto -proporcionalidad y razonabilidad de la medida-. En este apartado de se valorará la proporcionalidad de la medida para lo cual se abordarán tres elementos: a) idoneidad de la medida; b) necesidad de la medida; y c) ponderación en sentido estricto. a) Idoneidad de la medida adoptada. “La medida limitadora de los derechos o intereses del administrado debe ser útil, apropiada o idónea para obtener el fin buscado, esto es, que el abanico de posibles que ha de adoptar la Administración se limita a las que resulten congruentes con el entramado fáctico del caso y aptas para la consecución del cometido fijado por el ordenamiento jurídico al atribuir la potestad correspondiente a la Administración”.

La medida escogida por la Administración “condonación” es idónea para extinguir la obligación tributaria que grava el bien inmueble, y con ello permite que posteriormente se celebre el negocio jurídico propuesto por la ESSA. b) Necesidad de la medida. “De acuerdo con el cual la adopción de la medida elegida debe ser indispensable, dada la inexistencia de una alternativa distinta que sea tan eficaz para satisfacer el fin de interés público al cual apunta, pero menos limitativa del otro u otros principios, derechos o intereses en tensión” La medida seleccionada por la Administración “condonación” es necesaria por dos razones, la primera porque la existencia de la obligación tributaria impide la celebración de la donación, y la segunda, porque la limitación que efectúa a los principios de Equidad, igualdad y justicia Tributaria es mínima “aparente”, en cuanto que la Administración recibe un bien inmueble que incorpora los dineros condonados. c) Ponderación en sentido estricto.

De acuerdo con el cual debe producirse un equilibrio entre el perjuicio irrogado al derecho o interés que se limita y el beneficio que de ello se deriva para el bien jurídico que la medida prohíja. Principios y Derechos que se contraponen: 31 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira Equidad, igualdad y justicia Tributaria vs Derecho a la propiedad, derecho al deporte y la recreación, y el derecho a la cultura.

La medida, en el asunto bajo estudio, si bien limita los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, permite un alto grado de satisfacción de los derechos a la propiedad de la ESSA, de los derechos al deporte y la recreación, y a la cultura de los habitantes de la ciudad de Barrancabermeja. Sumado a lo anterior que, la tramitación del proyecto de acuerdo le reporta a la Administración los siguientes beneficios: a) Le permitirá adquirir un predio cuyo avalúo catastral asciende a la suma de $ 1.454.122.000,0o; b) Evita los costos relacionados con el trámite de jurisdicción coactiva que adelante el Distrito en contra de la ESSA S.A. E.S.P, y las eventuales reclamaciones patrimoniales que se deriven de ese proceso; c) Una vez formalizada la propiedad del predio, le permite al Distrito realizar inversiones en pro de los derechos a la recreación, a la práctica del deporte, y al aprovechamiento del tiempo libre; d) Permite evitar eventuales litigios relacionados con la titularidad del derecho de dominio, así como la configuración de un daño antijuridico; y e) Facilita la normalización predial en cumplimiento a la norma de saneamiento de activos. 11.3.

Conclusiones en el caso concreto. La medida propuesta es razonable, en cuanto que tiene como fundamento la necesidad de superar una situación de hecho -descrita en el punto i del V de la exposición de motivos- propiciada por el Ente Territorial, sumado a ello que dirige a un solo sujeto pasivo de la obligación tributaria -Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.-.

A su vez, no quebranta los principios de igualdad ni de equidad tributaria, debido a que las circunstancias que rodean el caso del contribuyente le imprimen una condición diferente -la ocupación de hecho generada por un actuar de la Administración Distrital le ha impedido gozar y disfrutar de predio del cual se predica el impuesto- a la de los demás, y por ello en virtud del principio de justicia distributiva es viable darle un trato diferenciado.

Por todo lo anterior, el Concejo Distrital, ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Distrital para que condone las obligaciones tributarias por concepto de impuesto predial a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P con respecto al predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000 "Cancha Floresta", ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73 del Barrio del mismo nombre, bajo la condición que el bien inmueble sea transferido vía donación a favor del Distrito de Barrancabermeja.

PARÁGRAFO PRIMERO: La autorización se entiende conferida por el término de 12 meses.

PARÁGRAFO SEGUNDO: La condonación aprobada no produce efectos frente a la sobretasa ambiental.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación. […]”. (Negrilla fuera de texto). 32 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 107. El 6 de septiembre de 2024 la Alcaldía Distrital de Barrancabermeja expidió el certificado núm. 2400002869, en el que hace constar que el predio objeto del caso concreto se encuentra a paz y salvo por el impuesto predial unificado.

Asimismo, se aportó estado de cuenta del mismo impuesto emitida por la alcaldía de Barrancabermeja el 7 de octubre de 2025, en la cual se hace constar que el predio se encuentra al día de todos los impuestos, incluida la sobretasa ambiental. 108. El secretario de Hacienda del distrito de Barrancabermeja informó mediante comunicación de febrero de 202668: i) que “[…] Previo a la protocolización de la escritura pública y al registro del traslado de dominio, se efectuaron pagos asociados al impuesto predial unificado, dentro de los cuales se encontraba incluida la sobretasa ambiental, tributo que, para el momento de los hechos, se encontraba a cargo del anterior titular del bien. […]”; ii) “[…] El pago de la sobretasa ambiental respecto del predio Cancha La Floresta no constituía un requisito legal indispensable de paz y salvo exigido por la Notaría ni por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para perfeccionar la escritura pública de donación y el traslado del dominio a favor del Distrito. […]”; y iii) “[…] No obstante, lo anterior, dicho pago no puede ser considerado un pago de lo no debido, en la medida en que correspondía a una obligación tributaria legalmente existente y su asunción permitió asegurar el ingreso del inmueble al patrimonio público sin contingencias fiscales. […]”.

(Negrilla fuera de texto). 109. Mediante escritura núm. 3644 de 27 de diciembre de 202469, inscrita ante la Superintendencia de Notariado y Registro el 21 de febrero de 202570, la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. realizó la donación del precitado inmueble en favor del distrito especial de Barrancabermeja, el cual tuvo un avalúo comercial de dos mil cuatrocientos setenta y un millones ciento cuarenta y ocho mil pesos ($2.471.148.000)71. 110.

De acuerdo con los medios de prueba referidos en precedencia, la Sala considera que frente a los concejales Jhon Blert Corena Ahumada y Josué Jovid Taborda Moreno no se configura la causal de pérdida de investidura invocada, toda vez que, conforme con las certificaciones expedidas los días 19 de enero, 22 de enero y 6 de febrero de 2026 por la Secretaria Ad-Hoc del Concejo Distrital de Barrancabermeja, estos no participaron en la aprobación del acuerdo núm. 005 de 2024, actuación respecto de la cual se les endilgó el conflicto de intereses. 111.

En consecuencia, se negará la solicitud de pérdida de investidura de los concejales Jhon Blert Corena Ahumada y Josué Jovid Taborda Moreno. 112. De otro lado, para efectos de determinar si los demás concejales accionados incurrieron o no en indebida destinación de dineros públicos al aprobar el Acuerdo núm. 005 de 2024, resulta relevante resaltar que el artículo primero se orientó no a 68 Cfr. Índice 55 del expediente digital de primera instancia. 69 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 152 a 165 y 277. 70 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. Página 85. 71 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Página 270. 33 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira la disposición de dineros públicos sino a “[…] Autorizar […]” al alcalde distrital de Barrancabermeja para que realizara dos actuaciones, a saber: 112.1.

Condonar las obligaciones tributarias por concepto de impuesto predial a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P con respecto al predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 303-24741 y número predial 010203370001000, “Cancha La Floresta”, ubicada entre las carreras 3ª y 32 con calles 71 y 73 del barrio del mismo nombre; y 112.2.

Celebrar un contrato de donación con la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. mediante el cual se transferiría al ente territorial el bien inmueble denominado “Cancha La Floresta”. 113. Se debe resaltar adicionalmente que la autorización al alcalde para condonar el impuesto predial unificado a cargo de la Empresa Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., no operaba en forma automática, sino que se encontraba sujeto a una condición, a saber “[…] que el bien inmueble sea transferido vía donación a favor del Distrito de Barrancabermeja. […]”. 114.

Asimismo, los parágrafos primero y segundo del precitado acuerdo establecieron: i) que la autorización otorgada se entendía conferida por el término de 12 meses; y ii) “[…] La condonación aprobada no produce efectos frente a la sobretasa ambiental. […]”. (Negrilla fuera de texto). 115. En este punto, la Sala resalta que el acuerdo núm. 005 de 2024 no se orientó a la dación de un inmueble en parte de pago, como lo interpretó el tribunal, sino que se trató de una autorización para condonar una obligación tributaria con el objeto de viabilizar la transferencia vía donación de un bien inmueble al ente territorial. 116.

Clarificado lo anterior, la Sala considera que, si bien, el proyecto de acuerdo inicialmente había sido presentado indicando en el parágrafo segundo del artículo primero que la administración distrital se haría cargo del pago de los valores que se adeudaran a la Corporación Autónoma Regional de Santander por concepto de la precitada sobretasa ambiental72, lo cierto es que en el trámite del debate el contenido del artículo fue modificado con el propósito de indicar exclusivamente que la condonación aprobada no producía efectos frente a la sobretasa ambiental. 117.

Lo anterior tuvo como fundamento que el pago de la sobretasa no era requisito para el trámite de la donación del inmueble en favor del distrito; y que se debía permitir que la administración distrital explorara otras alternativas orientadas a lograr el recaudo de la precitada sobretasa, sin que, se reitera, fuera necesaria su condonación con miras a lograr la transferencia del inmueble denominado “Cancha La Floresta”. 72 “[…]

PARÁGRAFO SEGUNDO: La condonación aprobada no produce efectos frente a la sobretasa ambiental por esa razón la Administración Distrital se hará cargo del pago de los valores que se le adeuden a la Corporación Autónoma de Santander C.A.S por dicho concepto. […]”. 34 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 118.

En ese orden de ideas, el pago que realizó el distrito especial de Barrancabermeja en relación con la sobretasa ambiental no encuentra fundamento en la autorización otorgada por el concejo distrital al alcalde, mediante el Acuerdo núm. 005 de 2024, sino que se trató de una actuación autónoma de la administración municipal que no se deriva de la expedición del acuerdo, sino que se enmarca en un acto de ejecución cuya competencia era del resorte de la administración municipal. 119.

Por ende, no es procedente derivar de dicho pago la existencia de una indebida destinación de dineros públicos atribuible a los concejales, como lo pretende el accionante en su recurso de apelación. 120. Ahora bien, como se indicó anteriormente, la indebida destinación de dineros públicos se concreta cuando un miembro de una corporación pública, en su condición de servidor público, de manera directa o indirecta, destina o aplica dineros públicos a fines diferentes, prohibidos, injustificados o no autorizados por la Constitución, la ley o el reglamento, ya sea en provecho propio o de un tercero73. 121.

Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se “[…] entiende que la indebida destinación de los dineros públicos puede ser directa, cuando el congresista es ordenador del gasto, administrador o depositario de los bienes públicos, o puede ser indirecta, como ocurre en los casos en que sin tener ninguna de las dos condiciones mencionadas, el congresista ejerciendo las funciones del cargo traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, porque desvía los dineros públicos a fines distintos de los previstos por medio de instrumentos, como por ejemplo, los contratos o las autorizaciones para el pago de salarios […]”74.

Por lo que ello conlleva al detrimento patrimonial del Estado. (Negrilla fuera de texto). 122. Aunado a lo anterior, esta Sección ha reiterado que uno de los presupuestos para la configuración de la causal por indebida destinación de dineros es que implique la distorsión de las finalidades del gasto75. 123. En relación con la autorización contenida en el artículo primero para condonar la deuda del impuesto predial unificado y celebrar el contrato de donación con la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., la Sala resalta que el artículo 313 de la Constitución Política establece que corresponde a los concejos: “[…] 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. […]”. 73 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 22 de noviembre de 2016. Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2015-02938-00. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 74 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 27 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura. Sentencia del 3 de diciembre de 2019. Expediente radicación nro. 11001-03-15-000-2019-00771 00. C.P. Rocío Araújo Oñate. 75 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2019. CExpediente radicación nro. 85001-23-33-000-2017-00223 01.

C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 35 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 124. A su turno, el artículo 315 de la Constitución Política establece en su numeral 3. que corresponde a los alcaldes: “[…] Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. […]”. 125.

En relación con el alcance de las “[…] autorizaciones […]” otorgadas por los concejos municipales a los alcaldes, esta Corporación en sentencias de 14 de agosto de 201476, 12 de noviembre de 201577 y 30 de mayo de 201978 consideró que, en principio, la aprobación de acuerdos que otorgan autorizaciones al alcalde no implican para los concejales indebida destinación de dineros públicos porque: i) se ejerce por los concejales la función de autorización y no la de ordenación del gasto; ii) una cosa es la autorización y otra la celebración de un contrato o de otra clase de acto jurídico, como en este caso el de donación o la condonación de una deuda; iii) corresponde al alcalde la autonomía de decidir si hace uso o no de la autorización otorgada por el concejo; y iv) si en la ejecución de la autorización “[…] se presentan irregularidades, éstas no son atribuibles a los concejales que participan en la aprobación de un acuerdo que autoriza al burgomaestre local para […]” realizar una actuación determinada. 126.

La Sala tampoco encuentra probado que los concejales hubieren incurrido en indebida destinación de dineros públicos en forma indirecta, por distorsionar las finalidades del gasto o por haber traicionado, cambiado o distorsionado los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento. 127. En efecto, las pruebas permiten concluir que la finalidad del acuerdo núm. 005 de 2024 no fue la condonación en sí misma del impuesto predial unificado a la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P., como parece entenderlo el accionante, sino viabilizar la donación de un bien inmueble que, si bien, era de propiedad de la precitada empresa, presentaba la condición de bien de uso público, se encontraba identificado como “[…] SISTEMA DE ESPACIO PÚBLICO URBANO (Cancha) […]”79, e históricamente había “[…] sido de utilidad común y uso público para los habitantes del sector y comunidad en general […]”80. 128.

La condonación de la deuda por impuesto predial ascendía a ciento catorce millones quinientos quince mil ochocientos pesos ($114.515.800) y tenía como propósito materializar la adquisición por vía de donación del mismo inmueble, que tenía un valor catastral de mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones ciento veintidós mil pesos ($1.454.122.000). 129.

Adicional a lo anterior, el acuerdo aprobado por los concejales realizó el estudio de impacto fiscal, concluyendo, conforme indicó la administración distrital, que la 76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de agosto de 2014. Radicado núm. 70001-23-31-000-2011-02209-01 C.P. doctor Marco Antonio Velilla Moreno. 77 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 12 de noviembre de 2015. Radicado núm. 70001-23-33-000-2013-00041-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 30 de mayo de 2019. Radicado núm. 76001-23-33-000-2018-01065-01. C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. 79 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Página 134 80 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. Páginas 129 a 133. 36 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira adopción del mismo “[…] no tiene afectación del Marco Fiscal de Mediano plazo en los términos del artículo 7 de la ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que no se está reflejando en los ingresos corrientes, desde la vigencia 2018. […]”. 130.

Ahora bien, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-511 de 8 de octubre de 199681 en torno a la regla general de improcedencia de condonaciones y amnistías y los parámetros que estableció para su procedencia excepcional, los concejales realizaron un análisis de la justificación de la medida de condonación orientada a la obtención del inmueble, desde las perspectivas de proporcionalidad y razonabilidad. 131.

En relación con la idoneidad de la medida, el acuerdo explicó que “[…] La medida escogida por la Administración “condonación” es idónea para extinguir la obligación tributaria que grava el bien inmueble, y con ello permite que posteriormente se celebre el negocio jurídico propuesto por la ESSA. […]”. (Negrilla fuera de texto). 132. Sobre la necesidad de la medida, el acto administrativo consideró que “[…] La medida seleccionada por la Administración “condonación” es necesaria por dos razones, la primera porque la existencia de la obligación tributaria impide la celebración de la donación, y la segunda, porque la limitación que efectúa a los principios de Equidad, igualdad y justicia Tributaria es mínima “aparente”, en cuanto que la Administración recibe un bien inmueble que incorpora los dineros condonados. […]”.

(Negrilla fuera de texto). 133. En relación con la ponderación en sentido estricto, el acuerdo indicó que en efecto se observaba una confrontación entre, por un lado, los principios y derechos de equidad, igualdad y justicia tributaria; y, por el otro, los derechos a la propiedad, al deporte y la recreación, y el derecho a la cultura. 81 M.P. doctor Eduardo Cifuentes Muñoz.

En dicha sentencia, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: “[…] 11. Al lado de las amnistías o saneamientos genéricos del tipo que se ha analizado y que, por los motivos expresados, violan la Constitución, pueden presentarse otros que adopten la forma de descuentos o exenciones, o que tengan en últimas un efecto exonerativo semejante, y que se ajusten a la Constitución. En este caso, deberá poder deducirse del propio texto de las normas y de su exposición de motivos respectiva, lo mismo que de las intervenciones del Gobierno y del Congreso, que tengan lugar con ocasión del proceso de constitucionalidad, la causa excepcional, que justifique la medida exonerativa y que la haga razonable y proporcionada respecto de los hechos concretos que la motivan.

Sin agotar las causas que teóricamente pueden constituir el presupuesto de estas amnistías, cabe sostener que el acaecimiento de ciertas circunstancias vinculadas a crisis económicas, sociales o naturales que afecten severamente al fisco, a toda la población o a una parte de ella, o a un sector de la producción, podrían permitir a nivel nacional al Legislador, previa iniciativa del Gobierno (C.P. art., 154) - dado el efecto material liberatorio y su efecto final en la eliminación de créditos fiscales-, exonerar o condonar total o parcialmente deudas tributarias, siempre que la medida sea en sí misma razonable, proporcionada y equitativa.

En suma, las amnistías o saneamientos como el que consagran las normas estudiadas, en principio son inconstitucionales. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que en situaciones excepcionales, puedan adoptarse medidas exonerativas de orden económico o fiscal debidamente justificadas que contrarresten los efectos negativos que puedan gravar de una manera crítica al fisco, reducir sustancialmente la capacidad contributiva de sus deudores o deprimir determinados sectores de la producción. Naturalmente, por tratarse de casos excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las medidas guarde estricta congruencia con la causa y la finalidad que las anime, la carga de la justificación de que el régimen excepcional que se adopta es razonable y proporcionado, y que se sustenta en hechos reales, corresponderá a los autores y defensores del mismo y, en consecuencia, se examinará por la Corte en cada oportunidad, mediante la aplicación de un escrutinio constitucional riguroso. […]”. 37 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 134.

Al respecto, explicó que, si bien, la condonación “[…] en el asunto bajo estudio, […] limita los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, permite un alto grado de satisfacción de los derechos a la propiedad de la ESSA, de los derechos al deporte y la recreación, y a la cultura de los habitantes de la ciudad de Barrancabermeja. […]”.

(Negrilla fuera de texto). 135. En ese orden, contrario a lo manifestado por el accionante, el acuerdo no se orientó a beneficiar a un solo contribuyente en contra de los principios de generalidad y equidad tributaria, sino que se trató de una medida orientada a garantizar los fines esenciales del estado y, en especial, el bienestar de la comunidad mediante la definición de un escenario orientado a garantizar, se reitera, los derechos al deporte y la recreación, y a la cultura de los habitantes de la ciudad de Barrancabermeja. 136.

Asimismo, se explicó que el trámite del proyecto de acuerdo le reporta a la Administración diversos beneficios, entre ellos: i) permitirá al distrito adquirir un predio cuyo avalúo catastral asciende a la suma de mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones ciento veintidós mil pesos ($1.454.122.000); ii) evita los costos relacionados con el trámite de jurisdicción coactiva que tendría que adelantar el distrito en contra de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P, y las eventuales reclamaciones patrimoniales que se deriven de ese proceso; iii) una vez formalizada la propiedad del predio, le permite al distrito realizar inversiones en pro de los derechos a la recreación, a la práctica del deporte, y al aprovechamiento del tiempo libre; iv) permite evitar eventuales litigios relacionados con la titularidad del derecho de dominio, así como la configuración de un daño antijuridico; y v) facilita la normalización predial en cumplimiento a la norma de saneamiento de activos. 137.

La Sala considera que desde la perspectiva del juicio sancionatorio de pérdida de investidura, en este caso no se encuentra probado que los concejales accionados al haber participado en la aprobación del Acuerdo núm. 005 de 2024, “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA A LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE […]”, hubieren incurrido en indebida destinación de dineros públicos. 138.

Ello por cuanto, en el caso concreto los concejales no actuaron como ordenadores del gasto, sino que otorgaron al alcalde una autorización cuyo fin último era adquirir un inmueble que tenía la condición de bien de uso público. 139. Tampoco se configuró la indebida destinación de recursos de manera indirecta, dado que, con su actuación, los concejales no distorsionaron las finalidades del gasto, que es uno de los presupuestos que se requiere para que se configure la causal de pérdida de investidura.

Mucho menos se trató de una medida orientada a generar un incremento patrimonial de la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. 38 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira 140. En ese orden, como lo consideró el tribunal: i) no existió apropiación indebida de recursos públicos; ii) no se produjo un detrimento patrimonial del distrito; iii) no se evidenció desviación funcional de los recursos fiscales; iv) no hubo afectación real al patrimonio público; v) no hubo desviación de recursos ni lesión concreta al interés general; vi) no hubo disposición caprichosa de recursos; vii) no existió condonación gratuita de obligaciones tributarias; y viii) no se probó afectación patrimonial negativa para la entidad territorial. 141.

La Sala resalta que el ejercicio de una función constitucional, como ocurre en este caso concreto, no puede conllevar a la indebida destinación de dineros públicos. Cosa distinta es que si al ejercerla se incurre en violación de la Constitución Política o de la Ley, los actos respectivos puedan ser susceptibles del medio de control correspondiente y con ello puedan acarrear responsabilidad disciplinaria o fiscal. 142.

En todo caso, como lo ha señalado esta Sección en otras oportunidades, los vicios de nulidad de un acuerdo no comportan la desinvestidura de los concejales, por no estar prevista dicha situación en forma taxativa dentro de las causales establecidas por la Constitución y la ley82. 143. Así las cosas, no se encuentra probado que los concejales accionados, señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata y Ariel de Jesús Zambrano González hubieren incurrido en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y con ello que hubieren destinado dineros a objetos, actividades o propósitos no autorizados; a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; o a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos. 144.

En esas condiciones, al no haberse probado el tercer supuesto exigido para la configuración de la causal de pérdida de investidura endilgada a los concejales, la Sala considera que no se configura el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, prevista en los numerales 3. del artículo 55 de la Ley 136 y 4. del artículo 48 de la Ley 617. 145.

Consecuencialmente, la Sala queda relevada de analizar el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que este estudio procede en el evento de que se encuentre configurado el elemento objetivo, lo cual no ocurrió en este caso. 82 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia del 27 de julio de 2017. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 05001-23-33-000-2016-02241-01(PI). Reiterada en sentencia del 30 de mayo de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 76001-23-33-000-2018-01065-01. 39 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira II.6.

Conclusiones 146. A partir de una valoración integral de los medios de prueba que obran en el expediente, no se demostró que los concejales del distrito especial de Barrancabermeja, señores Néstor Robert Álvarez Moreno, Jhon Blert Corena Ahumada, Jaser Cruz Gambindo, Jorge Luís Escalante Viana, Ceferino Garay Caballero, José Armando Jaime Oviedo, Tania Andrea Mogollón Zapata, Josué Jovid Taborda Moreno y Ariel de Jesús Zambrano González, hayan incurrido en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en los numerales 3. del artículo 55 de la Ley 136 y 4. del artículo 48 de la Ley 617, con ocasión de la aprobación del Acuerdo núm. 005 de 2024 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA CONDONACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA CONDICIONADA A LA TRANSFERENCIA DE UN BIEN INMUEBLE […]”. 147.

Por estas razones, la Sala confirmará la sentencia de 23 de febrero de 2026, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de febrero de 2026, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado 40 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00748-01 Accionante: Miguel Velasco Ferreira GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.