Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Tema: Revoca orden de cumplimiento.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por las autoridades demandadas contra la sentencia de 31 de julio de 2025 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Andrés Gustavo Pérez Medina demandó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en adelante el Ministerio, y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en adelante la CAR, para que cumpla el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010.
El ciudadano formuló las siguientes pretensiones: 1. Se ordene a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y al Ministerio de Ambiente a cumplir con la obligación legal de adoptar la zonificación con fines de manejo para la reserva forestal protectora de rio San francisco, conforme lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010. 2.
Que se establezca un plazo razonable la adopción de actos administrativos y se garantice la continuidad en el cumplimiento de los objetivos de conservación de la reserva. 3. Que se ordene a las entidades responsables a proporcionar información periódica sobre el progreso de la implementación del plan de manejo y zonificación, con el fin de garantizar la transparencia y el cumplimiento efectivo de la normatividad1. 1 Se transcribe tal cual consta en la demanda.
Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos En resumen, la parte actora señaló que, en 1981, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, en adelante INDERENA, declaró la Reserva Forestal Protectora del Río San Francisco en Guaduas (Acuerdo 038 de 1981).
El artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 (compilado en el Decreto 1076 de 2015) exige que las áreas protegidas tengan zonificación y plan de manejo para cumplir sus objetivos de conservación. A la fecha, la mencionada reserva no tiene acto de zonificación ni plan de manejo ambiental. En síntesis: sostiene que la reserva lleva más de 40 años sin plan de manejo y, desde 2010, más de 15 años sin el acto de zonificación. Con el fin de constituir en renuencia a las accionadas, el actor presentó escritos al Ministerio (rad. 2025E1011468/2025) y a la CAR (rad. 20251053359).
El Ministerio respondió (oficio 13012025E2009115 del 20.3.25) que los estudios técnicos y el plan corresponden a la CAR, y que el plan de manejo de la cuenca está en evaluación. La CAR contestó (rad. 20252036958 del 28.5.25) que no hay plan por razones técnicas y jurídicas que requieren una actuación previa del Ministerio para poder avanzar. 3.
Admisión de la demanda En auto de 15 de julio de 20252, el ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio y a la CAR. 4. Informes 4.1. La CAR se opuso a las pretensiones. Sostuvo que no ha incumplido el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 ni los artículos 5.18 ni 31 de la Ley 99 de 1993, porque la obligación primaria de zonificar oficialmente las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, en adelante SINAP, recae en el Ministerio.
La CAR solo administra la reserva; el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Protectora del Río San Francisco, en adelante PMA requiere, como condición previa, la zonificación y delimitación oficial con cartografía adoptada por el Ministerio y, además, su aprobación. Añadió que ha adelantado actuaciones: entregó en 2020 un PMA reformulado, realizó mesas de trabajo y remitió nuevamente el PMA el 23 de diciembre de 2024, sin pronunciamiento del Ministerio.
Por ello, afirmó estar supeditada a esa actuación para finalizar el PMA. 2 Previa inadmisión de la demanda, a través de auto de 7 de julio de 2025. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 4.2.
El Ministerio afirmó no haber incumplido sus deberes. Explicó que su papel es fijar lineamientos, evaluar y —cuando el documento cumpla requisitos— emitir concepto de viabilidad y adelantar la adopción normativa; a las CAR, según el artículo 31 de Ley 99 de 1993, les corresponde elaborar los estudios y el PMA. Por ello, el Ministerio no puede asumir responsabilidades propias de otras autoridades.
Informó las siguientes actuaciones sobre el particular: (i) 23.11.23, concepto de Evaluación PM-RFPN núm. 005 que pidió ajustes (plazo: un mes). (ii) 14.12.23, visita de campo para precisar límites; (iii) 23.1.24, concepto de georreferenciación núm. 18; (iv) 5.2.24, reiteración a la CAR sin respuesta; (v) 18.12.24, mesa técnica con compromisos de reenvío y revisión por componentes;
(vi) 23.12.24, la CAR remite de nuevo el PMA (rad. 2024E1067092). Que se encuentra en evaluación; preliminarmente requiere ajustes técnicos y jurídicos. Cuando la CAR los incorpore y soporte, el Ministerio emitirá concepto de viabilidad y avanzará en la adopción. Sostuvo que, conforme al artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las CAR deben elaborar los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos bajo lineamientos del Ministerio.
Preliminarmente, el PMA aún requiere ajustes antes de su adopción; una vez finalizada la evaluación, se comunicará a la CAR y, de ser necesario, se convocarán nuevas mesas técnicas. Concluyó que el Ministerio solo puede actuar dentro de sus competencias legales y no responde por eventuales incumplimientos de otras autoridades. 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 31 de julio de 2025, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a lo pretendido, declaró el incumplimiento por el Ministerio de Ambiente y la CAR del artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 respecto de la Reserva Forestal Protectora del Rio San Francisco y, en consecuencia, ordenó: (i) al Ministerio expedir el acto que formalice el registro en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas, en adelante RUNAP, y zonifique y alindere la reserva;
(ii) a la CAR, adoptar el PMA, todo ello dentro de seis (6) meses contados desde la notificación, bajo los principios de planeación, coordinación y colaboración armónica, al considerar que, pese a actuaciones parciales, no se acreditó el cumplimiento efectivo y concurrente de las competencias de ambas entidades. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 6.
Impugnaciones3 6.1. La CAR solicitó modificar la sentencia, a su juicio el Tribunal le asignó obligaciones que son exclusivas del Ministerio: formalizar el registro en el RUNAP y zonificar la reserva; la CAR solo formula el PMA (no lo adopta) y su avance depende de que el Ministerio expida el acto de registro y defina oficialmente la zonificación con cartografía. Pide precisar competencias, fijar plazos secuenciales (primero Ministerio; luego CAR) y corregir que la adopción del PMA corresponde al Ministerio. 6.2.
El Ministerio pidió modificar el término de seis meses por ser insuficiente, para poder atender la técnica normativa que exige el Decreto 1081 de 2015 y los trámites internos, solicitó 12 meses. Aclaró que la formulación del PMA es de la CAR y la adopción es del Ministerio; y que el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 regula zonificación, mientras el registro en RUNAP se rige por los artículos 23 y 24 del mismo decreto (compilados en el Decreto 1076 de 2015).
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 31 de julio de 2025 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 31 de julio de 2025. Para lo anterior, la sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3 El asunto pasó al despacho del ponente de esta instancia el 1.9.25.
Sin emabrgo, a traves de auto de 12.9.25, se advirtió que la primera instancia no había concedido una de las impugnaciones interpuestas por las demandadas, razón por la cual el asunto fue devuelto al Tribunal a quo para que se pronunciara sobre el particular. El asunto expediente retornó a esta Corporación y pasó al despacho del ponente 3 de octubre de 2025.
Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En caso afirmativo, ¿se debe confirmar la orden a las accionadas ante la existencia de un mandato imperativo, expreso e inobjetable? 3.
Razones jurídicas de la decisión La sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5.
Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados;11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional12. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). 10 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada.
Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta Sección15 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. En el caso concreto, el accionante acompañó con la demanda escritos con los radicados 2025E1011468/2025 y 20251053359 que remitió al Ministerio accionado y a la CAR, respectivamente, a través de los cuales les exigió el cumplimiento del artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 para que adoptaran el plan de manejo ambiental y la zonificación para la reserva forestal protectora de Rio San Francisco.
La accionadas emitieron respuestas negativas al interés del ciudadano, circunstancia que resulta suficiente para entender agotado el requisito de procedibilidad en este caso. 3.4. Norma que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.
El demandante invocó como disposición incumplida el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010, cuyo tenor es el siguiente: DECRETO 2372 DE 2010 (julio 01) por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Artículo 34.
Zonificación. Las áreas protegidas del Sinap deberán zonificarse con fines de manejo, a fin de garantizar el cumplimiento de sus objetivos de conservación. Las zonas y sus consecuentes subzonas dependerán de la destinación que se prevea para el área según la categoría de manejo definida, conforme a lo dispuesto en el presente decreto y podrán ser las siguientes: Zona de preservación. Es un espacio donde el manejo está dirigido ante todo a evitar su alteración, degradación o transformación por la actividad humana.
Un área protegida puede contener una o varias zonas de preservación, las cuales se mantienen como intangibles para el logro de los objetivos de conservación. Cuando por cualquier motivo la intangibilidad no sea condición suficiente para el logro de los objetivos de conservación, esta zona debe catalogarse como de restauración. Zona de restauración. Es un espacio dirigido al restablecimiento parcial o total a un estado anterior, de la composición, estructura y función de la diversidad biológica.
En las zonas de restauración se pueden llevar a cabo procesos inducidos por acciones humanas, encaminados al cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida. Un área protegida puede tener una o más zonas de restauración, las cuales son transitorias hasta que se alcance el estado de conservación deseado y conforme los objetivos de conservación del área, caso en el cual se denominará de acuerdo con la zona que corresponda a la nueva situación. Será el administrador del área protegida quien definirá y pondrá en marcha las acciones necesarias para el mantenimiento de la zona restaurada.
Zona de uso sostenible: Incluye los espacios para adelantar actividades productivas y extractivas compatibles con el objetivo de conservación del área protegida. Contiene las siguientes subzonas: a) Subzona para el aprovechamiento sostenible. Son espacios definidos con el fin de aprovechar en forma sostenible la biodiversidad contribuyendo a su preservación o restauración. b) Subzona para el desarrollo: Son espacios donde se permiten actividades controladas, agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales, habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida.
Zona general de uso público. Son aquellos espacios definidos en el plan de manejo con el fin de alcanzar objetivos particulares de gestión a través de la educación, la recreación, el ecoturismo y el desarrollo de infraestructura de apoyo a la investigación. Contiene las siguientes subzonas: a) Subzona para la recreación. Es aquella porción, en la que se permite el acceso a los visitantes a través del desarrollo de una infraestructura mínima tal como senderos o miradores. b) Subzona de alta densidad de uso.
Es aquella porción, en la que se permite el desarrollo controlado de infraestructura mínima para el acojo de los visitantes y el desarrollo de facilidades de interpretación. La Sala considera que el medio de control es procedente, en la medida que; en primer lugar, la norma invocada se encuentra en una ley vigente dado que no está derogada ni suspendida; en segundo lugar, el medio de control se dirige contra autoridades públicas; en tercer lugar, el actor no cuenta con otro mecanismo de Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co defensa judicial para lograr el deber de adoptar el plan de manejo ambiental que contiene la zonificación para la reserva forestal protectora de Rio San Francisco y; en cuarto lugar, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos, pues la pretensión está dirigida a que se materialice una obligación de hacer. 3.5.
De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes.
Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera18: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»19.
El fondo del problema jurídico a resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de la primera instancia. Al respecto, para la Sala, el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 no contiene un mandato imperativo, expreso e inobjetable, pues simplemente señala que toda área protegida que se encuentre en el SINAP debe ser zonificada.
Define la tipología sustantiva de zonas (preservación, restauración, uso sostenible y uso público) y, dentro de ellas, subzonas con criterios funcionales que delimitan jurídicamente: (i) 18Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000-2022- 00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 19 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co los usos permitidos, restringidos o prohibidos;
(ii) la intensidad y densidad de ocupación e infraestructura; y (iii) las intervenciones de manejo (restauración activa). Indica, además, que la zona de restauración es transitoria hasta alcanzar el estado de conservación deseado y asigna al administrador del área la definición y ejecución de acciones para mantener lo restaurado. Ahora bien, la Sala observa que la cuenca hidrográfica del Rio San Francisco, ubicada en el municipio de Guaduas (Cundinamarca), fue declarada como zona de reserva forestal protectora a través del Acuerdo 038 de 1981, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 47 y 206 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Sin embargo, no se enmarca en el supuesto de hecho que prevé el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010, que establece que «[l]as áreas protegidas del Sinap deberán zonificarse con fines de manejo […]», pues su inclusión en el SINAP está intrínsecamente ligada a la formalización en el RUNAP, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2372 de 2010, que en su artículo 22 dispone lo siguiente: Artículo 22.
Permanencia de las figuras de protección declaradas Las categorías de protección y manejo de los recursos naturales renovables reguladas por la Ley 2ª de 1959, el Decreto-ley 2811 de 1974, o por la Ley 99 de 1993 y sus reglamentos, existentes a la entrada en vigencia del presente decreto, con base en las cuales declararon áreas públicas o se designaron áreas por la sociedad civil, y las establecidas directamente por leyes o decretos, mantendrán plena vigencia y continuarán rigiéndose para todos sus efectos por las normas que las regulan.
Sin embargo, esas áreas no se considerarán como áreas protegidas integrantes del Sinap, sino como estrategias de conservación in situ que aportan a la protección, planeación, y manejo de los recursos naturales renovables y al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país, hasta tanto se adelante el proceso de registro de que trata el artículo 24 del presente decreto, previa homologación de denominaciones o recategorización si es del caso.
Es decir, hasta que no se complete el registro de la cuenca hidrográfica del Rio San Francisco, esa zona de reserva protectora es considerada una estrategia de conservación, no hace parte del SINAP y, por ende, como existen otros trámites regulados en otras disposiciones distintas a la que se exige mediante la acción de cumplimiento, no es un mandato pasible de esta acción constitucional y no era posible ordenar el cumplimiento como lo dispuso la primera instancia. En efecto, si bien las demandadas informaron sus responsabilidades en el manejo del SINAP y las actuaciones que han adelantado con el fin de incluir en el RUNAP, zonificar y adoptar el PMA de la reserva objeto de este proceso, lo cierto es que la norma que se pide cumplir no contiene mención alguna al deber de incluir ciertas zonas en el RUNAP ni de formular, presentar, revisar o adoptar un PMA o zonificar estrategias de conservación. Si bien el juez de cumplimiento, ante un deber imperativo, expreso e inobjetable, puede complementar elementos de tiempo, modo y lugar, cuando las disposiciones Demandante: Andrés Gustavo Pérez Medina Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Radicación: 25000-23-41-000-2025-01021-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co que se piden cumplir no los prevén de forma expresa, lo cierto es que el operador jurídico no puede crear la obligación y convertirse en legislador o suplir a la Administración, pues escapa a sus competencias jurisdiccionales3.
De allí que no correspondía a la primera instancia definir la inclusión de la zona de reserva forestal en el RUNAP, ni los actos que deben adoptarse en el proceso de conservación y manejo; ni la competencia, la forma o plazo en los que las autoridades demandadas acataran el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010. En consecuencia, la Sala revocará la decisión del a quo.
En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda de cumplimiento, de acuerdo con lo explicado en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 31 de julio de 2025 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda de cumplimiento, de acuerdo con lo expuesto en eta sentencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx