w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 1. Que se declare la nulidad de los oficios que a continuación se señalan: i) 2014083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014; ii) S-2014- 1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1, de 18 de diciembre de 2014; iii) S-2015-142474/ SEGEN-ARRJUR 15.1 de 21 de mayo de 2015, expedidos por el secretario general de la Policía Nacional que negaron la existencia de una relación laboral. 2.
Como consecuencia, se reconozca la existencia de la relación laboral entre las partes desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 8 de marzo de 1998, se liquiden y paguen a la actora todas las acreencias laborales o prestaciones a que tiene derecho tales como, auxilio de cesantías, intereses de las cesantías, vacaciones, primas e indemnización moratoria. 1 Folios 1 y 2 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 3. Que se declare que el régimen pensional aplicable es el contemplado en el Decreto 1214 de 1990. 4. Que las sumas reconocidas se actualicen en su poder adquisitivo con base al índice de precios al consumidor certificado por el DANE. 5.
Que se aplique lo dispuesto en la sentencia C-197 de 1999. 6. Que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, y se condene en costas a la institución pública. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda2 7. Luz Stella López López prestó sus servicios personales y remunerados en favor del colegio Santo Domingo de Guzmán de la Policía Nacional, siendo vinculada inicialmente como docente mediante contratos de prestación de servicios a partir del día 2 de febrero de 1994. 8.
La Policía Nacional la vinculó como empleada pública con ocasión del nombramiento ordinario llevado a cabo el 8 de marzo de 1998, no obstante, desde que se integró a la institución en la anualidad de 1994 ha cumplido idénticas funciones a las asignadas a las demás profesoras que integraban el plantel educativo, bajo una continuada subordinación y dependencia, desprovista de autonomía en la prestación del servicio. 9.
En febrero de 2014 se reclamó el reconocimiento de un contrato de trabajo durante el lapso de 1994 a 1998, petición resuelta desfavorablemente con el oficio S-2014083154/SEGEN-ARJUR. Posteriormente, con petición presentada el 3 de septiembre de 2014 solicitó reconocer la relación laboral desde el 2 de febrero de 1994, así como el pago de los beneficios salariales y prestaciones derivados de dicha relación, a lo que por oficio S-2014-1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 se le contestó que lo pretendido había sido resuelto. 10.
En virtud de lo anterior y al considerar que no se obtuvo respuesta de fondo, radicó acción de tutela en cuyo fallo se ordenó a la entidad emitir decisión de fondo, por esa razón, la institución contestó de igual forma a como lo hizo en la primera determinación que negó lo reclamado. Finalmente, el 20 de abril de 2015 se opugnó la determinación mediante recurso de reposición y en subsidio apelación, negándose lo recurrido con el oficio S-2015-142474/SEGEN-ARJUR 15.1 de 21 de mayo de 2015. 2 Folios 3 a 5 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración3 11. Señaló la demandante como vulnerados con la expedición de los actos enjuiciados los artículos 25 y 53 de la Constitución política; los Decretos 2400 de 1968, 1042 de 1978, 1414 de 1990 y 1792 de 2000. 12.
Como concepto de violación aseveró que a partir del 2 febrero de 1994 cuando se vinculó a la entidad cumplió el horario preestablecido por la dirección de la institución, siendo el mismo que acataban los compañeros de trabajo que gozaban de la calidad de empleados públicos. 13. Explicó que las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias han prohibido la celebración de contratos de prestación de servicios con el objeto de ejecutar funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos, de igual manera, se ha dispuesto que será sancionado el servidor público que realice la citada contratación por fuera de las finalidades establecidas en el Estatuto de la Contratación Estatal. 1.4.
Contestación de la demanda4 14. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional mediante apoderado se opuso a las pretensiones invocadas y como consecuencia de ello expresó que la demandante prestó servicios como tecnóloga en educación básica en el colegio Santo Domingo de Guzmán, no obstante, no le asiste razón de obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las personas que gozan de vínculo laboral con la administración pública del cual no fue beneficiaria la actora, ya que, no accedió al cargo por concurso reglado, adicionalmente no fue nombrada ni posesionada como la normatividad lo establece, tampoco suscribió contrato de trabajo. 15.
Destacó que no por ser contratista, la ejecución contractual se deja al libre albedrio del contratista toda vez que a la entidad le incumbe garantizar la efectiva prestación del servicio a los usuarios, por ellos, las actividades ejecutadas deben ser controladas por el supervisor o interventor, tal como ha sido determinado por la Ley de Contratación de Estatal y sus decretos reglamentarios en aras de que en un momento determinado se efectúen los requerimientos del caso conforme a las obligaciones contractuales, situación que no implica subordinación. 16.
Afirmó que no es procedente el reconocimiento de la relación laboral subyacente durante el período de 2 de febrero de 1994 al 8 de marzo de 1998, lapso en el que laboró mediante contrato de prestación de servicios en el colegio Santo Domingo de Guzmán, adscrito a la Policía Nacional, pues la relación contractual o de apoyo a la gestión no genera relación laboral, además, el 3 Folios 5 a 11, idem. 4 Folios 106 a 111 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 contratista efectúa en su totalidad los aportes al sistema pensional y la norma aplicable es la Ley 100 de 1993 al haberse nombrado la demandante en la planta global de la Policía Nacional con la Resolución 0422 de 9 de marzo de 1998. 17.
Planteó como excepciones las siguientes: i) prescripción extintiva del derecho; ii) inexistencia de acto administrativo; iii) inexistencia de una relación laboral; iii) falta de causa para demandar; iv) inexistencia de obligación de pago y v) innominada o genérica. 1.5. Sentencia de primera instancia5 18. El Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia el 30 de septiembre de 2024, declarando probada la excepción de caducidad de la acción. 19.
El a quo consideró que teniendo en cuenta que la caducidad es un fenómeno jurídico de orden público debe declararse de oficio cuando se encuentre probada, por consiguiente, ateniendo las facultades oficiosas del juez podrá analizarse su ocurrencia si se advierte su configuración. 20. Explicó que la institución pública expidió tres actos administrativos que resolvieron desfavorablemente las reclamaciones, las tres peticiones que derivaron en la decisión administrativa giraron en torno al reconocimiento de la relación laboral entre el 2 de febrero de 1994 al 8 de marzo de 1998.
A pesar de que en el medio de control se sostuvo que las solicitudes fueron diferentes en su estructura y naturaleza jurídica, el fondo de las tres peticiones correspondió al reconocimiento de la relación laboral, así que el hecho de adicionar a una de las peticiones el reconocimiento de las acreencias laborales no era dable interpretar que se trataban de solicitudes diferentes. 21.
Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que se solicitó la nulidad S-2014- 083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014, S-2014- 1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 y S-2015-142474/ SEGEN-ARRJUR 15.1 de 21 de mayo de 2015, vislumbrándose el interés de la parte demandante por revivir términos puesto que en varias oportunidades se reclamó la declaratoria de existencia de relación laboral entre las partes, en ese sentido, hizo hincapié en que fue un indicio del interés de revivir términos de la caducidad la circunstancia de que luego de los cuatro meses de comunicado el oficio S-2014-1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 se presentara una nueva petición el 20 de abril de 2015, exactamente igual a la solicitud con fecha de 3 de septiembre de 2014. 5 Archivo titulado «04.
Sentencia20150252000», expediente digital, índice 2 de Samai. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 22. En consecuencia, concluyó que operó la excepción de caducidad de la acción motivo por el cual no se haría el análisis del fondo del asunto. 1.6.
Recurso de apelación6 23. La parte demandante presentó escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada. Para tal fin, expuso los siguientes argumentos. 24. Mediante el derecho de petición radicado en el mes de febrero de 2014 específicamente se reclamaron dos aspectos: i) «solicito de manera muy respetuosa que se reconozca la existencia de un contrato de trabajo» y ii) «esto para efectos estrictamente pensionales; así mismo, solicito que se proceda a cancelarme los dineros correspondientes a la seguridad social integral (1994- 1998)».
La solicitud se negó a través del oficio S-2014-083154/SEGEN-ARJUR 15.1. 25. Posteriormente, el 3 de septiembre de 2014 se presentó otra reclamación en la que se pidió el reconocimiento formal de las funciones laborales como docente de la Policía Nacional desde el 2 de febrero de 1994, y en virtud de esto se requirió a título de indemnización el pago del auxilio de cesantías, intereses de las cesantías, vacaciones, primas de servicios, indemnización moratoria, intereses moratorios, prestaciones sociales y acreencias laborales del Decreto 1214 de 1990, la correspondiente indexación y el reconocimiento de la aplicación del Decreto 1214 de 1990 en la situación pensional. 26.
A pesar de que la finalidad de los dos derechos de petición continuó siendo el reconocimiento del tiempo de servicio, no es menos cierto que en la primera reclamación la interesada se quedó corta, por lo tanto, la segunda petición corrigió la omisión y además de reclamarse el reconocimiento de la relación laboral se suplicó el pago de las acreencias laborales y prestacionales. 27.
Si se hubiera acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente con la reclamación de febrero de 2014, solamente se podría pretender el reconocimiento del tiempo de servicio y los pagos correspondientes a la seguridad social bajo la Ley 100 de 1993. Sin embargo, dicha ley no estaba vigente en materia pensional cuando se firmó el primer contrato con la demandada en febrero de 1994, ya que entró en vigor el 1 de abril de 1994. 28.
La autoridad administrativa expidió el oficio S-2014-136256/SEGEN-ARJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 con el que se negó a dar respuesta de fondo a la solicitud del 3 de septiembre de 2014, por esa razón, se ejerció la acción de tutela, oportunidad en la que en la sentencia con fecha de 3 de febrero de 2015 el 6 Archivo titulado «009_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION», expediente digital, índice 2 de Samai.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 juez constitucional determinó que las peticiones eran diferentes y ordenó a la institución emitir respuesta de fondo. Sin embargo, la respuesta de la Policía Nacional fue idéntica al oficio con el que se resolvió la primera reclamación. 29.
Teniendo en cuenta lo precedente, se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación que no fue un nuevo derecho de petición similar al inicialmente radicado, de ahí que, el juez interpretó erróneamente que se tenía la intención de revivir términos, pues la finalidad del recurso, su denominación, estructura y finalidad no era una solicitud reiterativa. 30.
El a quo no resolvió el fondo del asunto y tampoco se valoraron las pruebas aportadas que demostraron que la demandante desde su vinculación al servicio de la Policía Nacional en febrero de 1994 siempre cumplió las mismas funciones como docente, tal como se deduce del certificado 006 de la dirección de bienestar social del Colegio Santo Domingo de Guzmán. 31.
No se valoraron las declaraciones juramentadas en notaría de los señores Julio Cesar Villa Lobo, Luz Adriana Restrepo Hernández y Lilia Inés Lizarazo de Gómez, quienes fueron docentes o profesores y coordinadores académicos del plantel educativo. 32. La demandante, a partir del 2 de febrero de 1994, ha cumplido funciones permanentes iguales a las de sus demás compañeros de planta, quienes sí fueron vinculados reglamentariamente, así mismo, sin que hubiera solución de continuidad, en el año 1998, se nombró y posesionó a la accionante para que continuara cumpliendo las mismas funciones de docente que venía ejecutando. 33.
Los medios probatorios demostraron que se cumplió con un horario preestablecido por la demandada, se cumplían las órdenes administrativas e institucionales necesarias para impartir clases a los estudiantes de manera regular y continua con características de subordinación y dependencia jerárquica en las funciones docentes. 1.7 Trámite de segunda instancia 34.
El 16 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el proceso regresaría al despacho para fallo7. 35. Encontrándose el expediente en la Secretaría de la Sección Segunda, el procurador tercero delegada ante esta Corporación emitió concepto en el que solicitó confirmar la decisión de primer grado, por las siguientes razones: 7 Conforme al informe secretarial visto en el índice 10 de SAMAI, no se presentaron solicitudes de pruebas.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 36. Si bien en los contratos estatales es legítima la supervisión para garantizar el cumplimiento de lo pactado, la docencia requiere subordinación por naturaleza, como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, de eso modo, con base en el acervo probatorio, se concluye que la demandante no fue un contratista independiente, sino que estuvo sometida a una relación de subordinación y dependencia, lo que configura una relación laboral encubierta. 37.
No obstante, en la primera instancia se determinó que la demanda se presentó extemporáneamente, impidiéndose un análisis de fondo sobre la relación laboral. Según el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, por eso, el Tribunal dedujo que la demandante intentó evitar la caducidad presentando múltiples peticiones sobre el mismo asunto entre 2014 y 2015, al buscarse revivir términos ya vencidos. 38.
Dado que el Tribunal determinó que la acción judicial había caducado, impidiendo un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, se debe confirmar el fallo recurrido, pues si bien es cierto, no se desconoció la posible existencia de una relación laboral, por el contrario, la demanda fue presentada fuera del término legal, lo que imposibilita su estudio.
En consecuencia, la declaración de caducidad impide el reconocimiento de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 39. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 40. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que en el presente caso 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 solo apeló la parte demandante, la resolución del caso se ceñirá siguiendo los planteamientos que allí se expusieron. 2.2.
Cuestión previa 2.2.1. Caducidad de la acción 41. Previo a realizar el análisis de fondo correspondiente, se hace necesario precisar que el a quo declaró probada la excepción de caducidad al determinar que la demandante pretendió revivir términos ya vencidos con la presentación de múltiples derechos de petición cuya finalidad fue la declaratoria de la relación laboral subyacente con ocasión de la prestación del servicio docente desde el 2 de febrero de 1994 en el Colegio Santo Domingo de Guzmán, adscrito a la Policía Nacional. 42.
En la sentencia C-574 de 199810 la Corte Constitucional estableció sobre el mecanismo exceptivo: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que, al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado». 43.
Por su parte, el Consejo de Estado ha interpretado que la caducidad se refiere al término en el que es posible ejercer el derecho de acción, y como un instrumento de salvaguarda de la seguridad jurídica y de la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado11. 44. Conforme lo prescrito en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, si se solicita la nulidad de los actos administrativos que reconocen o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o de actos producto del silencio administrativo, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo (Literales c) y d) del numeral 1° idem). 45.
Así mismo, si se pretende la nulidad de un acto que reconoce o niega total o parcialmente un derecho prestacional que no tiene el carácter de periódico (Literal 10 MP Antonio Barrera Carbonell. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto de 4 de noviembre de 2021. Expediente: 08001-23-33-000-2017-00070-01(1492-18).
CP Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 d, numeral 2 idem) la demanda deberá presentarse en un término máximo de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, so pena de que opere la caducidad. 46.
En cambio, la prescripción se relaciona con el derecho, por lo que una vez causado el titular tiene tres años para reclamarlo ante la administración y con ello interrumpe ese término, el cual se reanuda por otros 3 años para acudir ante la jurisdicción, según se desprende de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 47.
Dicho lo anterior, en primer lugar, se debe verificar cuál fue el acto administrativo que colocó fin a la actuación administrativa y si éste fue el impugnado por la demandante. 48. El día 14 de febrero de 2014 fue radicado derecho de petición12 en el que se reclamó el reconocimiento de la relación laboral para efectos pensionales, así: «En vista que entre la suscrita y el COLEGIO SANTO DOMINGO DE GUZMAN adscrito a la POLICIA NACIONAL, se celebró un contrato de trabajo el mismo que tuvo por inicio el día 02 de Febrero del año 1994 hasta el pasado año 1998, solicito de manera muy respetuosa se reconozca la existencia de un contrato de trabajo, queriendo decir lo anterior que llevo vinculada con dicha Institución 20 años, es decir que solicito a Ustedes sean reconocidos los primeros 4 años que labore para ustedes bajo la denominación de contratos de prestación de servicios, esto para efectos estrictamente pensionales, así mismo se proceda a cancelarme los dineros correspondientes a la Seguridad Social Integral (1994-1998) de acuerdo a lo estipulado en la Ley 100 de 1993, en conexidad con la Ley 80 de 1993». 49.
La Secretaría General de la Policía Nacional a través del oficio S-2014- 083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 201413 resolvió desfavorablemente la solicitud, motivo por el que no se reconoció la existencia de la relación laboral en el lapso de 2 de febrero de 1994 al 8 de marzo de 1998, concretamente se expresó: «Decantado lo anterior, se tiene que la señora peticionaria, solicita el reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo, en razón de las circunstancias presentadas durante el tiempo laborado bajo la figura de prestación de servicios en el Colegio Santo Domingo de Guzmán, adscrito a la Policía Nacional (Medellín-Antioquia) desde el 02 de febrero de año 1994 hasta el 08 de marzo de 1998, atendiendo su nombramiento en la Institución mediante Resolución No. 0422 del 09/03/1998, después de analizado el caso particular y concreto de la señora LUZ ESTELLA LÓPEZ LÓPEZ, en consecuencia dicho periodo no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de tiempos de servicio para pensión […] en el entendido que la relación contractual o de apoyo a la gestión, en ningún caso genera relación laboral ni prestaciones sociales […]». 12 Folios 29 a 34 del expediente. 13 Folios 35 a 38, idem.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 50. Luego, el 3 de septiembre de 2014 la actora solicitó el reconocimiento de la relación laboral con el objeto de obtener el pago de los beneficios salariales y prestacionales derivados de la misma, específicamente deprecó: «1.
Se reconozca formalmente, que el cumplimiento de mis funciones laborales como docente al servicio de la Policía Nacional, desde el 2 de febrero de 1994, se realizó bajo la existencia de una relación laboral. 2. Consecuencia de lo anterior, y en forma de Indemnización, solicitó: ➢ El pago de las Cesantías, desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 8 de marzo de 1998. ➢ El pago de los intereses a la Cesantías, desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 8 de marzo de 1998. ➢ El pago de las vacaciones, desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 8 de marzo de 1998. ➢ El pago de las Primas Servicios, desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 8 de marzo de 1998. ➢ El pago de la Indemnización moratoria, desde el 8 de marzo de 1998, hasta que se realice el pago de las prestaciones económicas solicitadas en este escrito. ➢ El pago de los intereses moratorios, por no haber consignado las cesantías en un fondo de cesantías, contemplado en la Ley 50 de 1990. ➢ El pago de los intereses moratorios por no haber pagado los intereses a las cesantías, contemplado en la Ley 50 de 1990. ➢ El pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales, contempladas en el Decreto 1214 de 1990, y demás normas jurídicas que me reconozcan derechos como empleada pública. ➢ La cancelación de los valores, de los derechos mencionados en la parte petitoria de este escrito, se paguen de forma indexada». 51.
La autoridad administrativa a través del oficio S-2014-1366256/SEGEN- ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 201414 contestó que «ahora bien, una vez analizado el caso objeto de estudio, se tiene que la solicitud de la referencia hace alusión a los mismos hechos y pretensiones que ya fueron resueltos por la Policía Nacional a través de las actuaciones administrativas enunciadas en párrafos anteriores, razón por la cual no se dará trámite a lo aquí planteado […] como quiera que sobre ello ya se pronunció la institución», igualmente, en la decisión administrativa se explicó que en contra del oficio S-2014-083154/SEGEN- ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014 se presentaron recurso de reposición y apelación, resueltos desfavorablemente mediante el oficio 151574/SEGEN- ARJUR-15-1 de 12 de mayo de 2014 y la Resolución 02689 de 10 de julio de 2014, respectivamente. 52.
Posteriormente, el 3 de febrero de 201515 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá resolvió una acción de tutela en la que se alegó la falta de respuesta de fondo a la petición del 3 de septiembre de 2014, en dicha oportunidad se amparó el derecho y se ordenó a la entidad pública emitir el pronunciamiento de fondo. 14 Folios 27 y 28 del expediente. 15 Sentencia visible en los folios 54 a 61, idem.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 53. En efecto, la Policía Nacional expidió acto administrativo que no reposa en el expediente, sin embargo, se deduce su existencia por la respuesta que se dio a través del oficio S-2015-142474/ SEGEN-ARRJUR 15.1 de 21 de mayo de 201516, en ese sentido, la autoridad administrativa expresó que: «Revisados los antecedentes obrantes en la Secretaría General-Policía Nacional, unidad competente para ejercer la defensa jurídica de la Institución […], y que con base en los mismos soportes se vislumbra que fueron entregados y recepcionados por la hoy peticionaria, toda vez que sobre estos se pronunció e interpuso los recursos pertinentes, se puede establecer que en su momento la señora Luz Estella López, agotó en debida forma la vía administrativa como lo consagra la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 74, 76, 77 y 80.
Se desprende de lo anterior que la citada señora, culminó el procedimiento ante la administración, específicamente ante la Policía Nacional, lo cual se llevó a cabo en las fechas enunciadas […], circunstancia por la cual se considera que no es viable legalmente emitir nuevos pronunciamientos, como quiera que se evidencia una presunta intención de reviviscencia de términos por parte de la misma Refuerza el anterior argumento, el hecho que en el escrito que presenta en la actualidad radicado el 20 de abril de 2015 […], enuncia el acto administrativo que pretende recurrir, pero no le coloca la fecha del mismo, como si lo efectuó en su momento en escrito que allegara con fecha 09 de abril de 2014, es decir, pretende retomar una situación que fue resuelta hace aproximadamente 10 meses […]». 54.
Precisado lo precedente, desde el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la demandante explicó que las peticiones radicadas los días 14 de febrero de 2014 y 3 de septiembre de la misma anualidad eran diferentes en su contenido y finalidad pues en la primera se reclamó el reconocimiento de los efectos pensionales de la relación laboral y en la segunda los beneficios salariales y prestacionales en virtud de ésta, sin embargo, no es cierto por cuánto los dos derechos de petición tenían idéntica causa que fue el reconocimiento de la relación laboral durante el período de 2 de febrero de 1994 a 8 de marzo de 1998. 55.
A pesar de que en la reclamación del 3 de septiembre de 2014 se hubiere solicitado el pago de las acreencias laborales que en criterio de la actora su objeto fue corregir la omisión cometida en la primera solicitud de reconocimiento de los efectos pensionales, no era óbice para que cuándo se realizara el control judicial del acto administrativo S-2014-083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014 se hiciera un análisis sobre el derecho a obtener el pago de prestaciones sociales o salarios, pues, como lo concluyó el a quo, como consecuencia de las facultades extra y ultra petita del juez era dable verificar el pago de dichos conceptos, ya que, de encontrase acreditados los elementos de la relación laboral subyacente viene implícito el subsiguiente análisis del eventual restablecimiento del derecho consistente en la indemnización salarial o prestacional. 16 Folios 47 y 48 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 56. No obstante, en la demanda se refutó la nulidad de los oficios S2014083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014, S-2014- 1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 y S-2015-142474/ SEGEN-ARRJUR 15.1 de 21 de mayo de 2015 que fueron expedidos por la Policía Nacional durante la actuación administrativa iniciada por la señora Luz Stella López López, siendo el acto administrativo que culminó la actuación administrativa el oficio S2014083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014 toda vez que las decisiones posteriores explicaron que la situación puesta en consideración de la institución ya había sido decidida, por lo tanto, el término de caducidad de la acción debe contabilizarse a partir de la notificación del citado acto administrativo. 57.
Al tenor de los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011 éste debía notificarse personalmente a la interesada, cumpliéndose las formalidades de los preceptos en comento que preceptuaron lo siguiente: «Artículo 67. Notificación personal: Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos».
ARTÍCULO
68. CITACIONES PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL: Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días». 58.
Así mismo, de acuerdo con el artículo 7217 de la misma codificación procesal la notificación surtida sin el lleno de los citados requisitos no se tendría por hecha ni produciría efectos legales la decisión, salvo que el interesado manifieste que conoció el acto, consienta la decisión o presente recursos en contra de éste, es decir, darse por notificado por conducta concluyente. 59.
En ese orden de ideas, la notificación de los actos administrativos particulares, sin importar la denominación que se le dé18, debe cumplir con los requisitos descritos en la regulación, so pena de tenerla por no hecha y la consecuencia de no producir efectos legales, toda vez que la publicidad19 es un requisito de eficacia del acto administrativo. 60.
Con el objetivo de efectuar la contabilización del término de presentación de la demanda se precisa que de acuerdo con lo explicado en los párrafos anteriores, en contra del oficio S-2014-083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014 se ejercieron los recursos de reposición y apelación, resueltos por conducto del oficio 151574/SEGEN-ARJUR-15-1 de 12 de mayo de 2014 y la Resolución 02689 de 10 de julio de 2014, en ese sentido, la caducidad se verificará desde la notificación de la resolución mencionada. 61.
Nótese que el secretario general de la Policía Nacional aclaró que cuándo se procuró notificar personalmente el oficio de 13 de marzo de 2014 a la demandante en la dirección de correspondencia indicada en la petición, la empresa de servicio postal 4-72 regresó el sobre manifestando que la dirección era errada. Por lo anterior, se contactó telefónicamente a la interesada, aceptando que la respuesta se remitiera al correo electrónico lueslo@gmail.com. 62.
Ahora bien, la Resolución 02689 de 10 de julio de 2014 que resolvió el recurso de apelación fue notificada el mismo día mediante remisión de comunicación al 17 «Artículo 72 de la Ley 1437 de 2011. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales». 18 Notificación personal, por aviso, por conducta concluyente y de actos de inscripción o registro. 19 «Numeral 9° del Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.
Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. […] 9. En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de conformidad con lo dispuesto en este Código.
Cuando el interesado deba asumir el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la misma». Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 correo electrónico, la cual cumplió con las reglas de la notificación personal, ya que, la demandante aceptó ser notificada de esa manera. 63.
Ciertamente, el día 11 de julio de 2014 inició el término de 4 meses para la presentación de la demanda, por lo tanto, el medio de control debía interponerse hasta el 11 de noviembre de 2014 pero se radicó el 30 de noviembre de 201520, a pesar de que se convocó a la entidad pública a conciliación extrajudicial el 13 de julio de 201521, no se suspendió el término en virtud de que ya había vencido la oportunidad para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 64.
Sin embargo, en la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 dictada dentro del expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088- 15), se dijo: «En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo». 65.
En ese caso, es procedente llevar a cabo el análisis de fondo del asunto para que en el evento de estar demostrados los elementos de la relación laboral se analice únicamente el eventual reconocimiento de los aportes pensionales. 66. Lo anterior, por la naturaleza especial de los derechos involucrados como lo son la consignación en el fondo de los aportes a pensión que tienen carácter imprescriptible, motivo por el cual se debe relativizar la regla de la caducidad, y analizar la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, ya que, la demandante se quedaría sin acción para solicitar esa clase de derechos22. 2.3.
Problema jurídico 67. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver el siguiente interrogante: 68. Corresponde en esta instancia determinar si ¿entre la señora Luz Stella López López y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional existió una relación 20 Según acta de reparto observada en el folio 82 del expediente 21 Fecha extraída de la constancia de no acuerdo conciliatorio, visible en el folio 21, idem. 22 Criterio adoptado por la Sala en el auto proferido el 3 de noviembre de 2022 dentro del expediente 25000-23-42-000-2016-0265-01 (0581-2017) CP Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 laboral encubierta o subyacente en los períodos en que celebraron contratos de prestación de servicios? 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 69.
En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 70.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 71.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 72.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al problema jurídico 73. La recurrente reprochó que no se valoraron las declaraciones extraproceso rendidas por los señores Julio Cesar Villa Lobo23, Luz Adriana Restrepo Hernández24 y Lilia Inés Lizarazo de Gómez25, quienes fueron docentes o profesores y coordinadores académicos del plantel educativo, los cuales presenciaron el desempeño de las labores de la demandante. 74.
Al respecto, el artículo 222 de la Ley 1564 de 2012 preceptuó que las declaraciones rendidas por fuera del proceso, allegadas en forma de traslado, o por haberse practicado anticipada o extraprocesalmente tendrán que ser ratificadas en el proceso de destino solo si la parte contra la que se aduce solicita la ratificación. La codificación procesal en el último inciso del artículo 188 dispuso que, si la parte solicita la ratificación, y el testigo no comparece, el testimonio aportado no tendrá ningún valor. 75.
De acuerdo con lo anterior, al sujeto procesal que le asiste el interés de llevarse a cabo la contradicción del testimonio extraprocesal es la parte contra quien se aduce la prueba, recayendo sobre ésta la carga de solicitar la diligencia de ratificación para interrogar o contrainterrogar al testigo. En consecuencia, es una potestad del interesado controvertir la prueba.
En caso de no hacerlo, la declaración pasará de ser sumarial26 a ser completa, para la valoración del juez. 76. Nótese que en la contestación de la demanda el Ministerio de Defensa no reprochó ni contradijo las referidas declaraciones, razón por la que la presente instancia verificará la eficacia probatoria de las declaraciones. 77.
Los declarantes manifestaron que conocían a la señora Luz Stella López López desde hacía 20 años como consecuencia del ejercicio de la labor docente en el colegio Santo Domingo de Guzmán, así mismo son testigos directos por las 23 Presentó declaración con fines extraprocesales el día 4 de febrero de 2014 ante el notario diecinueve del círculo de Medellín, folio 80 del expediente. 24 Presentó declaración con fines extraprocesales el día 28 de enero de 2014 ante el notario veinticuatro del círculo de Medellín, folio 79, idem. 25 Presentó declaración con fines extraprocesales el día 30 de enero de 2014 ante el notario doce del círculo de Medellín, folio 78, idem. 26 Por la forma en que se recaudó. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 siguientes razones: Lilia Inés Lizarazo de Gómez se desempeñó como coordinadora académica de la institución educativa en el tiempo laborado por la demandante; ii) Julio César Villa Rojo fungió como rector del plantel educativo durante el lapso en el que la interesada se vinculó con contratos de prestación de servicios y iii) Luz Adriana Restrepo Hernández era profesora del colegio en el período en el que la accionante trabajó. 78.
En cuanto a la prestación del servicio, yace en el expediente copia de los contratos de prestación de servicios 00429 de 199527, 102 de 199728 y 715 de 199729, que dejaron constancia de la suscripción de 3 contratos de prestación de servicios entre las partes, precisándose sus extremos temporales, objeto y valor, en la forma que detalla a continuación: No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 00429 de 14 de septiembre de 1995 El contratista se compromete a prestar los servicios en el colegio Santo Domingo de Guzmán, en la ciudad de Medellín 14/09/1995 30/11/1995 $880.601.00 M/cte. 102 de 24 de febrero de 1997 La contratista se compromete a prestar los servicios como tecnóloga en el colegio Santo Domingo de Guzmán, en el sitio de Medellín que requiera o de la entidad con haya suscrito algún convenio 24/02/1997 23/07/199730 $2.251.125.00 M/cte. 715 de 23 de julio de 1997 24/07/1997 22/11/199731 $2.016.900.00 M/cte. 79.
De otro lado, la rectora del colegio Santo Domingo de Guzmán a través de certificado expedido el 6 de octubre de 200032 certificó lo siguiente: «POLICIA NACIONAL DIRECCION DE BIENESTAR SOCIAL COLEGIO SANTO DOMINGO DE GUZMAN La rectora y la secretaria del colegio Santo Domingo de Guzmán de la Policía Nacional, aprobado en su sección de educación básica primaria por Resolución ministerial 11814 del 11 de septiembre de 1987.
Del grado 6° a 9° del nivel de educación básica secundaria y los grados 10° y 11°. Del nivel de educación media vocacional, modalidades comercial e industrial por Resolución 17574 del 31 de octubre de 1985, HASTA NUEVA VISTA. […] CERTIFICAN: Que LUZ ESTELA LOPEZ LOPEZ, identificada con cédula de ciudadanía […] de Santa Fe de Antioquia, labora en este plantel educativo desde el 2 de febrero de 1994 como profesora de TIEMPO COMPLETO, dictando las siguientes asignaturas: AÑOS AREAS GRADOS H. SEMANALES 1994 Todas las áreas Segundo B TIEMPO COMPLETO 27 Folios 70 a 72 del expediente. 28 Folios 141 a 144, idem. 29 Folios 73 a 76, idem. 30 En la cláusula de plazo y vigencia se indicó que el plazo para la prestación del servicio es de 5 meses contados a partir de la orden de iniciación de labores, una vez aprobada la garantía única. 31 En la cláusula de plazo y vigencia se indicó que el plazo para la prestación del servicio es de 4 meses contados a partir de la orden de iniciación de labores, una vez aprobada la garantía única. 32 Folios 22 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 1995 Todas las áreas Segundo A TIEMPO COMPLETO 1996 Todas las áreas Segundo C TIEMPO COMPLETO 1997 Todas las áreas Segundo B TIEMPO COMPLETO 1998 Todas las áreas Segundo B TIEMPO COMPLETO 1999 Todas las áreas Segundo A TIEMPO COMPLETO 2000 Lengua castellana Lengua castellana Educación ética y valores Directora Cuarto A y B Quinto A y B Cuarto A Cuarto A 8 12 1 TIEMPO COMPLETO […]» 80.
Así mismo, de acuerdo con lo relatado en las declaraciones extraprocesales de los señores Lilia Inés Lizarazo de Gómez y Julio César Villa Rojo la demandante prestó sus servicios docentes de forma continua e ininterrumpida en la institución educativa desde el 2 de febrero de 1994 y hasta el mes de marzo de 1998 cuando fue nombrada. 81.
Por otra parte, con la expedición de la Resolución 0028 de 17 de febrero de 1998 se liquidó unilateralmente el contrato de prestación de servicios del que era beneficiaria para esa época la demandante. 82. A propósito, en el oficio S-2014083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014 se aseveró que «quien laboró durante los años que mencionada bajo la modalidad contractual referida hasta que se le nombró en propiedad mediante Resolución 0422 del 09 de marzo de 1998, momento en el cual ingresó a hacer parte de la Policía Nacional, y es solo hasta esa fecha que quedó contemplada en la respectiva planta de la Institución y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […]». 83.
Teniendo en cuenta lo precedente, la actora cumplió con la carga de demostrar la prestación personal del servicio como docente en favor del colegio Santo Domingo de Guzmán de la Policía Nacional entre el 2 de febrero de 1994 al 17 de febrero de 199833. 84. Por otra parte, la contraprestación que se refiere a las sumas de dinero recibidas por la contratista durante la ejecución de las actividades convenidas advierte la Sala que, a partir de los contratos de prestación de servicios, la certificación de 19 de agosto de 201134 expedida por la tesorera principal de la Policía Nacional-área metropolitana del Vall de Aburrá, se extraen los pagos 33 Si bien en la demanda se reclamó el tiempo hasta el día 8 de marzo de 1998, lo cierto es que según la Resolución 0028 de 17 de febrero de 1998, el contrato de prestación de servicios se liquidó el 17 de febrero de 1998. 34 Folio 77 del expediente.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 percibidos por la demandante por concepto de los servicios ejecutados. Con lo que se acredita este requisito. 85. En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, conforme con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 86.
Se resalta que en la declaración extraproceso rendida por Lilia Inés Lizarazo de Gómez se indicó que la actora «desde el momento de su ingreso cumplió con todos sus deberes como docente, cumplió horarios, participó de todas las actividades del colegio, tuvo a su cargo la dirección de grupos, calendario, actividades recreativas y sociales, cumplía órdenes de sus superiores». 87.
En consonancia con lo anterior, la señora Luz Adriana Restrepo Hernández expresó que la actora «laboraba en la jornada de 6:30 AM a 1:30 PM de lunes a viernes y cumplía con todas las actividades a ella encomendada al igual que los demás docentes que se encontraban directamente vinculados a la Policía Nacional». 88. Igualmente, el deponente Julio César Villa Rojo afirmó que la accionante «cumplió con todas las actividades curriculares planeadas por la institución año tras año sin ninguna diferencia a los docentes vinculados mediante acto administrativo.
Desarrolló planes curriculares, proyectos institucionales, recibía capacitaciones, participaba en actividades recreativas y sociales del colegio, fue evaluada semestralmente, cumplía horarios, estuvo subordinada a las órdenes del jefe». 89. Al respecto, esta Corporación ha tenido la oportunidad de advertir que, aunque se celebren contratos de prestación de servicios, existen ciertas actividades que dada su naturaleza y las obligaciones que se encuentran a cargo del contratista se presume la existencia de subordinación del contratante y, por tanto, una relación de trabajo, tal y como ocurre con las relaciones suscritas entre la administración pública con el personal que ejerce funciones de docente35. 90.
En ese sentido, para conceptualizar la naturaleza de la labor en comento, debe decirse que el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, esto es, «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 29 de julio de 2021, expediente: 23001-23-33-000-2014-00400-01 (3536-2018) CP William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 91.
Además, en el decreto en cita se les imponen ciertas obligaciones36 y prohibiciones37 a los docentes, dentro de las que se encuentran: (i) «Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos», (ii) «Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo» y (iii) no «…abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa». 92.
A su vez, en el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (General de Educación) dispuso nuevamente que por educador se entiende «[…] es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ». y que el servicio educativo al ser público y de responsabilidad a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, se encuentra debidamente reglamentado por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Educación, en coordinación con las secretarías de educación departamental, municipal y distrital. 93.
De ese modo, es de colegir que los docentes no son autónomos en el desarrollo de sus funciones, pues se encuentran sometidos de forma recurrente a las directrices que realicen las autoridades educativas, a partir de las reglamentaciones expedidas para la prestación del servicio de educación de parte del Gobierno Nacional-Ministerio de Educación y las secretarias de educación departamentales, municipales y distritales.
Situación que se evidencia, entre otros asuntos, en que constantemente los docentes están sujetos a inspección y vigilancia de sus superiores, tales como los gobernadores y alcaldes municipales, a través de las secretarias de educación o los directores de núcleo municipal38. 94. Es por lo que se repite, para esta Corporación39 las labores desempeñadas por el docente contratista no es independiente, sino que debe ser desarrollada de manera personal y subordinada, pues se encuentran insertos en el círculo organizativo y rector de las entidades que prestan el servicio educativo a partir de 36 Decreto 2277 de 1979, artículo 44. 37 Decreto 2277 de 1979, artículo 45. 38 Ley 115 de 1994, articulo 171. 39 Ver entre otras, las sentencias del 2 de mayo de 2013, radicado: 05001233100020040374201 y la SUJ025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016).
Cita de la cita: Al respecto véanse las sentencias de (i) 30 de octubre de 2003 de la subsección B, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, número interno 24602003, actora: Sonia Stella Prada Cáceres, (ii) 30 de marzo de 2006 de la subsección B, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 52001233100019990121502 (466904), demandante: María Carmela Guerrero Benavides, (iii) 14 de agosto de 2008 de Ja subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 68001231500020020090301 (015708), (iv) 1° de octubre de 2009 de la subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 04882009, actor: Liliana Esmeralda Jaimes Jaimes, (v) 4 de noviembre de 2010 de la subsección A, C.P. Víctor Remando Alvarado Ardila, expediente 07612010, actor: Marisel Bohórquez Sarmiento, (vi) 16 de febrero de 2012 de la subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 196111, actor: María Edilma Barrera Reyes, y (vii) 24 de octubre de 2012 de la subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 6800123310002003 0256801(120112), actor: Héctor Alfonso Cáceres Gómez.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 las directrices y reglamentos que se profieran para tal fin. A este respecto, se dijo lo siguiente en la sentencia de unificación de CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016: «[…] es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes-empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado».
Negrillas de la Sala. 95. En consecuencia, es claro que se encuentra acreditado el elemento de la subordinación del demandante pues prestó su servicio docente-contratista al servicio de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, específicamente en el colegio Santo Domingo de Guzmán ubicado en Medellín, comoquiera que de acuerdo con la naturaleza de la labor impartida y, es notorio que sus actividades debían realizarse cumpliendo con las directrices, reglamentaciones impuestas por la entidad demandada, así como el horario y calendario escolar, además, estaba sometido a su inspección y vigilancia. 96.
Ahora bien, como se analizó en el acápite de cuestión previa, la demanda se presentó por fuera de término, imposibilitándose emitir una decisión sobre el reconocimiento de los emolumentos salariales y prestacionales a que tendría derecho la demandante, no obstante, se dará aplicación a la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 según la cual los aportes pensionales están exceptuados de la caducidad del medio de control.
Por lo tanto, se revocará la sentencia recurrida y se accederá a las pretensiones de la demanda únicamente respecto al reconocimiento y pago de los aportes pensionales. 2.6. De la condena en costas en ambas instancias 97. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 22 obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 98.
En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4° del artículo 365 del CGP, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte demandada en la contestación de la demanda y en las intervenciones llevadas a cabo en el curso procesal, sin que se avizore una carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 30 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda, la cual quedará así:
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción, respecto de las prestaciones distintas al giro de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los oficios S2014083154/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 13 de marzo de 2014, S-2014-1366256/SEGEN-ARRJUR 15.1 de 18 de diciembre de 2014 y S-2015-142474/ SEGEN-ARRJUR 15.1 de 21 de mayo de 2015 expedidos por el secretario general de la Policía Nacional que negaron el reconocimiento de la relación laboral encubierta.
CUARTO: DECLARAR probada la existencia de una relación laboral encubierta entre la señora Luz Stella López López y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional entre el 2 de febrero de 1994 y hasta el 17 de febrero de 1998, por lo expresado en la parte motiva.
QUINTO: ORDENAR a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional efectuar al fondo de pensiones de la demandante, la diferencia por concepto de aportes a pensión frente a los montos cotizados por este a la entidad de previsión a la que se hubiese encontrado afiliada, únicamente en la proporción que le habría correspondido como empleador de aquella durante los períodos en los que la accionante se desempeñó como docente para la autoridad administrativa por medio de contratos de prestación de servicios que encubrieron una relación laboral (entre el 2 de febrero de 1994 y el 17 de febrero de 1998), teniendo en cuenta el valor de los honorarios.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02520-01 (6752-2024) Demandante: Luz Stella López López w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 23 La demandante deberá acreditar a cuál entidad de previsión y por qué valores efectuó cotizaciones a pensión por los períodos durante los cuales fungió como docente contratista de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional en caso de haberlas hecho.
De lo contrario, si no realizó tales aportes, indicar lo propio a la entidad pública. En caso de que la docente no demuestre o afirme no haber realizado tales cotizaciones, el fondo de pensiones respectivo podrá descontar de las sumas adeudadas al libelista en virtud de la condena, los valores pendientes de recaudo o la diferencia en su contra si existiere, por el porcentaje que le incumbía a aquel como trabajadora.
SEXTO: DECLARAR que el tiempo laborado por la demandante al servicio de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, desde el 2 de febrero de 1994 hasta el 17 de febrero de 1998, debe computarse para efectos pensionales.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
OCTAVO: Sin condena en costas en ambas instancias.
NOVENO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.