1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL– Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 5 de abril de 2023, la parte actora a través de apoderado judicial23 presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Hechos relevantes 1 Que ingresó para fallo el 19 de abril de 2024. 2 Se confirió poder a la abogada Carolina Bernal Téllez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 3.314.972 de Bogotá, con tarjeta profesional No. 107.395 de. C.S.J. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 2.
El señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá ingresó a la escuela Alejandro Gutiérrez para iniciar su carrera en la Policía Nacional. Con el tiempo se graduó como profesional el 2 de mayo de 2006. 3. El 28 de marzo de 2014 con ocasión a sus labores de interdicción en el Norte de Santander, al realizar un descenso en soga rápida desde un helicóptero, cayó de una altura de 2 metros lo que le provocó lesiones en la columna vertebral. 4.
Tras realizarse varios estudios, en el mes de febrero de 2016, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional en Santa Marta le practicó un examen de pérdida de capacidad laboral y mediante el acta No. 670 determinó que tenía una incapacidad permanente parcial del 12%. Por esta razón se recomendó la reubicación laboral ya que podía desempeñarse en labores administrativas dentro de los niveles de gestión administrativa, operativa o docente. 5.
Con relación a lo expuesto por la Junta Médico Laboral, el patrullero Castellanos Buriticá fue trasladado a la dirección de antinarcóticos Regional No. 3 de la ciudad de Pereira, desempeñando el cargo de secretario. 6. En abril de 2016, el señor Castellanos Buriticá presentó recurso de apelación en contra del dictamen de la Junta Médica y en el mes de octubre el Tribunal Médico Laboral del Ejército y Policía Nacional emitió el dictamen No. TML-16-1-558 en el que determinó que no se encontraba apto para la actividad policial e incrementó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral al 28% sin determinar que podía continuar dentro de la institución realizando otras labores. 7.
Una vez la Junta de Calificación de Santa Marta realizó valoración de pérdida de capacidad laboral, lo reubicó en el cargo de titular del sistema de gestión ambiental CREG. 8. La Dirección General de la Policía Nacional emitió la resolución No. 08062 de 15 de diciembre de 2016 en la que se retiraba del servicio por haber sido calificado con la pérdida de capacidad laboral en un 28% y a pesar de que se encontraba en tratamientos médicos, fue desvinculado del cargo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 9. Inconforme con lo anterior, el señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación -Ministerio de Defensa -Policía Nacional con el fin de que se declarara (i) la nulidad de la resolución No. 08062 del 15 de diciembre de 2016;
(ii) el reintegro al cargo de titular sistemas de gestión ambiental CREG 3 y (iii) se reconocieran las asignaciones salariales dejadas de percibir desde el 29 de diciembre de 2016 hasta la fecha de su reintegro. 10. El proceso correspondió al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira que, por medio de la sentencia del 8 de marzo de 2021, declaró la nulidad de la resolución No. 080062 del 15 de diciembre de 2016, ordenó a la Policía Nacional a reintegrar al señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá y solicitó reconocer y pagar los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha que se hizo efectivo el retiro del servicio hasta que se concrete el reintegro al cargo, entre otros. 11.
Contra dicha decisión la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional interpuso apelación, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda que, a través de providencia del 29 de septiembre de 2023, confirmó la sentencia de primera instancia y modificó el numeral que reconocía y pagaba al señor Wilmar Libardo Castellanos Buritica en el apartado “suma de la cual se descontará todo lo percibido en ese lapso por el demandante, como remuneración por concepto del desempeño de cargos públicos”.
Pretensiones 12. Solicita la parte accionante lo siguiente: “[…] PRIMERA: Que se declare que la sentencia de segunda instancia la cual accede a las pretensiones de la demanda, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, del 29 de septiembre de 2023, ejecutoriada el 11 de octubre de 2023, Magistrado Ponente Dr. DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA, la cual confirmó y modificó la sentencia de primera instancia emanada por el Juzgado Primero (1) Administrativo de Pereira en la cual se habían denegado las pretensiones de la demanda, vulneró el derecho a la Igualdad y al Debido Proceso, de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia citada, y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA - dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por la Honorable Corte Constitucional y el Honorable Consejo de Estado en las sentencias cuyo desconocimiento se invocó, esto frente a los límites indemnizatorios mencionados dentro del presente escrito […].
Fundamentos de la demanda de tutela 13. La parte tutelante alega que la sentencia objeto de la acción de tutela vulneró el derecho a la igualdad y al debido proceso porque desconoció la sentencia SU- 053 del 2015 la cual se hizo extensiva a los miembros de la fuerza pública en los límites indicados en la sentencia SU-556 del 2014 en lo relacionado al título indemnizatorio.
En concreto, en criterio de la Policía Nacional solo se debe pagar lo equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando el monto de cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente e independiente que haya recibido la persona, estableciendo como límite que no sea inferior a 6 meses ni exceda los 24 meses de salario. 14.
En cuanto al cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad argumenta que, la acción de tutela los cumple a cabalidad debido a que es relevante desde el punto de vista constitucional por las graves consecuencias para la seguridad jurídica y la protección del patrimonio público, pues la no aplicación de las sentencias SU-053 de 2015 y la SU-556 de 2014, afecta ostensible las finanzas del Estado colombiano y no tiene en cuenta los límites indemnizatorios. 15.
En cuanto al requisito de inmediatez, considera que la presentación de la tutela resulta oportuna toda vez que la sentencia de segunda instancia objeto de tutela quedó ejecutoriada el 11 de octubre de 2023. 16. Arguyó que en las causales específicas hay un desconocimiento del precedente jurisprudencial vertical, porque el AD-QUEM debía aplicar la sentencia de unificación emitida por la Corte Constitucional y revestida con efectos erga omnes los cuales hacen tránsito a cosa juzgada e incluso, se aplica el artículo 243 de la Constitución Política.
Sumado a que dichos pronunciamientos no solo son Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 aplicables a los servidores vinculados en provisionalidad, sino que se hace extensivo a los miembros de la Policía Nacional. 17.
Aduce que las personas tienen la responsabilidad de su propio sostenimiento, porque si bien tienen derecho al trabajo deben procurar sus medios económicos y asumir la responsabilidad de estos, máxime si se trata de una desvinculación. 18. Por último, realiza un análisis jurisprudencial respecto de varias sentencias del Consejo de Estado4 con situaciones fácticas y jurídicas similares en los cuales se ha efectuado una indemnización por desvinculación sin motivación y por la que se aplica la regla general prevista en la sentencia de unificación SU-556 del 2014.
Trámite en primera instancia 19. Mediante auto del 9 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda como accionado, y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, a Wilmar Libardo Castellanos Buriticá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros con interés. Intervenciones 20.
El apoderado del señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá5 solicitó que se niegue la acción de tutela de la referencia pues la resolución por la cual fue separado del cargo se fundaba en la disminución de la capacidad laboral correspondiente al 28%, frente a lo cual, la sentencia del 26 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado6 ordenó que es necesario analizar si el servidor estaba en la capacidad de desarrollar actividades administrativas, docentes o de instrucción en la entidad antes de proceder al retiro del servidor. 4 Menciona las sentencias proferidas por esta Corporación dentro de las acciones de tutela números 11001031500020140206801, 11001031500020140172500, 11001031500020160079100 y 11001031500020160066100. 5 El abogado Javier David Orbes Bastidas, identificado con cédula de ciudadanía 1.088.241.869 expedida en Pereira y portador de la tarjeta profesional No. 215.371 del C.S.J. 6 Radicado No.1001-03-15-000- 2019-03784-00.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 21. Afirmó que conforme a las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 los empleados públicos en provisionalidad, el acto de desvinculación no fue motivado, sin embargo, estos no guardaban relación pues se diferencia en la disminución de capacidad laboral psicológica.
Citó varias sentencias del Consejo de Estado7 e indicó que se debe aplicar de acuerdo a este criterio. Además, realizó una similitud con la sentencia T-328 del 2022 en lo referente a la estabilidad laboral reforzada en miembros de la fuerza pública que tiene más similitud con el presente caso. 22. Por último, expresó que la Corte Constitucional en sentencias posteriores y en lo que atañe la desvinculación de la entidad de personas que pertenecen a la fuerza pública, gozan de estabilidad laboral reforzada, debido a que la disminución se presenta menor al 50% y no indica un mínimo o máximo indemnizatorio previsto en la SU-556 del 2014, precisando que la premisa adecuada corresponde a que la entidad deberá cancelar todas las prestaciones sociales y salarios dejados de percibir. 23.
El Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Pereira rindió informe y expuso que no se superan los presupuestos de procedencia de la acción de tutela, debido a que no se agotaron los recursos ordinarios para cuestionar la decisión atacada, ya que si bien la sentencia atacada es la dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, sin embargo, desde la decisión de primera instancia se dispuso el pago de los salarios dejados de percibir por el actor sin imponer un límite temporal que se reclama a través del mecanismo de amparo. 24.
Sumado a lo anterior afirmó que en el recurso de apelación se limitó a indicar las razones por las cuales el criterio de la Policía Nacional en el acto que expidió se apega a derecho, pero no formuló inconformidades claras sobre el periodo objeto de indemnización, por esto no agotó de manera adecuada este recurso. 25. El Tribunal Administrativo de Risaralda manifestó que la acción de tutela es improcedente y carece de relevancia constitucional porque no tiene una relación directa con la presunta afectación de los derechos fundamentales, aspectos que no se esgrimieron tampoco en el recurso de apelación. 7 Cita las sentencias con radicado No.11001-03-15-000-2023-00768-00; radicado No. 11001-03- 15000-2022- 01495-01 y la sentencia T-328 del 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 26. Por otro lado, indicó que lo pretendido por la parte accionante es una tercera instancia, porque a pesar de que no se mencionó en el recurso de apelación, desde la primera instancia ordinaria se definió que se debe realizar el pago desde la fecha en la que se hizo efectivo el retiro del servicio y hasta que se concretó el reintegro al cargo.
A su vez, no se presenta un desconocimiento del precedente jurisprudencial ya que la sentencia SU-556 del 2014 y SU-053 del 2015 no guardan identidad fáctica ni jurídica con el caso bajo estudio, incluso el Consejo de Estado8 precisó que, para efectos indemnizatorios, no resultan aplicables a un patrullero de la Policía Nacional. II. C O N S I D E R A C I O N E S 27.
La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 28. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces8. 29.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber9: 30. i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E), expediente 11001-03-15-000-2019-04646-00;
Sentencia de tutela del 16 de enero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04124-00, M.P. César Palomino Cortés; entre otros. 8 Sentencia T–422 de 2018. 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 31.
Una vez revisada la demanda de tutela, se colige que la Nación representada por el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, ha acudido a la jurisdicción constitucional con el objetivo de garantizar que el monto indemnizatorio establecido para el señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá sea consistente con lo dispuesto en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, lo que implica que el pago de la indemnización solo cubra los salarios y prestaciones que el demandante dejó de percibir, descontando cualquier suma recibida por el actor como trabajador, ya sea público o privado, dependiente o independiente.
Indemnización que no puede ser inferior a seis (6) meses ni exceder de veinticuatro (24) meses de salario. 32. En este caso, la Sala constata que el Juzgado de primera instancia después de efectuar el estudio de legalidad del acto de retiro, decretó el restablecimiento del derecho en los siguientes términos: A título de restablecimiento del derecho se condenará a la entidad demandada a reintegrar al demandante, sin solución de continuidad, al cargo que venía ocupando para el momento de la expedición del acto administrativo demandado, a cancelar los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el retiro del servicio y hasta el reintegro del actor, disponiendo además que el periodo transcurrido es computable para efectos pensionales, debiendo realizarse los aportes necesarios para el efecto.
En el evento que el demandante pretenda ejecutar esta sentencia, junto con la solicitud de ejecución deberá adosar los certificados salariales y prestacionales que acrediten lo devengado por un patrullero a partir del año 2016 y hasta que se haga efectivo el reintegro, so pena de falta de claridad del título. 33. La Sala constata que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional en el libelo de la apelación10 se refirió a la ausencia de requisitos del señor Wilmar Libardo Castellanos Buriticá para ser beneficiario de la pensión de invalidez, 10 El recurso de apelación se presentó el 18 de marzo de 2021.
El recurso de apelación se encuentra en Samai “expediente 66001333300120170017800” índice 28, en certificado EC9D6E8196F4816D EB86E258819ACEE6 8AB659287A96EC8B 9133BBB5A9FCCD3F. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 al tiempo que efectuó un estudio de las normas que regulan la capacidad laboral de los miembros de la Fuerza Pública y la Policía Nacional.
En el escrito, sin embargo, no se expresaron reparos frente al restablecimiento del derecho ordenado por el Juez de primer grado. 34. Al desatar el recurso de apelación, el Tribunal accionado consideró que los argumentos de la administración no estaban llamados a prosperar y en cuanto al restablecimiento del derecho el ad quem consideró que debían efectuarse los mencionados descuentos atendiendo la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022, emanada de la Sección Segunda de esta Corporación: 4.3.
Descuento por ejercicio de cargos públicos. Toda vez que el restablecimiento del derecho anunciado comprende el reintegro y el pago de los emolumentos laborales causados hasta la fecha del mismo, señala esta Colegiatura Judicial que resulta forzoso disponer que se efectúen los descuentos por concepto de lo percibido por el demandante en el desempeño de cargos públicos, en el interregno comprendido entre la desvinculación materia de proceso y la efectividad del reintegro que se ordena en este proveído, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política, del siguiente tenor: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”. Igualmente, tal decisión tiene como fundamento la posición que, respecto de la aplicación de dicha norma constitucional, fue adoptada por el órgano de cierre de la jurisdicción, en sentencia de unificación del 9 de agosto de 202211, con la siguiente regla: «UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo que son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidos por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales de relaciones de trabajo en el sector público».
(resalta la Sala). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 9 de agosto de 2022 Radicación: 11001-03-25- 0002017-00151-00 Nº interno: 0892-2017. Demandante: Sonia Yamile Rondón Tasco. Demandado: Municipio de San Gil (Santander). Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 35.
Conforme con lo anterior, la Sala concluye que la cuestión planteada por la administración a través de la acción de tutela carece de relevancia constitucional. Esto se debe a que la Policía Nacional no discutió la aplicabilidad de las sentencias SU-053 de 2015 y SU-556 de 2014, durante los momentos procesales pertinentes para la adecuada defensa de sus intereses. 36.
Al no ser este el escenario idóneo para entrar a estudiar cuestiones que son del resorte de los jueces naturales, es menester declarar la improcedencia de la acción de tutela en el caso de referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01658-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF