Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: ELIDA GAMBOA DÍAZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, emitidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante las cuales se accedió parcialmente a la declaratoria de una relación laboral encubierta y al pago de prestaciones sociales.
Satisfacción del requisito de subsidiariedad. Ausencia de los defectos invocados. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado.
HECHOS La señora Elida Gamboa Díaz instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, con el fin de obtener la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo frente a la petición radicada por aquella, el 9 de mayo de 2018, que negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago del retroactivo de los salarios y demás prestaciones salariales a que hubiere lugar.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó declarar que la relación laboral con la entidad se presentó sin solución de continuidad desde su vinculación, y que el tiempo servido como contratista tiene efectos legales para liquidar sus derechos económicos; asimismo, condenar a la cancelación de las diferencias salariales que resultaren.
Al respecto, manifestó que celebró diversos contratos de prestación de servicios con la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, ello desde el 14 de febrero del 2000, momento a partir del cual se desempeñó en cargos y funciones públicas de carácter permanente, cumpliendo horarios y encontrándose bajo la subordinación del director general de la entidad.
Afirmó que, el 9 de mayo de 2018, presentó solicitud ante la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, con el fin de instar el reconocimiento de sus derechos laborales en su aludida condición de empleada pública. Agregó que, al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, la entidad administrativa guardó silencio. INCONFORMIDAD La accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la primacía de la Constitución. De otro lado, estimó que la accionada incurrió en un defecto sustantivo por la aplicación inconstitucional de un precedente de unificación ambiguo.
Al respecto, sostuvo que la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, otorgó al juez administrativo la facultad para flexibilizar, cuando él lo considere pertinente, el término de 30 días hábiles para entender que no existió solución de continuidad de los contratos suscritos entre el trabajador y la entidad.
Anotó que, en todo caso, la expresión «podrá», contenida en la segunda regla unificadora, trae consigo el deber por parte del juez de evaluar la totalidad de los medios probatorios con el fin de determinar la solución de continuidad de la relación laboral y, de contera, la prescripción de las acreencias reclamadas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En igual sentido, afirmó que incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
En este punto indicó que la accionada erró al declarar la prescripción de los derechos prestacionales causados con anterioridad al 23 de febrero de 2012, por cuanto, tal como se desprende de los testimonios rendidos por la señora Melhen Yasmin Rodríguez y Ervin Rodríguez Rangel, continuó con el ejercicio de sus funciones durante el lapso en el que finalizó un contrato e inició el otro, específicamente entre el 16 de noviembre de 2011 y el 23 de febrero de 2012, de ello que no se presentó solución de continuidad de la relación laboral.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó proteger sus derechos fundamentales antes citados y, en consecuencia, requirió revocar la sentencia proferida el 21 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Elida Gamboa Díaz, con el fin de que se profiera una nueva decisión en la cual se modifique el término de prescripción frente a las acreencias laborales generadas en su favor, como también se declare que no existió solución de continuidad entre el período comprendido del 16 de noviembre de 2011 al 23 de febrero de 2012.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 13 de enero de 2023 el magistrado ponente de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce del Tribunal Administrativo de Santander y vincular al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga y a la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.
POSICIÓN DE LA AUTORIDAD ACCIONADA Tribunal Administrativo de Santander La magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce indicó que en el asunto bajo estudio no se cumplen las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela en Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contra de providencias judiciales, por lo que el presente mecanismo se torna improcedente.
Sostuvo que la sentencia de segunda instancia, además de haberse ajustado a lo dispuesto en la regla jurisprudencial trazada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, modificó la decisión del a quo en beneficio de la señora Gamboa Díaz, por cuanto se amplió el período de reconocimiento de las prestaciones sociales a que tendría derecho como consecuencia de la relación laboral que se acreditó. En este punto resaltó que, el tribunal no incurrió en una indebida valoración probatoria, pues los testimonios por sí solos no permiten determinar la veracidad de las interrupciones que existieron entre cada contrato; aunado al hecho de que la interesada mucho menos allegó otros elementos de convicción que sustentaran su afirmación. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca no rindieron el informe solicitado.
SENTENCIA IMPUGNADA El 17 de febrero de 2023 la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al concluir que no se encontraba superado el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que la decisión judicial objeto de la presente acción pudo haber sido censurada bajo el ejercicio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en el artículo 256 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011.
Aseguró que el reproche relativo a la supuesta interpretación inconstitucional e indebida aplicación de la regla unificadora plasmada en la sentencia SUJ-025-CE- S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, era susceptible de plantearse a través del referido instrumento extraordinario. Además, recalcó que la accionante también pudo utilizar este medio para cuestionar la decisión del tribunal respecto a la interpretación de los 30 días hábiles entre cada contrato para contabilizar la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 prescripción, si consideraba que este había pasado por alto las circunstancias particulares del caso.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que esta interpretó de manera inadecuada lo solicitado en la acción de tutela y cambió el objeto de la controversia. Explicitó que lo planteado inicialmente hizo referencia a la inconstitucionalidad de la segunda regla del proveído unificador del 9 de septiembre de 2021, motivo por el cual, más allá de predicarse su observancia, lo que se pretende es la corrección de la misma o su inaplicación. Indicó que el precedente de la referencia es inconstitucional al utilizar el término «podrá», en el sentido de relevar al juez de un deber supremo, como lo es el de valorar la totalidad de las pruebas del expediente.
En este sentido, es diáfano que, contrario a lo afirmado por la Sección Tercera de esta corporación, en el caso de marras no existió una contradicción u oposición entre la sentencia de unificación y el fallo impugnado que avale la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por último, arguyó que la providencia impugnada no fue clara en señalar los motivos por los cuales consideró que debía acudirse a esta herramienta procesal con el fin de cuestionar la constitucionalidad de los precedentes de unificación. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
I. Caso concreto La señora Elida Gamboa Díaz discutió en la acción de tutela, en primer lugar, la configuración del defecto sustantivo por la aplicación que considera inconstitucional de un precedente de unificación ambiguo, como lo es, a su juicio, la sentencia SUJ- 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, pues consideró que la segunda regla jurisprudencial allí definida otorgó al juez administrativo la facultad para flexibilizar, cuando él lo considere pertinente, el término de 30 días de la prescripción de los contratos.
En segundo lugar, alegó la existencia de un defecto fáctico, considerando errada la aplicación de la prescripción de los derechos prestacionales causados con anterioridad al 23 de febrero de 2012, por indebida valoración de los testimonios rendidos por los señores Melhen Yasmin Rodríguez y Ervin Rodríguez Rangel. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante fallo del 17 de febrero de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela de la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 referencia. Como sustento, consideró que no se encontraba superada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que la accionante pudo haber formulado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de cuestionar la interpretación del a quo respecto a la segunda regla de unificación contenida en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
Una vez revisadas por parte de esta Sala las condiciones particulares del caso, se advierte que no es procedente el ejercicio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues, de conformidad con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, este puede formularse cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
En esa medida, precisamente lo que se observa en el recurso de impugnación es una inconformidad con la aplicación de la sentencia de unificación, por estimarla ambigua y, en este sentido, sí cumple con el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales de la subsidiariedad, pues lo alegado no se encuadra en la finalidad del recurso referido.
Aclarado lo anterior, la Subsección considera que no se configura el desconocimiento del precedente judicial alegado, pues, se insiste, el desacuerdo de la accionante no radica en la falta de aplicación de la sentencia de unificación, sino precisamente en que aquella constituyó el fundamento de la decisión que aquí se discute, por lo cual claramente no existe el defecto invocado, pues este exige que se haya desatendido un precedente.
En efecto, el Tribunal, en aplicación de la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, la cual reza «un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término para considerar la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá́ flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario», definió que se encontraban prescritas las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 23 de febrero de 2012.
De otra parte, la accionante indicó que se estructuró un defecto fáctico por la omisión en la valoración de los testimonios de los señores Melhen Yasmin Rodríguez y Ervin Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Rodríguez Rangel, con los cuales demostró que nunca dejó de prestar los servicios en la Dirección de Tránsito del municipio de Floridablanca; sin embargo, revisada la sentencia aquí discutida, resulta evidente que la autoridad judicial accionada analizó las circunstancias particulares del caso y el material probatorio que integró el expediente, incluidos los testimonios referenciados como inobservados, y cada uno de los contratos de trabajo suscritos por la accionante y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, a partir de lo cual concluyó que la última interrupción mayor a 30 días que dio lugar a la solución de continuidad de la relación laboral se presentó entre el contrato núm. 0026, el cual culminó el 16 de noviembre de 2011, y el contrato núm. 0007, que inició el 23 de febrero de 2012.
Así las cosas, esta Subsección no advierte una omisión en la valoración probatoria, contrario a lo señalado por la accionante, motivo por el que se revocará la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Elida Gamboa Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se negará el amparo solicitado, por las razones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Elida Gamboa Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, negar el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00008-01 Accionante: Elida Gamboa Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica