CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Ferney Orlando Aguilar Dávila Asunto: Apelación contra auto que decide una medida cautelar Auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto del 1 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de lo siguiente: 1.1.

Resolución 47975 del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Instituto de Seguros Sociales3, que reconoció una pensión de vejez al demandado por $1.003.088, condicionada al retiro del servicio oficial4. 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante ISS. 4 Archivo 2013_2515047_GENANX, visible en el índice 96 de Samai de tribunales. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 1.2.

Resolución GNR 246398 del 3 de octubre de 2013, proferida por Colpensiones, que reconoció al demandado una pensión de vejez por valor de $1.093.562 desde el 1 de febrero de 20135. 1.3. La Resolución GNR 96759 del 31 de marzo 2015, proferida por Colpensiones que reliquidó la pensión del demandado en una cuantía de $1.298.258 para el 2014 y $1.345.774 para el 20156. 2.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la declaración de que la entidad competente para reconocer, reliquidar y pagar la pensión de Ferney Orlando Aguilar Dávila no es Colpensiones, sino la Ugpp; ii) la devolución de las sumas pagadas al demandado desde el momento en que se le reconoció y pagó la pensión; y iii) la actualización o indexación de las sumas adeudadas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos en los cuales se sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.1. Ferney Orlando Aguilar Dávila nació el 2 de julio de 1968 y fue trasladado de Cajanal al ISS, hoy Colpensiones, el 1 de julio de 2009, mes en que se realizó su última cotización a Cajanal. 3.2. Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó al ISS el reconocimiento de su pensión de vejez.

Esta fue concedida mediante la Resolución 47975 del 15 de diciembre de 2011, con una cuantía de $1.003.088, calculada sobre 1.106 semanas y un IBL de $1.337.451, con una tasa de reemplazo del 75%, de conformidad con la Ley 32 de 1986. El pago quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. 3.3. El demandado acreditó su retiro definitivo con acto administrativo del INPEC del 17 de enero de 2013, efectivo a partir del 30 de enero siguiente. 3.4.

Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó de nuevo la pensión el 18 de enero de 2013. En atención de ello, Colpensiones, mediante la Resolución GNR 246398 del 3 de octubre de 2013, le reconoció una pensión en cuantía de $1.093.562 desde el 1 de febrero de 2013, con base en 1.290 semanas, un IBL de $1.458.083 y tasa de reemplazo del 75%. Asimismo, ordenó el pago de un retroactivo por un valor de $9.842.058. 5 Archivo GENANECM2013_6976, visible en el índice 96 de Samai de tribunales. 6 Archivo GRFAATRP2015_2976, visible en el índice 96 de Samai de tribunales. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 3.5.

El demandado solicitó la reliquidación de su pensión el 24 de julio de 2014. Esta fue concedida por Colpensiones en la Resolución GNR 96759 del 31 de marzo de 2015, con una cuantía de $1.345.774 para 2015, con base en 1.273 semanas, un IBL de $1.698.068 y tasa de remplazo del 75%. De igual forma se reconoció un nuevo retroactivo por un valor de $4.908.891. 3.6.

El demandado presentó el 24 de julio de 2015 un recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución GNR 96759, por no haberse incluido todos los factores salariales del último año de servicios. Los recursos fueron resueltos desfavorablemente mediante las resoluciones GNR 283517 del 16 de septiembre de 2015 y VPB 791 del 7 de enero de 2016. 3.7.

Ferney Orlando Aguilar Dávila solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, el 7 de julio de 2017, que fue negada mediante la Resolución SUB 5103 del 12 de enero de 2018, notificada por aviso el 27 de marzo de ese año. El 9 de abril de 2018 presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. 3.8. Colpensiones en auto APSUB 2087 del 18 de junio de 2018 le solicitó autorización al demandado para que se revocaran las resoluciones que reconocieron su pensión, pues consideró que la entidad competente para efectuar el reconocimiento pensional era la Ugpp. 3.9.

Colpensiones confirmó la negativa a la reliquidación a través de la Resolución SUB 194341 del 23 de julio de 2018 y ordenó remitir el expediente a la dirección de procesos judiciales para que se adelantara los trámites judiciales pertinentes. 1.2. Medida cautelar de suspensión provisional 4. Colpensiones solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados que sustentó, así: 4.1.

El demandante acredita haber reunido los 20 años de servicio exigidos por el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 al 22 de mayo de 2009, fecha en la cual aún se encontraba afiliado a Cajanal, hoy UGPP. En consecuencia, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, la competencia para el reconocimiento, reliquidación y pago de su pensión recae exclusivamente en Cajanal, sin que resulte relevante su posterior traslado al ISS en julio del 2009.

Por tanto, las resoluciones enjuiciadas adolecen de un vicio de competencia material. 4.2. La jurisprudencia del Consejo de Estado sostiene que la competencia administrativa es un presupuesto esencial para la validez de los actos, de modo que su inobservancia genera su nulidad. En este caso, la falta de competencia de Colpensiones invalida el reconocimiento pensional efectuado. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 4.3.

El reconocimiento de una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales y por una entidad no competente afecta directamente la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecida como principio constitucional en el Acto Legislativo 01 de 2005. Asimismo, ello compromete los recursos limitados del sistema, pone en riesgo su sostenibilidad y afecta el derecho de acceso a la pensión de quienes sí reúnen las condiciones legales. 4.4.

La solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas resulta procedente y necesaria para evitar un perjuicio inminente al interés público y al patrimonio del sistema pensional. 4.5. La suspensión contribuye a salvaguardar los recursos públicos, garantiza la legalidad en el reconocimiento de prestaciones y evita la consolidación de situaciones jurídicas fundadas en actos administrativos contrarios a la Constitución y la ley. 1.3.

Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 28 de enero de 2019: i) admitió la demanda presentada por la Colpensiones; ii) ordenó notificar personalmente a Ferney Orlando Aguilar Dávila, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y iii) que se corriera traslado de la demanda por el término de 30 días. 6.

En providencia de igual fecha dispuso correr traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar. 1.4. Llamamiento en garantía de la Ugpp 7. Ferney Orlando Aguilar Dávila, al contestar la demanda el 30 de abril de 2019, presentó una solicitud de llamamiento en garantía en orden a que la Ugpp se hiciera parte en el proceso. 8.

El a quo en auto del 24 de noviembre de 2022 ordenó vincular por llamamiento en garantía a la Ugpp. 1.5. Oposición a la medida cautelar 1.5.1. Parte demandada 9. Ferney Orlando Aguilar Dávila contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión de los actos demandados. Al respecto, argumentó lo siguiente: 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 9.1.

Al demandado le asiste el derecho a la pensión de vejez por haber cumplido 20 años de servicio, sin que sea exigible el requisito de edad, según lo dispone el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 9.2. El derecho pensional fue reconocido legítimamente por Colpensiones con fundamento en el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, norma de rango constitucional que prevalece sobre disposiciones legales de menor jerarquía. 9.3.

No está en discusión la existencia del derecho pensional de Ferney Orlando Aguilar Dávila pues Colpensiones solo cuestiona su falta de competencia para expedir los actos demandados al considerar que la entidad competente para reconocer y reliquidar la pensión del accionado es la Ugpp. 9.4. No se afecta el erario porque el artículo 32 de la Ley 100 de 1993 establece que los aportes y sus rendimientos dentro del régimen de prima media con prestación definida conforman un fondo común de naturaleza pública, destinado a garantizar el pago de las pensiones reconocidas a quienes ostenten ese derecho.

Es decir, los recursos provienen de la misma fuente, sin importar cuál sea la entidad pagadora. 9.5. Resulta improcedente la suspensión provisional solicitada, ya que no se configura un perjuicio irremediable al interés general ni al sistema pensional. La discusión gira en torno a un aspecto meramente competencial entre dos entidades públicas de similar régimen, sin que ello comprometa la legalidad sustancial del derecho pensional reconocido. 9.6.

De conformidad con el principio de coordinación administrativa Colpensiones y la Ugpp, como entidades responsables de la gestión del régimen de prima media, deben resolver entre sí cualquier diferencia relacionada con el cumplimiento de las obligaciones pensionales, sin trasladar al afiliado la carga de asumir las consecuencias de un conflicto interinstitucional que puede poner en riesgo su mínimo vital. 9.7.

Someter la controversia ante el aparato jurisdiccional y solicitar una medida cautelar que suspenda el pago de una pensión válidamente reconocida representa un desgaste innecesario para el Estado, máxime cuando el sistema cuenta con los recursos para cumplir con dicha obligación y no se cuestiona la existencia ni la legitimidad del derecho pensional reconocido. 1.5.2.

La Ugpp 10. La Ugpp contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión de los actos demandados. Al respecto, señaló lo siguiente: 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 10.1. La medida cautelar solicitada no está llamada a proteger el objeto del proceso ni a evitar el eventual incumplimiento de la sentencia que resuelva el litigio. 10.2.

El acto administrativo cuestionado es proferido por la propia entidad demandante, quien será la encargada de acatar el fallo que se profiera, ya sea para declarar su legalidad o para disponer su revocatoria. 10.3. El objeto del litigio gira en torno a la legalidad de unos actos que se originan en la voluntad de Colpensiones. De conformidad con los hechos de la demanda y al material probatorio aportado, los errores alegados se expiden al interior de la entidad demandante, la cual ahora pretende desconocer el principio de confianza legítima y fundamentar la solicitud de suspensión en su propia actuación, lo que resulta jurídicamente improcedente. 10.4.

Debe negarse la medida cautelar solicitada porque se sustenta en hechos atribuibles a la propia entidad demandante y no cumple con los requisitos legales exigidos para su decreto. 1.6. Auto que negó la medida cautelar 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 1 de noviembre de 2023 negó la solicitud de suspensión provisional presentada por Colpensiones por las siguientes razones: «Confrontado los actos demandados con las disposiciones mencionadas, y estudiadas las pruebas anexas a la demanda, no se advierte prima facie que dicho acto sea manifiestamente contrario a la normatividad citada.

Al respecto advierte el Despacho que la solicitud de suspensión provisional, no cumple a cabalidad con las exigencias previstas en la norma transcrita [artículo 231 del CPACA], toda vez que la actora no cumplió la carga argumentativa que le correspondía, no existiendo manifiesta infracción entre las disposiciones invocadas, ni pruebas que demuestren la existencia de un perjuicio irremediable derivado del acto que pretende sea suspendido, motivo por el cual se negará la solicitud de suspensión provisional, pues con un mayor debate probatorio durante el proceso, se adoptará la decisión de fondo que en derecho corresponda». 1.7.

El recurso de apelación 12. Colpensiones presentó recurso de apelación contra el auto que negó la medida cautelar, el 18 de diciembre de 2023. Al respecto, señaló lo siguiente: 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 12.1. Los actos administrativos demandados contrarían lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, el Decreto 813 de 1994, la Ley 489 de 1998, así como los Decretos 2196 y 5021 de 2009. 12.2.

Los actos administrativos acusados resultan incompatibles con el ordenamiento jurídico, por cuanto el demandado al cumplir el requisito de 20 años de servicios en la guardia nacional del INPEC, el 22 de mayo de 2009, se encontraba afiliado a Cajanal. Por lo tanto, la competencia para reconocer, reliquidar y pagar la pensión recae exclusivamente en la Ugpp y no en Colpensiones. 12.3.

El pago de una prestación reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, establecido en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Este principio impone al Estado la obligación de administrar de manera eficiente los recursos destinados a garantizar el derecho de la seguridad social, lo cual exige que las decisiones que afecten al sistema, como el reconocimiento de pensiones, se adopten con observancia de la legalidad y teniendo en cuenta la naturaleza limitada de los recursos disponibles. 12.4.

El perjuicio inminente a la sostenibilidad del sistema se configura en la medida en que este requiere un flujo constante de recursos para su adecuado funcionamiento, y el pago de mesadas pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales afecta directamente su capacidad para reconocer y cubrir las prestaciones de quienes sí tienen derecho, vulnerando principios como el de progresividad y el acceso equitativo a la seguridad social. 12.5.

Existe un claro detrimento financiero para Colpensiones, entidad que administra los aportes de millones de colombianos. Por ello y de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, debe garantizarse la correcta aplicación de las normas que rigen la competencia y el reconocimiento de las pensiones, evitando cargas injustificadas al sistema. 1.8.

Concesión de la apelación 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 29 de julio de 2024, por considerarlo procedente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la entidad demandante. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a esta Corporación para lo de su competencia. 2. Consideraciones 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 2.1.

Oportunidad del recurso de apelación 14. Encuentra la Sala que el recurso se presentó en el término legalmente establecido porque la providencia recurrida fue notificada el 14 de diciembre de 2023 y el recurso se presentó el 18 de ese mes y año. 2.2. Problema jurídico 15. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente revocar el auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional presentada por Colpensiones a través de los cuales se reconoció y reliquidó una pensión de vejez a Ferney Orlando Aguilar Dávila? 16.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo; posteriormente, procederá al estudio del caso concreto. 2.3. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 17. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 18.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un solo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 5.

Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 19. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 20. De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos8.

Veamos: 7 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 20.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal.

En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo9;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio10. 20.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia11; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda12. 20.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud14; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de 9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 13 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 14 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios15. 20.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas16- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios17. 21.

Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.5. Caso en concreto 22. En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados pues consideró que no existía una manifiesta infracción de aquellos con las disposiciones invocadas, ni pruebas que demostraran la existencia de un perjuicio irremediable. 23.

Al respecto y de conformidad con los hechos de la demanda, los argumentos de la medida cautelar y los del recurso de apelación, esta Sala encuentra que en la presente oportunidad se debe confirmar la decisión del a quo en atención de las siguientes razones: 15 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 16 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 17 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 24.

Se advierte que Colpensiones presentó el medio de control de la referencia en orden a que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron una pensión de vejez al demandado por considerar que esta entidad no era la competente para efectuar el mencionado reconocimiento prestacional. Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la demanda: «Conforme a lo anterior, las citadas resoluciones no se encuentran ajustadas a derecho por cuanto el señor FERNEY ORLANDO AGUILAR DAVILA cumplió con el requisito de los 20 años de servicios al servicio de la Guardia Nacional del INPEC el día 22 de mayo de 2009, fecha en la cual se encontraba afiliado a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL CAJANAL hoy UGPP, razón por la cual la competencia para reconocer, reliquidar y pagar la prestación reside de forma única a CAJANAL hoy UGPP. […] Problema jurídico: ¿Es jurídicamente posible declarar la Nulidad de la Resolución No. 47975 del 15 de diciembre de 2011, Resolución GNR 246398 del 3 de octubre de 2013 y la Resolución GNR 96759 del 31 de marzo de 2015 proferidas por Colpensiones, cuando se evidencia que el asegurado adquirió su status pensional el día 22 de mayo de 2009 estando afiliado y cotizando para CAJANAL hoy UGPP? […]». 25.

De lo anterior se desprende que la controversia planteada en el presente asunto no se refiere al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, sino exclusivamente a la determinación de la entidad competente para reconocer esta prestación. 26. En ese sentido, esta Sala considera que la suspensión provisional de los actos administrativos demandados resultaría desproporcionada, en tanto privaría a Ferney Orlando Aguilar Dávila del acceso a su mesada pensional, afectando de manera grave su derecho fundamental a la seguridad social y su mínimo vital, sin que exista un cuestionamiento de fondo sobre los requisitos de acceso al beneficio pensional. 27.

Sobre el particular esta subsección ha señalado lo siguiente: «57. Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que al decretar la medida cautelar de suspensión provisional que ordenó la inclusión en nómina de pensionados a la demandada, el «a quo» dejó de considerar que, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011,18 el «objeto del proceso», y en general «de todo proceso que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», también comprende finalidad de asegurar la «efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la Ley y la preservación del orden jurídico».

Lo cual, para el caso en concreto, significa que la 18 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones señora ZULUAGA LODOÑO no puede verse perjudicada por las diferencias administrativas que se puedan presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar sus derechos prestacionales, como por ejemplo las disputas generadas por un conflicto de competencias, toda vez que, se insiste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de su pensión de vejez no ha sido controvertido en este proceso. 58.

En sede de tutela, al estudiar casos parecidos al que ahora ocupa la atención de la Sala, la Corte ha dicho que frente a este tipo de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables; las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten responsables de la obligación principal.

De esta manera precisó la Corte, «[…] la carga de la incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos».19 59.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no puede significar para la señora ZULUAGA LONDOÑO, una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar su mínimo vital; principalmente porque el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido puesto en tela de juicio en este proceso»20. 28.

En todo caso, resulta pertinente precisar que el artículo 32, literal b, de la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de prima media con prestación definida, dispuso que los aportes de los afiliados y sus rendimientos conforman un fondo común de naturaleza pública, destinado a garantizar el pago de las prestaciones a los pensionados, cubrir los gastos de administración y constituir las reservas correspondientes. 29.

Por su parte, la Ley 1151 de 2007 creó a Colpensiones y a la UGPP para estructurar la institucionalidad de la seguridad social. A Colpensiones le corresponde la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, mientras que a la UGPP se le asignó el reconocimiento de derechos pensionales a cargo de entidades del orden nacional en liquidación. De esta manera, actualmente estas dos entidades gestionan dicho régimen, cuya esencia radica en la existencia de un fondo común que asegura las prestaciones de quienes ostentan la condición de pensionados. 19 Corte Constitucional, Sentencias T-691 de 2006 y T 371 de 2017.

En estas sentencias, la Corte estudió unos casos parecido al que se analiza en esta ocasión, concluyendo que a las accionantes se les vulneró el derecho a la seguridad social y que con ello se comprometió su mínimo vital, pues a raíz de una disputa interadministrativa sobre cuál era la entidad responsable de una parte del pago, la accionante no había podido tener acceso a su pensión. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 7 de febrero de 2019, proferida dentro del proceso 05001-23-33-000-2018-00976-01 (5418-2018). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones 30.

En tal sentido, la medida cautelar también resulta innecesaria para proteger el objeto del presente proceso y garantizar la efectividad de la sentencia, ya que el pago de la pensión del accionado se efectúa con cargo a ese fondo común de naturaleza pública, por lo que no existe la alegada afectación a la sostenibilidad financiera. 31.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado por considerar que la suspensión de los actos administrativos demandados resultaría contraria al goce efectivo de la pensión, cuyos requisitos no han sido objeto de cuestionamiento, de la que es beneficiario Ferney Orlando Aguilar Dávila, así como la garantía de su derecho fundamental al mínimo vital.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto del 1 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la medida cautelar de suspensión provisional, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01912-01 (5340-2024) Demandante: Colpensiones autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS