Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones José Ángel Rueda Ramírez presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 015594 del 13 de abril de 2016, por medio de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP 030295 del 19 de agosto de 2016 que resolvió el recurso de apelación y confirmó el mencionado acto.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se declarara que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del 1 En adelante UGPP 2 En adelante CPACA 2 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez estatus pensional; ii) se ordenara el pago de las mesadas causadas desde la fecha en la que adquirió el estatus de pensionado con los correspondientes ajustes de ley; iii) se condenara a la UGPP al pago de intereses moratorios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y iv) se diera cumplimiento a la sentencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 189 y 192 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - José Ángel Rueda Ramírez nació el 23 de junio de 19583. - El demandante se vinculó a la docencia oficial en el municipio de Bucaramanga durante los siguientes periodos: i) entre el 14 de abril de 1977 y el 30 de noviembre de 1978, designación efectuada mediante Decreto 008 del 22 de marzo de 1977; y ii) desde el 11 de septiembre de 1987, vinculado a través del Decreto 136 del 25 de mayo de 1987. - El 4 de enero de 2016, una vez cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la prestación, la cual fue negada con la Resolución RDP 015594 del 13 de abril de 2016, y confirmada con la Resolución RDP 030295 del 19 de agosto de ese año. - El 2 de febrero de 2016, solicitó al Ministerio de Educación Nacional que informara si tuvo alguna vinculación con esa entidad, en respuesta del cual certificó que José Ángel Rueda Ramírez no había tenido vinculación alguna con esa cartera ministerial. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos4: La UGPP a través de los actos demandados desconoció las disposiciones constitucionales y legales, por cuanto le negó el reconocimiento de la pensión 3 Folio 3 4 Folios 51 a 58. 3 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez gracia, pese a que acreditó 20 años de servicios como docente territorial y 50 años de edad, de acuerdo con lo previsto en la Ley 114 de 1913.
Según el ente de previsión social, al demandante no le asiste derecho al reconocimiento de la prestación solicitada, por cuanto esta no puede ser reconocida a favor de un docente con vinculación nacional, con lo que pasó por alto que su vinculación fue hecha en plazas nacionalizadas, lo que se evidencia en que los nombramientos hayan sido realizados por el gobernador del departamento de Santander, lo que se adecua a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989.
La entidad demandada, en una clara vía de hecho, desconoció el material probatorio del expediente administrativo, y concluyó que no había lugar al reconocimiento pensional, por cuanto el que los salarios percibidos por el docente se hubieran pagado con recursos del situado fiscal permite concluir que la naturaleza de la vinculación era nacional.
En los actos objeto de reproche se hace una equivocada interpretación del artículo 15, por cuanto, si bien es cierto el objetivo del legislador fue poner fin a la pensión gracia, esta disposición estuvo acompañada del propósito de garantizarle la mencionada prestación a «los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» y de su redacción no se advierte que se condicione a que el «docente se encuentre vinculado el preciso día 31 de diciembre de 1980, ni que no se pueda acreditar tiempos discontinuos por haberse retirado de la docencia», sino que es suficiente que se acredite una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad a la referida fecha. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación5: José Ángel Rueda Ramírez durante su vida laboral acreditó los siguientes tiempos de servicio: i) con vinculación nacionalizada: entre el 14 de abril de 1977 y el 30 de noviembre de 1979; y ii) con vinculación nacional entre el 11 de septiembre de 1987 y el 26 de junio de 2008.
De acuerdo con lo anterior, no cumplió con los 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada que exigen las disposiciones legales que reglamentan el reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, el demandante no es beneficiario de la prestación solicitada, toda vez que al 31 de diciembre de 1980 no ostentaba la calidad de docente oficial del orden territorial y, además, no acreditó 5 Folios 112 a 120. 4 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez 20 años de servicios como docente municipal, departamental, distrital o nacionalizado.
Finalmente propuso como excepciones: i) inexistencia de la obligación; ii) cobro de lo no debido; iii) presunción de legalidad de los actos administrativos; iv) genérica e innominada; y v) prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad de los actos acusados y en consecuencia ordenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a José Ángel Rueda Ramírez, a partir del 24 de junio de 2008, fecha en la cual adquirió el derecho pensional, pero con efectos fiscales desde el 4 de enero de 2013, por prescripción, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el año anterior al de consolidación de su estatus pensional.
También dispuso el ajuste de las sumas de dinero. Para tal efecto, se pronunció en estos términos6: De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al expediente, José Ángel Rueda Ramírez, contrario a lo señalado por la entidad demandada, sí acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial del orden territorial, «lo anterior, por cuanto de la certificación de información laboral allegada al expediente digital es posible advertir que la vinculación del 14/04/1977 hasta el 30/11/1979 lo fue con la Secretaria de Educación de Santander como docente territorial, por que dicho nombramiento fue realizado mediante Resolución 008 del 22 de marzo de 1977 por el Gobernador de Santander».
Como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no limitó el reconocimiento de la pensión gracia a aquellos docentes que el 31 de diciembre de 1980 contaran con un vínculo territorial o nacionalizado vigente, pues «basta que el docente acredite un periodo laborado anterior a dicha fecha, para que con ello puedan sumarse otros tiempos incluso iniciados después del 1 de enero de 1981».
Adicionalmente, no le resultó acertado el argumento contenido en los actos demandados, en cuanto a que la vinculación del docente mutó a nacional por cuanto sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del sistema general de participaciones, pues como lo precisó el alto tribunal de la jurisdicción, los docentes 6 Índice 2, documento ED_ONEDRIVE_1_2832022(.zip) NroActua 2. 5 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez territoriales o nacionalizados a quienes sus salarios le sean sufragados con esos recursos, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que estos son considerados como propios de los entes territoriales, por cuanto son los titulares directos por mandato de la Constitución Política.
En ese orden, declaró la nulidad de los actos objeto de reproche y en consecuencia accedió al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, puesto que, los actos de nombramiento y certificaciones permitieron evidenciar que José Ángel Rueda Ramírez prestó sus servicios con ocasión de una vinculación del orden territorial o nacionalizada ya que fue efectuada por el gobernador del departamento de Santander.
En consideración a que el demandante adquirió el estatus del pensionado el 24 de junio de 2008 y la petición de reconocimiento pensional la presentó el 4 de enero de 2016, se configuró el fenómeno de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 4 de enero de 2013. 1.4. El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación7 en el cual solicitó que se revocara la sentencia proferida en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: El Tribunal Administrativo de Santander incurrió en una incorrecta aplicación de la norma y precedente aplicable al caso, por cuanto al demandante no le asistía derecho al reconocimiento de una pensión gracia en la medida en que no acreditó vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial con vinculación de carácter territorial o nacionalizada, ni 20 años de servicios con ese tipo de vinculación. Si bien la Ley 60 de 1993 unificó las prestaciones sociales de los docentes nacionales y de los entes territoriales, no puede entenderse que la vinculación de quienes ostentaban la calidad de educador del orden nacional cambiara al de una entidad del orden departamental.
Es decir, no es posible aducir que la vinculación que inició como nacional se nacionaliza con ocasión del proceso de descentralización de la educación. La vinculación de los docentes oficiales se considera que es del orden nacional cuando sus salarios son financiados con recursos del situado fiscal, hoy llamado sistema general de participaciones; por lo que los tiempos de servicios prestados 7 Índice 2, documento ED_ONEDRIVE_1_2832022(.zip) NroActua 2. 6 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez bajo esta vinculación no pueden ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación solicitada, de conformidad con las disposiciones contenidas en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
De acuerdo con los artículos 25 y 246 del Código General del Proceso, los documentos aportados por José Ángel Rueda Ramírez carecen de valor probatorio para sustentar la pretensión de nulidad de los actos mediante los cuales se negó el reconocimiento pensional, en la medida en que estos fueron aportados en «copia simple y copia autenticada» y no «conforme los formatos requeridos para el análisis de fondo de la presente solicitud», exigencia que se encuentra en línea con el artículo 25 del Decreto 0019 de 2012.
En la sentencia de primera instancia se incurrió en una «equivocación en la interpretación de la norma» al aplicar una sentencia de unificación en la que el Consejo de Estado se extralimita al reglamentar una ley, en lugar de aplicar las disposiciones claras y expresas contenidas en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En caso de que en la decisión que desate el recurso de apelación se decida confirmar la decisión de primera instancia, esta deberá liquidarse sobre los factores salariales devengados al momento de la adquisición del estatus pensional, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1743 de 1966.
Finalmente, como se demuestra con las pruebas aportadas en el proceso, al actor no le asiste derecho al reconocimiento pretendido, en consideración a que con las certificaciones allegadas no es posible verificar el cumplimiento de 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante esta Corporación presentó concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 7 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez La UGPP sustentó el recurso de apelación con el argumento según el cual la Ley 91 de 1989 limitó el acceso a la pensión gracia al 31 de diciembre de 1980 y como término final para acumular tiempos el 29 de diciembre de 1989 [fecha de entrada en vigencia de la Ley 91], interpretación que surge de una lectura descontextualizada de las normas y jurisprudencia sobre la materia.
En el expediente se encuentra probado que el demandante ingresó al servicio docente el 14 de abril de 1977 mediante la designación efectuada por la Secretaría de Educación del departamento de Santander, a través del Decreto 008 del 22 de marzo de ese año; asimismo, acreditó dos vinculaciones posteriores con ese ente territorial realizadas con ocasión de actos administrativos expedidos el 15 de febrero de 1978 y el 25 de mayo de 1987.
Así las cosas, José Ángel Rueda Ramírez tiene derecho a percibir la pensión gracia en consideración a que inició labores como docente territorial desde el año 1977, con lo que acreditó el requisito previsto en la Ley 91 de 1989 de contar con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicios, para los cuales es posible computar los prestados antes y después de la entrada en vigencia de la referida Ley 91. 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.1.1. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Con escrito del 24 de abril de 2022 la UGPP8 solicitó que a través de una sentencia de unificación jurisprudencial se definiera «que debe entenderse como ‹plaza docente› su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuales son las condiciones que debe reunir ‹la plaza› a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21-06-2018, para ser considerado como nacional, nacionalizada o territorial».
(sic) Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación en auto del 29 de junio de 20239, se pronunció en relación con una solicitud de unificación que guarda identidad con la que se presentó en este caso, para lo cual se abstuvo de avocar el asunto con base en las siguientes consideraciones: 8 Samai, índice 4, 5_MemorialWeb_Petición(.pdf) NroActua 4. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de junio de 2023, radicado 15001-23-33- 000-2019- 00099-01 (5605-2019) 8 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez i) Lo expuesto por la UGPP en la solicitud de unificar o sentar jurisprudencia, está dirigido a controvertir las reglas definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, lo que difiere del objetivo previsto por el legislador en el artículo 271 del CPACA; ii) El incremento de la litigiosidad en relación con la pensión gracia, que aduce el ente solicitante, no es atribuible a la mencionada sentencia de unificación, sino a que la UGPP continúa asumiendo una posición jurídica distinta de la expuesta por la Sección Segunda.
Lo anterior tampoco constituye un argumento suficiente para avocar conocimiento del asunto con fines de unificación, ya que en esa oportunidad la corporación determinó parámetros claros aplicables en la materia. iii) El análisis de la naturaleza de los recursos del sistema general de participaciones fue abordado en dos oportunidades por esta corporación mediante sentencias de unificación en las que se fijaron lineamientos orientadores para las autoridades administrativas y judiciales.
En efecto, la providencia del 21 de junio de 2018 realizó un estudio riguroso sobre dichos recursos, antes y después de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993. Igualmente, la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202210 identificó las etapas del servicio educativo en Colombia, incluso la previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la entidad demandada en su solicitud de unificación. En esta última decisión se precisó que el hecho de que el gobierno central hubiera asumido el pago de las acreencias de los docentes nacionalizados, no implicó que su vinculación mutara de plano a una de carácter nacional. iv) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se sentaron reglas precisas en torno al concepto de la «plaza docente» que habilita el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, se dejó expreso que la naturaleza de la vinculación se puede acreditar con la copia de los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones que demuestren que la plaza ocupada es de aquellas que permiten la sumatoria de tiempos para acceder a la prestación. Lo anterior, se acompasa con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202211, relacionadas con la conservación de la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la citada ley12, que se desprende del artículo 15 ibidem. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-0278-01 (3018-2017). 11 Ibidem. 12 «(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos». 9 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez v) El criterio adoptado por el Consejo de Estado para definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia, ha sido pacífico y constante.
Así se puede observar en las sentencias proferidas el 29 de agosto de 199713, 22 de enero de 201514, 21 de junio de 201815 y 11 de agosto de 202216, en las que se estableció que los docentes nacionales no tienen la posibilidad de acceder a esta prestación especial, e igualmente se han señalado los tiempos de servicio computables para ese efecto. vi) Los criterios que plantea para definir las controversias no constituyen premisas que puedan ser aplicadas en forma uniforme, debido a la evolución normativa del servicio educativo y a la competencia para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Al respecto, la Sección Segunda en la providencia del 20 de octubre de 202217, puso de presente que existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional como efecto de la nacionalización de la educación, sobre todo porque el actual esquema constitucional de competencias le asigna la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos a autoridades del orden nacional y les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores.
En ese orden, como se mencionó en líneas anteriores, mediante auto proferido el 29 de junio de 2023, la Sección Segunda de esta Corporación decidió no avocar el conocimiento de un asunto en el que se solicitó proferir sentencia de unificación en relación con «la definición del término “plaza docente”, la prueba idónea para acreditar la calidad de docente territorial y los criterios para determinar esa condición en los empleos docentes», asimismo resolvió: «Las consideraciones aquí expuestas son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución.» Así las cosas y comoquiera que en la decisión a la cual se ha hecho referencia en párrafos anteriores, la Sección Segunda ya analizó las razones que sustentan la solicitud de unificación presentada por la UGPP en el presente caso, como se concluyó en esa oportunidad, no se avocará el conocimiento del asunto por cuanto no se 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado S-699.
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicado 25000-23-42- 000-2012-02017-01 (0775-2014). C.P. Alfonso Vargas Rincón (E). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 17 Radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 10 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez encuentran acreditados los supuestos sustanciales para esos efectos, conforme con el artículo 27118 del CPACA. 18 «ARTÍCULO 271.
DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo.
Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo. Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado».
(subrayado fuera de texto) 11 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez 2.2. El problema jurídico Consiste en determinar si ¿José Ángel Rueda Ramírez acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? 2.3. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia La Ley 114 de 191319 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación20 señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 192821 y 37 de 193322, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así23: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. 19 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 22 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 12 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).
Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».
Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197524 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198925, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200026 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala27 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. 24 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 25 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 26 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 27 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198928 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio».
(negrillas fuera de texto original). Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201829, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales; 28 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 14 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez (ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202230, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».31 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 15 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: José Ángel Rueda Ramírez nació el 23 de junio de 195832.
De acuerdo con el acta de diligencia de posesión 011 se posesionó el 14 de octubre de 1977 en el cargo de maestro educador de adultos para el cual fue nombrado por Resolución 008 del 22 de marzo de ese año «procedente de la Secretaría de Educación», según la cual «devengará sueldo a partir de febrero primero de 1977». Según consta en el acta de diligencia de posesión 291, tomó posesión el 15 de febrero de 1978 en el cargo de maestro educador de adultos para el cual fue 32 Folio 2 y 3. 16 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez nombrado por Resolución 001 del 15 de febrero de 1978, según el cual «devenga sueldo a partir de la fecha de posesión».
De conformidad con el acta de diligencia de posesión 101 se posesionó el 6 de abril de 1979 en el cargo de maestro educador de adultos para el cual fue nombrado por Resolución 09 del 4 de abril de 1979, según el cual «devenga sueldo a partir de la fecha de posesión». A través del Decreto 0136 del 25 de mayo de 1987, «[p]or el cual se hacen unos nombramientos en el personal del magisterio de la Secretaría de Educación», el gobernador del departamento de Santander, lo nombró como profesor de tiempo completo en la Escuela Industrial del 20 de Julio del municipio de Puerto Wilches.
Mediante Resolución 069 del 14 de febrero de 200333 se incorporaron a la planta global de cargos del sector educativo del municipio de Bucaramanga personal docente, dentro del cual se encontraba el docente José Ángel Rueda Ramírez. En el referido acto administrativo se indicó que «[e]l personal incorporado con el presente artículo, corresponde a la planta de personal existente en el municipio de Bucaramanga que venía siendo atendida con recursos propios y que en virtud de la Ley 715 de 2001 pasa a pertenecer al Sistema General de Participaciones, así como al personal que mediante acta del 20 de enero de 2003 entregó el departamento de Santander».
De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido el 24 de noviembre de 201534 por el subsecretario de educación del municipio de Bucaramanga, se observa que laboró al servicio de ese ente territorial como docente en provisionalidad del nivel primaria y con vinculación nacionalizada, entre el 14 de abril de 1977 y el 30 de noviembre de 1979.
Según consta en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido el 29 de octubre de 201535 por el subsecretario de educación del municipio de Bucaramanga, se observa que laboró al servicio de ese ente territorial como docente en propiedad del nivel secundaria y con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.
Secretaría de Educación de Santander. Puerto Wilches (Sant) Decreto 136 del 25-05-1987 11-09-1987 - 33 Folios 13 a 17. 34 Folios 20 a 21. 35 Folios 18 a 19. 17 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez Traslados. IE Nuestra Señora del Pilar. Bucaramanga (Sant) Decreto 138 del 04-04-1988 08-04-1988 - Incorporación. IE Nuestra Señora del Pilar.
Bucaramanga (Sant) Resolución 069 del 14-02-2003 14-02-2003 - El Ministerio de Educación Nacional, dio respuesta a una petición presentada por el actor, en la que señaló que «revisada la documentación que reposa en los archivos del Ministerio de Educación Nacional, no se ha encontrado registro a nombre del señor José Ángel Rueda Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía No. 13.843.675, que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional36».
El 4 de enero de 2016, el demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 015594 del 13 de abril de 2016, por cuanto los salarios devengados por el solicitante fueron sufragados con recursos del sistema general de participaciones, los cuales se consideran de orden nacional.
Decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP 030295 del 19 de agosto de 2016, con la que se desató el recurso de apelación. De conformidad con el certificado del 6 de junio de 198337, expedido por el jefe de la Sección de Educación Especial y Adultos de la Secretaría de Educación del departamento de Santander, José Ángel Rueda Ramírez prestó sus servicios en el departamento de Santander como maestro alfabetizador de adultos y director de grupo del Centro Nocturno de Educación Básica para adultos «Simón Bolívar» ente 1979 y 1982.
Mediante certificación expedida el 26 de junio de 200838, la subsecretaria de educación del municipio de Bucaramanga hizo constar que el demandante desempeñó el cargo de docente grado 14 «dependiente la Secretaría de Educación Municipal» con vinculación nacionalizada desde el 25 de mayo de 198739. La secretaria de educación del municipio de Bucaramanga, remitió oficio del 7 de octubre de 200940 en la que indicó lo siguiente: 36 Folio 24 37 Contenida en el CD que obra en el folio 121 (expediente administrativo aportado con la contestación de la demanda). 38 Contenida en el CD que obra en el folio 121 (expediente administrativo aportado con la contestación de la demanda). 39 Vínculo que permanecía vigente en la fecha de expedición del certificado. 40 Folio 150. 18 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez «En respuesta a su solicitud de la Certificación de Tiempo de Servicio del año 1977, me permito manifestar que dentro de las carpetas que reposan en la Secretaria de Educación Municipal, no se encuentran Actos Administrativos de Nombramiento y Posesión de Vinculación en el año 1.977.
No obstante si se evidencia una constancia expedida por la “Secretaria de Educación Publica”, de la Gobernación de Santander en lo cual se expresa lo siguiente: “Que el señor JOSE ANGEL RUEDA RAMIREZ, prestó sus servicios al Dpto. de Santander como maestro Educador de adultos del municipio de Bucaramanga (Profesor Centro Bto. Nocturno 16 de marzo), durante los años lectivos, 1.976, 1.977, 1.978 y 1.979, con las siguientes asignaturas e intensidad horaria […] Expedida en Bucaramanga, a los 11 días del mes de enero de 1.980 a solicitud del interesado.
Firma BEATRIZ VALERO BUENO, Jefe Encargada, Supervisora de Adultos.» (sic para toda la cita) 2.6. Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia objeto de apelación accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que el demandante acreditó los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, ordenó que la prestación fuera liquidada en cuantía del 75% de lo devengado por el docente durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es el 24 de junio de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 4 de enero de 2013, por la configuración del fenómeno de la prescripción. La UGPP presentó recurso de alzada contra la anterior decisión y solicitó que se revocara, al considerar que el demandante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial con carácter territorial o nacionalizada, ni 20 años de servicios con ese tipo de vinculación. Al respecto, en relación con la vinculación con carácter territorial o nacionalizada, encuentra la Sala que José Ángel Rueda Ramírez prestó sus servicios como maestro educador de adultos del municipio de Bucaramanga durante los años 1977, 1978 y 1979, lo anterior de acuerdo con las siguientes pruebas documentales que obran en el expediente: i) actas en las que consta que se posesionó ante el secretario de educación del municipio de Bucaramanga en el cargo de maestro educador de adultos el 14 de abril de 1977, el 15 de febrero de 1978 y el 6 de abril de 1979; y ii) formato único para la expedición de la historia laboral expedido por la Secretaría del municipio de Bucaramanga41 según el cual prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del departamento de Santander como docente del nivel 41 Aportado como anexos de la demanda y su contestación. 19 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez primaria con vinculación nacionalizada, entre el 14 de abril de 1977 y el 30 de noviembre de 1979.
Frente a este aspecto, como se señaló en el marco jurisprudencial de esta providencia, la Sección Segunda en sentencia de unificación del 21 de junio de 201842, precisó que para efectos de acreditar la calidad de docente territorial se «requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial» (se resalta).
En ese orden, de acuerdo con el antecedente jurisprudencial referido, se advierte que las pruebas aportadas tienen la idoneidad para acreditar la calidad territorial del docente, por cuanto dan buena cuenta de que José Ángel Rueda Ramírez fue nombrado por la secretaría del departamento de Santander como maestro educador de adultos con vinculación de carácter nacionalizada, durante los años 1977, 1978 y 1979.
Por lo anterior, para la sala es claro que el demandante acreditó el requisito previsto en el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, esto es que el docente haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Ahora bien, sostuvo la UGPP en el recurso de apelación que el actor tampoco acreditó 20 años de servicio como docente oficial con vinculación territorial o nacionalizada, en relación con lo cual se advierte que José Ángel Rueda Ramírez fue nombrado en propiedad como profesor de tiempo completo en la Escuela Industrial 20 de Julio del municipio de Puerto Wilches, cargo del cual tomó posesión el 11 de septiembre de 1978.
Frente a esta vinculación en el expediente obra el siguiente material probatorio: i) Decreto 0136 del 25 de mayo de 1978, mediante el cual el gobernador del departamento de Santander efectuó la mencionada designación; ii) formato único para la expedición de certificado laboral, por el cual el secretario del municipio de Bucaramanga hace constar que el demandante presta sus servicios como docente en el nivel básica secundaria con una vinculación de carácter nacionalizado; y iii) certificación del 26 de junio de 2008, según la cual la subsecretaria de educación del municipio de Bucaramanga hizo constar que el demandante desempeñó el cargo de docente grado 14 «dependiente la Secretaría de Educación Municipal» con vinculación nacionalizada desde el 25 de mayo de 1987 [vínculo que se encontraba vigente al momento de su expedición]. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 20 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez Así las cosas, para esta Subsección es claro que contrario a lo afirmado por la entidad demandada, las pruebas aportadas por las partes permiten concluir que José Ángel Rueda Ramírez fue designado como docente oficial en 1987 con una vinculación de carácter nacionalizada, la cual permanecía vigente al momento de presentación de la demanda [en el año 2016], lo que le permite acreditar más de 20 años de servicios como docente oficial con vinculación nacionalizada.
En línea con lo anterior y los certificados aportados como medio de prueba, se encuentra que el Decreto 0136 del 25 de mayo de 1987, mediante el cual el demandante fue vinculado a la docencia oficial, en su parte considerativa cuenta con la siguiente motivación: «El GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER, en su condición de Presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional de Santander, en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere la Ley 43 de 1975 […]» Encuentra esta Subsección que la simple lectura del acto administrativo permite llegar a la conclusión de que la vinculación hecha mediante dicho instrumento tiene el carácter de nacionalizado, en consideración a que fue hecha por una entidad territorial con fundamento en la competencia asignada por la Ley 43 de 1975, lo que permite enmarcarlo como docente nacionalizado de conformidad con la clasificación contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según la cual hacen parte del personal nacionalizado «[l]os docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
De otra parte, la UGPP afirmó en los argumentos del recurso que es objeto del presente estudio que, si bien la Ley 60 de 1993 unificó las prestaciones sociales de los docentes nacionales y de los entes territoriales, no puede entenderse que la vinculación de quienes ostentaban la calidad de educador del orden nacional cambiara al de una entidad del orden departamental.
Es decir, no es posible aducir que la vinculación que inició como nacional se nacionaliza con ocasión del proceso de descentralización de la educación. Al respecto, de acuerdo con las consideraciones expuestas se observa que el vínculo del José Ángel Rueda Ramírez nació con carácter nacionalizado y, como lo afirmó la UGPP esta naturaleza no mutó con el proceso de descentralización de la educación. Finalmente, la entidad demandada sustentó su solicitud de revocatoria de la sentencia de primera instancia en el entendido de que la vinculación de los docentes oficiales se considera que es del orden nacional, cuando sus salarios son 21 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez financiados con recursos del situado fiscal, hoy llamado sistema general de participaciones; por lo que, los tiempos de servicios prestados bajo esta vinculación no pueden ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio del 201843, al estudiar si los docentes nombrados por entidades territoriales y cuyas prestaciones fueron pagadas con recursos de los fondos educativos regionales, ostentaban la condición de educadores nacionales en consideración a la fuente de su financiación, concluyó: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.» En ese orden, con el aparte jurisprudencial transcrito, se concluye que el hecho de que los salarios por los servicios prestados por José Ángel Rueda Ramírez hayan sido pagados con recursos del Fondo Educativo Regional no mutó la naturaleza de la vinculación, pues los recursos con los que eran financiados estos fondos le pertenecían de forma exclusiva a los entes locales.
Así las cosas, esta Subsección encuentra que José Ángel Rueda Ramírez cumple con la totalidad de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 21 de junio del 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14). 22 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez gracia, por cuanto acreditó una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, el 23 de junio de 2008 cumplió 50 años de edad y acreditó más de 20 años de servicios como docente oficial con vinculación nacionalizada.
Por lo expuesto se confirmará la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el reconocimiento de la prestación solicitada al demandante. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.44 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandada. 44 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 23 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01020-01 (1478-2022) Demandante: José Ángel Rueda Ramírez 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que José Ángel Rueda Ramírez cumple con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente con vinculación nacionalizada por más de veinte 20 años, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente, prestación a la cual tiene derecho a partir del 23 de junio de 2008, pero con efectos fiscales, por prescripción, desde el 4 de enero de 2013.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda.
Segundo. – Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.