CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Caja Colombiana del Subsidio Familiar-Colsubsidio y otros Demandado: Nación-Rama Judicial y Distrito Capital Proceso: Reparación directa ACCIÓN PROCEDENTE POR DAÑOS CAUSADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS LEGALES-La acción de reparación directa es procedente en eventos en los que no se cuestione la legalidad del acto administrativo.

ACCIÓN PROCEDENTE POR DAÑOS CAUSADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES QUE LUEGO SON DECLARADOS NULOS-La acción de reparación directa procede en eventos en los que un acto administrativo crea una situación jurídica favorable al destinatario y luego su legalidad es cuestionada en un proceso posterior. ERROR JUDICIAL-Evento de responsabilidad anterior a la Constitución de 1991 y a la expedición de la Ley 270 de 1996.

ERROR JURISDICCIONAL-Presupuestos de procedencia. ERROR JURISDICCIONAL-Actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y violatoria del debido proceso. COMPETENCIA FUNCIONAL-Deber de obedecimiento a lo resuelto por el superior. El ordenamiento del territorio como función pública y como deber de los asociados. DAÑO-Lesión a un interés protegido por el ordenamiento.

DAÑO-Concepto. CERTEZA DEL DAÑO-Demostración indispensable para la responsabilidad. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen (artículo 167 del CGP). COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio era propietaria de un predio ubicado en la calle 79b # 4-26, el cual tenía un uso dotacional de instituto educativo y de interés cultural.

El 28 de diciembre de 2007, la Secretaría Distrital de Planeación del Distrito de Bogotá, por Resolución n°. 1062, dispuso que el uso Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 2 dotacional del bien referido no estaba sujeto a permanencia y lo clasificó el sector 4 residencial para vivienda unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar.

En el año 2011, Colsubsidio solicitó licencia de construcción para ejecutar un proyecto de vivienda multifamiliar en el mismo predio que denominaría “Serranía de los Nogales”, y la Curaduría Urbana n° 4 le concedió licencia de construcción. Posteriormente, un vecino del sector presentó acción de tutela porque el proyecto desconocía normas urbanísticas e incumplía el POT.

El Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad, en el trámite de la acción de tutela –y en cumplimiento de una orden de la Corte Constitucional–, por medio de auto de 29 de enero de 2014, ordenó la suspensión e inejecución de la licencia de construcción LC 11-4-0186 otorgada a favor de los demandantes. La demanda alega un error jurisdiccional en el auto del 29 de enero de 2014, porque la decisión no tuvo en cuenta el límite temporal de cuatro meses para hacer efectiva las medidas provisionales.

En subsidio, plantearon que la Secretaría Distrital de Planeación, al proferir la Resolución 1062 de 2007 –acto favorable a los demandantes– les causó un daño antijurídico, pues, posteriormente se declaró la nulidad dentro de un proceso de simple nulidad.

ANTECEDENTES Demanda El 26 de abril de 2016, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio, Pedro Gómez & Cía. S.A., y la Fiduciaria Bogotá S.A. –en calidad de vocera del Fideicomiso Serranía de los Nogales– presentaron demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial y el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Planeación. La parte actora presentó reforma de la demanda en la que solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: «3.1.

PRETENSIONES PRINCIPALES 3.1.1. PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL responsable por el daño antijurídico causado a mis poderdantes con ocasión del error judicial por el Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 3 cual se suspendió injustificadamente por un lapso superior a dos años la licencia de construcción LC 11-4-0186. 3.1.2.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que como consecuencia de la declaración contenida en la primera pretensión principal, se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a mis mandantes los perjuicios que se prueben dentro del proceso, que a la fecha de la presentación de la reforma de la demanda se estiman en la suma de quince mil ciento catorce millones ciento cuarenta y seis mil trescientos noventa y cuatro pesos ($15.114.146.394), discriminados así: i) Por concepto de daño emergente las sumas de: a. Doscientos sesenta y cinco millones treinta y tres mil setecientos sesenta pesos ($265.033.760), correspondientes a los costos nuevos de los diseños en los que tuvieron que incurrir mis mandantes con ocasión de las modificaciones realizadas al proyecto, por virtud del acuerdo realizado con los vecinos del sector descritos en el numeral 11 del sub acápite 2.2. b. Trescientos cuarenta y cinco millones trecientos sesenta y ocho mil ciento cuarenta y seis pesos ($345.368.146), correspondientes a las compensaciones e indemnizaciones que mis mandantes han debido reconocer a sus a proveedores por la terminación anticipada de los contratos, a causa de la suspensión de las obras del proyecto Serranía de los Nogales. c. Novecientos treinta y cuatro millones trescientos treinta mil ochenta pesos ($934.330.080) correspondientes a los costos incurridos por mis mandantes durante el periodo de suspensión del proyecto. d. Cinco mil ochocientos cincuenta y seis millones trescientos cinco mil ochocientos cuarenta y nueve pesos ($5.856.305.849) correspondientes al aumento de los costos directos del proyecto por el incremento de precios durante el periodo de suspensión del proyecto. e. Mil ciento cincuenta y cuatro millones novecientos veintiséis mil setecientos noventa pesos ($1.154.926.790) correspondientes al incremento en los costos de honorarios por el periodo de suspensión del proyecto. f. Setenta y cinco millones trescientos treinta y nueve trescientos setenta y cuatro pesos (775.339.374) correspondientes al incremento en los gastos de administración por el periodo de suspensión del proyecto. g. Ochocientos ochenta y un millón de pesos ($881.000.000) correspondientes a los costos de deconstrucción o demolición de las torres construidas a efectos de cumplir los compromisos adquiridos con los vecinos del sector descritos en el numeral 11 del sub acápite 2.2. h. Dos mil quinientos cuarenta y dos millones ochocientos treinta y cuatro mil novecientos veintiséis pesos (2.542.834.926) correspondientes a la menor utilidad con ocasión de la reducción del área vendible por la demolición efectuada en cumplimiento de los compromisos adquiridos con los vecinos del sector descritos en el numeral 11 del sub acápite 2.2. i. Mil trece millones doscientos cuarenta y ocho mil novecientos ochenta y siete pesos ($1.013.248.987) correspondientes a la devolución de dinero a los clientes a causa del desistimiento de los contratos promesa y de compraventa, con ocasión de la suspensión del proyecto.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 4 j. Mil cuatrocientos treinta y cuatro millones novecientos cinco mil seiscientos dieciocho pesos ($1.434.905.618) correspondientes a los intereses pagados desde el sellamiento de las obras el 14 de febrero de 2014 por un contrato de crédito constructor en cuantía de $ 1.800.000.000. ii) Por concepto de lucro cesante las sumas de: a. Seiscientos diez millones ochocientos cincuenta y dos mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($610.852.864) correspondientes al costo de oportunidad ocasionado por la detención del flujo de ingresos durante la suspensión del proyecto, lo cual impidió el pago a Colsubsidio del valor del lote en los tiempos acordados y presupuestados. 3.1.3.

TERCERA PRETENSIÓN: Que se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a mi mandante PEDRO GÓMEZ Y CÍA S.A. el lucro cesante que se pruebe dentro de proceso. 3.1.4. CUARTA PRETENSIÓN: Que se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a mis mandantes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso sobre cualquier suma de dinero que sea reconocida a título de reparación del daño, en los términos del inciso 3º del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.1.5.

QUINTA PRETENSIÓN: Se condene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL al pago de costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en los artículos 171 y 172 del Código Contencioso Administrativo.

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

3.2.1. PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Subsidiariamente y en caso que no se considere que a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL le es atribuible responsabilidad de conformidad con lo solicitado en la pretensión primera principal y en consecuencia se nieguen las demás pretensiones principales, solicito se declare al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN responsable por el daño antijurídico causado a mis mandantes por la falla del servicio en que incurrió con ocasión a la expedición de la Resolución No. 1062 de 2007.

3.2.2. SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de la declaración contenida en la primera pretensión subsidiaria, se condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a mis mandantes los perjuicios que se prueben dentro del proceso, que a la fecha de la presentación de la demanda se estiman en la suma quince mil ciento catorce millones ciento cuarenta y seis mil trescientos noventa y cuatro pesos ($15.114.146.394), discriminados en los perjuicios y sumas ya señaladas en los numerales 3.1.2. y 3.1.3. del presente acápite (3.

PRETENSIONES).

3.2.3. TERCERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de la declaración y condena contenidas en las pretensiones subsidiarias primera y segunda respectivamente, condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN a pagar a mis mandantes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso sobre cualquier suma de dinero que sea reconocida a título de reparación del daño, en los términos del inciso 3º del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 5

3.2.4. CUARTA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de las declaraciones y condenas contenidas en las pretensiones subsidiarias primera y segunda, se condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN al pago de costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en los artículos 171 y 172 del Código Contencioso Administrativo»1.

Hechos Como fundamentos fácticos de las pretensiones, la demanda relató lo siguiente: El 28 de julio de 2000, el Distrito de Bogotá expidió el Decreto 619, mediante el cual se adoptó el plan de ordenamiento territorial-POT para el Distrito Capital. En su artículo 333 dispuso que los inmuebles de escala metropolitana, urbana o zonal con uso dotacional existentes, los señalados como institucionales por normas anteriores, los que se destinen en el futuro a este uso (…) debían mantener el uso dotacional y quedaban comprendidos por las normas del tratamiento de Consolidación para Sectores Urbanos Especiales.

La Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio era propietaria de un predio ubicado en la calle 79b n°. 4-26, el cual operaba como instituto educativo y de interés cultural. El Decreto 190 de 2004, compilatorio del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, determinó que el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-403040, ubicado en la calle 79b n°. 4-26 (de propiedad de Colsubsidio), se encuentra en el sector normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ No. 88/97.

El 27 de septiembre de 2007, mediante memorando interno No. 3-2007-07557, la Dirección de Planes Maestros y Complementarios de la Secretaría Distrital de Planeación clasificó el predio en la escala vecinal. El 28 de diciembre de 2007, la Secretaría de Planeación del Distrito de Bogotá, por Resolución n°. 1062, dispuso que el uso dotacional del bien referido no estaba sujeto a permanencia, estaba clasificado en el sector 4 residencial, subsector 1 1 Transcritas conforme a la reforma de la demanda, visible en f. 100-104 c. 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 6 (para destinación unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar. Esta resolución, en criterio de los demandantes, ofreció certeza del uso y destinación del bien. Para esa fecha, es decir, para diciembre de 2007, en el predio operaba el Instituto Colsubsidio de Educación Femenina.

El 14 de julio de 2010, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio radicó solicitud de licencia de construcción ante la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá, en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural, demolición parcial y cerramiento, para el desarrollo de un proyecto de vivienda multifamiliar en el predio de su propiedad, es decir, en el ubicado en la calle 79b n°. 4-26.

Y, el 9 de febrero de 2011, la curaduría expidió la licencia de construcción LC 11-4-0186, conforme a las modalidades solicitadas. A finales de 2011, la parte actora inició la ejecución de obras del proyecto denominado “Serranía de los Nogales”. Además, comercializaron 44 unidades habitacionales mediante la suscripción de contratos de promesa de compraventa.

Leonardo Bernal Morales, vecino de la obra, formuló acción de tutela contra la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación, porque la expedición de la licencia de construcción LC 11-4-0186 –en favor del proyecto de Colsubsidio– no cumplió con la normatividad aplicable en cuanto al uso del suelo en el predio.

El asunto correspondió al Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad y, en sentencia del 16 de febrero de 2012, el juez ordenó la inaplicación y suspensión de los efectos de la licencia de construcción LC 11-4-0186. Este amparo transitorio se dispuso por el término de cuatro meses. El Juzgado 10 Civil del Circuito, en sentencia de 30 de marzo de 2012, confirmó la decisión. El 22 de enero de 2013, unas personas –distintas al actor de la acción de tutela– formularon demanda de nulidad simple contra la Resolución 1062 de 2007 (que dispuso que no existía obligación de permanencia del predio como institución educativa).

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 7 El 20 de febrero de 2013, el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad declaró que los efectos del amparo transitorio habían cesado. Sin embargo, por medio de auto de 6 de marzo de 2013, la misma autoridad judicial revocó la providencia, en la medida que se acreditó la interposición de una acción de nulidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.

El 18 de junio de 2013, el juez constitucional ordenó nuevamente el levantamiento de la suspensión temporal, ya que la demanda contra la licencia de construcción fue rechazada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En sentencia T-537 del 15 de agosto de 2013, la Corte Constitucional resolvió confirmar las sentencias de tutela del 16 de febrero y 30 de marzo de 2012, en el sentido de mantener la orden de suspensión de efectos de la licencia de construcción. Sumado a lo anterior, la Corte ordenó suspender, además, la Resolución 1062 de 2007 (que dispuso que no existía obligación de permanencia del predio como institución educativa) y unos actos administrativos por los cuales el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural de Bogotá aprobó intervenciones sobre una edificación de interés cultural (ubicado en el mismo predio).

En auto del 29 de enero de 2014, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá dio cumplimiento al mandato de la Corte Constitucional. Finalmente, luego de la concertación entre vecinos del sector con los promotores del proyecto “Serranía de los Nogales”, en auto A-103A de 2016, la Corte Constitucional declaró el cumplimiento de la sentencia T-537 de 2013.

De otro lado, los demandantes agregaron que el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá –que conoció de la acción de nulidad simple contra la Resolución 1062 de 2007–, en sentencia del 18 de noviembre de 2015, declaró la nulidad del acto atacado, por falta de competencia y vulneración de las normas en que debía fundarse. El libelo, sin embargo, señaló que, al momento de presentarse la demanda, estaba en trámite un recurso de apelación interpuesto contra esa decisión. La demanda alega: (i) que la Nación-Rama Judicial incurrió en error jurisdiccional –puntualmente, en el auto del 29 de enero de 2014, proferido por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá– que ordenó mantener la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186.

Reprochó que el auto atacado Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 8 desconoció el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 y el efecto inter partes de los fallos de tutela. Al respecto, la demanda plantea que el juez constitucional dio por satisfecha la carga que tenía el actor de tutela de formular una demanda ordinaria contra la licencia de construcción y la Resolución 1065 de 2007, cuando la demanda no la interpuso el actor sino un tercero ajeno al trámite de la acción de tutela.

Tal situación, en criterio de la demanda, implicó la afectación ilegítima de situaciones jurídicas ya consolidadas –favorables a las demandantes–. En subsidio, alegó que la Resolución n°. 1062 de 2007, que dispuso que el inmueble de Colsubsidio no tenía la obligación de permanecer como institución educativa y podía tener destinación residencial, aun cuando fue favorable para los demandantes, les causó un daño antijurídico.

Planteó que el acto creó una situación jurídica que posteriormente fue declarada nula dentro de un proceso ordinario de nulidad2. Contestación de la demanda Al oponerse a las pretensiones, la Secretaría Distrital de Planeación argumentó que la no ejecución de las obras autorizadas en la licencia de construcción se debe a lo ordenado por el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad en sentencia de tutela proferida el 16 de febrero de 2012, por la cual ordenó la inaplicación y suspensión de la licencia LC 11-4-0186.

Ello se suma al auto proferido el 29 de enero de 2014 por el mismo despacho judicial, en cumplimiento de la sentencia T-537 de 2013, que decidió mantener las medidas de inaplicación y suspensión. Explicó que la eventual declaratoria de nulidad de la Resolución No. 1062 de 2007 no habría impedido la ejecución de las obras autorizadas, ya que ese acto no autorizaba ni permitía construcciones, de modo que el acto expedido por la entidad (inicialmente favorable al demandante) no tenía relación causal con el daño alegado (suspensión de la licencia).

Aunado a lo anterior, planteó que la licencia de construcción LC 11-4-0186 no fue demandada y mantuvo su presunción de legalidad. Señaló que los demandantes, inclusive, habrían manifestado a la Corte Constitucional (en memorial del 3 de febrero de 2014) que 2 Reforma de la demanda visible en f. 81-134 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 9 la Resolución 1062 de 2007 “sirvió como uno –pero no el único– de los fundamentos de la licencia”3.

La Nación-Rama Judicial no contestó la demanda. Sentencia de primera instancia El 28 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió decisión en la que negó las pretensiones de la demanda. Estimó que tanto la sentencia T-537 de 2013, como el auto del 29 de enero de 2014 no configuraron error jurisdiccional, porque se ajustaron a las normas vigentes y la jurisprudencia aplicable al asunto.

Según determinó la Corte Constitucional en sentencia T-537 de 2013, la Resolución 1062 de 2007 (que dio alcance al uso del suelo del predio de Colsubsidio) adolecía de un defecto orgánico, comoquiera que la Secretaría Distrital de Planeación no tenía facultades para modificar la destinación del suelo (previamente definida en el POT). Este defecto, subyacente al cambio de destinación del inmueble, permitió que se adelantara la autorización del proyecto Serranía de los Nogales.

Para el Tribunal, la Corte Constitucional también tuvo en cuenta que, aunque el amparo transitorio había cesado desde el rechazo definitivo de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se acreditó la presentación de una demanda de nulidad simple bajo el rad. 2013-00009. Aunque ese mecanismo se ejerció de manera independiente a la orden de tutela transitoria, ambas tenían identidad fáctica en cuanto a la discusión de legalidad de la Resolución 1062 de 2007.

La eventual anulación de ese acto podría, además, devenir en el decaimiento de la licencia de construcción. Por ende, al encontrar la existencia de un perjuicio irremediable y un grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud, la Corte estimó que no podía negarse a adoptar las medidas orientadas a la inmediata protección del derecho fundamental vulnerado, de modo que dispuso mantener la medida provisional de suspender la licencia de construcción LC 11-4- 0186.

En cuanto al auto del 29 de enero de 2014, proferido por el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad, resaltó que esta decisión se limitó a 3 F. 135-146 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 10 reiterar las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, sin realizar algún tipo de interpretación adicional o cambiar el sentido de las mismas.

El Tribunal precisó que, aún en el evento de haberse concretado un daño antijurídico, la parte demandante habría concurrido en el mismo, toda vez que la medida provisional podría haberse levantado mediante «cualquier acuerdo bilateral entre quienes deban legalmente ser vinculados a dicho trámite administrativo, preservando el orden jurídico», conforme preveía el numeral 4 de la sentencia de tutela de primera instancia del 16 de febrero de 2012.

Anotó que el auto 103A del 9 de marzo de 2016 dispuso que la sentencia T-537 de 2013 se había cumplido, precisamente, en virtud de un acuerdo suscrito el 26 de junio de 2015 entre los representantes de Colsubsidio, Pedro Gómez & Cía S.A. y el accionante, que fue logrado después de un proceso de concertación y participación con los vecinos del predio (en aras de preservar el uso dotacional cultural del mismo).

Así, de haber involucrado a la ciudadanía en la toma de decisiones para el desarrollo del proyecto de construcción, la medida provisional se habría levantado con anterioridad. La sentencia también denegó las pretensiones subsidiarias frente a la Secretaría Distrital de Planeación por expedir un acto administrativo con supuestos vicios de ilegalidad.

Indicó que la parte actora debió demandar ese acto mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si consideraba que su expedición originó la posterior suspensión de los efectos de la licencia LC 11-4- 0186. Por demás, anotó que estaba en curso un trámite judicial encaminado a determinar su legalidad4. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En su criterio, las decisiones de tutela fueron abiertamente ilegales y encuadraban los presupuestos del error jurisdiccional, de modo que la sentencia recurrida ignoró las reglas normativas y jurisprudenciales aplicables al asunto.

Puntualmente, insistió en que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el artículo 8 del Decreto 2591 de 2001, por cuanto el actor de la acción de tutela 4 F. 378-388 c. principal. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 11 tenía la carga de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa la legalidad de las actuaciones objeto de controversia constitucional (y fue un tercero quien presentó la demanda de nulidad contra la Resolución 1062 de 2007).

Al respecto, señaló que la demanda de nulidad simple rad. 2013-00009 –interpuesta– se presentó el 22 de enero de 2013 (por fuera de los cuatro meses otorgados en el fallo del 16 de febrero de 2012). Añadió que resultaba equivocado mantener la orden de suspensión de la licencia hasta tanto no se resolviera el proceso de nulidad simple, puesto que el auto 103A-16 determinó dar por cumplida la acción de tutela, aun cuando la jurisdicción contenciosa no había proferido decisión definitiva.

El recurso agregó que la licencia de construcción constituía una situación jurídica consolidada, que creaba derechos adquiridos y cuyos efectos no dependían de lo que se decidiera en el proceso de nulidad simple contra la Resolución 1062 de 2007 (fundamento de la licencia). Explicó, además, que, conforme al artículo 99 de la Ley 388 de 1997, el otorgamiento de la licencia implicaba la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto respectivo, aun cuando los usos del suelo puedan variar en atención a las modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial.

Destacó que la licencia LC 11-4-0186 se encontraba en firme desde el 9 de agosto de 2011, sin algún proceso en el cual se hubiese cuestionado su legalidad o validez. La parte demandante expuso, además, que era procedente reclamar perjuicios originados en un acto administrativo legal que, habiendo beneficiado a un particular, fue posteriormente declarado nulo.

Tal pretensión, inclusive, sería objeto del medio de control de reparación directa, comoquiera que el daño alegado no se produjo por la vida del acto administrativo sino por su muerte. Adicionalmente, reprochó que el Tribunal no hubiera tenido en cuenta el indicio grave en contra de la Rama Judicial, contenido en el artículo 22 de la Ley 640 de 2001, ya que esa autoridad no compareció a la audiencia de conciliación prejudicial.

Por último, sostiene que el a-quo se equivocó al fijar las agencias en derecho, dado que no hizo un análisis de necesidad y proporcionalidad y sin justificación Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 12 señaló una suma equivalente al 20% del valor de las pretensiones, hecho que agrava aún más la situación de la parte demandante5.

Trámite de segunda instancia El 29 de abril de 2019, el Tribunal concedió el recurso de apelación6 y, el 28 de junio de 2019, el Despacho lo admitió7. La recurrente solicitó que se decretaran, en segunda instancia, los siguientes medios de prueba: (i) la sentencia del 11 de abril de 2019, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad simple rad. 2013-00009, y (ii) el concepto No. 1-2016-33836, emitido el 21 de julio de 2016 por la Secretaría Distrital de Planeación8.

En auto del 23 de abril de 2021 se accedió a la solicitud probatoria respecto de la sentencia del 11 de abril de 2019 y se denegó en relación con el concepto No. 1- 2016-338369. La parte interesada interpuso recurso de súplica contra esa decisión y planteó que el concepto “cobró relevancia” para desvirtuar un argumento de la sentencia recurrida, puntualmente, sobre el eventual decaimiento de la licencia de construcción10.

El 19 de febrero de 2024, la Sala confirmó el auto recurrido, dado que la prueba se podría haber solicitado en el curso de la primera instancia y no se acreditó un “hecho sobreviniente” que hiciera procedente su decreto en segunda instancia11. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-ANDJE intervino en este proceso y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, porque no se superaron los presupuestos de antijuridicidad del daño y causalidad.

Señaló que la parte accionante se encontraba en el deber de soportar las órdenes impartidas por los jueces que conocieron la acción de tutela, de modo que el daño alegado no reviste el carácter de antijurídico. Además, sostuvo que el derecho otorgado al titular de una licencia de construcción no era absoluto, puesto que ese 5 F. 394-427 c. principal. 6 F. 429 c. principal. 7 F. 437 c. principal. 8 F. 439-442 c. principal. 9 F. 563-564 c. principal. 10 Samai, índice 25. 11 Samai, índice 42.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 13 acto se encontraba subordinado al interés público en general y al cumplimiento del ordenamiento urbanístico aplicable. Por otra parte, sostuvo que el daño invocado en la demanda carecía de certeza, en la medida que no se podría establecer cuál hubiera sido el avance de la obra en el periodo de tiempo durante el cual estuvo suspendida, o si el proyecto de construcción tenía alguna duración definida.

Tampoco se acreditó la presentación de acciones legales en contra de los demandantes por la presunta demora de las obras. Al analizar de manera puntual los perjuicios reclamados, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado estimó que (i) el daño emergente carece de pruebas que acrediten su causación y no tiene una metodología que permita una estimación precisa, y (ii) no se demostró la imposibilidad de la parte implicada de adelantar otro tipo de proyectos, situación que impide el reconocimiento del lucro cesante solicitado.

La ANDJE afirmó, además, que no era comprensible el nexo de causalidad entre la Resolución 1062 de 2007 y el daño reclamado, puesto que la suspensión de las obras no se produjo como consecuencia del acto referido, sino de unas órdenes posteriores proferidas por autoridades judiciales. En atención a lo expuesto, la interviniente concluyó que: (i) no se configuró error jurisdiccional en la sentencia T-537 de 2013 ni en el auto del 29 de enero de 2014, dado que ambos se ajustaron a derecho, y (ii) la expedición de la Resolución 1062 de 2007 no podía ser analizada bajo el título de imputación de falla del servicio12.

El 27 de mayo de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar en segunda instancia y al Ministerio Público para que rindiera concepto13. La parte demandante reiteró lo afirmado en el recurso. Agregó que el nexo de causalidad atribuible a la Secretaría Distrital de Planeación tenía sustento en que, si la Resolución 1062 de 2007 (inicialmente favorable al demandante) no hubiera incurrido en ilegalidad alguna, no se habrían suspendido los efectos de la licencia de construcción (fundamentada, precisamente, en esa resolución)14. 12 F. 539-560 c. principal. 13 Samai, índice 52. 14 Samai, índice 59.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 14 La Secretaría Distrital de Planeación, por su parte, pidió que se confirmara la sentencia recurrida, porque la entidad no ordenó la inejecución de la licencia LC 11-4-0186. Asimismo, insistió en los argumentos plasmados en la contestación a la demanda15.

La ANDJE reiteró lo expuesto en su intervención y advirtió que las decisiones judiciales atacadas no son contrarias al orden jurídico, de modo que el error alegado se contrae a un desacuerdo de la parte demandante con las decisiones. El Ministerio Público no rindió concepto16. CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 26 de abril de 2016, por ello, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–.

Conforme al artículo 308 del CPACA17, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código18, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de 15 Samai, índice 57. 16 Samai, índice 61. 17 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 18 «Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 15 una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA19.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA20, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA21, esto es, $344.727.00022.

Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo23. En este caso, el medio de control propuesto es el procedente para estudiar las pretensiones principales de la demanda, enfiladas a que se declare la responsabilidad del Estado en cabeza de la Rama Judicial por el daño antijurídico causado a la parte actora, por el presunto error jurisdiccional en que incurrió el Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá Piloto de Oralidad en el auto del 29 de enero de 2014, mediante el cual “suspendió injustificadamente por un lapso superior a dos años la licencia de construcción LC 11-4-0186” en el trámite de una acción de tutela (artículos 90 de la CN y Ley 270 de 1996). 3.1.

Ahora bien, es necesario analizar las pretensiones subsidiarias de la demanda, las cuales apuntan a que se declare la responsabilidad del Distrito 19 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 20 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 21 «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 22 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2016, $689.454, por 500. 23 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 16 Capital de Bogotá por el daño antijurídico causado a la parte actora, con ocasión de la expedición de la Resolución No. 1062 de 2007 –posteriormente declarada nula en sede judicial–.

La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA).

Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general24, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa25.

De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo. También ha sostenido que la acción de reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial.

En este segundo supuesto el daño alegado y el consecuente interés de la parte para demandar no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto. Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera: 24 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 17 En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo26.

En cuanto a la primera hipótesis, en los que la fuente del daño es un acto legal, la Sala ha afirmado: (…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar27.

Ha dicho la Corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado28.

(…) “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. “En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARIA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. 27 Cita textual del fallo: LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 18 casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”29.

Al seguir la línea de la jurisprudencia antes descrita, la Subsección A concluyó: “Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”30.

Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad). En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el particular, dijo la Subsección A: En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 19 administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública31. En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”32.

La parte actora formula en la demanda unas pretensiones subsidiarias a las principales, dirigidas, ya no contra la Nación-Rama Judicial, sino contra el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Planeación, por el daño antijurídico causado con la expedición de la Resolución n°. 1062 de 2007. Y, además, solicita el pago de perjuicios ocasionados por dicho acto administrativo.

Al respecto, indicó que ese acto –favorable a los demandantes– fue demandado en acción ordinaria de nulidad y esta fue declarada en sentencia judicial. En síntesis, la demanda fundamenta las pretensiones subsidiarias en los siguientes hechos33: Que el predio ubicado en la calle 79B No. 4-26 de Bogotá se encuentra en el sector normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ No. 88/97, El Refugio – Chicó Lago.

Que en el referido predio funcionaba el Instituto Colsubsidio de Educación Femenina y que la Secretaría Distrital de Planeación en memorando interno No. 3- 2007-07557 conceptuó que esta institución era un equipamento educativo de escala vecinal. Por lo anterior, el predio no estaba sujeto a la permanencia de uso dotacional. Que el 28 de diciembre de 2007, la Secretaría Distrital de Planeación expidió la Resolución 1062 de 2007, mediante la cual complementó la ficha reglamentaria del sector normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ No. 88/97, El Refugio – Chicó Lago, en el sentido de precisar que el predio 31 Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. 33 F. 87 a 91, c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 20 identificado con la nomenclatura urbana calle 79 B No. 4-26, no contiene uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia prevista en el artículo 344 del POT.

En virtud de lo anterior, el inmueble quedó clasificado para los usos de vivienda unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar. Que la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá emitió la licencia LC 1 1-4-0186, para la construcción de 3 torres de 8 pisos, terraza y cinco sótanos para 60 unidades de vivienda y 183 estacionamientos privados. En razón a lo anterior, a finales del año 2011 la parte actora inició la ejecución de las obras y la comercialización del proyecto “Serranía de los Nogales”, hasta lograr la suscripción de contratos de promesa de compraventa de 44 unidades habitacionales.

Que el 22 de enero de 2013, el señor Roberto Uribe Ricaurte y otras personas presentaron demanda de nulidad simple contra la Resolución No. 1062 de 2007. Y, que el 18 de noviembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá profirió sentencia en la que declaró la nulidad del acto administrativo, porque encontró configurados los vicios de falta de competencia y vulneración de las normas en que debía fundamentarse la decisión administrativa.

Señaló, además, que no se había resuelto el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La parte actora, en el recurso de apelación, sostiene que el Consejo de Estado ha señalado que la Administración es responsable por los perjuicios originados en el vicio de un acto administrativo que, habiendo beneficiado a un particular, posteriormente es declarado nulo.

Con fundamento en la sentencia del 3 de abril de 2013 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 26.437, expuso que esta pretensión es objeto del medio de control de reparación directa, comoquiera que el daño endilgado no se produjo por la “vida” del acto administrativo sino por su “muerte”. Además, manifestó que el Tribunal de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución No. 1062 de 2007, habida cuenta que la Secretaría Distrital de Planeación expidió el acto administrativo sin tener competencia para ello.

Vistos los hechos que soportan las peticiones subsidiarias de la demanda, se tiene que la parte interesada –en la demanda– se abstiene de señalar los vicios o irregularidades en que incurrió la Resolución No. 1062 de 2007, porque, Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 21 precisamente, su intención no era ni es atacar su legalidad.

En efecto, el acto en un principio fue favorable a sus pretensiones y no se tenía un interés para cuestionar su legalidad a través de la acción contenciosa subjetiva u objetiva. De manera que el medio de control de reparación directa interpuesto frente a la Resolución n°. 1062 de 2007 –inicialmente favorable y posteriormente declarada nula por la jurisdicción contenciosa administrativa– es la procedente.

Demanda en tiempo 4. La demanda alegó error jurisdiccional en el auto del 29 de enero de 2014, proferido por el Juzgado Once Civil Piloto de Oralidad de Bogotá en el expediente de tutela rad. 2012-00071. El juzgado ordenó notificar la anterior decisión a las partes por estado34 y, conforme al artículo 302 del CGP, cobró ejecutoria el 3 de febrero de 2014, fecha a partir de la cual el demandante tuvo conocimiento de la antijuridicidad del daño reclamado.

El término de caducidad transcurrió, entonces, desde el 4 de febrero de 2014 hasta el 4 de febrero de 2016. La demanda se interpuso en tiempo –26 de abril de 2016–, porque el término de caducidad se suspendió desde el 29 de enero de 2016 –solicitud de conciliación prejudicial–, hasta el 25 de abril de 2016 –constancia de no conciliación–35, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 200136.

Al día siguiente se reanudó el conteo del término por los 5 días faltantes, que vencían el 30 de abril de 2016. En cuanto a las pretensiones subsidiarias (daño antijurídico por declaratoria nulidad de acto favorable), es importante hacer las siguientes precisiones de cara al conocimiento del daño alegado. Al momento de la presentación de la demanda de reparación directa (26 de abril de 2016), el proceso de nulidad simple contra la Resolución n°1062 de 2007 –acto favorable a la parte demandante– aún estaba en curso.

Para esa fecha solo se había proferido la sentencia de primera instancia (que declaró su nulidad). 34 F. 320 c. 3 de pruebas. 35 F. 11 y 12 c. 1. 36 «Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable».

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 22 Entonces, en este caso, para el momento de la presentación de la demanda, el conocimiento del daño era incierto. No obstante, en el curso de este proceso, en febrero de 2019 (con la sentencia proferida dentro de proceso de nulidad simple que confirmó la declaratoria de nulidad de la Resolución n° 1064 de 2007), el referido conocimiento del daño adquirió certeza.

Esta circunstancia, sin embargo, no afecta la oportunidad del medio de control ni el interés para ser parte. En ese orden, la demanda –con motivo del acto favorable declarado nulo– también se presentó en tiempo. Legitimación en la causa 5. Pedro Gómez & Cía. S.A., la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio y la Fiduciaria Bogotá S.A. –en calidad de vocera del Fideicomiso Serranía de los Nogales– son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, puesto que estuvieron vinculadas a la acción de tutela rad. 2012- 00071, en la que se ordenó la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4- 0186 para el predio ubicado en la calle 79B No. 4-26 de la ciudad de Bogotá37.

Frente a las pretensiones subsidiarias (daño antijurídico por declaratoria nulidad de acto favorable), Pedro Gómez & Cía. S.A., la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio y la Fiduciaria Bogotá S.A. –en calidad de vocera del Fideicomiso Serranía de los Nogales– son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en el proceso porque son las titulares de la licencia de construcción otorgada en su favor con fundamento en la Resolución 1062 de 200738.

La Nación-Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, porque fue la entidad que tramitó la acción de tutela donde se profirió la providencia en la que, se afirma, se configuró un error jurisdiccional. El Distrito Capital también está legitimado en la causa por pasiva porque expidió la Resolución n°. 1062 de 2007 –favorable a los demandantes– y declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativo. 37 F. 243 a 258 c. 3 de pruebas. 38 F 59-106 C. 4.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 23 Problema jurídico 6. Corresponde a la Sala determinar: (i) si se configuró error jurisdiccional en una providencia dictada en el trámite de una acción de tutela. Y (ii) si las demandantes sufrieron un daño con ocasión de la expedición de la Resolución n°. 1062 de 2007 –posteriormente declarada nula– Análisis de la Sala El error jurisdiccional como evento de responsabilidad patrimonial del Estado 7.

La administración de justicia, como función del Estado, en el ejercicio de la misma puede causar daños antijurídicos a los asociados. Por lo tanto, el derecho de daños ha reconocido a las decisiones judiciales como uno de los eventos para reclamar los perjuicios, en aplicación del título de imputación de falla del servicio. 7.1. Este evento de responsabilidad patrimonial no ha sido del todo pacífico al interior de la jurisprudencia. Desde que se contempló como una posibilidad no tuvo una aceptación uniforme al interior del Consejo de Estado.

En un primer momento tuvo una negación absoluta con fundamento en la intangibilidad de la cosa juzgada. En efecto, en sentencia de 10 de noviembre de 1967 (exp. 867), la Sección Tercera se refirió a la cosa juzgada como “presupuesto fundamental de la sociedad y también dogma político”. La Sala Plena, en sentencia de 16 de diciembre de 1987 (exp.

R-12), señaló que “la fuerza de la verdad legal que manifestaba la actividad jurisdiccional a través de las sentencias parecía excluir toda responsabilidad fundamentada sobre la falta”39. Luego, la jurisprudencia planteó –para este evento de responsabilidad– una exigencia de consagración normativa, que se consideró como necesaria ante la existencia del artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, el que establecía la responsabilidad subjetiva del juez. 39 Gil Botero Enrique.

Responsabilidad Extracontractual del Estado, sexta edición, editorial Temis, Bogotá 2013, pag. 400. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 24 Las posiciones que negaron este supuesto de responsabilidad se extendieron hasta después de la Constitución de 1991.

En esos pronunciamientos, si bien se reconoció la posibilidad de declarar un error judicial, éste solo operaba de manera excepcional, y no frente a cualquier equivocación: su configuración debía estar precedida por una decisión absolutamente contraria a los más elementales principios lógicos, legales y jurídicos. Por otro lado, se consideró que el ejercicio de administración de justicia (y las decisiones en ella proferidos) constituía una carga que debía ser soportada por los asociados40. 7.2.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia –Ley 270 de 1996–, este evento de responsabilidad adquirió estatus normativo en el artículo 65 en los siguientes términos: “ARTICULO

65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.

Pues bien, comoquiera que el supuesto de responsabilidad que interesa a este estudio es el error jurisdiccional, el artículo 66 de la misma ley prevé que error judicial es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

Ahora bien ¿cuándo se entiende que una providencia es contentiva de error o es contraria a la Ley? Para responder a esta pregunta la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de agosto de 1997, sostuvo: “Una providencia contraria a la ley es aquella que surge al subsumir erróneamente los supuestos de hecho del caso en las previsiones de la norma (error de interpretación), de la indebida apreciación de las pruebas en las cuales ella se fundamenta (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde o de la indebida aplicación de la misma”41.

La sentencia C-037 de 1996, que declaró la constitucionalidad de las dos normas citadas, en cuanto al análisis del error judicial, indicó que, aunque el asunto podía 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 1993 (exp. 7869) 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 1997, Rad. 13258.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 25 ser asumido desde una perspectiva orgánica, lo más importante era hacerlo a partir de una funcional, es decir, teniendo en cuenta la libertad y la autonomía del juez, respecto de la interpretación de los hechos sometidos a su conocimiento y de elección de las normas que considerara aplicables al caso que debía resolver42.

Consideró la Corte que el error jurisdiccional tenía lugar a partir de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso. Es decir, delimitó la configuración de este tipo de error a lo que se ha definido en la doctrina constitucional como vía de hecho. Asimismo, se restringió la aplicación de este tipo de responsabilidad a las sentencias dictadas por las altas cortes, volviendo al argumento de la intangibilidad de la cosa juzgada.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, por su parte, se ha apartado de la última postura antes expuesta (restringir este tipo de responsabilidad a sentencias dictadas por altas cortes), porque la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado también es constitucional y el artículo 90 de la Constitución no excluye a ninguna autoridad como agente del daño, sumado a que el análisis del juez de la responsabilidad extracontractual no implica una intromisión en asuntos de las demás jurisdicciones ni está previsto para socavar la seguridad jurídica.

Así lo expresó en sentencia del 4 de septiembre de 1997, dictada el año siguiente a la exequibilidad condicionada del artículo 66 de la Ley 270 de 1996: «Que la responsabilidad patrimonial del Estado sea de origen constitucional, de una parte, y que el artículo 90 no excluya a ninguna autoridad pública como agente del daño, de otra, permite derivar importantes consecuencias frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional en cuanto, desbordando el texto fundamental, le suprimiría el derecho a la indemnización a todas las víctimas de hechos imputables a los magistrados de las altas corporaciones de justicia. En efecto: el inciso 1º del artículo 90 de la Carta dispone que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, calidad que, según la propia Corte Constitucional, ostentan los magistrados de las altas corporaciones de justicia “en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado”43 y, por lo tanto, los daños antijurídicos que ocasionen no están excluidos de la fuente constitucional de responsabilidad estatal prevista en esta norma.

Repárese, además, en la argumentación que la Corte ofrece en el último párrafo de la sentencia que se reprodujo en el numeral 1 de este capítulo, cuando a 42 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996. Y Gil Botero Enrique, ob. cit pág. 404. 43 Sentencia T - 501 de agosto 21 de 1992 Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 26 propósito de la defensa de la acción de tutela admite que se puedan revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial siempre que se advierta la existencia de una vía de hecho, lo cual puede hacerse según la Corte: 1) porque se trata de una facultad de origen constitucional; 2) porque no implica la resolución de fondo del conflicto jurídico y 3) porque no se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado.

También la determinación de la responsabilidad patrimonial del Estado, como se vio, es una facultad que deriva directamente de la Constitución Política; declarar la existencia del error judicial tampoco implica la interferencia del juez contencioso administrativo en las decisiones judiciales, como que la providencia que contiene el error conserva la intangibilidad de cosa juzgada; y no es cierto que la concesión de la tutela no pueda eventualmente tener consecuencias patrimoniales… (…) La exequibilidad condicionada de la Corte Constitucional debe entenderse, entonces, desde la misma perspectiva que ha manejado esa Corporación respecto de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales cuando la autoridad pública investida de la potestad de administrar justicia ha incurrido en vía de hecho; es decir, que sólo excepcionalmente será admisible la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del error judicial cometido por las altas corporaciones de justicia y demás tribunales y juzgados en los eventos en que éste sea absolutamente evidente y no se requiera realizar ninguna labor hermenéutica para hallarlo configurado»44 (se destaca).

En años posteriores, la Sección Tercera reafirmó su postura, con base en los siguientes argumentos: «-Porque el artículo 90 de la Constitución no hace distinciones (…). Como se indicó precedentemente, la constitución establece que todas las autoridades que ejercen función pública, pueden determinar con sus acciones u omisiones la responsabilidad del Estado. -Porque no atenta contra el principio de seguridad jurídica.

(…) El juicio es el de la responsabilidad del Estado y no comporta la reapertura del proceso definido en la providencia cuestionada. Tiene por objeto la verificación del derecho o interés lesionado y de la imputación del mismo al Estado, con fundamento en lo cual habrá de declararse la misma y de disponerse la reparación de los perjuicios causados.

El juicio de responsabilidad recae sobre la actuación del juez en ejercicio de sus funciones y sobre la configuración del daño; no comporta el renacimiento de un proceso ya terminado. Así también porque la decisión del juez contencioso administrativo no comprende la modificación o alteración de lo dispuesto en el juicio materia de la providencia acusada. - Porque las altas cortes no son infalibles (…).

Así se deduce de la consagración legal de recursos extraordinarios y de lo expuesto por la Corte Constitucional al conocer de las tutelas contra providencias judiciales proferidas por las altas cortes. - Porque el Consejo de Estado es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo y como corporación judicial competente para juzgar la 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1997, rad. 10285.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 27 responsabilidad del Estado, no está limitado por la investidura del juez que incurre en error judicial»45. Por último, en la decisión citada, la Corporación anotó que la Corte Constitucional había rectificado su criterio jurídico en relación con la responsabilidad del Estado proveniente de sus altos dignatarios: «Ahora bien, la Sala advierte que la referida postura de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de un juicio de responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus altos dignatarios fue, en la realidad, modificada en sentencia C-038 del 1 de febrero de 2006 por medio de la cual se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo modificado por la ley 446 de 1998.

En esta oportunidad, al revisar los cargos que propuso el accionante con fundamento en que dicha norma no comprendía la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, afirmó: “(…) tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública.

En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.” Señaló además que pretender que la responsabilidad patrimonial del Estado sólo se predica respecto de las acciones y omisiones de algunos de sus poderes, “sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento”»46.

En algunas oportunidades, el Consejo de Estado ha acudido a la inaplicación del artículo 66 de la Ley 270 de 1996 (a la luz de la exequibilidad condicionada declarada por la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996). Estas decisiones ejercían control de convencionalidad de la norma citada en relación con los artículos 10 y 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tampoco restringen la indemnización por error jurisdiccional a la autoridad de la que provenga la decisión47.

La Sala aclara, sin embargo, que no acudirá a la figura de la inaplicación del artículo 66 de la Ley 270 de 1996 ante un eventual estudio de providencias de 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2007, rad. 15128. 46 Ibidem. 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de mayo de 2019;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de marzo de 2022, rad. 67166, y Consejo de Estado, sentencia del 4 de mayo de 2022, rad. 52091, entre otras. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 28 altas cortes.

Los argumentos planteados por la Sección Tercera, que pertenecen a su criterio pacífico y reiterado, son suficientes para determinar la posibilidad de estudiar el error jurisdiccional contenido en providencias dictadas por altas cortes. Dichas razones se amparan en normas de derecho interno y, por lo tanto, desvirtúan cualquier necesidad de confrontar el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 con instrumentos internacionales.

Ahora bien, volviendo a la caracterización del error jurisdiccional, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 66 de la Ley 270 de 1996 a que dicho error se materialice en una providencia judicial y a que encuadre dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia ha definido como una «vía de hecho». Señaló: «Sea lo primero advertir que la presente situación, como lo señala la norma, se materializa únicamente a través de una providencia judicial; es decir, cualquier otra actuación de un administrador de justicia, así sea en ejercicio de sus labores públicas, deberá ser evaluada a la luz de la responsabilidad del Estado en los términos de la Constitución y la ley, y no dentro de los parámetros que en esta oportunidad ocupan la atención de la Corte.

En segundo lugar, debe decirse que el error jurisdiccional no puede ser analizado únicamente desde una perspectiva orgánica como parece pretenderlo la norma bajo examen. Por el contrario, la posible comisión de una falla por parte del administrador de justicia que conlleve la responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser estudiada desde una perspectiva funcional, esto es, bajo el entendido de que al juez, por mandato de la Carta Política, se le otorga una autonomía y una libertad para interpretar los hechos que se someten a su conocimiento y, asimismo, aplicar las normas constitucionales o legales que juzgue apropiadas para la resolución del respectivo conflicto jurídico (Art. 228 C.P.).

Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacía la autonomía funcional del juez. Por ello, la situación descrita no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las pruebas aportadas -según los criterios que establezca la ley-, y no de conformidad con su propio arbitrio.

En otras palabras, considera esta Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una “vía de hecho”»48 (se destaca). De acuerdo con dicha disposición, se reitera, tal como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad, el estudio de responsabilidad debe 48 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996 [fundamento jurídico vi].

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 29 realizarse desde una perspectiva funcional, que reconoce la autonomía del juez. Por ello, el error jurisdiccional no corresponde a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica, sino que debe enmarcarse en «una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso».

Ahora bien, en cuanto a la configuración de este tipo de error, la Sección Tercera ha reconocido que, sobre un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de derecho –todas jurídicamente admisibles en tanto jurídicamente justificadas– por lo que el error viene a tener lugar cuando la decisión carezca de una justificación coherente, razonable, jurídicamente atendible que la provea de aceptabilidad.

En ese orden, en la carga argumentativa también se debe estudiar al error, sin perder de vista los eventos típicos de configuración, tales como: interpretación, indebida valoración, aplicación errónea o falta de aplicación. Y, sobre todo, la autonomía del juez natural al resolver los litigios sometidos a su especialidad49. 7.3. En cuanto a los presupuestos para su procedencia, el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 dispone: “ARTICULO

67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.

La providencia contentiva de error deberá estar en firme”. Conforme a la norma en cita, quien reclame perjuicios por esta causa, debe acreditar previamente estos supuestos de procedencia, puesto que, para que la providencia pueda ser estudiada en sede judicial, debe estar ejecutoriada y no estar sometida a discusión en su proceso originario.

Además, quien formule reparos frente a la misma ha debido presentar contra ella los “recursos de ley, es decir, ha debido agotar los recursos ordinarios a su alcance en ese proceso, que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios y que no requieren de la presentación de una demanda adicional50. 49 Ibídem. 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2015, Rad. 33733.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 30 7.4. Así las cosas, conforme a lo expuesto, el error judicial, desde que fue contemplado como como evento de responsabilidad tuvo obstáculos que fueron superados con el tiempo por la misma jurisprudencia. Sin embargo, sobre este evento todavía queda mucho por recorrer.

De ese recorrido hasta hoy se resalta: (i) la separación total entre la responsabilidad subjetiva del juez como agente y la estatal, (ii) la posibilidad del estudio del error en providencias de altas cortes; (iii) el análisis de la providencia a partir de sus fundamentos jurídicos y probatorios y (iv) el reconocimiento de la autonomía judicial en la resolución de los casos sometidos a su conocimiento y especialidad.

Caso concreto 8. La parte actora alega la existencia de un error jurisdiccional en el auto del 29 de enero de 2014, proferido por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de la Oralidad, en el curso de la acción de tutela con radicado 2012-00071 iniciada por Leonardo Bernal Morales y otros contra la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá, trámite que ordenó la vinculación de las personas jurídicas hoy demandantes.

El recurso de apelación replica los mismos argumentos que formuló en la demanda, para insistir en que la entidad accionada incurrió en error jurisdiccional porque el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de la Oralidad desconoció abiertamente el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en la medida que ordenó mantener la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186 –medida adoptada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable–, pese a que el accionante no cumplió con la carga de interponer el medio de control correspondiente contra el acto administrativo que otorgó la licencia de construcción, en el término de 4 meses a partir del fallo constitucional.

Y contra la Resolución 1062 de 2007, que le sirvió de fundamento a la licencia. Respecto de los antecedentes procesales que tienen que ver con la expedición del auto del 29 de enero de 2014, proferido por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de la Oralidad que, según la demanda, contiene un error jurisdiccional, proferido en el curso de la acción de tutela con radicado 2012-00071 iniciada por Leonardo Bernal Morales y otros contra la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá, está acreditado en este proceso que: Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 31 8.1.

El 2 de febrero de 2012, el señor Leonardo Bernal Morales presentó acción de tutela contra la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación, alegando que se había lesionado su derecho al debido proceso por haberse expedido la licencia de construcción LC 11-4-0186 sin tener en cuenta la normatividad aplicable –en materia de uso del suelo– al predio sobre el que recayó el acto administrativo. 8.2.

El 16 de febrero de 2012, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad concedió la tutela, amparando el derecho fundamental al debido proceso de manera transitoria, para evitar un perjuicio irremediable al accionante, en los siguientes términos: “1. Negar la TUTELA reclamada como mecanismo de protección directa y definitivo, conforme las consideraciones antecedentes. 2.

CONCEDER la tutela transitoria, para evitar un perjuicio irremediable, del derecho fundamental al debido proceso del señor LEONARDO BERNAL MORALES y demás sujetos intervinientes vinculados a este juicio, dentro de la actuación administrativa que dio lugar a la expedición de la licencia de construcción LC-11-4-0186, expedida por la Curaduría Urbana No. 4 el 9 de febrero de 2001, a la Caja Colombiana de Subsidio Familiar – Colsubsidio, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia. 3.

En consecuencia, ordenar la inaplicación y suspender la ejecutividad y demás efectos que se generen de la licencia de construcción LC-11-4-0186, expedida por la Curaduría Urbana No. 4 el 9 de febrero de 2001, y de la Resolución No. 0941 del 7 de julio de 2001, expedida por la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación y, demás actos administrativos que de ellas se hayan derivado, por lo aquí consignado. 4.

(…). 5. ADVERTIR a la actora, que la orden contenida en los numerales anteriores se mantendrá por el término de cuatro (4) meses, durante los cuales deberá, sino lo hubiere hecho, interponer la correspondiente acción ante el Juzgado Administrativo y/o Tribunal Contencioso Administrativo, o ante la autoridad que legalmente le corresponda, relativa a la legalidad de los actos, conforme a las consideraciones hechas en la parte motiva de este fallo, iniciada oportunamente la acción pertinente durante ese término, los efectos de la orden se prolongarán hasta que el juez natural decida sobre lo pertinente.

Si no se procede por la interesada dentro del término aquí indicado, los efectos de la orden cesarán definitivamente”.51 8.3 El 30 de marzo de 2012, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá confirmó en su totalidad el fallo de la primera instancia52. 51 F. 243 a 258 c. 3 de pruebas. 52 F. 259 a 266 c. 3 de pruebas. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 32 8.4.

El 20 de febrero de 2013, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad declaró la cesación de los efectos de la decisión transitoria adoptada en la sentencia de tutela, dado que no se acreditó que la parte accionante hubiera interpuesto las acciones judiciales pertinentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término concedido para ello53. 8.5.

El 6 de marzo de 2013, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad revocó la anterior decisión y precisó que la orden de amparo transitorio continuaba vigente. Lo anterior, después de verificar que la acción de nulidad simple del acto administrativo se había presentado antes del vencimiento del plazo concedido54. 8.6. El 18 de junio de 2013, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad dispuso la cesación de los efectos del fallo transitorio de tutela a partir del 23 de mayo de 2013, época en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión por medio de la cual el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá rechazó la demanda de nulidad de la Resolución No. 1062 de 2007, presentada por el señor Christian Yair Ramos Cañón55. 8.7.

El 15 de agosto de 2013, la Corte Constitucional profirió, en sede de revisión, sentencia de tutela T-537/13 mediante la cual confirmó el fallo del 30 de marzo de 2012, dictado por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, en el que impartió las siguientes órdenes: "SEGUNDO. MANTENER la orden de inaplicación y suspensión de la ejecutividad y demás efectos de la licencia de construcción LC 1 1-4 0186 expedida por la Curadora Urbana No. 4 de Bogotá y la Resolución No. 0941 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, ordenada en el numeral 3 de la sentencia de primera instancia, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida de manera definitiva acerca de su legalidad.

TERCERO. SUSPENDER todos los efectos de la Resolución 1062 de 28 de diciembre de 2007, "por la cual se complementa la ficha reglamentaria del Sector Normativo 4, subsector de Usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 97/88, Chico Lago-El Refugio, adoptada mediante Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de 2007", expedida por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.

CUARTO. SUSPENDER todos los efectos de las resoluciones 500 del 9 de diciembre de 2008, 134 de 19 de marzo y 537 del 6 de octubre de 2010, mediante las cuales el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural de Bogotá, aprobó las intervenciones sobre el bien de interés cultural ubicado en Calle 79B Núm. 4-26 de la ciudad de Bogotá. 53 F. 325 a 326 c. 3 de pruebas. 54 F. 327 a 329 c. 3 de pruebas. 55 F. 330 a 331 c. 3 de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 33 QUINTO. SOLICITAR al Alcalde Local de Chapinero el acompañamiento especial para efectos de la verificación del cumplimiento de las ordenes aquí impartidas y, en especial del numeral 4 de la sentencia de primera instancia, que ordenó la inaplicación y la suspensión de la licencia de construcción LC 1 1-4-0186 y de la Resolución 0941 de 7 de julio de 2011"56. 8.8.

El 29 de enero de 2014, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por la Corte Constitucional en el fallo de tutela T-537/13. En virtud de lo anterior, ordenó notificar el fallo de la Corte y esta providencia al Alcalde Local de Chapinero para que: “proceda de conformidad con lo ordenado por la Corte Constitucional, respecto al acompañamiento especial por ella dispuesto, ordenándole además sobre el particular, que en el término de dos (2) días siguientes a su notificación, y luego mensualmente, y con la asesoría que considere pertinente y acompañamiento de la fuerza pública si fuere necesario, rinda informes a este Despacho, sobre la suspensión de las obras e inaplicación de los efectos de los actos administrativos ya referidos, hasta cuando la jurisdicción contenciosa administrativa decida lo pertinente; todo sin perjuicio de su demás competencia y funciones legales”57. 8.9.

El 5 de febrero de 2014, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá rechazó los recursos de reposición y apelación interpuestos por Pedro Gómez & Cía. S.A. contra la anterior decisión por improcedentes, toda vez que por expresa disposición del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, contra la sentencia de tutela de la Corte Constitucional no procede recurso alguno y, por ello, los recursos contra el auto que adecúa el fallo dictado en primera instancia a la decisión de la Corte emitida en sede de revisión eran improcedentes58. 8.10.

El 9 de marzo de 2016, la Corte Constitucional profirió el auto 103 A, mediante el cual asumió la competencia excepcional para conocer del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-537 de 2013 y declaró el cumplimiento de la sentencia, en virtud del acuerdo suscrito el 26 de junio de 2015 entre Álvaro Salcedo Saavedra (Colsubsidio), Eduardo Romero Rojas (Pedro Gómez y Cía. S.A.S.) y Leonardo Bernal Morales (tutelante)59. 9.

El recurso de apelación insiste en que el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, en el auto del 29 de enero de 2014 [hecho probado 8.9] 56 F. 267 a 316 c. 3 de pruebas. 57 F. 317 a 320 c. 3 de pruebas. 58 F. 321 a 324 c. 3 de pruebas. 59 F. 322 a 341 c. 3 de pruebas. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 34 interpretó de manera errada la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T-537 de 2013, en la medida que (i) esta decisión no mandó expresamente reanudar la suspensión de la licencia de construcción y, porque, además, (ii) mantuvo la vigencia de la medida hasta que la jurisdicción contenciosa resolviera un proceso de nulidad simple.

Esto último, sin advertir que dicho proceso de nulidad se presentó luego de vencidos los cuatro meses de la ejecutoria de la licencia de construcción e, incluso, después de los cuatro meses señalados en el fallo de primera instancia. La parte recurrente destaca, además, que la demanda de nulidad simple fue interpuesta por un tercero ajeno a la acción de tutela, por lo que se desconoció el efecto inter partes, característica propia de esta clase de amparo constitucional.

Revisado en detalle el auto proferido el 29 de enero de 2014 por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, se tiene que esta providencia dispuso expresamente “CUMPLIR Y OBEDECER lo resuelto por la Corte Constitucional, adecuando, en consecuencia, el fallo de tutela a lo decidido por dicha Alta Corte”. Y, a renglón seguido ordenó tener en cuenta cada una de las órdenes impartidas por la sentencia T- 537 de 2013 de la Corte Constitucional.

A continuación, la Sala transcribe las puntuales órdenes impartidas en el auto reprochado, que importan para el estudio del recurso de apelación que ahora nos convoca: “Tener en cuenta para esos efectos legales y constitucionales, que dicha Corte Constitucional, mediante el NUMERAL SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia de revisión del 15 de agosto de 2013, mantuvo la orden de inaplicación y suspensión de la ejecutividad y demás efectos de la licencia de construcción LC-11-4-0186, expedida por la Curadora Urbana No. 4 y la resolución No. 0941 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, ordenada en el numeral 3 de la sentencia de primera instancia, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decidiera de manera definitiva acerca de su legalidad.

Tener en cuenta para esos efectos legales y constitucionales, que dicha Corte Constitucional, mediante el NUMERAL TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia de revisión del 15 de agosto de 2013, suspendió todos los efectos de la resolución 1062 de 28 de diciembre de 2007, ´por la cual se complementa la ficha reglamentaria del Sector Normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 97/88, Chicó Lago-El Refugio, adoptada mediante Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de 2007, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá”60. 60 F. 318 c. 3 de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 35 Es así que la providencia atacada de contener un error jurisdiccional se limitó a (i) obedecer lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia que revisó el fallo de tutela proferido por la jurisdicción ordinaria civil (ii) cumplir las órdenes impartidas por la Corte como superior jerárquico del juez constitucional y, para ello, adecúo el fallo de primera instancia en el sentido de tener en cuenta todas y cada una de las órdenes impartidas en la parte resolutiva de la sentencia de revisión T-537 de 2013 y (iii) ordenar la notificación a las partes de la sentencia de la Corte y de ese proveído.

El auto que se estudia se ciñó a cumplir con las precisas instrucciones dictadas en un fallo de tutela en sede de revisión, actuación que comportó únicamente la adecuación del fallo dictado en primera instancia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional, para atender los precisos lineamientos advertidos en esa decisión, en cumplimiento de lo estipulado en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, norma que prevé que una vez proferida la sentencia de revisión, debe ser comunicada al juez de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por esta61.

La decisión acusada de contener un error jurisdiccional no hizo interpretación alguna de las consideraciones o declaraciones contenidas en la sentencia T-537 de 2013, como afirma el recurrente. Adviértase que, respecto del juez a quien le corresponde adecuar el fallo de primera instancia a la sentencia dictada por la Corte en sede de revisión, no le está permitido apartarse de la decisión tomada por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional o hacer interpretaciones a las consideraciones que llevaron a decidir la revisión, al punto que, de acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, solo tiene competencia para adoptar los lineamientos necesarios para ajustar su fallo a lo ordenado por su superior jerárquico.

Luego, las alegaciones hechas en la demanda y replicadas en el recurso de apelación, referidas a que el auto proferido el 29 de enero de 2014 incurrió en 61 Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991: “Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 36 error jurisdiccional por: (i) reanudar la suspensión de la licencia de construcción LC-11-4-0186, (ii) mantener la vigencia de la medida hasta que la jurisdicción contenciosa resolviera un proceso de nulidad simple –sin advertir que dicho proceso se presentó luego de vencidos los cuatro meses señalados en el fallo de primera instancia– y (iii) desconocer que la demanda de nulidad simple fue interpuesta por un tercero ajeno a la acción de tutela, no tienen asidero legal.

En efecto, carecen de fundamento fáctico y jurídico, en la medida que el auto acusado de apartarse del artículo 8 del Decreto 2591 de 199162 no decidió de fondo sobre la suspensión de la licencia de construcción LC-11-4-0186 como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, no interpretó en modo alguno las consideraciones que sirvieron de fundamento a la Corte para decidir la revisión y no modificó las puntuales órdenes impartidas en la parte resolutiva de la sentencia T-537 de 2013.

Así las cosas, la Sala no observa irregularidad alguna en el auto del 29 de enero de 2014, dictado por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, comoquiera que se dictó ajustado a lo ordenado por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, esto es, adoptó las decisiones necesarias para adecuar el fallo de primera instancia a lo dispuesto en la sentencia que decidió la revisión de la tutela. 9.

En este mismo sentido, no puede perderse de vista que los jueces tienen la prohibición legal de actuar en contra de lo prescrito en las providencias de sus superiores. En efecto, el deber de obedecimiento a lo resuelto por el superior funcional tiene fundamento normativo en el artículo 239 del CGP63 y, en concordancia, el numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso consagra, como causal de nulidad, cuando el juez procede contra providencia 62 Artículo 8 del Decreto 2591 de 1991: “La tutela como mecanismo transitorio.

Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente solo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.

En todo caso, el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En estos casos, el juez si o estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”. 63 «Artículo 329. Decidida la apelación y devuelto el expediente al inferior, este dictará auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y en la misma providencia dispondrá lo pertinente para su cumplimiento (…)».

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 37 ejecutoriada del superior. Causal de nulidad que, por demás, no es saneable, conforme al parágrafo del artículo 136 del CGP. La Corporación ha anotado que esta disposición pretende garantizar la organización funcional de la administración de justicia, con arreglo a la cual las decisiones que toma el superior y que se encuentren ejecutoriadas son de obligatorio cumplimiento para el inferior, quien deberá acatarlas así se encuentre en desacuerdo con las mismas64.

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha puntualizado que esta causal de nulidad opera respecto de las decisiones emitidas en un mismo proceso o actuación judicial, dentro del cual el juez de primera instancia está sujeto al acatamiento de las providencias dictadas por el superior funcional. Estas decisiones devienen, a su vez, de la interposición de recursos que den lugar a una instancia adicional o en caso de revisión o consulta.

En términos del alto tribunal: «Según se infiere de la naturaleza y estructura de los motivos de nulidad a que se refiere el precepto anterior, sólo cabe considerar los vicios procesales que dimanen del mismo proceso o actuación procesal en curso; o, lo que es igual, no incluye, para que se configure alguno de ellos, los trámites o las providencias judiciales surtidos y dictadas en otros procesos preexistentes a aquél en que se alegan, por significativa que pueda ser la relación o conexidad entre unos y otros.

Esa restricción sucede del modo comentado, ya que, por fuera de que la norma en cuestión no da cabida a la posibilidad de traer situaciones extrañas al proceso mismo, existen otros caminos o vías procesales que permiten hacer valer en un juicio lo decidido en oportunidad anterior por la jurisdicción; por ejemplo, la excepción de cosa juzgada.

A partir de la premisa precedente y en lo pertinente al caso subjudice, es claro que si el motivo de nulidad estriba en que el juez "procede contra providencia ejecutoriada del superior", ello sólo podrá acontecer cuando el juzgador inferior desconoce, de algún modo, lo resuelto por el superior en determinada providencia que haya decidido uno de los recursos legalmente admisibles frente a ella, en el respectivo proceso; desde luego, ello es así, porque la aludida causal de nulidad, conforme lo tiene dicho la Corte, está encaminada a preservar el orden de los procesos y el acatamiento de las resoluciones judiciales por parte de los jueces de grado inferior, quienes dentro de la competencia funcional que se ejerce en relación con un proceso determinado, deben cumplir las decisiones proferidas por los jueces de grado superior, cuando estos resuelvan los recursos de queja, súplica, apelación, casación y revisión, o en su caso la consulta, sometidos a su consideración» (se destaca)65. 64 Consejo de Estado, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 26 de agosto de 2024, rad. 11001- 03-15-000-2022-00407-00, C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Esta decisión cita, a su vez, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1 de abril de 2001, rad. 32800; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 2 de diciembre de 1999, exp. 5292. 65 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 2 de diciembre de 1999, exp. 5292.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 38 10. Por otro lado, la recurrente también reprochó que el Tribunal no hubiera tenido en cuenta el indicio grave en contra de la Rama Judicial, ya que esa autoridad no compareció a la audiencia de conciliación prejudicial, consecuencia señalada en el artículo 22 de la Ley 640 de 2001.

Es del caso precisar que, a diferencia de lo afirmado por la parte demandante, no existe ninguna norma legal que sirva de fundamento para tener por acreditados los hechos de la demanda por el sólo hecho de que la demandada no asistió a la audiencia de conciliación extrajudicial, porque, si bien es cierto que esa circunstancia constituye un indicio en su contra, ello no constituye plena prueba de la responsabilidad.

En los casos de responsabilidad patrimonial del Estado no existe tarifa legal. No obstante, al proceso deben allegarse las pruebas suficientes del hecho imputable a la administración, del daño y del nexo causal. Si bien el artículo 22 de la Ley 640 de 200166 establece que la falta de pronunciamiento de la entidad demandada puede ser considerado como un indicio grave en su contra, lo cierto es que este indicio, por sí solo, no constituye plena prueba, porque –como la norma lo indica– se trata de un elemento indiciario que debe ser valorado en conjunto con el material probatorio que obre en el proceso.

No basta, entonces, la ausencia de la demandada en la audiencia previa al inicio del juicio para tener por demostrado el hecho de la administración y la relación de causalidad entre él y el daño cuya indemnización se reclama. 11. De otra parte, el recurso de apelación señala que, si se llegara a colegir que la sentencia T-537 de 2013 determinó suspender la licencia de construcción LC-11- 4-0186 hasta que no se resolviera el proceso de nulidad simple No. 2013-0009, se concluiría entonces que la Corte Constitucional incurrió en error jurisdiccional, ya que esta autoridad judicial también se encontraba sometida a lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. 66 Artículo 22 de la Ley 640 de 2001: “Inasistencia a la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho.

Salvo en materias laboral, policiva y de familia, si las partes o alguna de ellas no comparece a la audiencia de conciliación a la que fue citada y no justifica su inasistencia dentro de los tres (3) días siguientes, su conducta podrá ser considerada como indicio grave en contra de sus pretensiones o de sus excepciones de mérito en un eventual proceso judicial que verse sobre los mismos hechos”.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 39 En este punto es pertinente recordar que la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera reiterada y uniforme, ha sostenido que el título de imputación de error jurisdiccional no constituye una instancia adicional que permita la impugnación de las providencias que tienen fuerza de cosa juzgada, ni mucho menos se configura por el hecho de que la parte que resultó vencida en juicio esté en desacuerdo con las consideraciones contenidas en la decisión judicial.

En todo caso, esta instancia no puede estudiar la existencia de un presunto error jurisdiccional contenido en la sentencia T-537 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, por la potísima razón de que en este juicio no se demandó la responsabilidad de la Nación-Rama Judicial por los daños causados por errores jurisdiccionales contenidos en la citada providencia. En efecto, los hechos y pretensiones de la demanda solo hacen referencia al error contenido en el auto del 29 de enero de 2014, dictado por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, decisión que adecúo el fallo de tutela de primera instancia a la sentencia de revisión dictada por la Corte Constitucional.

Además, en el numeral 5.2.1. de la demanda, expresamente señala que el hecho imputable a la Rama Judicial es “la expedición del auto del 29 de enero de 2014”67. Acápite en donde expuso que el juzgado, so pretexto de dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional: “Introdujo nuevas órdenes que no corresponden a lo que el Tribunal Constitucional dispuso sobre el particular, como lo fue el disponer por segunda vez, habiendo ya fenecido el término del amparo, la suspensión de la licencia y obras del proyecto Serranía de los Nogales.

Desconoció que el amparo de la acción de tutela es de naturaleza transitoria como lo prevé el artículo 8 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, toda vez que ordenó por segunda vez las obras del proyecto Serranía de los Nogales hasta tanto se resolviera la acción de nulidad simple contra la Resolución 1062 de 2007 que cursa en el Juzgado 3 Administrativo (…)”68 (El subrayado es original).

La Sala debe insistir, en este aspecto, sobre el deber de congruencia que establece el artículo 281 del CGP. Vistas las consideraciones atinentes, es claro que el estudio del supuesto error jurisdiccional atinente a la sentencia T-537 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, constituiría un fallo extra petita –estudio sobre puntos no sometidos al litigio– y desconocería el derecho al debido 67 F. 109 a 113 c. 1. 68 F. 112 c. 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 40 proceso y de defensa en cabeza de la Rama Judicial como autoridad demandada. 12. En conclusión, no se configuró un error jurisdiccional en el auto del 29 de enero de 2014 –en los términos expuestos–, ya que no se aprecia en la decisión judicial acusada una actuación subjetiva del fallador o apartada del trámite de la acción de tutela reglado en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta que el cumplimiento de las órdenes de una sentencia de revisión proferida por la Corte Constitucional, en la forma en que fue instruida por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, en modo alguno puede configurar un daño antijurídico.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en este primer aspecto. Estudio del segundo problema jurídico: daño derivado de la expedición de la Resolución n°. 1062 de 2007 –posteriormente declarada nula en sede judicial– 13. Según la demanda, el Distrito Capital de Bogotá, a través de la Secretaría de Planeación Distrital, causó un daño a la Caja Colombiana de Subsidio Familiar- Colsubsidio, Pedro Gómez & Cía. S.A., y la Fiduciaria Bogotá S.A. –en calidad de vocera del Fideicomiso Serranía de los Nogales– pues, al expedir la Resolución 1062 de 2007 –posteriormente declarada nula en sede judicial– creó una situación de derecho favorable que llevó a los demandantes a la realización del proyecto de construcción. Al respecto, indicó la demanda que la referida resolución, al darle alcance al POT, les otorgó certeza sobre la no obligación permanencia del uso dotación del bien (institución educativa y de interés cultural) y que bien se podía destinar a un uso meramente residencial (familiar, bifamiliar y multifamiliar).

El ordenamiento del territorio como función pública y como deber de los asociados 14. Los municipios (y distritos), en ejercicio de su autonomía, tienen el deber de promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes (art. 1 de la Ley 388 de 1997).

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 41 En desarrollo de ese deber, esta entidad territorial tiene a su cargo: (i) Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios; velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.

(ii) Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

(iii) Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política (art. 1 Ley 388 de 1997). El ordenamiento del territorio tiene, como principios: 1.

La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Constituye, además –en su conjunto– una función pública en aras de: (i) Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.

(ii) Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. (iii) Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.

Y (iv) Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales (art. 3 de la Ley 388 de 1997). En cuanto a su conceptualización, el ordenamiento del territorio municipal y distrital abarca un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, las cuales deben ser emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas –en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes– dirigidas a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 42 Asimismo, regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales (art. 5).

Esta función de ordenar el territorio se instrumentaliza a través de las normas urbanísticas, las cuales regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas están jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia especificados en la misma Ley y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación (art. 15 Ley 388 de 1997).

A su vez, se dividen en: (i) normas urbanísticas estructurales (que clasifican y delimitan los suelos; establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos en cuanto a conservación. (ii) Normas urbanísticas generales (que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como las actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Este segundo grupo de normas otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones).

Y (iii) Normas complementarias (aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecución que se establece en el artículo 18 de la Ley citada)69. 69 Artículo 18 de la Ley 388 de 1997.

Programa de ejecución. El programa de ejecución define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos.

El programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales. Dentro del programa de ejecución se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente, se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada.

Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el plan de ordenamiento. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 43 El ordenamiento urbanístico que cada municipio expida se debe ajustar al marco de la Ley 388 de 1997 (y sus leyes modificatorias en lo pertinente).

En ese orden, los planes de ordenamiento tendrán especial atención a los usos de suelo que no pueden ser compatibles en un mismo sector. Ejemplo de estos los servicios de alto impacto (prostitución y actividades afines) con usos para vivienda y dotacionales educativos. 15. El Decreto 619 de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá Distrito Capital –vigente al momento de los hechos y al momento de solicitud de la licencia de construcción por parte de los demandantes–, estableció, como instrumento de gestión y planeación urbana las fichas normativas (adoptadas por Decreto del Alcalde Mayor) mediante las cuales se establecen las normas urbanísticas para determinados sectores de la ciudad donde coinciden un tratamiento urbanístico con un área de actividad.

La ficha normativa, según el POT, deberá determinar –para el área objeto de la reglamentación– los subsectores que contienen usos con niveles distintos de intensidad y los parámetros básicos de edificabilidad susceptibles de ser aplicados en el sector normativo. La estructura general de la ficha normativa estará conformada por dos bloques de información, así: 1.

El conjunto de normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de usos específicos, los criterios para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados con el espacio público tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona específica que no estén contenidas en el Plan de Ordenamiento. 2.

La identificación del sector y la información gráfica de soporte en planos a escala 1:5000 (art 453 Decreto 619 de 2000-POT de Bogotá). Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 44 A su turno, el artículo 273 del Decreto Distrital 469 de 2003 (que adicionó un artículo al POT) dispuso que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), elaboraría fichas reglamentarias complementarias teniendo en cuenta los siguientes tratamientos. 1) Conservación (modalidades: sectores e inmuebles de interés cultural). 2) Consolidación (modalidades: urbanística, con densificación moderada y con cambio de patrón). 3).

Renovación urbana (modalidad: reactivación). 4) Tratamiento de Mejoramiento Integral (modalidades: intervención reestructurante e intervención complementaria). La ficha reglamentaria contendría, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Regulación de la intensidad y mezcla de usos. 2. Condiciones físicas de edificabilidad. 3. Elementos relacionados con el espacio público.

Los instrumentos de gestión que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios generados por la asignación de usos y condiciones de edificabilidad, cuando apliquen". Ahora bien, en cuanto a las normas para el uso dotacional del suelo, el Decreto 619 de 2000 (POT de la ciudad de Bogotá vigente al momento de los hechos), en el artículo 333, dispuso: 1.

Permanencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, los inmuebles de escala metropolitana, urbana o zonal con uso dotacional existentes, los señalados como institucionales por normas anteriores, los que se destinen en el futuro a este uso, o mediante la destinación del suelo hecha en este Plan, en sus fichas normativas, o sean incluidos mediante Planes de Regularización y Manejo, deben mantener el uso dotacional y quedan comprendidos por las normas del tratamiento de Consolidación para Sectores Urbanos Especiales. 2.

Localización de usos dotacionales. Los usos dotacionales de escala vecinal se permiten en la totalidad de las áreas de actividad reglamentadas. Cuando se ubiquen en zonas industriales o de minería, deberán ajustarse a las condiciones que señale el Departamento Administrativo del medio Ambiente (DAMA). Los de escalas zonal se permiten en las áreas de actividad dotacionales, en las de comercio y servicios, y en las zonas delimitadas de comercio y servicios de las Zonas Residenciales, según condiciones señaladas en el cuadro anexo N° 2 " Clasificación de usos del suelo".

Los nuevos usos dotacionales de escala metropolitana requieren de un Plan de Implantación que será aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), para definir su localización específica, condiciones particulares de control de impactos urbanísticos y demás normas requeridas. (…) Parágrafo 1. Se exceptúan de la norma de permanencia del carácter dotacional todos los inmuebles a los que se les asigne temporalmente servicios de Administración Pública.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 45 Los artículos en cita contienen el marco legal y territorial en materia de ordenamiento territorial en los que el municipio o distrito se erigen como las únicas autoridades competentes de la regulación de su territorio y los únicos a cargo de establecer la regulación de sectores, subsectores y los usos del suelo en los mismos.

A su vez, las normas citadas encarnan los deberes de algunos asociados de respetar la obligación de permanencia de determinado uso dotacional (por la destinación específica del bien –institucional– y por el interés cultural que reviste y que está sujeto a protección). Así las cosas, se pasará a estudiar el segundo problema jurídico de cara a las pruebas pertinentes y útiles aportadas al proceso y a la luz de las normas citadas. 16.

Los medios probatorios dan cuenta de los siguientes hechos: 16.1 La Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio era propietaria de un predio ubicado en la calle 79b n°. 4-26, el cual operaba como instituto educativo y de interés cultural70. 16.2. El predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-403040, ubicado en la calle 79b n°. 4-26 (de propiedad de Colsubsidio), se encontraba en el sector normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ No. 88/9771. 16.3.

El 27 de septiembre de 2007, mediante memorando interno No. 3-2007- 07557, la Dirección de Planes Maestros y Complementarios de la Secretaría Distrital de Planeación clasificó el predio en la escala vecinal72. 16.4. El 28 de diciembre de 2007, la Secretaría de Planeación del Distrito de Bogotá, por Resolución n°. 1062, dispuso que el uso dotacional del bien ubicado en la calle 79b n°. 4-26 (de propiedad de Colsubsidio) no estaba sujeto a permanencia, estaba clasificado en el sector 4 residencial, subsector 1 (para destinación unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar73. 70 F. 154-158 y 159-162 C. 4 71 F. 154 C. 4. 72 F. 155 C. 4. 73. 154-158 y 159-162 C. 4 Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 46 16.5.

Para esa fecha, es decir, para diciembre de 2007, en el predio operaba el Instituto Colsubsidio de Educación Femenina74. 16.6. El 14 de julio de 2010, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar-Colsubsidio radicó solicitud de licencia de construcción ante la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá, en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural, demolición parcial y cerramiento, para el desarrollo de un proyecto de vivienda multifamiliar en el predio de su propiedad (ubicado en la calle 79b n°. 4-26) 75. 16.7.

Al proceso administrativo de solicitud de licencia de construcción se hicieron parte la Subdirección de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico del Distrito de Bogotá; la Personería de Bogotá; la Sociedad de Mejoras y Ornatos de Bogotá, y varios vecinos del sector. En sus intervenciones, se planteaba a la Curadora que otorga la licencia contravendría disposiciones urbanísticas sobre protección de interés cultural y educativo; respeto a zona de espacio público (algunas de ellas en litigios) y posible afectación del entorno76. 16.8.

El 9 de febrero de 2011, la Curaduría Urbana No. 4 de Bogotá expidió la licencia de construcción LC 11-4-0186 a Caja Colombiana de Subsidio Familiar- Colsubsidio para la ejecución de su proyecto de construcción en las modalidades propuestas77. El 7 de julio de 2011, la Secretaría de Planeación Distrital confirmó la licencia. Sin embargo, ordenó la modificación de algunas áreas de los planos arquitectónicos78. 16.9.

El 18 de noviembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá declaró la nulidad de la Resolución n°. 1062 de 2007 (que sirvió de fundamento para la expedición de la licencia de construcción)79. 16.10. El 11 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la declaratoria de nulidad de la Resolución n°. 1062 de 2007.

Estimó que el Secretario Distrital de Planeación no tenía la competencia para establecer –vía 74. 155 C. 4 75 F 88 C. 4. 76 F 59-65 C. 4. 77 F 59-106 C. 4. 78 F 1-19 C. 4. 79 F. 1166-1223 C. 14. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 47 resolución– los usos principales, complementarios y específicos en sectores y subsectores; sus criterios y las condiciones de edificabilidad.

Esta función era y es una competencia exclusiva del Alcalde Mayor de Bogotá, de manera que la Resolución –al eliminar el deber de permanencia de un uso dotacional– fue expedida sin competencia. Al respecto, dijo la providencia: Es competencia del Alcalde Mayor de Bogotá (no del Secretario de Planeación Distrital) establecer las normas urbanísticas para un sector determinado del territorio de la ciudad, estableciendo subsectores que contienen usos con niveles distintos de intensidad y los parámetros básicos de edificabilidad susceptibles de ser aplicados a cada sector, para los cuales deberá delimitarse el conjunto de normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos establecidos para el sector; la intensidad y mezcla de usos específicos; los criterios para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados con el espacio público tales como antejardines, parámetros, rampas y escaleras, y las demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona específica que no estén contenidas en el Plan de Ordenamiento.

(…) En desarrollo de lo anterior se expide el Decreto 059 de 2007 que actualiza la normatividad vigente y la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) n°. 88 y 97 “El Refugio y Chicó Lago”, ubicadas en la localidad de Chapinero, norma adoptada por el Alcalde Mayor de Bogotá en el que se establece, como una de las políticas que orienta esa reglamentación es la conservación de sectores e inmuebles de interés cultural en el marco de su integración a la dinámica de usos y al mercado del suelo urbano (art 2, lit d).

(…) de conformidad con disposiciones del artículo 426 del Decreto 190 de 2004 (Compilación del POT), encontrando que en las planchas n°s 2, 3 y 4 se encuentra el bien ubicado en la calle 79B # 4-26 cuyo uso es dotacional. (…) Para el caso que nos ocupa, resulta relevante que dentro de esa zonificación adoptada en las planchas 1, 2, 3 y 4 se encontraba como bien de interés cultural y con uso dotacional de carácter zonal el inmueble ubicado en la calle 79 B # 46-26, y, al encontrarse en esa especial condición debía darse aplicación a la norma específica de permanencia señalada previamente en el artículo 344 del POT (art 6 Decreto 075 de 2003)80.

(…) Lo anterior permite dejar en evidencia que lo que se realizó no fue una complementación de la ficha normativa establecida por la Alcaldía Mayor de Bogotá, sino que se modificara su contenido, eliminando un bien de la plancha normativa, detonando una abrogación de facultades por parte de la Secretaría Distrital de Planeación, pues no le está dada la capacidad de adicionar, eliminar, 80 F. 55-62 C. Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 48 establecer o crear bienes inmuebles dentro de las fichas normativas que puede complementar81. Del daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado 17. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.

En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito82-83 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado —en tanto no es posible presumirlo—, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.

En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le 81 F. 55-62 C. Consejo de Estado. 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023.

Exp: 61.340. 83 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU-080 de 2020. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 49 pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”84.

El daño —para que sea indemnizable— debe ser cierto85, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación86. Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características.

Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”87. 18.

El daño cuya reparación se pretende consiste en la imposibilidad –temporal– de continuar con un proyecto de construcción de edificio de varias torres destinado a vivienda multifamiliar. No obstante, esta Sala advierte que la existencia de esta lesión no está acreditada. El ejercicio de la actividad de construcción, al involucrar usos del suelo con implicaciones urbanísticas y al generar un impacto en el entorno en el que se ejerce la actividad, supone la carga para quien la desarrolla de cumplir con las normas de ordenamiento del territorio en los términos definidos por la Ley y las 84 Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa.

Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998. P. 36. 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 86 Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998.

P. 88 y 104. 87 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3]. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 50 entidades territoriales con jurisdicción en el lugar en el que será desarrollado el proyecto en cuanto al uso y destinación de los bienes sujetos a intervención. Existe una relación inescindible entre los proyectos de construcción particular o planes de renovación urbana con las normas urbanísticas, puesto que estas últimas constituyen la garantía de un desarrollo ordenado y sostenible en las ciudades.

Las normas urbanísticas, al ser un conjunto de regulaciones legales, determinan la forma cómo deben organizarse los espacios urbanos. En ese orden, regulan aspectos como la altura, densidad, uso del suelo, destinación, diseño arquitectónico y la infraestructura necesaria para que una ciudad funcione adecuadamente. Este ordenamiento (nacional y territorial) busca equilibrar el crecimiento urbano con: (i) el bienestar de la comunidad, (ii) la protección del medio ambiente, (iii) la preservación del patrimonio cultural e histórico, y la (iv) preservación de la calidad de vida de los habitantes.

Los proyectos de construcción, entonces, deben ajustarse a estas disposiciones para evitar impactos negativos en el entorno y asegurar que el desarrollo cumpla con las necesidades de los habitantes y las autoridades locales. En esa línea, es deber de los propietarios de los bienes intervenidos, constructoras y promotoras el respetar estas normas, las que, en esencia, constituyen el éxito de cualquier proyecto de construcción. Estos actores, en el discurrir de su dinámica, no solo deben cumplir con los requisitos legales, sino también garantizar que sus proyectos no interfieran con el entorno urbano y natural.

Los responsables de los predios sujetos a intervención deben asegurarse que los mismos sean viables desde el punto de vista normativo y legal, mientras que las constructoras deben seguir las directrices específicas y técnicas para la edificación de acuerdo con las normas de seguridad, sostenibilidad y estética. Las promotoras, por su parte, deben velar por que todo el proceso de desarrollo cumpla con los estándares establecidos por las autoridades municipales y urbanísticas.

El respeto a estas normas, no solo evita sanciones legales, sino que es garantía de que el proyecto sea beneficioso tanto para la comunidad como para el entorno urbano inmediato en el que se inserta. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 51 En ese marco, no es una situación extraña ni sorpresiva a quien ejerce la actividad de la construcción o para quien pretenda ejecutar este tipo de proyectos en su predio (como lo eran los demandantes) –y conoce las limitaciones urbanísticas en cuanto al uso– la eventual suspensión de sus actividades de construcción con fundamento en motivos legales o judiciales.

Por otro lado, los demandantes no podían perder de vista que, en virtud del artículo 333 del Decreto 619 de 2000 (POT de la ciudad de Bogotá vigente al momento de los hechos y al momento de solicitarse la licencia –diciembre de 2011–), los inmuebles con usos dotacionales existentes (institucionales y de interés cultural en el caso de los demandantes) –como lo era el predio ubicado en la calle 79b #4-26– tenían la obligación expresa de permanencia, es decir, de mantener su uso dotacional.

Es decir, no se podía, en principio, alterar su dotación institucional educativa o su interés cultural para, en su lugar, construir sobre ese mismo predio una edificación multifamiliar de ocho pisos y varias torres. La sola Resolución 1062 de 2007 –que indicó que el inmueble no tenía la obligación de permanencia– no podía usarse como certeza jurídica cuando existían normas de jerarquía superior que prohibían expresamente ese cambio.

Luego entonces, las demandantes, al cambiar su uso, debían asumir las consecuencias de las decisiones judiciales o administrativas dictadas para proteger el ordenamiento urbanístico. Se insiste, el cambio del uso de un inmueble con dotación institucional (sin contar con un Decreto Distrital que así lo permitiera) estaba prohibido conforme al Decreto 619 de 2000 (POT vigente al momento de solicitar la licencia de construcción -diciembre de 2011-).

La norma, en este aspecto, era y es implacable en la conducta descrita. Puestas las cosas de este modo, se reitera, la Sala no puede tener por existente el daño alegado en la demanda. En efecto, antes de la expedición de la Resolución 1062 de 2007 –favorable a los demandantes– existía una prohibición legal territorial de cambio en el uso dotacional del inmueble de los demandantes (art. 333 del Decreto 619 de 2000).

Además, las autoridades judiciales, en el curso del proceso de nulidad simple en el que se estudió la legalidad de la referida Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 52 resolución), una vez observaron la falta de competencia para modificar los usos del suelo, declararon la nulidad de la misma [hechos probados 16.9 y 16.10].

De manera que la demandante no podía ni puede ahora alegar la existencia de un daño, cuando con su conducta transgredió la normativa urbanística que regía y rige el territorio del proyecto, la cual, se insiste constituía el marco y límite de su actividad en ese lugar determinado y en el momento en el que solicitaron la respectiva licencia de construcción. Las anteriores circunstancias que dan cuenta de una actuación contraria a las normas urbanísticas de obligatoria observancia, impiden demostrar la afectación de un interés legítimo en cabeza de la parte demandante que deba o pueda ser protegido por el ordenamiento jurídico. 19.

Según el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 del CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por lo tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrado que la imposibilidad –temporal– de continuar con un proyecto de construcción de edificio destinado a vivienda multifamiliar constituyera un daño, por lo que no resulta posible proceder al análisis de los otros elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por los motivos contenidos en esta decisión. Condena en costas 20. Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP88. 88 «Artículo 366.

Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]». Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 53 A su turno, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. Conforme a la norma referida, las agencias en derecho, que vienen comprendidas en las costas, son la suma que el juez reconoce a la parte que resulta favorecida con la condena, en atención a los gastos en que tuvo que incurrir para pagar los honorarios de un abogado, dentro de los límites y criterios establecidos por el numeral 4 del artículo 366 de Código General del Proceso, el cual hace remisión expresa a las tarifas que el Consejo Superior de la Judicatura establezca.

Su reconocimiento solo atiende a criterios objetivos y no depende del comportamiento de las partes, temeridad o de circunstancias individuales económicas de quienes se enfrentan en el litigio. 21. El recurso de apelación también sostiene que el a-quo se equivocó al fijar las agencias en derecho a la parte demandante, dado que no hizo un análisis de necesidad y proporcionalidad y sin justificación señaló una suma equivalente al 20% del valor de las pretensiones, hecho que agrava aún más la situación de la parte.

El Tribunal, en la sentencia, expuso que las agencias en derecho se regían por el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, que establecía que se podían fijar hasta en un 20% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas. Las fijó de la siguiente manera: a favor de la Rama Judicial, la suma de $15.000.000; y, a favor del Distrito Capital de Bogotá, la suma de $60.000.000.

De entrada, se observa que en este punto tampoco le asiste razón a la parte recurrente y su alegación resulta absolutamente infundada, en la medida que el valor de las peticiones negadas en este juicio asciende a $15.114.146.39489, según las peticiones principales formuladas en la reforma de la demanda, por lo 89 F. 101-102 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 54 que el 20% de este valor equivale a $3.022.829.278.

Es así que la suma señalada por el Tribunal como agencias en derecho, por resultar vencido en la primera instancia del juicio, no asciende ni al 1% del valor de las pretensiones negadas. 22. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». El Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, fijó en el numeral III las tarifas para las agencias en derecho de los asuntos adelantados ante la jurisdicción contenciosa administrativa y en el numeral 3.1.3. dispuso que en la segunda instancia de procesos con cuantía se fijaría hasta el 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. En ese orden, conforme a la duración del trámite del recurso de apelación y la gestión del apoderado del Distrito Capital de Bogotá en esta instancia, quien presentó alegatos de conclusión, la demandante pagará el 0,1% del valor de las peticiones negadas, equivalente a cuarenta y cinco millones trescientos cuarenta y dos mil cuatrocientos cuarenta pesos ($15.114.146), por concepto de agencias en derecho a favor del Distrito Capital de Bogotá. No se fijarán agencias en derecho a favor de la Nación-Rama Judicial, por cuanto el apoderado de esta entidad no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda. Radicación: 25000-23-36-000-2016-00866-01 (64074) Demandante: Colsubsidio y otros Demandado Nación-Rama Judicial y otro Asunto: Reparación directa 55 SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor del Distrito Capital de Bogotá. FIJAR la suma de quince millones ciento catorce mil ciento cuarenta y seis pesos ($15.114.146), por concepto de agencias en derecho de la segunda instancia. Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el Tribunal.

CUARTO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.